宋效峰

(安徽財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 安徽 蚌埠 233030)

在全球化時代，公共衛(wèi)生領(lǐng)域面臨的傳染病問題已然成為當(dāng)今風(fēng)險社會的突出體現(xiàn)。從“非典”、禽流感、埃博拉病毒、中東呼吸綜合征、寨卡病毒到新冠肺炎疫情，各種疫病對于人類社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了巨大威脅，衛(wèi)生治理已進入本世紀(jì)全球治理的優(yōu)先議程。在高度相互依存的“地球村”背景下，傳染病全球化往往使各國一損俱損，也從反面凸顯了加強全球衛(wèi)生治理的緊迫性。作為全球治理的一個重要領(lǐng)域，全球衛(wèi)生治理旨在通過一定治理機制來協(xié)調(diào)和促進國際社會的衛(wèi)生合作，最終增進與人的安全和健康有關(guān)的國際公益，其具有達成價值觀念共識、制定相應(yīng)規(guī)則、實現(xiàn)治理多元化、動員和分配資金、提供領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)等基本功能[1]。但當(dāng)前全球衛(wèi)生治理存在著主體責(zé)任缺失、制度碎片化、衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給不足等問題，特別是一些國家從多邊主義退卻，逆全球化現(xiàn)象興起，更是加劇了現(xiàn)有全球公共衛(wèi)生體系的脆弱性。在這種形勢下，中國秉持共商共建共享原則，積極參與全球衛(wèi)生治理，倡導(dǎo)構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體，為全球治理前景注入了更多建設(shè)性和確定性因素。

一、中國已成為全球衛(wèi)生治理的深度參與者

與全球治理其他領(lǐng)域相比，全球衛(wèi)生治理除了具有跨國性、主體多元性、領(lǐng)域聯(lián)動性、機制多樣性等特點，還具有突出的功能性、專業(yè)性和公益性等特點。作為當(dāng)今世界最有代表性的新興大國，中國致力于做世界和平建設(shè)者、全球發(fā)展貢獻者和國際秩序維護者，參與全球衛(wèi)生治理與其對外戰(zhàn)略取向高度契合，并完全符合負(fù)責(zé)任大國的角色定位。歷史地看，中國在全球衛(wèi)生治理發(fā)展進程中既是接受者又是貢獻者，但本世紀(jì)以來角色重心明顯在向后者轉(zhuǎn)移。這與中國對全球治理的總體參與邏輯是一致的——隨著本世紀(jì)自身的快速發(fā)展及其與外部世界的互動呈現(xiàn)新特點，中國經(jīng)歷了從早期較為被動或邊緣性參與到主動參與甚至引領(lǐng)全球治理的轉(zhuǎn)變。

(一)參與全球衛(wèi)生治理是中國和平發(fā)展的必然選擇

綜觀國際社會圍繞著衛(wèi)生問題的合作進程，大致經(jīng)歷了主權(quán)國家合作啟動期、國際衛(wèi)生治理基本制度形成期、國際衛(wèi)生體系向全球衛(wèi)生治理轉(zhuǎn)化期以及全球衛(wèi)生與全球發(fā)展議程結(jié)合期等4個階段[2]，最終形成了目前以世界衛(wèi)生組織為中心的全球衛(wèi)生治理體系。全球衛(wèi)生治理體系發(fā)端于19世紀(jì)中后期歐洲國家關(guān)于傳染病國際管控的合作，其后經(jīng)歷了向美洲、亞洲等更廣泛地區(qū)的擴展，并于20世紀(jì)初先后形成了泛美衛(wèi)生局、國際公共衛(wèi)生局(OIHP，也譯為“國際公共衛(wèi)生辦公室”)以及國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織等多邊機構(gòu)[3]。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國體系內(nèi)的世界衛(wèi)生組織于1948年在日內(nèi)瓦成立，完成了對上述國際衛(wèi)生機構(gòu)及其職能的整合，從而開啟了全球衛(wèi)生治理的新時代。

在當(dāng)代，以世界衛(wèi)生組織為代表的全球衛(wèi)生治理機制也在不斷通過自身改革來適應(yīng)全球衛(wèi)生安全形勢的變化，其關(guān)注的議題從推動傳染病國際防控、開展衛(wèi)生技術(shù)研究逐漸拓展至倡導(dǎo)初級保健和健康促進等領(lǐng)域。其標(biāo)志性事件是1978年國際初級衛(wèi)生保健大會通過了《阿拉木圖宣言》，提出國際社會應(yīng)當(dāng)把推進初級衛(wèi)生保健納入全球發(fā)展議程。冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球化的迅猛發(fā)展一方面加強了各國的相互依賴和利益融合，另一方面也給全球衛(wèi)生治理帶來新的挑戰(zhàn)。艾滋病、瘧疾、結(jié)核以及非傳染性疾病等長期威脅尚未根除，各種新的傳染病威脅又接踵而至，所引起的全球公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重危及人類健康與生存安全，影響各國社會經(jīng)濟的有序發(fā)展。公共衛(wèi)生問題已不僅是一國內(nèi)部事務(wù)，任何一個國家或地區(qū)的疫情都有可能升級為全球性危機，從而對國際社會帶來難以預(yù)料影響的“黑天鵝”突發(fā)衛(wèi)生事件，因此遏制或根除傳染病已經(jīng)超出一個地區(qū)乃至國家能力所及的治理范圍。在2005年世界衛(wèi)生大會通過的《國際衛(wèi)生條例》中，最重要的內(nèi)容就是規(guī)定了各成員國有義務(wù)即時監(jiān)測和及時通報任何符合“國際公共衛(wèi)生緊急事件”標(biāo)準(zhǔn)的情形[4]。

