余保中 方廣豐
1.浙江省杭州市余杭區(qū)人民法院,浙江 杭州 311100;2.中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局應(yīng)用地質(zhì)研究中心,四川 成都 610081
由于長(zhǎng)期以來存在著城鄉(xiāng)二元治理結(jié)構(gòu),導(dǎo)致了我國(guó)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村法治的外延來源不同,因此,必須從整體法治的角度出發(fā),區(qū)分二者的特殊性。農(nóng)村是人類最基本的物質(zhì)來源地,農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。我國(guó)農(nóng)村面積占全國(guó)領(lǐng)土的90%,農(nóng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上,[1]從這種特殊性可以看到,農(nóng)村法制建設(shè)的重要性,我們可以看到,我國(guó)最大的社會(huì)地區(qū),沒有法制,就不可能實(shí)現(xiàn)全國(guó)的法制。所以,分析鄉(xiāng)村法制的現(xiàn)實(shí)狀況,是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治擺脫困境的重要前提。法治是一種由國(guó)家嚴(yán)格依法治理而產(chǎn)生的理想狀態(tài),它是在國(guó)家范圍和國(guó)家層面上實(shí)現(xiàn)的。法治社會(huì)是建立在法治社會(huì)基礎(chǔ)之上的一種理想社會(huì),其基礎(chǔ)是主體意識(shí)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、民主政治、現(xiàn)代文化、和諧社會(huì)等。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們觀念轉(zhuǎn)變,以前羞于對(duì)簿于公堂,更愿意通過協(xié)商的方式解決問題,而現(xiàn)在隨著法治理念的不斷健全,人們的法律意識(shí)不斷覺醒,人們更愿意拿起法律的武器來保護(hù)自己的合法權(quán)益。因此,從2007年開始,法庭案件受理數(shù)就在不斷增多,但法庭辦案人數(shù)一般只有幾個(gè)人,因此如何更好地服務(wù)于農(nóng)村成為法庭的當(dāng)務(wù)之急。
法庭的案件受理數(shù)不斷增多,而法庭的辦案人員并沒有相應(yīng)增加,這導(dǎo)致人手越來越緊張。很多當(dāng)事人反映法庭的法官都是坐在高堂之上,并不能很好掌握案件的真實(shí)情況,尤其是農(nóng)村的事情,更應(yīng)當(dāng)多去村里走走,了解事情的始末。但法官也是人,精力也是有限的,越來越多的案件導(dǎo)致承辦人只能坐在法庭裁判。并且案由的不斷變化,法律關(guān)系的復(fù)雜性導(dǎo)致審判員只能花更多的時(shí)間在復(fù)雜的案件上。因此才會(huì)有越來越多的在辦案一線的民警離職。
研究分析近幾年法庭的案件,我們可以得出以下幾個(gè)特征:1.案件受理量不斷增多,由原來的幾百件,到現(xiàn)在的過千件;2.案由種類的不斷增多,以前法庭最多的是離婚糾紛類的民事糾紛,而現(xiàn)在什么案由的案件都有;3.當(dāng)事人的變化,2008年至2011年,法人或者非法人組織作為當(dāng)事人的案件并不多,而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,法人及非法人組織作為當(dāng)事人的案件越來越多;4.案件結(jié)案周期增加,外來務(wù)工人口的增加導(dǎo)致送達(dá)困難,公告案件較多,調(diào)解率、自動(dòng)履行率低;5.案件標(biāo)的額差距較大;6.案由相對(duì)比較集中。
自2014年到2020年,對(duì)某法院的案件受理數(shù)量進(jìn)行了分析。民事訴訟案件的受理數(shù)量一直保持在一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)的水平,例如離婚案件,一直保持在150件左右;而商業(yè)案件卻在持續(xù)增長(zhǎng),例如民間的借貸糾紛,從2014年的129件到2020年的456件。案由的改變,一方面是人民群眾的法制觀念的增強(qiáng),另一方面也是人民群眾對(duì)法律關(guān)系認(rèn)識(shí)不足的表現(xiàn)。由于民眾的法制觀念較弱,缺乏有效的法律咨詢途徑,如何使他們更直觀、更容易了解到法律的基本內(nèi)容,是目前法院工作的首要任務(wù)。雖然各大法院的普法方式各不相同,例如在公眾號(hào)上發(fā)布典型案例、開展巡回法庭、走進(jìn)校園等;但在庭審中,許多當(dāng)事人對(duì)法律的了解并不多,甚至有的當(dāng)事人是文盲,識(shí)字都是問題,因此在庭審中往往會(huì)出現(xiàn)答非所問,究其原因可以從以下方面進(jìn)行分析。
