宋 俊

信陽師范學(xué)院，河南 信陽 464000

一、問題的提出

自2010年《高等學(xué)校信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）頒布實(shí)施以來，絕大多數(shù)高校均制定了高校信息公開細(xì)則或者章程，并采取了各項(xiàng)措施來完善高校信息公開制度。然而，由于該《辦法》尚未注意到我國民辦高校自身的特殊性，而僅僅作出了一般性的概括條款，繼而導(dǎo)致該《辦法》難以有效地規(guī)范民辦高校的信息公開法律關(guān)系，民辦高校在信息公開領(lǐng)域還保留著較大的自由裁量權(quán)。

通過對(duì)2021年教育部公布的《全國高等學(xué)校名單》的統(tǒng)計(jì)可知，當(dāng)前我國共有民辦高校771所，占我國普通高?？倲?shù)的28．16%。然而，與公辦高校相比，民辦高校的信息公開，無論是在理論領(lǐng)域還是在實(shí)踐層面，都未得到應(yīng)有的重視。一方面，國內(nèi)學(xué)者主要是以公立高校作為研究對(duì)象來探討我國高校的信息公開制度，民辦高校在信息公開中所扮演的角色極少有人關(guān)注；另一方面，近些年，實(shí)踐中也出現(xiàn)了較多因民辦高校信息不透明而損害利益相關(guān)者權(quán)益的事件。因此，本文擬以民辦高校為研究主體，深入探討民辦高校信息公開的必要性以及存在的問題，繼而提出具有可操作性的建議。

二、民辦高校信息公開的必要性

（一）保障公眾對(duì)高等教育知情權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要

知情權(quán)（right to know），是指自然人、法人及其他社會(huì)組織依法享有的知悉、獲取與法律賦予該主體的權(quán)利相關(guān)的各種信息的自由和權(quán)利。[1]目前，知情權(quán)觀念已經(jīng)發(fā)展為一個(gè)范圍頗廣的概念。就其內(nèi)容而言，有廣義和狹義兩種理解：廣義的知情權(quán)，是指尋求、接受和傳遞與自身利益相關(guān)的官方和非官方信息的自由和權(quán)利。[2]而狹義的知情權(quán)則僅指公民知悉、獲取國家機(jī)關(guān)所掌握的各種信息，特別是政務(wù)信息的自由與權(quán)利。[3]

伴隨著行政權(quán)力的社會(huì)化趨勢，廣義的知情權(quán)概念已經(jīng)獲得了較多社會(huì)公眾的認(rèn)可，政府不再成為信息資源的唯一擁有者，越來越多的公權(quán)力被授權(quán)或委托給企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和事業(yè)組織等非政府組織，因而，知情權(quán)義務(wù)主體的范圍也應(yīng)當(dāng)隨之?dāng)U大。民辦高校提供教育服務(wù)產(chǎn)品的公共性和舉辦主體的私人性導(dǎo)致其兼具公益性和市場性的雙重屬性。從公益性角度出發(fā)，民辦高校信息公開是滿足公眾知情權(quán)的必然要求。雖然民辦高校是基于國家的委托而代表國家行使教育公共服務(wù)職權(quán)，但是由于我國民辦高校主要由民間社會(huì)力量舉辦而來，舉辦主體的私人化導(dǎo)致其很難在私人利益和公共利益之間保持平衡。為了確保高等教育事業(yè)的公益屬性，防止其濫用教育行政權(quán)，必須通過信息公開實(shí)現(xiàn)公眾的監(jiān)督權(quán)。從市場性角度出發(fā)，民辦高校信息公開是實(shí)現(xiàn)其他利益相關(guān)者知情權(quán)的必然要求。當(dāng)前，民辦高校的資金來源渠道呈現(xiàn)多樣化趨勢，包括學(xué)費(fèi)繳納、個(gè)體投資、校友資助、社會(huì)捐助、銀行貸款、政府基金等方式，政府等相關(guān)出資人有權(quán)對(duì)所投資或者捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用情況進(jìn)行必要的監(jiān)督。

