圖 雅

中共呼倫貝爾市委員會(huì)黨校，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 021000

法治政府建設(shè)的核心是依法執(zhí)法。因?yàn)椤靶姓?zhí)法是把紙面上的法律變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)生活中‘活法律’的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！盵1]近年來(lái)圍繞行政執(zhí)法，H市積極貫徹黨中央和自治區(qū)黨委的部署安排，落實(shí)《綱要》精神，在行政執(zhí)法方面取得了一定成效。

一、H市法治政府建設(shè)及行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

（一）著力優(yōu)化法治工作頂層設(shè)計(jì)。H市進(jìn)行了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》分工方案的編制工作，同時(shí)出臺(tái)了《法治H建設(shè)規(guī)劃（2021—2025年）》，并首次將其納入全市“十四五”規(guī)劃，成為2021年自治區(qū)唯一出臺(tái)法治建設(shè)規(guī)劃的盟市。

（二）逐步夯實(shí)法治政府建設(shè)。出臺(tái)了《2021年度法治政府建設(shè)工作計(jì)劃》和《2021年法治政府建設(shè)情況的報(bào)告》，全市兩級(jí)法院審理本市行政訴訟案件359件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到80．78%，高于全區(qū)平均值。制定了《H市對(duì)照認(rèn)領(lǐng)中央依法治國(guó)辦對(duì)內(nèi)蒙古開(kāi)展黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)及法治政府建設(shè)實(shí)地督察反饋意見(jiàn)整改方案》，整改臺(tái)賬共計(jì)147項(xiàng)內(nèi)容，除22項(xiàng)長(zhǎng)期堅(jiān)持推進(jìn)任務(wù)外，全部整改完成。

（三）進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。印發(fā)了《H市推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案》和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，并督促執(zhí)法部門(mén)全面落實(shí)。市司法局實(shí)地檢查市本級(jí)10個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法部門(mén)，赴6個(gè)旗市區(qū)隨機(jī)抽查5個(gè)執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法工作，制發(fā)《行政執(zhí)法監(jiān)督通知書(shū)》2份，印發(fā)《H市異地行政執(zhí)法協(xié)助機(jī)制》，加強(qiáng)了行政執(zhí)法橫向協(xié)作，受到司法廳表?yè)P(yáng)。市本級(jí)集中評(píng)查142宗行政處罰案卷，配合自治區(qū)案卷評(píng)查組實(shí)地評(píng)查并推薦兩個(gè)卷宗為自治區(qū)優(yōu)秀卷宗。

（四）全力推進(jìn)基層綜合執(zhí)法改革。H市106個(gè)蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和7個(gè)具有管理農(nóng)村、牧區(qū)職能的街道，共組建了113家綜合行政執(zhí)法局，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”的執(zhí)法模式。執(zhí)法人員通過(guò)培訓(xùn)考試，大部分已持證上崗。各級(jí)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)自治區(qū)賦權(quán)清單中的80項(xiàng)行政處罰權(quán)力事項(xiàng)全面認(rèn)領(lǐng)承接，均已與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂了《行政執(zhí)法委托書(shū)》，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木綜合執(zhí)法局受旗市區(qū)執(zhí)法部門(mén)委托行使部分行政處罰權(quán)。選取X蘇木為試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)基層綜合執(zhí)法工作。

（五）加強(qiáng)了行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)了行政執(zhí)法人員的資格管理與審查，在全自治區(qū)行政執(zhí)法公示平臺(tái)上，H市分別有7434名行政執(zhí)法人員、380名行政執(zhí)法監(jiān)督人員、2784名執(zhí)法人員進(jìn)行了姓名、單位、職務(wù)、執(zhí)法區(qū)域、執(zhí)法證號(hào)、監(jiān)督區(qū)域、監(jiān)督證號(hào)、行政執(zhí)法考試合格的公示。進(jìn)一步規(guī)范全市6支綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍著裝管理工作。累計(jì)下?lián)苁聵I(yè)編制1100余名，充實(shí)基層執(zhí)法隊(duì)伍，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局利用“執(zhí)法易通行”開(kāi)展行政執(zhí)法資格“月考”。

（六）認(rèn)真辦理執(zhí)法投訴舉報(bào)事項(xiàng)。設(shè)立和公開(kāi)舉報(bào)投訴信箱與電話，利用微信公眾號(hào)、公示欄、電子屏等途徑公示執(zhí)法情況，2021年辦理群眾執(zhí)法投訴1件、證明事項(xiàng)投訴1件、涉林草領(lǐng)域轉(zhuǎn)辦案件1件，均已及時(shí)處理并向群眾反饋結(jié)果，得到肯定。

