文/張春光 易揚 黃保敬 編輯/章蔓菁

近年來，我國外匯市場微觀監(jiān)管體系“實質(zhì)合規(guī)、盡職審查”的理念不斷趨于成熟，但銀行在實踐層面還難以擺脫過度依賴單證審核的傳統(tǒng)做法。本文建議借鑒反洗錢實踐經(jīng)驗，以外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控制度為抓手，推動商業(yè)銀行建立基于有效性和系統(tǒng)性要求的微觀風(fēng)控機制，并推動外匯管理部門以商業(yè)銀行內(nèi)控有效性為抓手，進一步優(yōu)化監(jiān)管機制和法律法規(guī)，共同推動外匯展業(yè)原則落實。

外匯展業(yè)原則落實難點分析

現(xiàn)有法規(guī)制約展業(yè)原則落實效果。一方面，“盡職”的標準有待更加明確。不同于傳統(tǒng)單證審核模式下的“盡職”，展業(yè)原則下的“盡職”強調(diào)“系統(tǒng)性”和“有效性”。所謂“系統(tǒng)性”，就是要參照業(yè)務(wù)主體的資質(zhì)和業(yè)務(wù)背景，多維度、全流程地審核其業(yè)務(wù)的真實性；所謂“有效性”，是指不能以具體一筆業(yè)務(wù)的得失來衡量商業(yè)銀行是否實現(xiàn)了“盡職”，也不能脫離業(yè)務(wù)的客觀風(fēng)險來評價是否“盡職”。而現(xiàn)行操作層面的法律法規(guī)尚未形成有關(guān)“盡職”的整體標準，對商業(yè)銀行微觀操作的有效性要求較為模糊。另一方面，“免責(zé)”的依據(jù)有待明確。目前，涉及日常監(jiān)管和檢查處罰的法律法規(guī)多基于分散的、具體的操作規(guī)定，基層外匯局雖然有一定的裁量權(quán)，但因相關(guān)授權(quán)法規(guī)層級不高，加上“盡職”標準有待明確，基層外匯局在“免責(zé)”的判斷上有一定難度，削弱了“盡職”“免責(zé)”思路在實踐中的落實效果。

商業(yè)銀行缺乏履行展業(yè)原則的積極性。由于“盡職”標準不明確，加上相關(guān)操作違規(guī)查罰案例的反饋，銀行對落實“風(fēng)險為本”監(jiān)管理念的信心不足。例如，在外匯便利化的創(chuàng)新業(yè)務(wù)中，一些銀行雖在前端減少了對企業(yè)提交單證的要求，但后續(xù)仍會要求企業(yè)提交大量資料，審核強度并未降低。此外，成本的考量也是一個重要因素。按照展業(yè)原則理念，銀行不僅需要保證每筆業(yè)務(wù)單證合規(guī)，還需要對該筆業(yè)務(wù)的背景和后續(xù)開展情況進行全面跟蹤分析，勢必大幅增加業(yè)務(wù)成本。鑒此，商業(yè)銀行往往傾向于遵循舊的操作辦法，在具體業(yè)務(wù)開展中進行留痕式操作，以“表面合規(guī)”代替“實質(zhì)合規(guī)”。

反洗錢實踐為外匯展業(yè)原則落實提供了有益經(jīng)驗

概念起源：反洗錢是最早落實展業(yè)原則的業(yè)務(wù)領(lǐng)域

展業(yè)原則最早出現(xiàn)，源于1988年巴塞爾委員會在反洗錢領(lǐng)域提出的“了解你的客戶”理念。1990年，金融行動特別工作組（FATF）進一步提出“盡職調(diào)查”的概念。2012年，F(xiàn)ATF發(fā)布《四十項建議》，提出“風(fēng)險為本”的理念和操作原則，通過建立科學(xué)的風(fēng)險分類評價體系，以規(guī)范的監(jiān)管程序，對商業(yè)銀行的洗錢風(fēng)險進行系統(tǒng)的評估，衡量和識別商業(yè)銀行面臨的洗錢風(fēng)險程度，關(guān)注其洗錢風(fēng)險最大的環(huán)節(jié)，推動商業(yè)銀行主動防范洗錢風(fēng)險和潛在隱患，以維護金融體系的安全。

