吳少華

（河海大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 南京 211100）

請(qǐng)示報(bào)告制度是中國(guó)共產(chǎn)黨在建黨、管黨、強(qiáng)黨過程中形成的一項(xiàng)重要組織制度， 是全體中共黨員干部及黨組織必須嚴(yán)格貫徹和遵守的政治規(guī)矩，是新時(shí)代堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、 推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨縱深發(fā)展的必然要求。中共十八大以來，學(xué)界對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度進(jìn)行了相關(guān)研究， 取得了一些成果。 但是，對(duì)于請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵，研究闡釋的還不夠明晰，這既影響了對(duì)于相關(guān)理論研究的深入，也在一定程度上制約了請(qǐng)示報(bào)告制度的貫徹實(shí)施。 為此， 本文擬對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵和執(zhí)行路徑作進(jìn)一步探討。

一、研究請(qǐng)示報(bào)告制度科學(xué)內(nèi)涵的價(jià)值

（一）深入總結(jié)黨的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的需要

請(qǐng)示報(bào)告制度是中國(guó)共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)， 它來源于馬克思主義政黨建設(shè)理論， 在新民主主義革命時(shí)期逐步形成， 并在社會(huì)主義建設(shè)和改革的歷程中不斷得到完善和發(fā)展。 中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起就十分重視黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告工作，在1922 年7 月中共二大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中就明確規(guī)定了黨組織在接收黨員時(shí)必須要得到執(zhí)行委員會(huì)的許可，并“由地方執(zhí)行委員會(huì)報(bào)告區(qū)執(zhí)行委員會(huì)， 由區(qū)執(zhí)行委員會(huì)報(bào)告中央執(zhí)行委員會(huì)”[1]， 通過逐級(jí)報(bào)告并審查通過后方可成為正式黨員。 在1948 年的“九月會(huì)議”上，針對(duì)黨內(nèi)存在的無紀(jì)律、無政府狀態(tài)，中共中央審議通過《關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》，正式在黨內(nèi)確立了請(qǐng)示報(bào)告制度，確保了政令軍令統(tǒng)一，從而為解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利提供了強(qiáng)有力的保障。 1956 年的中共八大正式將請(qǐng)示報(bào)告制度寫入黨章， 標(biāo)志著其在中共制度體系中的地位進(jìn)一步得到提升。 改革開放特別是中共十八大以來， 相繼出臺(tái)了一系列通知和規(guī)定，請(qǐng)示報(bào)告制度得到不斷充實(shí)與完善。 2019 年，中共中央印發(fā) 《中國(guó)共產(chǎn)黨重大問題請(qǐng)示報(bào)告條例》，為開展請(qǐng)示報(bào)告工作提供了基本遵循，進(jìn)一步推動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告工作全面走上制度化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道。 回顧這一歷程，總結(jié)黨建的成功經(jīng)驗(yàn)，探求請(qǐng)示報(bào)告工作的執(zhí)行路徑， 是為了進(jìn)一步探究請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵。

（二）進(jìn)一步科學(xué)界定請(qǐng)示報(bào)告制度內(nèi)涵的需要

中共十八大以來， 學(xué)術(shù)界已經(jīng)對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵展開了初步的研究。陳松友認(rèn)為，請(qǐng)示報(bào)告制度是中國(guó)共產(chǎn)黨將馬克思恩格斯“權(quán)威”思想落實(shí)到黨建工作中的本質(zhì)要求， 是加強(qiáng)組織紀(jì)律建設(shè)的重要手段， 是建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍的重要舉措[2]。 陳金龍認(rèn)為，請(qǐng)示報(bào)告制度是確保中國(guó)共產(chǎn)黨人能夠始終牢記初心使命、 發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神的工作慣例，是堅(jiān)持問題導(dǎo)向、嚴(yán)明黨的紀(jì)律的重要制度安排， 同時(shí)也是黨堅(jiān)持人民至上的政治品格和人民情懷的體現(xiàn)[3]。 蔡海州等認(rèn)為，請(qǐng)示報(bào)告制度是圍繞著建設(shè)什么樣的黨和怎樣建設(shè)黨展開的， 拓展了黨的政治建設(shè)的內(nèi)涵， 是以黨的政治建設(shè)為根本遵循的制度供給[4]。這些觀點(diǎn)都從特定的角度對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵進(jìn)行了界定，都具有其各自的合理性，但也存在一些區(qū)別。 因此仍就需要對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的內(nèi)涵繼續(xù)進(jìn)行深入的研究， 以期得出更加科學(xué)的簡(jiǎn)明概括。