(二)中國逐漸成為全球衛(wèi)生治理的深度參與者

中華人民共和國成立70余年來，其衛(wèi)生外交經(jīng)歷了從面向部分國家的初步開創(chuàng)階段到加入世界衛(wèi)生組織這一多邊機構(gòu)后的變革調(diào)整階段，再到本世紀(jì)初以來日益全方位參與直至積極引領(lǐng)全球衛(wèi)生合作的深入發(fā)展階段[5]。一般而言，只有參與進去才能夠?qū)ο嚓P(guān)全球治理機制產(chǎn)生更深刻的影響。作為聯(lián)合國的一個重要專門機構(gòu)，世界衛(wèi)生組織是在中國與巴西代表的共同動議下成立的，可以說中國是世界衛(wèi)生組織的創(chuàng)始成員國之一。但由于歷史原因，直到中國在聯(lián)合國的合法席位得到恢復(fù)后，1972年第25屆世界衛(wèi)生大會通過決議，中國在世界衛(wèi)生組織的合法席位才得到恢復(fù)。受制于自身實力、相關(guān)理念等各種主客觀因素，早期中國對全球衛(wèi)生治理的參與很有限甚至是比較邊緣化的，且主要局限于對外援助范疇。盡管中國在世界衛(wèi)生組織的合法席位得以恢復(fù)為中國參與全球衛(wèi)生治理提供了更廣闊的制度平臺，使其不再游離于國際衛(wèi)生機制之外，但最初中國與相關(guān)多邊機制的合作水平仍然較低，主要處在彼此試探與共識磨合的狀態(tài)。

改革開放以來，中國對全球多邊機制的參與不斷深入，與世界各國的相互依存加深，越來越全方位地融入國際體系，對于衛(wèi)生等功能領(lǐng)域的全球治理參與態(tài)度更是積極。1978年，中國與世界衛(wèi)生組織簽署《衛(wèi)生技術(shù)合作備忘錄》，這是中國更為實質(zhì)性地參與該多邊機制的一個重要里程碑。此外，中國與聯(lián)合國人口基金會、聯(lián)合國兒童基金會、國際紅十字會等相關(guān)政府間或非政府國際機構(gòu)在衛(wèi)生議題上的合作也在不斷加強。這種趨勢在本世紀(jì)繼續(xù)得到強化，其中2003年發(fā)生的對“非典”(SARS)危機的合作應(yīng)對是一個重要的分水嶺。這反映在中國與相關(guān)國際組織的關(guān)系上，中國在其中的話語權(quán)不斷增強，越來越多的中國籍人員出任這些多邊機構(gòu)的中高級職務(wù)。特別是在中央政府大力支持下，來自中國香港的陳馮富珍在2007—2017年成功出任世界衛(wèi)生組織總干事。2017年1月，習(xí)近平主席訪問世界衛(wèi)生組織總部并會見該組織總干事，這是歷史上第一位到訪該組織的中國最高領(lǐng)導(dǎo)人，突顯了中國對全球衛(wèi)生事業(yè)的重視與支持，也反映了中國將以更加主動的姿態(tài)參與全球衛(wèi)生治理。

(三)中國參與全球衛(wèi)生治理的動力因素

首先，國家利益是推動中國參與全球衛(wèi)生治理的內(nèi)在因素。在全球化時代，中國國家利益的具體內(nèi)涵也變得更加豐富。其中，隨著中國公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，所面臨的衛(wèi)生安全問題也變得突出。中國政府將“健康中國”提升到國家戰(zhàn)略高度，2016年先后召開了全國衛(wèi)生與健康大會、第九屆全球健康促進大會。在同年中國政府發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中，提出要積極推進衛(wèi)生健康領(lǐng)域的國際合作；參與全球衛(wèi)生治理與中國衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展是不可割裂、相互促進的關(guān)系，中國民眾的健康福祉也能夠從國際合作中受益。例如，自1982年開始，“中國—世界衛(wèi)生組織雙年度合作項目”對于促進中國的全民健康水平產(chǎn)生了積極作用。2000年，“全球疫苗免疫聯(lián)盟”開始支持中國在中西部貧困縣進行肝炎疫苗的引進工作。除合作應(yīng)對傳染性疾病外，隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，世界衛(wèi)生組織與中國合作的重心逐漸轉(zhuǎn)移到快速工業(yè)化和城市化所帶來的衛(wèi)生健康問題上。2004年，中國衛(wèi)生部和世界衛(wèi)生組織簽署了加強衛(wèi)生合作與交流的諒解備忘錄，除公共衛(wèi)生優(yōu)先事項和控制包括艾滋病、結(jié)核病在內(nèi)的主要傳染疾病外，還把煙草危害控制等非傳染病領(lǐng)域也納入合作重點。

其次，中國還秉持正確義利觀，尋求“達則兼濟天下”，通過對全球衛(wèi)生治理的參與來弘揚國際道義，彰顯世界情懷，促進全球衛(wèi)生公平。中國不僅是全球衛(wèi)生治理的受益者，還把“利己”與“利他”統(tǒng)一起來，在“有取”的同時也“有予”，把自身利益寓于國際社會共同利益之中，從而超越了狹隘的民族利己主義。隨著本世紀(jì)中國經(jīng)濟實力的快速上升，國際社會對于中國在全球治理中發(fā)揮更大作用的期待也在升高。在這一過程中，2003年SARS引發(fā)的全球性公共衛(wèi)生危機，對于中國深度參與全球衛(wèi)生治理產(chǎn)生了激勵作用；而其后發(fā)生的禽流感危機和埃博拉疫情，則使中國進一步向該領(lǐng)域的“積極治理者”轉(zhuǎn)變。在外部壓力與自我期許的共同作用下，中國在全球衛(wèi)生治理中趨于積極有為，其衛(wèi)生外交能力不斷提升，從而塑造了更具建設(shè)性、更為負(fù)責(zé)任的參與者形象。