展業(yè)原則在英國反洗錢模式中得到了充分體現(xiàn)，英國反洗錢模式基于“真實懷疑”的可疑交易報告制度，認為微觀主體“應(yīng)盡勤勉（Due Diligence）”是一切制度得以構(gòu)建的基石,將交易是否可疑的判斷權(quán)下放給了各金融機構(gòu)，讓其本著“應(yīng)盡勤勉”原則，根據(jù)各自的行業(yè)特點、相關(guān)的行規(guī)及反洗錢法規(guī)手冊等進行獨立判斷，反洗錢監(jiān)管部門則通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管評估商業(yè)銀行風(fēng)控體系的有效性，間接把控和推動反洗錢業(yè)務(wù)的微觀實踐。

轉(zhuǎn)型實踐：我國反洗錢轉(zhuǎn)型歷程為外匯展業(yè)原則落實提供參考

我國在開展反洗錢工作的初期，商業(yè)銀行對“風(fēng)險為本”的理念理解不深，更多是受“規(guī)則為本”認識的影響，開展了大量的防御性、留痕式的微觀操作，影響了反洗錢工作的有效性。2008年以來，人民銀行等相關(guān)金融管理部門采取一系列措施，切實推動實現(xiàn)了反洗錢從“規(guī)則為本”向“風(fēng)險為本”轉(zhuǎn)變。

一是圍繞風(fēng)險評估搭建工作體系。商業(yè)銀行建立對客戶的洗錢風(fēng)險評估體系，監(jiān)管部門建立對商業(yè)銀行的風(fēng)險評估體系，銀行的風(fēng)控標準和監(jiān)管部門的實踐都隨著風(fēng)險形態(tài)的變化不斷調(diào)整和優(yōu)化。

二是根據(jù)風(fēng)險分類相應(yīng)分配資源。商業(yè)銀行制定并履行客戶風(fēng)險等級劃分工作，動態(tài)調(diào)整監(jiān)測工作重點并相應(yīng)分配業(yè)務(wù)資源；監(jiān)管部門則通過對商業(yè)銀行的評估分類，調(diào)整監(jiān)管資源的分配。

三是落實“勤勉盡責(zé)”的責(zé)任體系。監(jiān)管部門以商業(yè)銀行內(nèi)控制度的有效性作為評價“盡責(zé)”的標準，將原先按客觀標準為主的可疑交易判斷方式改為按主觀標準判斷為主，未報告的只要開展有效的盡職調(diào)查工作，便不得認定為違規(guī)，從而增強了可疑交易報告的有效性。

落地抓手：充分發(fā)揮內(nèi)控制度作用

內(nèi)控制度的有效性既是商業(yè)銀行“盡職”的載體，也為監(jiān)管機構(gòu)做出“免責(zé)”判斷提供了客觀依據(jù)。也因此，內(nèi)控機制成為商業(yè)銀行和監(jiān)管部門之間圍繞展業(yè)原則落實開展良性互動的關(guān)鍵。

在實際操作中，監(jiān)管部門首先通過法規(guī)和日常監(jiān)管指引，對合意的內(nèi)控制度做出全面明確的規(guī)定，使內(nèi)控的有效性成為一個公開透明、可評估、可操作的指標。其后，商業(yè)銀行根據(jù)監(jiān)管部門的監(jiān)管指引，圍繞風(fēng)險實際，不斷細化反洗錢操作規(guī)程和內(nèi)部控制要求。最后，監(jiān)管部門通過非現(xiàn)場和現(xiàn)場監(jiān)管，對內(nèi)控制度的有效性進行評估和強化管理。在監(jiān)管方向上，反洗錢監(jiān)管部門重點圍繞內(nèi)控制度有效性不足的機構(gòu)開展現(xiàn)場檢查，無形中對內(nèi)控制度健全的機構(gòu)形成了一種有效的正面激勵。在監(jiān)管實踐上，監(jiān)管部門綜合商業(yè)銀行反洗錢日常監(jiān)管結(jié)果和勤勉盡職情況、未能識別的客戶占比、未能報告的可疑交易占比等來評價銀行的內(nèi)控有效性，并將其作為重要的處罰依據(jù)。

下一步落實外匯展業(yè)原則的主要設(shè)想

重建新的內(nèi)控制度標準

建議明確要求商業(yè)銀行按照外匯展業(yè)原則的要求，重建外匯管理內(nèi)控制度。新的內(nèi)控制度應(yīng)具有三方面特點：一是系統(tǒng)性。業(yè)務(wù)審核必須是多維度、全流程的展開，而不是分割、碎片的業(yè)務(wù)安排。同一客戶的各類業(yè)務(wù)的審核要統(tǒng)籌開展。二是有效性。業(yè)務(wù)審核的目標是防范外匯資金風(fēng)險，而不是完成審核動作。這就要求在業(yè)務(wù)前端進行風(fēng)險評估，在后端進行有效性評價。三是開放性。制度的原則是統(tǒng)一、穩(wěn)定的，但是具體的操作規(guī)則是不斷優(yōu)化調(diào)整的。商業(yè)銀行一方面要關(guān)注風(fēng)控一線的業(yè)務(wù)實際，另一方要依據(jù)外匯管理部門日常提供的政策指引和案件信息發(fā)布，在實操中打磨完善內(nèi)控有效性的實操模式。