第一,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,人類之間的交往,也變得更加頻繁,伴隨著出現(xiàn)了很多的民事商事糾紛。城鄉(xiāng)交流的增加,農(nóng)村生產(chǎn)力的迅速發(fā)展,大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工,這些都將加快農(nóng)民對(duì)法律觀念的接受,從而加快農(nóng)村法制秩序的建設(shè)。從調(diào)查轄區(qū)內(nèi)的案件受理量會(huì)發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)中心的糾紛多,案件數(shù)量多,且案情較為復(fù)雜,特別是在工業(yè)園區(qū);而偏遠(yuǎn)的村落,往往涉及離婚類的民事糾紛,案件受理量較少。特別是近年來,隨著工業(yè)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)之間的糾紛日益增多,導(dǎo)致了買賣合同、加工合同等商事案件糾紛的發(fā)生。
第二,當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不景氣,導(dǎo)致很多企業(yè)不能按約支付貨款或者及時(shí)支付工人工資。近年農(nóng)民工工資拖欠現(xiàn)象甚重,由于農(nóng)民群體知識(shí)文化程度低,面對(duì)這種老板跑路或者拖欠工資,沒有相應(yīng)的解決辦法,只能認(rèn)栽。隨著新生代的農(nóng)民工群體的出現(xiàn),接受過一定的文化教育,維權(quán)意識(shí)強(qiáng)、法律觀念足,自己不能解決的事,當(dāng)事人只能起訴至法院。
第三,人口流動(dòng)的頻繁,造成當(dāng)事人居住地點(diǎn)不明確。法庭送材料往往會(huì)由于查無此人或者此人不在居住所在地而退回。法庭案件的審理期限大部分都浪費(fèi)在送達(dá)上,其實(shí)有些案件案情并不復(fù)雜,但就是當(dāng)事人找不到,導(dǎo)致案件不能了結(jié)。在農(nóng)村,法庭工作時(shí)間去送達(dá)資料很多人都不在家,材料寄過去也有很多人拒收,而且很多當(dāng)事人對(duì)于法院這種公家車有一種忌諱感,很多時(shí)候都不愿配合法院工作,他們寧愿去相信律師或者法律工作者。法庭只能花更多的時(shí)間、投入更多的精力去送達(dá)。因?yàn)槿绻牧蠜]有送達(dá),案件的排期可能就會(huì)變動(dòng),很多工作都不能如期舉行。送達(dá)難一直都是困擾法庭的問題。
第一,實(shí)行立案登記制度,法院訴訟門檻降低,法院受理的案件數(shù)量大大提高。立案登記制度,使得立案程序簡(jiǎn)化,只要符合法院受理的范圍,當(dāng)事人提交的材料也符合法定程序,那么法院就可以立案。不過,有些案件就算訴至法院,也難以查明案件的事實(shí),俗話說清官難斷家務(wù)事,而法律規(guī)定法院不能拒絕裁判,這無疑增加自身的壓力。雖然這些“無理取鬧”的案件不會(huì)受理,但也會(huì)花費(fèi)法官的時(shí)間及精力。
第二,糾紛處理機(jī)制不健全,使得人民一遇到矛盾就去法院。在農(nóng)村,雖然有村民調(diào)解委員會(huì),也有政府設(shè)立的司法調(diào)解委員會(huì),但大多數(shù)人都不愿意去那里調(diào)解。走訪某管轄范圍內(nèi)的村,通過發(fā)放調(diào)查問卷的形式。了解到,村民基本上都不去村調(diào)解,因?yàn)榇謇锩婊旧隙际鞘烊耍瑫?huì)覺得有所偏袒,不能很好解決糾紛,人們更愿意直接去法院,他們更相信法院;之前在基層鍛煉實(shí)習(xí)的時(shí)候,就發(fā)現(xiàn)村民有問題,基本上不會(huì)去找村里的調(diào)解委員會(huì)解決問題,一旦發(fā)生糾紛,更多的人會(huì)想到去法院,或者找律師。但有些問題其實(shí)不需要來法院處理的,這增加了法院案件受理量。