二、中國日益成為全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的新興供給者

當(dāng)前，中國已不再是全球衛(wèi)生治理的一般參與者和接受者，而是日益成為主動塑造者和供給者。鑒于世界尤其是發(fā)展中國家的許多衛(wèi)生健康需求只能通過相關(guān)公共產(chǎn)品的有效供給才能得到滿足，作為全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品新興供給者，中國通過全球多邊機制、南南合作機制、區(qū)域和跨區(qū)域機制以及雙邊合作機制，開展多層次、立體化的供給[6]。

(一)大力提升全球多邊供給水平

在全球?qū)哟紊?，中國支持加強世界衛(wèi)生組織的權(quán)威性，并向其提供更多可支配資源，緩解其融資壓力，以發(fā)揮其在全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品多邊供給中的核心作用。為此，中國在繳納會費和提供捐贈兩方面作出貢獻：2020—2021年度，中國的會費份額由上一年度的7.92%升至12%，躍居全球第二；僅2020年上半年，中國就已向世界衛(wèi)生組織捐款累計5 300萬美元。此外，中國還向抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾全球基金，流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟(CEPI)和全球疫苗免疫聯(lián)盟等提供資源。中國曾經(jīng)是全球基金的最大受援國，從中獲得近9億美元的資金支持，所采購的低價有效藥品和診斷工具惠及大量艾滋病、結(jié)核病和瘧疾患者。如今作為援助國，2011年中國疫苗國家監(jiān)管體系首次通過世界衛(wèi)生組織評估，為通過疫苗出口向全球疾病控制作貢獻打下基礎(chǔ)。目前，已有7種中國生產(chǎn)的疫苗產(chǎn)品通過世界衛(wèi)生組織預(yù)認(rèn)證[7]，這些疫苗價格低廉，對于低收入國家而言可及性強，已銷往全球十幾個國家和地區(qū)。在支持全球衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)方面，中國積極響應(yīng)世界衛(wèi)生組織有關(guān)倡議，依托上海、成都等地的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源組建了數(shù)只中國國際應(yīng)急醫(yī)療隊，并通過了世界衛(wèi)生組織的認(rèn)證。中國還同聯(lián)合國合作在華設(shè)立全球人道主義應(yīng)急倉庫和樞紐，以保障抗疫物資供應(yīng)鏈，并建立運輸和清關(guān)綠色通道。以2014年抗擊埃博拉疫情為例，中國迅速作出反應(yīng)，向疫區(qū)及周邊共13個國家先后提供了5輪援助，包括派出大量醫(yī)護人員、提供先進實驗室等基礎(chǔ)設(shè)施和全力參與研制埃博拉病毒診療藥物，堪稱全球衛(wèi)生應(yīng)急公共產(chǎn)品供給的典范。此外，中醫(yī)藥已傳播到全球180多個國家和地區(qū)，為促進人類健康作出獨特貢獻。

在當(dāng)前抗擊全球新冠疫情方面，中國與世界衛(wèi)生組織分享疫情信息和抗疫經(jīng)驗，建立了開放性的新冠肺炎疫情網(wǎng)上知識中心。此外，中國還與流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟等國際機構(gòu)開展科研合作，推動疫情防控信息共享，促進全球公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)信息平臺建設(shè)；并搭建了供全球科研人員使用的“新型冠狀病毒肺炎科研成果學(xué)術(shù)交流平臺”。中國科學(xué)院則面向全球用戶發(fā)布了“2019新型冠狀病毒資源庫”，建成“新型冠狀病毒國家科技資源服務(wù)系統(tǒng)”與“新型冠狀病毒肺炎科研文獻共享平臺”。在人道主義援助方面，截至2022年5月上旬，中國已累計向153個國家和15個國際組織提供了急需的抗疫物資援助[8]。中國還向國際社會鄭重承諾：中國新冠疫苗研發(fā)完成并投入使用后，將作為全球公共產(chǎn)品，為實現(xiàn)疫苗在發(fā)展中國家的可及性和可擔(dān)負(fù)性作出中國貢獻。為此中國宣布支持新冠肺炎疫苗知識產(chǎn)權(quán)豁免，并支持世界貿(mào)易組織等國際機構(gòu)就此作出決定。截至2022年3月，中國已累計向120多個國家和國際組織提供了約22億劑新冠肺炎疫苗。

(二)創(chuàng)新和完善新形勢下的南南合作供給

長期以來，發(fā)展中國家是中國外交的基礎(chǔ)，中國重視通過南南衛(wèi)生合作向發(fā)展中國家供給相關(guān)公共產(chǎn)品。特別是非洲等一些發(fā)展中國家公共衛(wèi)生體系薄弱，為更好地實現(xiàn)全球衛(wèi)生公平，中國向它們提供衛(wèi)生發(fā)展援助，支持其疾病防控能力建設(shè)。從1963年起，中國便開始對阿爾及利亞等一些非洲國家提供醫(yī)療衛(wèi)生援助，包括派遣援外醫(yī)療隊、捐贈醫(yī)療設(shè)備和藥品、援建醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等。迄今，中國已先后向70多個國家和地區(qū)派出過援外醫(yī)療隊，診治患者累計達數(shù)億人次。特別是中國作為抗瘧藥青蒿素的最大生產(chǎn)國，使撒哈拉以南非洲地區(qū)多國民眾從中受益。此外，2003年以來，中國還每年面向發(fā)展中國家醫(yī)療衛(wèi)生人員舉辦數(shù)十期培訓(xùn)班。