（三）全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨的需要

請(qǐng)示報(bào)告制度是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要制度措施， 也是新時(shí)代進(jìn)一步推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的必然要求。 中共十八大以來，全黨上下在請(qǐng)示報(bào)告工作中，嚴(yán)格遵守請(qǐng)示報(bào)告制度的相關(guān)規(guī)定， 做到該請(qǐng)示的請(qǐng)示、該報(bào)告的報(bào)告，自覺在政治立場(chǎng)上同黨中央保持高度一致， 全面從嚴(yán)治黨呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì)。 但是，從具體工作中來看，部分黨組織和黨員干部對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的內(nèi)涵還不夠明晰甚至有一些困惑，以至于在請(qǐng)示報(bào)告工作中出現(xiàn)了不請(qǐng)示不報(bào)告以及漏報(bào)瞞報(bào)的現(xiàn)象， 甚至還有部分黨員干部事事向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告， 這都嚴(yán)重違背了請(qǐng)示報(bào)告制度的初衷，影響了全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)。因此，有必要對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵作進(jìn)一步探討。

二、正確理解請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵

（一）從中共十九屆四中全會(huì)對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的部署理解請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵

中共十九屆四中全會(huì)指出：“健全黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制， 強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能作用，完善推動(dòng)黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度，確保令行禁止”[5]。 其中，請(qǐng)示報(bào)告制度是實(shí)現(xiàn)以上三點(diǎn)的制度保障： 請(qǐng)示報(bào)告制度要求黨組織以及黨員干部必須就重大事項(xiàng)向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告， 從而保障黨中央對(duì)重大工作和重大事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)； 下級(jí)黨組織通過向黨中央請(qǐng)示重要問題，再經(jīng)黨中央?yún)f(xié)調(diào)、審核以及批準(zhǔn)，確保黨中央能夠統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)四方；下級(jí)黨組織向黨中央報(bào)告重大決策在各地方的落實(shí)情況， 有利于推動(dòng)重大決策和制度在全國(guó)各地的貫徹實(shí)施， 確保上通下達(dá)。所有的這些，歸結(jié)到一點(diǎn)，那就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中共十九屆四中全會(huì)對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的部署， 將其貫穿于黨的領(lǐng)導(dǎo)的各方面和全過程， 并且把請(qǐng)示報(bào)告制度同中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系起來， 上升到了關(guān)乎黨和國(guó)家前途命運(yùn)的高度。因此，請(qǐng)示報(bào)告制度的根本目的就是維護(hù)中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保“兩個(gè)維護(hù)”落到實(shí)處。

（二）從黨章對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的規(guī)定理解請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵

中共十九大黨章規(guī)定：“黨的下級(jí)組織既要向上級(jí)組織請(qǐng)示和報(bào)告工作， 又要獨(dú)立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問題”[6]。在改革與發(fā)展的新時(shí)期，集中統(tǒng)一與獨(dú)立自主是必須要解決的一對(duì)命題。因此，請(qǐng)示報(bào)告制度在堅(jiān)決維護(hù)中共中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，又突出了黨組織的獨(dú)立性和自主性，從而使得下級(jí)黨組織能夠積極主動(dòng)去解決新問題、 開創(chuàng)新的局面。 負(fù)責(zé)， 是指全黨上下必須要有強(qiáng)烈的擔(dān)當(dāng)意識(shí)，在向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告的過程中不推諉不逃避，該負(fù)責(zé)的必須負(fù)責(zé)，做到守土有責(zé)。從中國(guó)共產(chǎn)黨章程對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的相關(guān)規(guī)定看， 請(qǐng)示報(bào)告制度的基本原則是： 確保中共中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)又要鍛煉黨組織和黨員干部的獨(dú)立性和責(zé)任意識(shí)。

（三）從習(xí)近平關(guān)于請(qǐng)示報(bào)告制度的重要論述理解請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵

中共十八大以來， 習(xí)近平在多次重要講話中論及請(qǐng)示報(bào)告制度。 2013 年8 月，習(xí)近平在《領(lǐng)導(dǎo)干部要講誠(chéng)信、懂規(guī)矩、守紀(jì)律》中強(qiáng)調(diào)：“領(lǐng)導(dǎo)干部必須懂規(guī)矩，懂黨的規(guī)矩，懂政治規(guī)矩，哪些事能做、哪些事不能做，哪些事該這樣做、哪些事該那樣做，哪些事該發(fā)揚(yáng)民主、哪些事該請(qǐng)示報(bào)告，都得按規(guī)矩辦，不能隨心所欲、百無禁忌，更不能明知故犯、肆無忌憚”[7]。 2014 年1 月，習(xí)近平在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第三次全體會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)：“請(qǐng)示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要制度，是執(zhí)行黨的民主集中制的有效工作機(jī)制，也是組織紀(jì)律的一個(gè)重要方面”[8]。同時(shí)他還強(qiáng)調(diào)了請(qǐng)示報(bào)告制度對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律要求：“作為干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，在涉及重大問題、重要事項(xiàng)時(shí)按規(guī)定向組織請(qǐng)示報(bào)告， 這是必須遵守的規(guī)矩，也是檢驗(yàn)一名干部合格不合格的試金石”[8]。2015 年，習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次會(huì)議上指出：“必須遵循組織程序，重大問題該請(qǐng)示的請(qǐng)示，該報(bào)告的報(bào)告，不允許超越權(quán)限辦事”[9]。