（七）進(jìn)一步健全行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接制度。2020年6月《H市人民檢察院 H市司法局關(guān)于加強(qiáng)行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接工作的辦法（試行）》簽發(fā)，對(duì)信息共享、案情通報(bào)、聯(lián)合檢查、案件移送等銜接工作進(jìn)行了具體規(guī)定。

二、H市行政執(zhí)法存在的短板

總體而言，H市的行政執(zhí)法狀況較好，執(zhí)法體制改革成效初現(xiàn)。但H市位于祖國(guó)北疆，發(fā)展相對(duì)比較落后，而且地域廣闊，市場(chǎng)主體分散，多民族聚居，交通不便，這些現(xiàn)實(shí)因素都給執(zhí)法提出了不小挑戰(zhàn)。

（一）基層綜合執(zhí)法水平與承擔(dān)職能職責(zé)不相匹配，部分職責(zé)承接壓力過(guò)大。特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法部門(mén)，還要承擔(dān)駐村、扶貧、防疫等工作，忙碌起來(lái)使執(zhí)法成為輔助業(yè)務(wù)。

（二）執(zhí)法隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平有待提高。基層綜合執(zhí)法人員大多是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門(mén)調(diào)入，未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的法律知識(shí)學(xué)習(xí)，法治思維、專(zhuān)業(yè)化水平、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)都有待提升，法制審核崗位人員更為稀缺。

（三）執(zhí)法保障未全部到位，同工不同酬現(xiàn)象比較常見(jiàn)，執(zhí)法設(shè)備更新滯后。

（四）行政執(zhí)法體制關(guān)系未能得到有效梳理。一些部門(mén)的綜合執(zhí)法權(quán)從原部門(mén)脫離后，與管理、審批、監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)脫鉤。溝通協(xié)調(diào)機(jī)制有待健全，部分旗市區(qū)主管部門(mén)監(jiān)督指導(dǎo)工作缺失。

（五）執(zhí)法水平有待提升。一些執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)法膽怯，怕得罪人，對(duì)于關(guān)系群眾切身利益的如公共衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、城市管理等重點(diǎn)領(lǐng)域，執(zhí)法不到位，懸浮在表面。

（六）綜合行政執(zhí)法改革創(chuàng)新性有待提升，“未能跳出我國(guó)‘條塊模式’下的組織窠臼，忽略了本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)作用”[2]。

（七）相關(guān)部門(mén)執(zhí)法事項(xiàng)委托不到位。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)多個(gè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作，但實(shí)際上僅集中了行政處罰權(quán)。其他執(zhí)法權(quán)沒(méi)有上級(jí)相關(guān)部門(mén)委托，一旦發(fā)生行政復(fù)議或訴訟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員要擔(dān)責(zé)，心理負(fù)擔(dān)重。

（八）跨部門(mén)、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制尚不健全，數(shù)據(jù)壁壘沒(méi)有完全打通。

（九）沒(méi)有因地制宜靈活運(yùn)用執(zhí)法策略。部分執(zhí)法人員執(zhí)法手段單一，語(yǔ)氣過(guò)于強(qiáng)硬，或因?yàn)槊褡逭Z(yǔ)言不通，沒(méi)有依法履行告知程序，容易引發(fā)群眾的抗拒心理。

（十）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的配套制度不完善。沒(méi)有明確規(guī)定違反規(guī)定的法律后果，責(zé)任追究虛置化，缺乏可行的激勵(lì)制度。

三、H市全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的具體路徑

（一）實(shí)踐以人民為中心的執(zhí)法理念

“規(guī)范與控制行政權(quán)力，本質(zhì)上也是為了保障人民的利益”，[3]習(xí)近平法治思想中的“第二個(gè)堅(jiān)持”就是“堅(jiān)持以人民為中心”。貫徹以人民為中心的執(zhí)法理念意味著要探索便民型執(zhí)法和人性化執(zhí)法模式。

1．便民型執(zhí)法。習(xí)近平總書(shū)記指出：“不論行政體制怎么改、政府職能怎么轉(zhuǎn)，為人民服務(wù)的宗旨都不能變。”[4]互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，行政機(jī)關(guān)要充分利用微博、微信、移動(dòng)端等信息化手段進(jìn)行線上業(yè)務(wù)辦理服務(wù)。目前推行的“蒙速辦”，可借鑒廈門(mén)的“E政務(wù)”。加快推進(jìn)執(zhí)法數(shù)據(jù)共享，打破信息孤島，可借鑒浙江金華“無(wú)證明城市”改革的數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)模式。