第三,社會(huì)、媒體和政府的引導(dǎo),讓法院的案子數(shù)量越來越多。一旦發(fā)生糾紛,政府雖然會(huì)組織調(diào)解,但總是會(huì)跟當(dāng)事人說這事不屬于我們管,部門之間存在踢皮球現(xiàn)象,導(dǎo)致當(dāng)事人沒有很好的途徑解決矛盾及糾紛,只能尋求司法保護(hù)。雖然公平正義不區(qū)分大小,沒有價(jià)值區(qū)分,但法院投入的精力和時(shí)間是有限的。中國(guó)文化歷來崇尚“忍讓”,“退一步海闊天空”這種觀念在當(dāng)代人們心中已經(jīng)慢慢淡化了。媒體上的新聞屢見不鮮,如為一元錢打官司,雖然這對(duì)推進(jìn)社會(huì)的公平正義有一定的積極作用,但對(duì)于法院的工作,無疑增加負(fù)擔(dān),試想為了當(dāng)事人的一元錢法院會(huì)付出多少心血。
第一,改革開放后,農(nóng)民的法制觀念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)步之間并未形成很好的正向關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)立法的不斷推進(jìn),部分地區(qū)的農(nóng)民的法律意識(shí)并未得到顯著提高,主要體現(xiàn)在農(nóng)民崇拜權(quán)力、權(quán)利義務(wù)模糊、主體意識(shí)淡薄、法律知識(shí)匱乏等方面。很多農(nóng)民認(rèn)為在熟人社會(huì)不需要白紙黑字,口頭約定就行,在自己的權(quán)益受到侵犯時(shí),他們或無知,或以“法盲”或“法愚”的形式出現(xiàn)在社會(huì)上;或屈服于權(quán)力而忍受,或無視法律法規(guī),“以暴制暴”[2]?!氨鞈懭?,怒其不爭(zhēng)”,常常是律師向“法盲”的農(nóng)民坦誠(chéng)的表白。
第二,缺少專業(yè)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和指導(dǎo),口頭用語(yǔ)較為普遍,書面用語(yǔ)不規(guī)范,導(dǎo)致很多糾紛莫名其妙產(chǎn)生。借條或者欠條的不規(guī)范常常導(dǎo)致人們對(duì)于其有不同的理解,例如“還”這個(gè)詞義的多重含義,而農(nóng)民的法律能力并不強(qiáng)大,帶來了一定程度的糾紛問題。農(nóng)民的法律能力,是指農(nóng)民通過法律手段,來維護(hù)自身的合法權(quán)益、履行法定義務(wù)、實(shí)現(xiàn)自身利益的能力。如果說農(nóng)民的法律知識(shí)能夠改變他們的法律命運(yùn),那么,他們的法律能力也會(huì)在某種程度上影響著他們的法律命運(yùn),就需要法治主體在實(shí)際生活中充分利用法律。而農(nóng)村居民的法制觀念薄弱,主要體現(xiàn)在:由于法律意識(shí)薄弱而忽視法律,以及法律實(shí)踐的缺乏導(dǎo)致害怕法律。
第三,人們思維方式的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致案件受理量的增多。哈耶克把秩序區(qū)分為三種:一是純自然的自生秩序,二是理性設(shè)計(jì)的人造秩序,三是人之行為但非人之設(shè)計(jì)的社會(huì)自生秩序[3]。在我國(guó),由于傳統(tǒng)文化的影響,鄉(xiāng)村自生秩序在人民的心里根深蒂固,遇到矛盾時(shí),往往會(huì)以私人的力量、家族的力量來解決爭(zhēng)端。以前的人們對(duì)于糾紛的處理都是由年長(zhǎng)有威望的人做工作,讓“大事化小,小事化了”。而現(xiàn)在人們都忙于追求物質(zhì)財(cái)富,并且法律意識(shí)的不斷增強(qiáng),導(dǎo)致人們對(duì)于問題的看法不一樣,對(duì)于糾紛的處理也不再局限于通過調(diào)解的方式,更多人會(huì)選擇通過訴訟的手段處理問題。
當(dāng)前法庭面對(duì)著辦案人員不夠,案件受理量多,案情的法律關(guān)系越來越復(fù)雜,如何才能更為高效處理當(dāng)前遇到的困難,讓法庭更好解決村民之間的矛盾糾紛。某法庭針對(duì)當(dāng)前遇到的問題,提出相應(yīng)的對(duì)策。
第一,增加調(diào)解力度,在立案時(shí)如果能聯(lián)系被告且案件事情清楚,法律關(guān)系較為簡(jiǎn)單的,征詢?cè)娴囊庖姡绻嫦Mㄟ^調(diào)解,會(huì)通過人民調(diào)解解決矛盾糾紛,通過這種方式減少案件受理量,且能夠合理解決矛盾。同時(shí)如果被告到庭參加訴訟的,審判員會(huì)做當(dāng)事人的工作,盡最大的可能通過調(diào)解去解決糾紛矛盾,這樣可以做到案結(jié)事了。如果無法調(diào)解的,直接安排開庭。