在新形勢下，中國將對發(fā)展中國家的醫(yī)療援助納入全球衛(wèi)生治理框架，積極探索援外醫(yī)療創(chuàng)新，援助方式更趨多樣。中國2014年大力援助西非國家抗擊埃博拉疫情，也是中國將成建制參與全球衛(wèi)生集體行動與南南衛(wèi)生合作相融合的生動實踐。2015年，中國在聯(lián)合國系列峰會上宣布為發(fā)展中國家提供100所醫(yī)院和診所、實施100個“婦幼健康工程”等重大衛(wèi)生援助舉措。在2018年中非合作論壇北京峰會上，中國發(fā)起中非“健康衛(wèi)生行動”。 在2020年中非團結(jié)抗疫特別峰會上，中方宣布繼續(xù)全力支持非洲國家抗疫行動，加快落實中非合作論壇北京峰會成果，將合作重點向健康衛(wèi)生等領(lǐng)域傾斜。2021年11月，習(xí)近平主席在中非合作論壇第八屆部長級會議主旨演講中提出，中非將共同實施包括衛(wèi)生健康工程在內(nèi)的“九項工程”。中國重視從發(fā)展根源上解決全球公共產(chǎn)品的供需矛盾，在某種意義上比西方國家更理解發(fā)展中國家的需求偏好。近年來中國對發(fā)展中國家的援助在向后者的公共衛(wèi)生能力建設(shè)方面擴展，并真實親誠地對待它們，本著“受援國需要、同意、參與”的原則，積極探索自身經(jīng)驗與受援國國情的融合。

(三)挖掘區(qū)域與跨區(qū)域機制的供給潛力

中國通過相關(guān)的區(qū)域與跨區(qū)域機制，實現(xiàn)國際衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給的創(chuàng)新。其中，“一帶一路”建設(shè)在國際衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給方面潛力巨大。中國提出打造“健康絲綢之路”，積極推進衛(wèi)生合作對接，著力打造整體性、網(wǎng)絡(luò)化的衛(wèi)生治理制度架構(gòu)，并推動對衛(wèi)生健康基礎(chǔ)設(shè)施、相關(guān)能力建設(shè)等領(lǐng)域的投入。作為世界衛(wèi)生組織多邊治理模式與“一帶一路”衛(wèi)生治理框架相融合的創(chuàng)舉，2017年中國政府與世界衛(wèi)生組織簽署《關(guān)于“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》以及《關(guān)于“一帶一路”衛(wèi)生領(lǐng)域合作的執(zhí)行計劃》，以提高沿線國家衛(wèi)生應(yīng)急、傳染病防治等衛(wèi)生安全水平。中國國家衛(wèi)健委制訂了《深入推進“一帶一路”衛(wèi)生健康交流合作指導(dǎo)意見(2018—2022)》，積極引導(dǎo)區(qū)域衛(wèi)生合作。2021年，中國還發(fā)起“一帶一路”疫苗合作伙伴關(guān)系倡議，迄今已有30余國加入進來。

在亞洲等我國周邊區(qū)域，還存在著中國—東盟衛(wèi)生部長會議、大湄公河次區(qū)域衛(wèi)生合作機制、上海合作組織衛(wèi)生部長會議、中阿(拉伯國家)衛(wèi)生合作論壇等，中國通過這些機制向合作伙伴積極提供區(qū)域衛(wèi)生公共產(chǎn)品，在傳染病區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制建設(shè)方面作出了貢獻。其中，中國通過“東盟+”這一東亞主要區(qū)域合作機制，2005年推動通過《關(guān)于預(yù)防、控制和應(yīng)對禽流感的東亞峰會宣言》，推動“10+3”(東盟與中日韓)衛(wèi)生部長會議就應(yīng)對傳染病問題建立區(qū)域公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)絡(luò)機制，以及在“10+1”層面上成立“中國—東盟公共衛(wèi)生合作基金”并為之承擔(dān)了主要出資責(zé)任。中國還推動上海合作組織加強衛(wèi)生合作，2009年在北京舉行的成員國政府首腦理事會會議上通過的《上合組織地區(qū)防治傳染病聯(lián)合聲明》，決定加強信息通報與醫(yī)療互助等合作。2010年，上合組織成員國首屆衛(wèi)生部長會議召開。2018年，上海合作組織在北京召開了首屆上合組織醫(yī)院合作論壇，中方還發(fā)起成立了上合組織醫(yī)院聯(lián)盟。同年，在青島舉行的上合組織成員國元首理事會會議上，通過了《上合組織成員國元首關(guān)于在上合組織地區(qū)共同應(yīng)對流行病威脅的聲明》。

在跨區(qū)域?qū)用?，中國積極通過金磚國家合作機制促進全球衛(wèi)生治理。2011年，在北京召開了首屆金磚國家衛(wèi)生部長會議，討論了應(yīng)對傳染和非傳染性疾病等公共衛(wèi)生安全問題。金磚國家倡議提高疾病救治能力和醫(yī)療服務(wù)水平，并鼓勵利用信息通信技術(shù)提高公共衛(wèi)生應(yīng)對能力；金磚國家成立了結(jié)核病研究網(wǎng)絡(luò)，通過藥品研發(fā)手段提升集體應(yīng)對水平；2018年，金磚國家又提出建立疫苗研發(fā)中心的目標(biāo)。2017年，中國倡導(dǎo)金磚國家構(gòu)建“健康命運共同體”，具有先行先試的重要意義。2021年5月，金磚國家疫苗研發(fā)中國中心成立，該中心由北京科興中維公司承擔(dān)建設(shè)，以推進金磚國家在疫苗聯(lián)合研制、合作生產(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)等方面的工作。