（二）推進(jìn)民辦高校依法治校的內(nèi)在要求

依法治校是黨的十八屆四中全會(huì)提出的全面推進(jìn)依法治國的下位概念和具體實(shí)踐。與公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制不同，民辦高校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，其擁有更多的辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校內(nèi)部師生很難參與到學(xué)校的治理之中，無法對(duì)決策的制定和執(zhí)行進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和有效監(jiān)督。由于缺乏有效的公眾參與機(jī)制，民辦高校極容易成為滋生腐敗的溫床，繼而損害社會(huì)公眾的利益。法治的本質(zhì)屬性之一就是公開透明，而信息公開正是導(dǎo)入社會(huì)參與機(jī)制、形成民辦高校自我約束機(jī)制、推進(jìn)其他利益相關(guān)者共同治理、促進(jìn)民辦高校依法治校的必要手段。

此外，信息公開還是民辦高校開展法治教育的鮮活載體。民辦高校通過信息公開的方式將師生的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處，進(jìn)一步強(qiáng)化了師生員工的法治觀念、提升了其法治素養(yǎng)。與此同時(shí)，師生員工運(yùn)用法治思維解決糾紛的實(shí)踐又成為法治教育的鮮活素材。

（三）順應(yīng)高等教育現(xiàn)代化改革的必然趨勢

高等教育改革的目標(biāo)之一就是培養(yǎng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的人才。2021年10月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出到2025年職業(yè)本科教育招生規(guī)模要達(dá)到高等職業(yè)教育招生規(guī)模的10%以上。筆者通過對(duì)2021年教育部公布的大學(xué)名單統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國職業(yè)本科大學(xué)共計(jì)32所，其中22所均為民辦高校。就當(dāng)前職業(yè)本科的辦學(xué)主體而言，其大多數(shù)是由民辦高校轉(zhuǎn)設(shè)而來，民辦高校在發(fā)展職業(yè)本科教育事業(yè)過程中扮演著重要的角色。因此，通過信息公開，能讓社會(huì)公眾更加清晰、準(zhǔn)確、全面地了解民辦高校的辦學(xué)條件，使其摒除以往的偏見，提高其對(duì)學(xué)生和家長的吸引力，激發(fā)學(xué)生的報(bào)考熱情，從而加快推進(jìn)我國職業(yè)教育的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化教育改革的目標(biāo)。

教育的國際化也是教育改革的重要目標(biāo)之一。伴隨著教育的全球化趨勢，為了更好地促進(jìn)國際交流與合作，越來越多的民辦高校選擇與國外高校聯(lián)合辦學(xué)，信息公開能夠削弱信息不對(duì)稱帶來的溝通障礙，節(jié)約雙方溝通成本，使留學(xué)生們能夠及時(shí)、充分獲取教育服務(wù)信息，從而作出最符合自身發(fā)展需求的選擇。

三、民辦高校信息公開存在的問題

（一）民辦高校信息公開主體的意識(shí)不強(qiáng)

民辦高校信息公開的主體包括信息公開的權(quán)利主體和義務(wù)主體，前者主要指民辦高校內(nèi)部師生以及出資人、政府等一系列外部利益相關(guān)者，后者指的是民辦高校自身。

從民辦高校信息公開的權(quán)利主體角度而言，由于信息自由的觀念傳入我國較晚，且《辦法》并未明確指出其適用范圍包括民辦高校，導(dǎo)致社會(huì)公眾認(rèn)為信息公開僅僅是政府和公辦高校的義務(wù)，與民辦高校并無關(guān)聯(lián)。此外，鑒于我國法律對(duì)信息公開的救濟(jì)渠道不足，僅包括教育行政部門的監(jiān)督和民眾舉報(bào)，繼而導(dǎo)致利益相關(guān)者維權(quán)相當(dāng)困難，先天認(rèn)識(shí)不足加上后天保障不充分共同造成了信息公開權(quán)利主體意識(shí)薄弱的現(xiàn)象。

從民辦高校信息公開的義務(wù)主體角度而言，民辦高校公開意識(shí)不強(qiáng)不僅與我國長久以來的經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)，而且與民辦高校私人辦學(xué)屬性有關(guān)。一方面，我國長期以來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家各層面包括領(lǐng)導(dǎo)干部的信息保密意識(shí)都較強(qiáng)，自改革開放逐步引進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)后，整個(gè)社會(huì)的封閉思想才得到一定程度的解放，但是改革開放短短幾十年光景，尚無法從根源上削弱人民群眾和領(lǐng)導(dǎo)干部的保密傾向。另一方面，民辦高校舉辦主體的私人性導(dǎo)致其董事會(huì)作為最高決策機(jī)構(gòu)，不可避免地為了追求私人利益而選擇不公開相關(guān)信息。因?yàn)橐坏┻x擇公開，不僅自己的權(quán)力會(huì)受到束縛，同時(shí)也會(huì)增加信息公開的運(yùn)營投入成本。

