汪子涵

1 電子煙產(chǎn)品及其銷售監(jiān)管中的法律缺位

1.1 電子煙產(chǎn)品簡述

電子煙是一種模仿卷煙的電子產(chǎn)品，其外觀、煙霧、味道和感覺與卷煙相似，由供電驅(qū)動霧化器，通過加熱油艙中的煙油使尼古丁等變成蒸汽，讓用戶吸食的一種產(chǎn)品[1]。目前，市面上的電子煙產(chǎn)品主要由3個部分構(gòu)成，分別為煙彈、霧化器、電池，而其中的霧化器由煙桿中的電池供電，能夠?qū)煆椫械囊簯B(tài)尼古丁轉(zhuǎn)化為霧氣，從而使吸食者達到吸煙的效果。市場售賣的電子煙的煙彈可根據(jù)吸食者喜好添加不同口味的香料，從而促使消費者去購買該類產(chǎn)品。

相較于傳統(tǒng)卷煙，雖然二者所用原材料、產(chǎn)生煙霧、氣味都不同，但具備共性，如吸食方法、成癮物質(zhì)、產(chǎn)生的有害物質(zhì)相似，且都含有焦油、尼古丁等有害成分，易使吸食者產(chǎn)生煙癮或依賴感，對吸煙者和非吸煙者的身心造成健康隱患。此外，電子煙產(chǎn)品針對身心發(fā)育尚不完善的特殊群體——未成年人產(chǎn)生誘惑力與吸引力。因此，電子煙產(chǎn)品的規(guī)制路徑亟待完善。

1.2 電子煙產(chǎn)品的法律地位

2021年11 月，國務(wù)院公布《國務(wù)院關(guān)于修改＜中華人民共和國煙草專賣法實施條例＞的決定》（以下稱《決定》）第六十五條提出：電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行[2]。該條例的公布正式將法律身份不明的電子煙納入卷煙相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，明確電子煙與傳統(tǒng)卷煙具備同等法律地位。2022年3月，國家煙草專賣局發(fā)布關(guān)于《電子煙管理辦法》（以下稱《辦法》）的公告?！掇k法》明確規(guī)定監(jiān)管對象、監(jiān)管主體以及監(jiān)管措施等事項，并于2022年5月1日起正式實施?！掇k法》第二十六條規(guī)定：禁止銷售除煙草口味外的調(diào)味電子煙和可自行添加霧化物的電子煙。該規(guī)定打破電子煙以新鮮口味誘使消費者購買的傳統(tǒng)銷售局面，即上架銷售的電子煙產(chǎn)品只能以煙草口味進行售賣，禁止打著新鮮口味的口號進行銷售。

為進一步保護未成年人免受電子煙產(chǎn)品侵害，《辦法》規(guī)定，禁止對未成年人出售，如無法確定是否為未成年人應(yīng)要求出示其身份證件。此外，《辦法》從銷售方式上禁止以自動售賣機與互聯(lián)網(wǎng)的方式式進行銷售。但在實踐中未成年人接觸電子煙渠道仍層出不窮，小到校園附近，大到互聯(lián)網(wǎng)社交軟件等，這些購買渠道的存在是電子煙產(chǎn)品銷售監(jiān)管缺位的重要表現(xiàn)之一，亟需完善相關(guān)規(guī)制措施。

2 電子煙產(chǎn)品銷售與監(jiān)管中的主要問題及域外規(guī)制現(xiàn)狀

2.1 電子煙產(chǎn)品銷售與監(jiān)管中的主要問題

首先，電子煙產(chǎn)品在宣傳方式上存在問題。電子煙作為新型煙草制品，在互聯(lián)網(wǎng)的催化下迅速占有煙草市場，吸引大量消費者。在其起步之初，通過廣告、海報、電商等宣傳，擴大影響范圍，提高市場競爭力。部分電子煙經(jīng)銷商打著“傷害小、能戒煙”“電子霧化生活館”“車里，家里，公共場合都可抽”等口號來進行宣傳。事實證明，吸電子煙并不能使吸煙者戒煙，還有可能使體驗者（非吸煙者）成癮，甚至轉(zhuǎn)而吸傳統(tǒng)卷煙。某調(diào)研報告顯示，中國目前15周歲以上吸電子煙的人群或高達1 000萬。一項統(tǒng)計91 051名青少年的研究結(jié)果表明，使用電子煙后吸卷煙的可能性是從不使用電子煙者的2倍，可見該產(chǎn)品會導(dǎo)致人更易吸卷煙，尤其是未成年人[3]。