通過上述列舉， 可以看出請(qǐng)示報(bào)告制度在黨內(nèi)的重要地位：它不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨的一項(xiàng)重要制度，也是政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的有機(jī)組成部分， 同時(shí)又是嚴(yán)明政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的實(shí)踐路徑， 是考核黨員干部政治能力的重要手段。

（四）從請(qǐng)示報(bào)告工作中存在的問題來理解請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵

中共十八大以來， 隨著全面從嚴(yán)治黨的縱深發(fā)展，請(qǐng)示報(bào)告制度基本上得到了有效地貫徹與執(zhí)行。但是，在充分肯定取得成績(jī)的同時(shí)，也不能忽略在請(qǐng)示報(bào)告工作當(dāng)中依然存在的各種問題。習(xí)近平指出：“有的黨組織覺得政治紀(jì)律是‘軟’的、‘虛’的，對(duì)違反政治紀(jì)律的錯(cuò)誤言行不在意、不報(bào)告、不抵制、不斗爭(zhēng)，更談不上查處”[7]。習(xí)近平這一重要論述具有很強(qiáng)的問題導(dǎo)向， 這說明在請(qǐng)示報(bào)告制度的具體工作中不僅存在問題，而且這些問題又是復(fù)雜的、多方面的：一是部分黨員干部將分管工作當(dāng)成自己的禁臠，過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人的自主性而忽視中共中央權(quán)威； 二是有一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有認(rèn)真貫徹執(zhí)行個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，認(rèn)為自己的私事黨組織無權(quán)干涉，嚴(yán)重違背了領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度；三是一些黨員干部不論工作大小都要向上級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告，或者將要報(bào)告的重大工作拆解成數(shù)件可以不做報(bào)告的小事項(xiàng)， 以圖掩蓋自己政治能力不足的事實(shí)； 四是部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于發(fā)現(xiàn)的違反政治紀(jì)律和組織紀(jì)律的現(xiàn)象視而不見，這就使得黨員干部失職、瀆職的問題頻頻發(fā)生。

通過以上四個(gè)方面的梳理， 可以把請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)內(nèi)涵界定為兩個(gè)方面：就黨中央來說，請(qǐng)示報(bào)告制度是維護(hù)和加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度，是重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩；就各級(jí)黨員干部來說， 請(qǐng)示報(bào)告制度是其政治能力水平的深刻體現(xiàn)，是考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要標(biāo)準(zhǔn)。

三、請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行路徑探析

（一）堅(jiān)持政治導(dǎo)向

樹牢“四個(gè)意識(shí)”，落實(shí)“四個(gè)服從”，把請(qǐng)示報(bào)告制度作為重要政治紀(jì)律和政治規(guī)矩， 將講政治要求貫徹到請(qǐng)示報(bào)告工作全過程和各方面。不論是“四個(gè)意識(shí)”，還是“四個(gè)服從”，它們的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是相同的，即堅(jiān)持和維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保持黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。 黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，一靠理想，二靠嚴(yán)明的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。必須明確，請(qǐng)示報(bào)告制度建立的初衷就是要為全黨全軍立下規(guī)矩，確保政令暢通，在殘酷的戰(zhàn)爭(zhēng)面前用鐵一般的紀(jì)律將黨和軍隊(duì)嚴(yán)密組織起來。 時(shí)代在變，戰(zhàn)爭(zhēng)年代一去不復(fù)返，無論是在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，還是在改革與發(fā)展的新時(shí)期，請(qǐng)示報(bào)告制度依然歷久彌新， 對(duì)黨的建設(shè)以及維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一發(fā)揮著重要作用。因此，全黨上下必須要懂紀(jì)律守規(guī)矩， 在原則性立場(chǎng)性問題上自覺同黨中央保持高度一致，向黨中央看齊，將請(qǐng)示報(bào)告工作嚴(yán)格落到實(shí)處。