（二）民辦高校信息公開的法律制度體系不完善

第一，《高等教育法》中有關(guān)民辦教育的特別法尚未提及信息公開制度。我國《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》均未直接規(guī)定民辦高校有信息公開的義務(wù)。作為專門指引和規(guī)范民辦高校活動(dòng)的基本法，其信息公開條款的缺失既不利于民辦高校樹立主動(dòng)公開信息的意識(shí)，也不利于民辦教育特別法與《高校信息公開辦法》在法律制度體系上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第二，高校信息公開法律制度在整個(gè)法律體系中的位階偏低。當(dāng)前，與高校信息公開相關(guān)的法律文件主要包括《政府信息公開條例》（行政法規(guī)）和《高校信息公開辦法》（部門規(guī)章），而且只有《高校信息公開事項(xiàng)清單》一部細(xì)化信息公開制度的立法文件作為支撐。由于該三部立法文件的法律效力等級(jí)過低，繼而可能會(huì)導(dǎo)致其與其他規(guī)范性法律文件產(chǎn)生適用上的沖突。

第三，高校信息公開制度的設(shè)計(jì)缺乏精細(xì)化考量，即未考慮到民辦高校自身的特殊性，將民辦高校與公辦高校一視同仁。一方面，根據(jù)體系解釋，學(xué)界普遍認(rèn)為高校信息公開是政府信息公開在教育領(lǐng)域的延伸。但是，由于《辦法》第二十九條并未明確此處高校也包括民辦高校。因此，公眾便認(rèn)為該《辦法》僅規(guī)制公辦高校，而不適用于民辦高校。另一方面，基于民辦高校與公辦高校在辦學(xué)主體、內(nèi)部管理體制以及外部監(jiān)管形式等方面存在較大不同，進(jìn)而決定了二者開展信息公開工作差異的必然性。

（三）民辦高校信息公開的網(wǎng)站建設(shè)水平不高

信息屏蔽的真正化解在于制度與技術(shù)的良性互動(dòng)。從形式上來說，目前大多數(shù)高校尚未設(shè)立信息公開專欄，或者雖設(shè)立信息公開專欄，但是卻與校務(wù)公開混為一談，僅在校務(wù)公開的基礎(chǔ)上增加了清單上的部分內(nèi)容。此外，筆者通過檢索部分民辦高校官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，對(duì)于涉及高校財(cái)務(wù)、基建等方面的信息，往往存在人為設(shè)置的技術(shù)障礙，例如鏈接錯(cuò)誤、鏈接空白、延時(shí)斷開等問題。

從內(nèi)容上來說，民辦高校網(wǎng)站存在信息公布不系統(tǒng)、不準(zhǔn)確、不及時(shí)的問題。以招生為例，部分民辦高校僅僅在招生期到來時(shí)才突然重視信息公開平臺(tái)的網(wǎng)站建設(shè)工作，倉促地將在系統(tǒng)性和邏輯性上均存在矛盾的信息掛上官網(wǎng)，同時(shí)為了獲得較高的招生率其往往美化師資力量來誤導(dǎo)考生家長。此外，民辦高校也很少及時(shí)地在網(wǎng)站上公布《高校畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量報(bào)告》，導(dǎo)致公眾難以對(duì)民辦高校的辦學(xué)質(zhì)量作出準(zhǔn)確的評(píng)估以及對(duì)畢業(yè)生的就業(yè)情況形成清晰的認(rèn)知。

四、民辦高校信息公開法律制度的完善措施

（一）轉(zhuǎn)變民辦高校信息公開主體的傳統(tǒng)觀念

首先，民辦高校師生以及社會(huì)公眾要培養(yǎng)積極的權(quán)利意識(shí)。這既包括主動(dòng)學(xué)習(xí)信息公開相關(guān)法律知識(shí)，增強(qiáng)信息公開的認(rèn)同感，又包括在權(quán)利受到侵犯時(shí)，積極行使法律賦予的權(quán)利。