中國于2015年修訂實施的廣告法第二十二條明確規(guī)定，禁止在大眾傳播媒介或者公共場所、公共交通工具、戶外發(fā)布煙草廣告。禁止向未成年人發(fā)送任何形式的煙草廣告。該規(guī)定中明確指出，禁止向大眾和未成年人發(fā)布“煙草”廣告。例如，某地方娛樂場所為刺激消費將一次性電子煙產(chǎn)品以“盲盒”的形式添加到酒水套餐里，即購買該套餐附贈盲盒，消費者通過掃描二維碼下單，懷著好奇心去購買該套餐，將獲贈電子煙一支。該現(xiàn)象進一步反映電子煙產(chǎn)品在線下宣傳銷售時的隱患。在如今電子煙已與傳統(tǒng)卷煙法律地位相同的情形下，監(jiān)管部門理應(yīng)對電子煙銷售商和娛樂場所加強監(jiān)督審查力度，嚴格落實禁止未成年人吸煙的規(guī)定。

其次，電子煙產(chǎn)品在銷售渠道上存在隱患。隨著電子煙的規(guī)模不斷擴大，線下門店數(shù)量不斷增加，購買電子煙也愈加方便。未成年人由于好奇、自律能力欠缺，對這種“吞云吐霧”的感覺十分好奇，加上經(jīng)銷商的誘惑，誘導(dǎo)未成年人加入吸煙者的隊伍，導(dǎo)致電子煙成為危害未成年人身體健康的隱患。

依據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》第五條第二款：國家和社會加強吸煙危害健康的宣傳教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共場所吸煙，勸阻青少年吸煙，禁止中小學(xué)生吸煙[4]。但該款法條在頒布時存在局限性，當(dāng)時所指的“煙”并未包括電子煙，隨后國家市場監(jiān)督管理總局和國家煙草專賣局于2018年8月頒布《關(guān)于禁止向未成年人出售電子煙的通告》[5]?！锻ǜ妗分赋鲭娮訜煂ξ闯赡耆舜嬖诮】碉L(fēng)險，禁止向未成年人出售電子煙。

為進一步限制銷售渠道，國家市場監(jiān)督管理總局和國家煙草專賣局于2019年10月發(fā)布《關(guān)于進一步保護未成年人免受電子煙侵害的通告》[6]，指出電子煙生產(chǎn)、銷售企業(yè)或個人應(yīng)及時關(guān)閉互聯(lián)網(wǎng)銷售渠道和客戶端，電商平臺應(yīng)撤回所發(fā)布的電子煙經(jīng)營廣告，下架相關(guān)產(chǎn)品等。2020年7月國家市場監(jiān)督管理總局和國家煙草專賣局聯(lián)合印發(fā)《電子煙市場專項檢查行動方案》的通知，《通知》要求重點檢查電子煙網(wǎng)絡(luò)信息、電子煙實體店、電子煙自動售賣機三項內(nèi)容。省級煙草專賣局和省級市場監(jiān)督管理局成立專項聯(lián)合行動小組，進行工作的統(tǒng)一推進。2020年10月出臺新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》，其中第十七條、第五十九條、第一百二十三條、第一百二十四條明確規(guī)定向未成年人出售電子煙違法。國家煙草專賣局新發(fā)布的《電子煙管理辦法》中也著重強調(diào)禁止向未成年人出售電子煙。以上法律法規(guī)的出臺皆為保護未成年人免受電子煙侵害，但由于頒布較晚，吸食電子煙已然在青少年圈子中形成“潮流”之勢。