2．人性化執(zhí)法。在法律允許的范圍內(nèi)，盡可能減少命令式執(zhí)法，摒棄高高在上的態(tài)度，重預(yù)防、多提醒、多引導(dǎo)。

（二）深入推進(jìn)執(zhí)法體制改革

1．最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項(xiàng)

（1）取消一批不必要的行政審批事項(xiàng)。特別是不要以“放權(quán)”的名義給基層政府增加負(fù)擔(dān)，因?yàn)椤叭绻麑⒁粋€(gè)根本沒(méi)有必要存在的審批事項(xiàng)放權(quán)到下級(jí)政府，非但沒(méi)有減少市場(chǎng)主體申請(qǐng)審批的成本，還可能因下級(jí)政府審批能力的不足增加不必要的成本，并不能增加市場(chǎng)主體的獲得感?！保?）對(duì)輕微違法違規(guī)行為依法免罰，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。例如2019年至今，上海共出臺(tái)6份免罰清單，明確了94項(xiàng)免罰事項(xiàng)，2600余家企業(yè)受益。目前經(jīng)濟(jì)下行壓力大，“慎罰”有利于助力企業(yè)渡過(guò)難關(guān)、化危為機(jī)。

2．有效整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)法

（1）保留原主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)案件或部分存量案件的執(zhí)法權(quán)，并配以相應(yīng)數(shù)量的執(zhí)法人員；（2）循序漸進(jìn)地集中行政執(zhí)法權(quán)種類(lèi)與數(shù)量，避免“一刀切”；（3）樹(shù)立“整體政府”理念。無(wú)論執(zhí)法權(quán)的集中或分散，最終呈現(xiàn)的結(jié)果在群眾企業(yè)看來(lái)仍然是某一級(jí)政府對(duì)外的執(zhí)法行為。主管部門(mén)、執(zhí)法部門(mén)均是同級(jí)政府的內(nèi)部所屬，要意識(shí)到“整體政府”理念的內(nèi)推作用，健全內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，細(xì)化執(zhí)法環(huán)節(jié)，“各掃門(mén)前雪”不可取。（4）綜合執(zhí)法不能僅僅集中行政處罰權(quán)，還要注重事前預(yù)防、事中管理與事后處置?？傊?，推進(jìn)綜合執(zhí)法不是簡(jiǎn)單的人員重組和機(jī)構(gòu)拼湊，關(guān)鍵要心合、力合?？山梃b江西鄱陽(yáng)湖組織省市縣三級(jí)五個(gè)部門(mén)聯(lián)合巡邏執(zhí)法，建立“N+1”執(zhí)法防控網(wǎng)絡(luò)的做法。

3．推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸

（1）合理設(shè)置執(zhí)法層級(jí)要考慮蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)有效承接能力，健全執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。執(zhí)法權(quán)限下放并非一放了事，監(jiān)管也要跟上，否則執(zhí)法權(quán)限下放淪為擺設(shè)，旗市區(qū)主管部門(mén)要定期監(jiān)管并予以幫助；（2）對(duì)于需要專(zhuān)業(yè)資質(zhì)或者技術(shù)的執(zhí)法事項(xiàng)，要加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)法部門(mén)的人員培訓(xùn)并與有關(guān)部門(mén)健全執(zhí)法協(xié)作機(jī)制；（3）將人財(cái)物、編制向執(zhí)法崗位和一線傾斜，保障基層有足夠資源去執(zhí)法。

（三）創(chuàng)新運(yùn)用行政執(zhí)法策略

1．行政執(zhí)法的價(jià)值絕非為罰而罰。對(duì)于偶然發(fā)生或主觀惡性較低的違法行為要采用“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的執(zhí)法策略，多運(yùn)用說(shuō)服教育、行政合同、行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法手段。新修訂的《行政處罰法》細(xì)化“首違不罰”的規(guī)定就體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合的原則。

2．對(duì)頑瘴痼疾式的違法行為要重拳出擊。例如對(duì)私搭亂建、環(huán)境污染、食品衛(wèi)生等違法行為，要嚴(yán)格執(zhí)法，危及群眾安全的事項(xiàng)領(lǐng)域探索舉證責(zé)任倒置，防止類(lèi)似長(zhǎng)沙居民自建房倒塌的悲劇再次發(fā)生。

3．對(duì)群發(fā)性的違法行為，要采取最佳威懾的執(zhí)法策略，破除“法不責(zé)眾”的心理僥幸。對(duì)違法活動(dòng)的“領(lǐng)頭羊”嚴(yán)厲處罰，形成法律威懾，對(duì)跟隨違法的“群羊”批評(píng)教育為主，軟硬兼施。