(四)開展常態(tài)化的雙邊合作供給

傳統(tǒng)上，中國比較側(cè)重以雙邊合作方式供給國際衛(wèi)生公共產(chǎn)品，并在這方面積累了豐富經(jīng)驗。在新形勢下，中國正在把這種“點對點”的醫(yī)療援助模式更好地融入全球衛(wèi)生治理進程。為此，中國與其他國家在已有雙邊交流合作機制框架下舉辦衛(wèi)生政策對話，協(xié)商確定具體援助項目，進一步拓展和創(chuàng)新在衛(wèi)生領(lǐng)域的合作，更廣泛地惠及對象國民眾的健康。例如，中國商務(wù)部、中國疾病預(yù)防控制中心牽頭幫助塞拉利昂建設(shè)西非熱帶病防治和研究中心，與埃塞俄比亞等15個亞非國家建立對口醫(yī)院合作關(guān)系，與馬拉維共和國等非洲國家簽署醫(yī)藥衛(wèi)生合作協(xié)議，以及先后派遣衛(wèi)生專家組援助安哥拉應(yīng)對黃熱病、圭亞那防控寨卡病毒、馬達加斯加抗擊鼠疫。特別是2020年，中國援助伊朗、伊拉克、柬埔寨、意大利、塞爾維亞、埃塞俄比亞、阿爾及利亞、蘇丹、委內(nèi)瑞拉等眾多國家抗擊新冠肺炎。

三、中國致力于成為全球衛(wèi)生治理體系變革的引領(lǐng)者

當(dāng)前，全球衛(wèi)生治理體系面臨著巨大的改革壓力，涉及治理理念轉(zhuǎn)變、治理主體調(diào)整、治理客體重心轉(zhuǎn)移、治理規(guī)則創(chuàng)新以及治理動力再塑造等問題。同時，國際政治權(quán)力因素也對現(xiàn)有全球衛(wèi)生治理機制造成消極影響，甚至在某種意義上造成公共產(chǎn)品的“私物化”現(xiàn)象，例如2020年7月，美國特朗普政府以世界衛(wèi)生組織處理疫情不力等為由宣布從中退出。不過，即便一些既有大國不能或不愿為全球治理承擔(dān)應(yīng)有國際責(zé)任，中國也會攜手國際社會凝聚價值共識，促成責(zé)任共擔(dān)、利益共享的集體行動，以合作維持相關(guān)多邊機制的運轉(zhuǎn)，并推動該機制平穩(wěn)變革，從而使世界避免因領(lǐng)導(dǎo)力缺失而掉入秩序動蕩、公共產(chǎn)品匱乏的“金德爾伯格陷阱”。無疑，這一前景對于中國在全球衛(wèi)生治理中的角色特別是規(guī)范能力提出了更高的要求。

(一)發(fā)揮人類命運共同體特別是衛(wèi)生健康共同體理念的引領(lǐng)作用

中國倡導(dǎo)的人類命運共同體思想是基于人類社會存在共生性關(guān)系的現(xiàn)實，自覺把自身發(fā)展與世界發(fā)展相統(tǒng)一，肯定并維護人類社會的共同利益的，這可以成為不同行為體參與全球衛(wèi)生治理的共同價值基礎(chǔ)。在全球化時代，人類社會面臨的疫病等風(fēng)險具有更強的復(fù)雜性、不確定性和迅速蔓延性。人類命運共同體思想對此有著深刻體會，并充分認(rèn)可世界風(fēng)險社會中的全球公共性、相互依存性——所有的國家和群體都是相互依存的，“我者”的發(fā)展與“他者”的發(fā)展緊密地連為一體[9]。這一思想是中國為國際社會貢獻的重要理念產(chǎn)品，其具有突出的道義感召力，體現(xiàn)了中國參與全球衛(wèi)生治理的鮮明價值追求。可以說，全球衛(wèi)生治理是構(gòu)建人類命運共同體的具體實踐，后者在某種意義上是前者的終極目標(biāo)指向。

為進一步凝聚國際社會合作應(yīng)對全球公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)的共識，在2020年舉行的第73屆世界衛(wèi)生大會視頻會議開幕式上，習(xí)近平主席倡議“共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”。在同年6月中國政府發(fā)表的《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書中，也呼吁建設(shè)惠及全人類、高效可持續(xù)的全球公共衛(wèi)生體系，構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體。2021年5月，習(xí)近平主席出席全球健康峰會并提出5點意見，為構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體勾勒出基本架構(gòu)：堅持人民至上、生命至上；堅持科學(xué)施策，統(tǒng)籌系統(tǒng)應(yīng)對；堅持同舟共濟，倡導(dǎo)團結(jié)合作；堅持公平合理，彌合“免疫鴻溝”；堅持標(biāo)本兼治，完善治理體系[10]。作為人類命運共同體理念的有機組成部分及其在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的生動詮釋，人類衛(wèi)生健康共同體是關(guān)于維護人類公共衛(wèi)生和整體健康福祉的重要理論創(chuàng)新，是全球衛(wèi)生治理的中國智慧和共同方案[11]。構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體倡議是新時代中國參與并引領(lǐng)全球衛(wèi)生治理變革、為國際衛(wèi)生秩序構(gòu)建而提供的一種新理念和新路徑，在實踐層面上需要克服既有國際制度體系的對抗性、碎片化因素所造成的集體行動困境，補齊全球衛(wèi)生治理的短板[12]。為此，在人類衛(wèi)生健康共同體確立的目標(biāo)和路徑指引下，國際社會需大力發(fā)展全球衛(wèi)生伙伴關(guān)系，在共商共建共享原則基礎(chǔ)上深入推進全球衛(wèi)生治理，為構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體夯實基礎(chǔ)，從而形成以該共同體理念為核心的包容、開放、公正的新型全球衛(wèi)生治理體系。