第二,運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維,通過互聯(lián)網(wǎng)等系統(tǒng),查詢當(dāng)事人的正確信息,多措并舉、線上線下向當(dāng)事人送達(dá)材料,及時(shí)有效送達(dá),提高送達(dá)效率。法庭大部分案件事實(shí)較為清楚,相對(duì)審理時(shí)間來說送達(dá)時(shí)間會(huì)花更多,有些案件光送達(dá)時(shí)間就要1個(gè)月。通過智能送達(dá)系統(tǒng),獲取當(dāng)事人最新信息,更有效地將材料送達(dá)當(dāng)事人。
第三,積極同村社區(qū)的司法所聯(lián)系,在雙方共同協(xié)作的情況下,解決人們的糾紛。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)中共享思維,在村社區(qū)建立共享法庭,盡量“縮短一公里,最多跑一次”,讓當(dāng)事人切實(shí)感受到公平正義。同時(shí),由法官給調(diào)解員培訓(xùn),指導(dǎo)調(diào)解員調(diào)解,增加調(diào)解員的水平及能力,讓調(diào)解員能夠有效調(diào)解案件。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),讓法官在線上也能指導(dǎo)調(diào)解,讓糾紛扼殺在萌芽中。
雖然法庭積極采取應(yīng)對(duì)措施,但面對(duì)案件受理的不斷增多,辦案人員不足的情況下,法庭人均辦案量不斷增長(zhǎng)。案多人少在法院一直存在,但如何才能有效解決,面對(duì)立案登記制度的改革,法庭如何更好地服務(wù)其管轄范圍的居民,筆者覺得應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面做。
第一,建立多元化的解決機(jī)制,減輕法院的壓力。通過與政府、村委會(huì)等相關(guān)部門的協(xié)作,構(gòu)建多元的糾紛化解機(jī)制。積極引導(dǎo)村民利用村委自治,正確處理小矛盾,積極宣傳和諧、穩(wěn)定的信息,減少非正當(dāng)解決糾紛的途徑;聯(lián)合司法局、社會(huì)調(diào)解機(jī)構(gòu),在村民較為集中的區(qū)域設(shè)立調(diào)解糾紛機(jī)制,讓有關(guān)工作人員能夠處理好糾紛??梢圆扇〉拇胧┯校阂环矫妫蛛x司法所的部分職能,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增設(shè)法制宣傳室,主管普法工作的落實(shí),定期下派工作人員到村委會(huì)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)法制宣傳和教育。另一方面,要強(qiáng)化司法所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)決策中的作用,使之具有法律上的約束和監(jiān)督作用。同時(shí),要對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行制約,依法行政,健全行政法律體系。政府是代表國(guó)家行使權(quán)力的,它的權(quán)力既要受到法律的約束,也要受到法律的限制,政府也要為民眾樹立一個(gè)遵紀(jì)守法的形象。在農(nóng)村,還有一個(gè)村干部,在一定意義上,村干部是國(guó)家和法律的代言人,因此,要加強(qiáng)他們的法制觀念。
第二,對(duì)于如下幾類案件必須村、鎮(zhèn)調(diào)解作為前置程序,才能進(jìn)入法院,例如離婚、贍養(yǎng)、分家糾紛等與人身密切相關(guān)的糾紛,因?yàn)檫@些糾紛,作為村里的人都了解大概過程,對(duì)于事情的把握也比較有分寸,做出的結(jié)果也比較符合人情。清官難斷家務(wù)事,以去村或者鎮(zhèn)設(shè)立的調(diào)解機(jī)構(gòu)作為向法院起訴的前置程序,有利于緩解法院的案件受理量,并且在法院隊(duì)伍中有很多外地人,不能流利說出本地話,與當(dāng)事人交流時(shí)只能說普通話,這樣會(huì)讓他們產(chǎn)生隔閡和不信任,讓該類糾紛調(diào)解程序前置有利于化解雙方的矛盾,更好解決雙方的糾紛。