其次，民辦高校自身要充分認(rèn)識(shí)到信息公開的重要性。高校要培養(yǎng)開放性辦學(xué)思維，積極完成從“要我公開”變成“我要公開”思維轉(zhuǎn)變，把信息公開作為常態(tài)化工作進(jìn)行開展。

最后，政府等教育行政部門要高度重視民辦高校的信息公開工作?！敖逃鞴懿块T應(yīng)將民辦高校信息公開納入教育改革發(fā)展的總體規(guī)劃以及日常教育行政管理的重要內(nèi)容，有效發(fā)揮宏觀指導(dǎo)與積極促進(jìn)的作用。”[4]

（二）健全民辦高校信息公開的法律制度體系

一是要在民辦教育特別法中增加信息公開條款。通過在《民辦教育促進(jìn)法》和《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中補(bǔ)充信息公開條款，因民辦教育特別法具有較《辦法》更高的法律效力，進(jìn)而能夠?qū)γ褶k高校的行為形成更強(qiáng)的約束力。此外，在當(dāng)前《高校信息公開辦法》仍可適用民辦高校的情況下，并不需要制定專門的民辦高校信息公開法律，僅通過在特別法中增加信息公開的內(nèi)容即可達(dá)到節(jié)約立法資源和避免重復(fù)性立法的目的。

二是要提高《辦法》的法律位階。由于教育部制定的《辦法》屬于部門規(guī)章，其法律位階低于法律、行政法規(guī)，基于上位法優(yōu)于下位法的一般原理，《辦法》在運(yùn)用過程中會(huì)受制于《政府信息公開條例》《保密法》《檔案法》等法律法規(guī)，為了保證《辦法》適用的獨(dú)立性，可以考慮將《辦法》上升到法律或者行政法規(guī)的效力層級(jí)，從國家立法層面凸顯信息公開工作對(duì)民辦和公辦高校的重要性。

三是要區(qū)分高校的性質(zhì)并將民辦高校明確地納入《辦法》規(guī)定的高校之列。由于《辦法》第二十九條并未區(qū)分高校的性質(zhì)，法律文本的模糊性使得部分民辦高校利用該法律漏洞從而達(dá)到逃避信息公開的目的。因此，筆者建議明確《辦法》第二十九條所指的高校范圍，即指出本法所稱高校也包括民辦高校。此外，在目前尚不具備制定專門的民辦高校信息公開辦法的條件下，考慮到民辦高校自身的特殊性，《辦法》也應(yīng)當(dāng)對(duì)信息公開的原則、范圍以及救濟(jì)途徑等部分內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充或者修訂以增強(qiáng)其普適性。

（三）提升民辦高校信息公開的網(wǎng)站建設(shè)水平

首先，要建立物質(zhì)保障機(jī)制。網(wǎng)站的日常營運(yùn)以及維護(hù)需要耗費(fèi)大量的資金，民辦高校領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)校資金的使用做出合理的規(guī)劃，增加對(duì)信息平臺(tái)的資金投入力度，通過聘請(qǐng)高級(jí)信息技術(shù)人員對(duì)網(wǎng)站的硬件和軟件設(shè)備進(jìn)行不定時(shí)的檢查和維護(hù)，來減少網(wǎng)頁鏈接空白或者鏈接錯(cuò)誤情況的發(fā)生。

其次，要建立信息反饋機(jī)制。通過設(shè)立網(wǎng)上信息公開意見箱、提供在線咨詢或者開通網(wǎng)上熱線電話等信息反饋機(jī)制，既有利于平臺(tái)及時(shí)認(rèn)識(shí)到信息公開工作存在的問題，又便于平臺(tái)整合公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，進(jìn)行主動(dòng)公開，從而節(jié)約更多的時(shí)間成本。

最后，要建立人才培養(yǎng)機(jī)制。信息公開平臺(tái)的建設(shè)離不開專業(yè)的計(jì)算機(jī)技術(shù)人才。一方面，民辦高校應(yīng)當(dāng)對(duì)高等學(xué)校中從事信息公開工作的技術(shù)人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，增強(qiáng)其信息公開意識(shí)和專業(yè)技能；另一方面，為了保證技術(shù)人員工作的獨(dú)立性，必要時(shí)，可以考慮給予其編制待遇，使其能不受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志的干預(yù)，專心于學(xué)校網(wǎng)站建設(shè)工作，提高信息公開的網(wǎng)站建設(shè)水平。