中國堅持以民為本、生命至上，始終秉持構(gòu)建人類命運共同體理念，既對本國人民生命安全和身體健康負(fù)責(zé)，也對全球公共衛(wèi)生事業(yè)盡責(zé)。在長期實踐中，中國的國內(nèi)衛(wèi)生治理體系形成了成熟的經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，在參與全球衛(wèi)生治理過程中積極推動“中國之治”與“全球之治”的良性互動。從早期“赤腳醫(yī)生”制度對于基層群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生需求的有效滿足以及開展全民參與的愛國衛(wèi)生運動，到國內(nèi)疾病控制和健康促進等方面取得的新進展，中國的衛(wèi)生治理經(jīng)驗得到了世界衛(wèi)生組織等全球多邊機構(gòu)的肯定。中國特色的醫(yī)療衛(wèi)生制度和體系，包括對傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)資源的挖掘利用，對于國情類似的廣大發(fā)展中國家具有很強的借鑒意義。例如，中國建立的國家熱帶病研究中心，被確定為世界衛(wèi)生組織熱帶病合作中心。特別是此次抗擊新冠肺炎，更是彰顯了中國的治理優(yōu)勢；其成功經(jīng)驗向國際社會的積極“外溢”，有助于增強全球合作抗疫的能力與信心。

(二)積極影響和塑造相關(guān)國際制度與規(guī)則的發(fā)展取向

當(dāng)前，中國正從全球衛(wèi)生治理的一般參與者向規(guī)則制定者加快轉(zhuǎn)變，制度建構(gòu)能力日益增強，這在很大程度上反映一個國家的號召力與塑造力。國際制度是全球治理的核心，全球公共衛(wèi)生治理需要多種行為體的參與，而這離不開國際制度與規(guī)則的規(guī)范、協(xié)調(diào)和約束作用；否則，全球公共衛(wèi)生集體行動將難以達成。全球衛(wèi)生治理本質(zhì)上就是不同行為體為了解決跨國衛(wèi)生問題特別是應(yīng)對全球健康危機而建立的一系列機制，但當(dāng)前相關(guān)多邊國際機制尚不完善，松散化和碎片化特點較為突出，建章立制工作仍需推進。這客觀上為中國提升自身的制度話語權(quán)、塑造全球公共衛(wèi)生議程提供了空間和機遇，從而日益成為一些新興制度及規(guī)則的倡導(dǎo)者。

作為全球衛(wèi)生治理規(guī)范倡導(dǎo)者，中國首先旗幟鮮明地支持多邊主義，支持世界衛(wèi)生組織等相關(guān)國際機構(gòu)就其運行機制等問題作出必要的改革，從而提升其針對新形勢和新議題的治理能力。中國作為世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署以及抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾全球基金理事機構(gòu)的成員，積極參與全球衛(wèi)生政策與治理問題的討論，在多邊談判中利用自身主要利益攸關(guān)方的地位影響全球衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則制定，日益成為衛(wèi)生國際規(guī)則體系的重要建設(shè)者。特別是通過倡導(dǎo)全球衛(wèi)生立法以及參與全球衛(wèi)生執(zhí)法，來引領(lǐng)全球衛(wèi)生領(lǐng)域的良法善治。中國是唯一同時擔(dān)任世界衛(wèi)生組織和世界糧農(nóng)組織法典委員會(食品添加劑法典委員會和農(nóng)藥殘留法典委員會)主持國的發(fā)展中國家，在一些國際法典標(biāo)準(zhǔn)的起草工作中發(fā)揮了主導(dǎo)作用[13]。中國還向世界衛(wèi)生組織及其他相關(guān)國際機構(gòu)派出更多中國人員甚至出任這些機構(gòu)的中高級職位，越來越多的中國專家為相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指南制定提供技術(shù)咨詢。從拓展制度建設(shè)的路徑來看，中國重視通過二十國集團、金磚國家等新興機制以及“一帶一路”國際合作平臺，影響全球衛(wèi)生治理的議題設(shè)置、機制改革等，提升發(fā)展中國家及新興國家群體在全球衛(wèi)生治理中的話語地位，從而推動全球衛(wèi)生治理基本理念、機構(gòu)建設(shè)和制度設(shè)計的更加合理化。

四、中國在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮更大作用所面臨的挑戰(zhàn)與對策

著眼于歷史大變局中的中國與世界，當(dāng)前全球衛(wèi)生治理可謂危機與變革因素交織，甚至出現(xiàn)了一些前所未有的挑戰(zhàn)，考驗著中國的參與智慧與策略。下面從環(huán)境因素、治理客體、治理主體等幾個方面入手，探討中國如何積極應(yīng)對挑戰(zhàn)、化危為機，在全球衛(wèi)生治理中進一步展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國擔(dān)當(dāng)。

(一)積極應(yīng)對世界不穩(wěn)定性不確定性上升帶來的不利影響

2020年新冠疫情在全球的蔓延，使當(dāng)前全球衛(wèi)生議題處在國際社會關(guān)注的焦點位置，對于中國參與并引領(lǐng)全球衛(wèi)生治理的能力也提出了更復(fù)雜的挑戰(zhàn)。從外部環(huán)境看，有些國家囿于自身的單方利益和意識形態(tài)因素，對于中國所發(fā)揮的作用抱有懷疑或偏見，甚至借疫情對中國污名化。這導(dǎo)致了嚴(yán)重的衛(wèi)生問題政治化現(xiàn)象，個別大國甚至重返單邊主義的治理方式，不惜破壞國際衛(wèi)生合作、損害全球公共利益。反映在社會層面上，一些西方國家的精英人士也對中國的抗疫援助行為抱有猜忌甚至濫加指責(zé)——諸如“贖罪論”“控制論”，這在很大程度上誤導(dǎo)了相關(guān)國家的國內(nèi)輿論乃至國際輿論。