（二）嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活和組織生活

當(dāng)前, 一部分黨員干部在請(qǐng)示報(bào)告工作中存在的執(zhí)行力的問題，原因是來自多方面的，其中黨內(nèi)政治生活是一個(gè)很重要的方面，可以說，這些問題都同沒有開展嚴(yán)肅認(rèn)真的黨內(nèi)政治生活和組織生活密切相關(guān)。 黨內(nèi)政治生活的健康規(guī)范與否決定著請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行與成效。 嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活和組織生活，一要認(rèn)真開展批評(píng)與自我批評(píng)，勇于思想交鋒、揭短亮丑， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)黨員干部在執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告工作中存在的各種問題并促使其認(rèn)真糾正； 二要加強(qiáng)政治和紀(jì)律方面的教育， 凈化政治靈魂， 切實(shí)增強(qiáng)黨性，正確處理個(gè)人與組織的關(guān)系，無論任何事情都必須站在黨和人民的立場(chǎng)上； 三要主動(dòng)適應(yīng)信息時(shí)代的新形勢(shì)和黨員隊(duì)伍的新變化， 不斷推動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告工作的形式創(chuàng)新，杜絕一切照搬照套的錯(cuò)誤傾向。

（三）抓住“關(guān)鍵少數(shù)”

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明， 一個(gè)黨組織在請(qǐng)示報(bào)告工作方面執(zhí)行的是否有利， 同這個(gè)組織內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)直接相關(guān)。凡是違反政治紀(jì)律和組織紀(jì)律，沒有嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度相關(guān)規(guī)定的黨組織，很可能是領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)方面出現(xiàn)了問題。因此，嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，關(guān)鍵在于抓住少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部。中共中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的高級(jí)干部在請(qǐng)示報(bào)告工作中必須要帶好頭， 在堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨中央重大決策部署問題上做好表率。 各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須深刻認(rèn)識(shí)到自己在推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨工作中的重要作用， 體悟到自己身上所肩負(fù)的重大責(zé)任， 嚴(yán)格遵守請(qǐng)示報(bào)告制度的各項(xiàng)規(guī)定， 以切身的行動(dòng)來加強(qiáng)所在黨組織對(duì)請(qǐng)示報(bào)告工作的重視與執(zhí)行。

（四）提高黨員干部政治能力

從請(qǐng)示報(bào)告制度執(zhí)行過程中存在的問題來看，既有黨員干部紀(jì)律意識(shí)淡薄、不守規(guī)矩方面的原因，也有能力水平不夠的原因。 中共十九大面向全黨提出了“全面增強(qiáng)執(zhí)政本領(lǐng)”的迫切要求。 黨員干部貫徹這一要求， 一要切實(shí)加強(qiáng)政治能力訓(xùn)練， 堅(jiān)定立場(chǎng)， 在各種復(fù)雜局勢(shì)面前牢牢把握黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一方向， 堅(jiān)決同各種違反黨中央權(quán)威的錯(cuò)誤傾向作斗爭(zhēng)， 嚴(yán)防任何違背政治底線的不當(dāng)言論和錯(cuò)誤行為；二要善于從政治上研判形勢(shì)、從總體上考慮分析問題，自覺從黨和國(guó)家的角度做工作，妥善處理好個(gè)人與集體、小局與大局的關(guān)系，做到一切服從于大局；三要增強(qiáng)憂患意識(shí)，強(qiáng)化底線思維，對(duì)于任何政治上的不當(dāng)傾向以及容易引發(fā)重大事件的苗頭性因素，保持高度警惕，及時(shí)將出現(xiàn)的政治性風(fēng)險(xiǎn)和非政治性風(fēng)險(xiǎn)“扼殺在搖籃里”，防患于未然，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)處置能力。

（五）強(qiáng)化制度保障

重視制度建設(shè)的基礎(chǔ)性作用，把建章立制貫穿到請(qǐng)示報(bào)告工作的各方面和全過程，真正使得請(qǐng)示報(bào)告工作在執(zhí)行過程中有章可循、有規(guī)可依。一要對(duì)黨員干部進(jìn)行相關(guān)的制度教育活動(dòng)。 通過學(xué)習(xí)教育使得黨員干部能夠?qū)@一制度體系有更深刻的把握，督促黨員干部以自身的實(shí)踐堅(jiān)定維護(hù)制度的權(quán)威。 二要加強(qiáng)對(duì)于請(qǐng)示報(bào)告工作的監(jiān)督檢查。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“重大事項(xiàng)報(bào)告制度不能擺在那，要抽查，抽查以后有問題的就要追究處理，這樣這個(gè)制度才有用，而且才能如實(shí)報(bào)”[10]。 在巡查中要及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正制度執(zhí)行中的偏差與錯(cuò)誤，對(duì)執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告工作不力和違反相關(guān)制度規(guī)定的黨員干部依規(guī)依矩嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。