4．用“因地制宜”的執(zhí)法策略破除執(zhí)法痛點(diǎn)。例如對(duì)占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，可由執(zhí)法部門(mén)牽頭，與菜場(chǎng)協(xié)商，為菜農(nóng)免費(fèi)提供場(chǎng)地，引導(dǎo)菜農(nóng)進(jìn)菜場(chǎng)賣(mài)菜，監(jiān)管其不能再占道經(jīng)營(yíng)，一旦發(fā)現(xiàn)取消資格并嚴(yán)厲處罰。

5．以“體驗(yàn)式執(zhí)法” 的執(zhí)法策略來(lái)適應(yīng)現(xiàn)代行政的要求。2016年深圳交警為整治亂開(kāi)遠(yuǎn)光燈推出“體驗(yàn)式執(zhí)法”活動(dòng)，雖有質(zhì)疑但展現(xiàn)了執(zhí)法新思路。要完善“體驗(yàn)式執(zhí)法”的相關(guān)配套制度，把握?qǐng)?zhí)法的“度”。例如長(zhǎng)沙市對(duì)非法占用盲道行為開(kāi)具的“體驗(yàn)式罰單”就很好把握了比例原則，值得借鑒。

（四）完善行政執(zhí)法程序

1．“程序是法治和人治的分水嶺”[5]行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)要遵循正當(dāng)程序原則。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法必須以現(xiàn)行有效的法律法規(guī)為依據(jù)，不得與上位法相抵觸?！毒V要》特別強(qiáng)調(diào)“除有法定依據(jù)外，嚴(yán)禁地方政府采取要求特定區(qū)域或者行業(yè)、領(lǐng)域的市場(chǎng)主體普遍停產(chǎn)停業(yè)的措施。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部會(huì)議紀(jì)要不得作為行政執(zhí)法依據(jù)”。這就是為了防止僵化執(zhí)法侵害企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)權(quán)，以改善隨意發(fā)文要求鋼鐵企業(yè)停限產(chǎn)等現(xiàn)象。

2．立案、調(diào)查、取證、聽(tīng)證、處理、檢查、監(jiān)督等執(zhí)法環(huán)節(jié)要有明確的具體操作流程，聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯、告知權(quán)利，在少數(shù)民族聚居的旗縣，要配備熟悉漢語(yǔ)和少數(shù)民族語(yǔ)言的執(zhí)法人員。借助執(zhí)法記錄設(shè)備等及時(shí)記錄執(zhí)法過(guò)程和證據(jù)，防止執(zhí)法爭(zhēng)議，避免暗中執(zhí)法。

（五）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

1．執(zhí)法崗位要優(yōu)化選人用人機(jī)制，合理設(shè)置招錄人員的比例和考試內(nèi)容；2．執(zhí)法部門(mén)要摒棄以“執(zhí)法量和罰款額”論英雄的政績(jī)觀。要“正確地行使手中的權(quán)力，用自己的‘實(shí)干指數(shù)’換取廣大人民群眾的‘滿意指數(shù)’”；[6]3．要定期、有針對(duì)性對(duì)執(zhí)法人員和法治審核人員進(jìn)行教育、培訓(xùn)，提升業(yè)務(wù)素養(yǎng)，端正職業(yè)態(tài)度；4．建立科學(xué)的保障機(jī)制、人員考評(píng)機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制，足量配備執(zhí)法設(shè)備。

（六）做好行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作

執(zhí)法部門(mén)和公安、檢察院應(yīng)充分信息共享，“實(shí)現(xiàn)處罰案件、移送案件、立案監(jiān)督、抄送案件、疑難案件等環(huán)節(jié)的所有流程網(wǎng)上監(jiān)管”[7]。同時(shí)要細(xì)化責(zé)任承擔(dān)。

（七）抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”

嚴(yán)格執(zhí)法，離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部尊法、學(xué)法、用法，可以將市委、市政府和各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)黨政負(fù)責(zé)人納入市普法講師團(tuán)成員，并開(kāi)展集中述法，壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

德國(guó)著名法學(xué)家薩維尼說(shuō)“法是民族精神的體現(xiàn)”。而一個(gè)國(guó)家的法治，核心就在于依法執(zhí)法，《綱要》為此指明了方向。加強(qiáng)法治政府建設(shè)，不能“上熱中溫下冷”，要以切實(shí)提高地方政府行政執(zhí)法水平為重要抓手去落實(shí)《綱要》的重要規(guī)定。2022年H市政府工作報(bào)告中提出要推進(jìn)依法行政，持續(xù)建設(shè)法治政府，這是H市各族人民的法治福音。努力讓人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法決定中都充分感受到公平正義，這是法治H的美好愿景，也是法治中國(guó)的不渝追尋。