對此，中國首先需要在全球衛(wèi)生事務(wù)中堅決維護多邊主義理念和原則，支持聯(lián)合國及世界衛(wèi)生組織在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮核心作用，旗幟鮮明地反對把全球衛(wèi)生事業(yè)權(quán)力化、政治化、工具化的做法。為此，中國倡導(dǎo)構(gòu)建新型國際關(guān)系，尋求合作共贏，協(xié)調(diào)彼此在全球衛(wèi)生領(lǐng)域的利益關(guān)系。對于全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域中的霸權(quán)思維與行為，可在繼續(xù)強化現(xiàn)有多邊機制的權(quán)威特別是約束力的基礎(chǔ)上，通過推動相關(guān)國際制度建設(shè)、加強國際衛(wèi)生法治合作來限制其消極影響。在策略上可積極爭取周邊國家、發(fā)展中國家及“一帶一路”沿線國家的支持，圍繞構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體目標(biāo)加強合作、先行先試，為實現(xiàn)全球?qū)用娴母鼜V泛認(rèn)同奠定基礎(chǔ)。同時，應(yīng)積極提升中國在全球衛(wèi)生領(lǐng)域的國際話語權(quán)，以營造更為有利的國際輿論環(huán)境。這就需要著眼于國際社會特別是西方國家輿論傳播的特點，用更恰當(dāng)、有效的方式向受眾闡釋中國的抗疫經(jīng)驗和衛(wèi)生援助支持，著力塑造中國在全球衛(wèi)生治理中負(fù)責(zé)任、講道義的大國形象。

從自身的能力建設(shè)來看，可積極借鑒世界上一些主要大國制定與實施其全球衛(wèi)生治理戰(zhàn)略的成熟做法，在統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個層面的基礎(chǔ)上盡快制定新時代中國的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略[14]，打造跨部門協(xié)調(diào)性更強、地方政府參與能力更高、內(nèi)涵更加系統(tǒng)化、資源更為整合的實施體系，以最大程度地發(fā)揮自身在治理體制和物質(zhì)資源等方面的比較優(yōu)勢。當(dāng)前抗疫常態(tài)化的形勢更凸顯了推出這一全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的必要性，全球衛(wèi)生戰(zhàn)略應(yīng)包含參與全球衛(wèi)生治理的核心理念、角色定位、相關(guān)主體、行動措施手段以及中長期目標(biāo)規(guī)劃等，并在實踐層面確立必要的戰(zhàn)略穩(wěn)定性與策略靈活性。在此基礎(chǔ)上，中國衛(wèi)生外交將進一步擺脫舊有的援外模式路徑依賴，在公共產(chǎn)品供給等方面實現(xiàn)更大的體制與范式創(chuàng)新，通過積極履行國際責(zé)任及發(fā)展合作伙伴增強在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的影響力。

(二)統(tǒng)籌考慮全球衛(wèi)生治理與全球治理其他領(lǐng)域的關(guān)系

從發(fā)展趨勢看，全球衛(wèi)生治理與發(fā)展、貿(mào)易、安全、環(huán)境、人權(quán)等相關(guān)領(lǐng)域的全球治理之間在機制與議題上交叉滲透，聯(lián)系日益增強，議題相關(guān)性的日益凸顯對全球治理邏輯變革提出了迫切要求。例如，藥品研發(fā)技術(shù)創(chuàng)新與藥品可及性涉及知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易相關(guān)規(guī)則，《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》也允許各成員方為保護人類生命健康而采取必要措施，大氣、水污染等環(huán)境治理更是與人的健康直接相關(guān)。特別是衛(wèi)生治理與全球發(fā)展議程的結(jié)合更加緊密，衛(wèi)生健康議題已成為聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要目標(biāo)，健康的促進也有賴于可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)程度。這就形成了全球衛(wèi)生與全球發(fā)展等相關(guān)領(lǐng)域之間的聯(lián)動效應(yīng)，影響全球衛(wèi)生安全的來源也變得更加復(fù)合化。特別是當(dāng)前動物源性新發(fā)疾病的傳播風(fēng)險使得生物安全的重要性凸顯，生態(tài)環(huán)境治理與人的健康的關(guān)聯(lián)度上升，物種保護、生態(tài)安全等議題升溫。

有鑒于此，中國需要秉持系統(tǒng)思維和全局觀，更為整體性、動態(tài)化地看待全球衛(wèi)生治理，加強與貿(mào)易、環(huán)境、金融等相關(guān)領(lǐng)域多邊機構(gòu)的合作，積極推動衛(wèi)生交叉議題領(lǐng)域治理規(guī)則的制定。為此，需要在具體實踐中樹立并貫徹“大健康”或“一體化健康”(One Health)新理念，協(xié)調(diào)推進衛(wèi)生治理與發(fā)展、環(huán)境氣候等相關(guān)領(lǐng)域的治理，與國際社會攜手探索多領(lǐng)域協(xié)同的綜合治理新路徑，在可持續(xù)發(fā)展范式下推動全球衛(wèi)生治理的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。同時，需要從戰(zhàn)略高度積極應(yīng)對日益凸顯的生物性威脅，統(tǒng)籌考慮國家與全球?qū)用娴男l(wèi)生安全、生物安全、糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全諸領(lǐng)域所面臨的挑戰(zhàn)，在全球衛(wèi)生治理進程中更為系統(tǒng)均衡地推進全球衛(wèi)生安全。作為這方面的重大舉措，習(xí)近平主席在2021年第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出了“全球發(fā)展倡議”，其中突出了以人民為中心的發(fā)展目標(biāo)，并把抗疫和疫苗作為重點合作領(lǐng)域之一，從而體現(xiàn)了全球發(fā)展命運共同體與人類衛(wèi)生健康共同體構(gòu)建協(xié)調(diào)共進的價值歸依，即通過共同發(fā)展為世界各國人民的生命健康權(quán)保障奠定扎實基礎(chǔ)。