圍繞新的內(nèi)控標準，外匯管理部門和銀行可重點搭建以下工作機制：一是風(fēng)險監(jiān)測，對于商業(yè)銀行而言，這是外匯展業(yè)工作的起點；對于外匯局而言，明確外匯風(fēng)險的定義和范疇是后續(xù)一系列轉(zhuǎn)型的重要前提。二是內(nèi)控制度評估，雙方要分別在內(nèi)部、外部不斷評估并提升內(nèi)控機制的有效性。三是可疑交易報告，對于商業(yè)銀行而言，可疑交易報告是風(fēng)險監(jiān)測和防范的成果；對于外匯管理部門而言，可疑交易報告既可以成為宏觀審慎的重要參考，也可以“以案釋法”，成為推動商業(yè)銀行完善微觀審核的業(yè)務(wù)指引。

做好展業(yè)原則與現(xiàn)行法規(guī)間的銜接

為適應(yīng)展業(yè)原則的客觀要求，需對現(xiàn)行外匯法律法規(guī)做好加減法。所謂加法，一是通過出臺法律法規(guī)明確新內(nèi)控制度標準的規(guī)范要求，二是為新的監(jiān)管機制、查罰標準提供標準和法規(guī)依據(jù)，推動外匯監(jiān)管轉(zhuǎn)型。所謂減法，是指逐步將現(xiàn)行法規(guī)中關(guān)于微觀業(yè)務(wù)審核的大量具體要求轉(zhuǎn)為指導(dǎo)性要求或者廢止。

整合商業(yè)銀行外匯與反洗錢條線

當(dāng)下，由于外匯業(yè)務(wù)與反洗錢在風(fēng)控理念、操作實務(wù)和合規(guī)風(fēng)險上的差異，商業(yè)銀行的外匯業(yè)務(wù)條線與反洗錢條線相對獨立。而鑒于新的展業(yè)原則總體上與反洗錢一致，外匯業(yè)務(wù)特性更多體現(xiàn)在事中審核環(huán)節(jié)，因此外匯展業(yè)原則要想落實，勢必需要商業(yè)銀行外匯與反洗錢業(yè)務(wù)的整合。

在實現(xiàn)路徑上，可根據(jù)反洗錢與外匯展業(yè)在內(nèi)控制度不同環(huán)節(jié)的兼容性，有序推動兩方面制度和業(yè)務(wù)整合?，F(xiàn)階段，反洗錢和外匯展業(yè)兩套內(nèi)控機制仍然可以并行，但在具體部門設(shè)置和業(yè)務(wù)操作上，可以靈活整合。例如，客戶接納等兼容性較高的環(huán)節(jié)可以合并由一個部門承擔(dān)；可疑交易監(jiān)測報告等相關(guān)外匯業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)可融為反洗錢交易監(jiān)測部門中的一個業(yè)務(wù)單元；業(yè)務(wù)最為特殊，且工作量大的結(jié)算審核環(huán)節(jié)仍應(yīng)單獨設(shè)立部門。管理條線和信息系統(tǒng)的整合也可依照上述思路調(diào)整。

以試點方式推動展業(yè)原則全面落實

外匯展業(yè)原則的穩(wěn)步落實需要微觀層面的逐步摸索。對此，建議按照試點推廣的模式推動該項工作進程。在實施順序上，可從業(yè)務(wù)、地域、機構(gòu)三個維度確立試點。在業(yè)務(wù)維度，可先從低風(fēng)險業(yè)務(wù)做起，例如經(jīng)常項目下的貨物貿(mào)易業(yè)務(wù)在我國國際收支總規(guī)模中已占較高比重，目前的配套監(jiān)管措施和展業(yè)經(jīng)驗已有較為成熟的基礎(chǔ)；在地域維度，可先選擇外匯業(yè)務(wù)量適中、金融機構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險低、政策鼓勵創(chuàng)新的地區(qū)，兼顧業(yè)務(wù)開展和風(fēng)險防范；在機構(gòu)維度，先從風(fēng)控能力強的銀行做起，此類銀行制度建設(shè)完善、考核標準明確、人員素質(zhì)較高，能更好地把握風(fēng)險并形成經(jīng)驗推廣。