第三,適當(dāng)降低村民的舉證責(zé)任分配,增強(qiáng)法院主動(dòng)調(diào)查取證責(zé)任。在文化水平普遍較低的農(nóng)村,如果依照法律規(guī)定誰(shuí)主張誰(shuí)舉證,只能導(dǎo)致當(dāng)事人都去請(qǐng)律師,而在庭審上,代理人很多都不能了解事實(shí)情況,導(dǎo)致很多案件法院不能查明案件真實(shí)情況。如果法庭主動(dòng)去了解案件情況,例如走訪村里,通過詢問筆錄的方式了解案件情況,通過這樣的方式做出正確的判決。
第四,降低保全條件,通過分析法庭有保全的案件,發(fā)現(xiàn)案件調(diào)解率很高,并且當(dāng)事人之間都會(huì)協(xié)商好。因?yàn)楝F(xiàn)在執(zhí)行都會(huì)納入誠(chéng)信系統(tǒng),誰(shuí)也不想成為“老賴”,企業(yè)也不想因?yàn)橛邪讣荒茉阢y行貸款,因此降低保全的條件,有利于案件的解決。
第一,法院或者其他機(jī)構(gòu)可以在有關(guān)媒體或者平臺(tái)推出相關(guān)的格式文本,讓村民去了解借條或者欠條的格式,如何使用規(guī)范的書面用語(yǔ)才不會(huì)產(chǎn)生歧義,通過哪些方式可以解決此類問題,有人民調(diào)解、仲裁、起訴等方式可供選擇,而不是僅僅只有去法院起訴這一種方式。并且可以減少此類糾紛。
第二,法官釋法,法院可以組織一線法官定期去村民較為集中區(qū)域進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)釋法,送法下鄉(xiāng)。在現(xiàn)場(chǎng)村民可以自由發(fā)問,法官能夠及時(shí)解答村民的困惑,通過這樣的方式,讓村民更加直接接受法律。并且法官可以用村民身邊的例子去解答村民的疑問,達(dá)到更好的效果。
第三,積極與公安部門、檢察部門合作,以民間借貸為例,一旦發(fā)現(xiàn)存在涉嫌詐騙、賭博等違法行為,立即同公安部門、檢察部門聯(lián)系,徹底清除違法的民間借貸。
第四,加強(qiáng)村民的法律意識(shí),讓村民了解最基本的法律。通過媒體、教育機(jī)構(gòu)、微信、微博等平臺(tái)宣傳法律基本知識(shí),通過發(fā)放宣傳冊(cè),讓法律內(nèi)容更加簡(jiǎn)單,以通俗易懂的方式傳達(dá)給村民,讓村民在腦海中有法律的意識(shí)。我們應(yīng)按照法治的標(biāo)準(zhǔn)要求,在提高農(nóng)民教育水平的同時(shí),進(jìn)行必要的法制教育,不斷培養(yǎng)其法治主體意識(shí),增加其法治主體的知識(shí),強(qiáng)化其法治主體的能力。對(duì)于課堂教育,也應(yīng)當(dāng)增設(shè)與法律有關(guān)的課堂,這樣才能在下一代真正樹立法治理念。
送達(dá)難一直都是法庭老大難的問題,如何才能正確解決,可以換一家快遞公司,有競(jìng)爭(zhēng)才有壓力,現(xiàn)在法庭用的中國(guó)郵政快遞執(zhí)行送達(dá),但存在快遞回單返還較慢,送達(dá)不及時(shí)的問題,通過競(jìng)爭(zhēng)的方式可以很好解決該問題,另外法庭可以在晚上或者當(dāng)事人在家的時(shí)候送達(dá),對(duì)于社區(qū)這種村民較為集中的場(chǎng)所,可以采用集中送達(dá),例如在節(jié)假日的時(shí)候。并且,法庭可以跟村委聯(lián)系,把副本等文書材料,放在村委會(huì),然后打電話通知當(dāng)事人去那邊領(lǐng)取?;蛘吒逦瘯?huì)的人一起去送達(dá),在村委會(huì)的陪同下,送達(dá)給當(dāng)事人,而不是獨(dú)自一人去村民家中。
如何在基層普及法律知識(shí)一直都是法庭在考慮的問題,但案多人少,審判員只能埋頭于工作崗位中,很多當(dāng)事人抱怨法庭沒有為民服務(wù),面對(duì)這樣的困境法庭也一直在努力改變,積極組織法庭開放日,讓村民來法庭親身體會(huì)庭審,通過村民身邊的案例告訴村民庭審的程序,讓村民了解庭審的紀(jì)律,了解與自己相關(guān)的法律知識(shí)。并且去社區(qū)審理較為普通的案件,讓人們了解最基本的法律常識(shí)。司法是守護(hù)公平正義的最后一道防線,農(nóng)村的村民法律素養(yǎng)缺失和法律意識(shí)淡薄,而法庭作為基層實(shí)現(xiàn)村民公平正義的平臺(tái),要加大辦案力度,普及典型案例及基本的法律知識(shí),同政府及相關(guān)部門結(jié)合起來,為中國(guó)的法治建設(shè)貢獻(xiàn)自己的微薄之力。