(三)積極順應(yīng)治理主體多元化的發(fā)展趨勢

當(dāng)今，全球衛(wèi)生治理越來越超出主權(quán)國家中心范式，政府間國際組織、非政府國際組織等非國家主體日益成為重要的集體行動參與者。前者如聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署、聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國人口基金、世界銀行等，后者如蓋茨基金會、國際紅十字會、醫(yī)師無國界組織、國際救援委員會等。此外，20世紀(jì)末21世紀(jì)初以來還出現(xiàn)了一些政府與民間合作的新型國際機構(gòu)，如全球疫苗免疫聯(lián)盟(GAVI)以及抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾全球基金。由此圍繞著全球共同利益的發(fā)展，全球衛(wèi)生治理發(fā)展成為典型的多邊主義領(lǐng)域，并體現(xiàn)為治理主體的多元性和專業(yè)性、治理方式的多層次性、治理機制的靈活性以及治理產(chǎn)品的公共性。對于傳統(tǒng)上較為倚重政府間外交的中國來說，還需要進一步歷練官民之間、民民之間的多維互動，擴大與全球衛(wèi)生治理多方主體及利益相關(guān)方的合作和政策協(xié)調(diào)，通過三方合作等形式溝通衛(wèi)生領(lǐng)域的南南合作與南北合作，從而提升自身的全球衛(wèi)生外交能力。作為這方面的新進展，2020年10月中國同全球疫苗免疫聯(lián)盟簽署協(xié)議，正式加入由全球疫苗免疫聯(lián)盟、世界衛(wèi)生組織和流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟共同創(chuàng)立的“新冠肺炎疫苗實施計劃”；2021年8月，中國發(fā)起的新冠疫苗合作國際論壇首次會議召開，旨在推動疫苗生產(chǎn)研發(fā)國家、企業(yè)及其他利益攸關(guān)方共同參與全球疫苗公平分配。

治理主體發(fā)生的上述趨勢變化，深刻影響了全球衛(wèi)生治理的運行規(guī)范、溝通方式及相關(guān)機制。特別是非政府組織往往具有參與形式靈活多樣、基層滲透力更強等特點，它們在信息獲取、專業(yè)特長和資金籌集、幫助提升國家形象等方面的能力也不可小覷。其中，越來越多的非政府組織通過捐款、提供技術(shù)支持或?qū)嵤╉椖康确绞街苯訁⑴c全球衛(wèi)生治理，也有一些通過與主權(quán)國家或政府間國際組織合作、與聯(lián)合國建立咨商關(guān)系等方式，進入全球衛(wèi)生治理體系的更內(nèi)層。比較來看，發(fā)達國家往往有眾多非政府組織活躍在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域，這些非政府組織在某種意義上配合著本國的衛(wèi)生外交。而當(dāng)前中國衛(wèi)生領(lǐng)域的社會組織發(fā)展尚處在初級階段，總體上跨國行為能力偏低，能夠“走出去”開展衛(wèi)生服務(wù)項目、參與國際醫(yī)療援助的民間組織則更少。這就造成了中國在參與全球衛(wèi)生治理時渠道過于單一，缺乏能夠與國外非政府組織、基金會及公私伙伴關(guān)系等非政府主體開展對話合作的國內(nèi)對應(yīng)力量，難以更好地適應(yīng)全球治理主體多元化的趨勢。為此，中國需要進一步培育相關(guān)領(lǐng)域的社會組織，鼓勵更多有能力的民間主體參與到全球衛(wèi)生治理中去，發(fā)出它們的聲音，使之能夠與國家層面的衛(wèi)生外交相呼應(yīng)。這有助于拓展中國參與全球衛(wèi)生治理的深度與廣度，促進形成官民互補、立體多元的參與模式，進而提升中國全球衛(wèi)生外交的軟實力。

五、結(jié)語

全球衛(wèi)生治理是一個典型的全球公共領(lǐng)域，它突出反映了各國相互依存、命運與共的關(guān)系，并日益把各國國內(nèi)層面的治理與全球治理貫通起來，以共同應(yīng)對傳染病等全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)。著眼于中國與國際社會的互動過程，可以發(fā)現(xiàn)中國在當(dāng)前全球衛(wèi)生治理中的建設(shè)性角色是歷史形成的，是中國自身在國內(nèi)國際兩個維度上協(xié)同發(fā)展成長的邏輯結(jié)果[15]。為此，新時代中國在衛(wèi)生治理領(lǐng)域內(nèi)外兼修、厚積薄發(fā)，正在努力完善國內(nèi)衛(wèi)生治理體系并將其打造成全球衛(wèi)生治理的樣板。它不但把本國人民健康置于國家戰(zhàn)略高度并積極推進衛(wèi)生健康治理現(xiàn)代化，而且秉持世界情懷和大國擔(dān)當(dāng)，在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的作用越來越突出，從而成為人類衛(wèi)生健康共同體構(gòu)建的推動者、貢獻者和引領(lǐng)者。

當(dāng)前，中國在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的發(fā)力點是提供更多全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品，在多邊主義基礎(chǔ)上推動全球衛(wèi)生治理體系改革和完善。另一方面，中國參與全球衛(wèi)生治理的程度與自身現(xiàn)階段的經(jīng)濟社會發(fā)展特別是整體醫(yī)療水平是相適應(yīng)的；基于一個發(fā)展中國家的總體定位，其承擔(dān)國際責(zé)任遵循了積極而又適度的原則，而不是一味迎合國際社會的過高期待。由此，以全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域為切入點，深度參與全球治理諸領(lǐng)域，循序漸進地提升新時代中國的全球治理能力，從而扎實推進構(gòu)建人類命運共同體[16]。