第三，電子煙產(chǎn)品質(zhì)量安全無法得到保證。中國作為最大的電子煙生產(chǎn)國，該產(chǎn)品在國內(nèi)市場品牌眾多，市場現(xiàn)狀混亂，所以質(zhì)量安全理應(yīng)引起重視。電子煙并不是實質(zhì)意義的“電子”，僅因使用時需電池運作，電池作為易燃易爆物品，一旦發(fā)生事故，將會造成面部灼傷、雙手受傷等后果。據(jù)相關(guān)報道，美國某州一名男性在吸食電子煙時發(fā)生爆炸導(dǎo)致其身體部位灼傷的案例。據(jù)該男子描述，電子煙突然發(fā)生爆炸，產(chǎn)品零件散落在屋內(nèi)，床上覆蓋物被點燃，在醫(yī)院進行治療時恢復(fù)難度很大。經(jīng)美國消費品安全協(xié)會統(tǒng)計，2015年至2017年間美國醫(yī)院共接診2 035起電子煙爆炸受傷事件，這些損傷包括割傷、燒傷、喪失身體某個部位以及死亡。針對此情況，美國已于2020年制定上市申請指南，要求電子煙企業(yè)上市前須提供設(shè)備電池種類的詳細信息。

此外，電子煙產(chǎn)品中所使用的添加劑和香料的安全性也令人擔(dān)憂。早期制造商為迎合消費者，創(chuàng)造出各種各樣新口味的煙彈，包含許多香精和添加劑，且成分極為復(fù)雜，無法確定是否無害。比如煙油中的氣溶膠包含甲醛、乙醛、丙烯醛、甲苯等有害物質(zhì)，對人體健康造成危害。據(jù)相關(guān)研究表明，電子煙中甲醛已被確認為致癌物，可能導(dǎo)致吸食者過敏、呼吸道感染、支氣管炎和肺炎等癥狀；丙烯醛具有高毒性、致癌性及心血管系統(tǒng)毒性；甲苯則具有神經(jīng)毒性，易使人產(chǎn)生頭痛、惡心和認知障礙等癥狀。

針對以上產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患，2022年4月，中國國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化委員會正式出臺電子煙強制性國家標準，并給予零售商五個月的過渡階段，于同年10月1日起正式實施。電子煙產(chǎn)品國標的出臺強制性地將電子煙產(chǎn)品的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)標準化，并限定添加劑的使用，同時，國標的出臺也促使某些商販將大量特色口味煙彈進行囤貨，短時間內(nèi)還出現(xiàn)消費者大量購買特色口味煙彈的現(xiàn)象，導(dǎo)致價格一度上漲、煙彈產(chǎn)品供不應(yīng)求。對于消費者和商販大量囤貨是否會導(dǎo)致日后形成電子煙黑色產(chǎn)業(yè)鏈，以及對未成年人是否會產(chǎn)生侵害等問題，值得監(jiān)管部門引起重視。

2.2 域外規(guī)制現(xiàn)狀

自電子煙進入全球市場以來，引起了世界衛(wèi)生組織的注意?！?017年世衛(wèi)組織關(guān)于全球煙草流行的報告》統(tǒng)計的立法數(shù)據(jù)中顯示，195個成員國中約有30個國家禁止使用電子煙，未禁止使用電子煙的成員國中只有65個國家對其進行監(jiān)管，而各國對于電子煙的監(jiān)管方式和法律地位相較于中國有所不同。部分國家為監(jiān)管電子煙產(chǎn)品制定相應(yīng)的法律、法規(guī)、草案，還有部分國家將電子煙納入現(xiàn)行法律框架之內(nèi)或修改現(xiàn)行法律條文。目前有近100個國家對電子煙實行監(jiān)管，監(jiān)管范圍包括宣傳銷售、購買年齡限制、增值稅率、市場投放的審查與許可、吸食場所的限制等。

以歐洲國家為例，歐盟于2016年5月實施修訂過后的《煙草產(chǎn)品指令》（Tobacco Products Directive，以下簡稱TPD）。該《指令》規(guī)定含有尼古丁的電子煙被認定為煙草產(chǎn)品，不含尼古丁的電子煙被認定為消費品，而被認定為煙草產(chǎn)品的電子煙須遵守TPD的相關(guān)要求，即禁止或限制電子煙產(chǎn)品的廣告、促銷、贊助、跨境活動等行為；禁止在封閉公共場所及公共交通工具內(nèi)使用電子煙；煙彈容量設(shè)置上限為2mL，尼古丁含量較以前降低2%（限制為20mL）；電子煙包裝應(yīng)含有健康信息和警告語；醫(yī)藥類的電子煙須獲得標準藥物許可程序下的市場授權(quán)等；TPD的實施不僅有利于成員國人民的身體健康，而且也對成員國的經(jīng)濟發(fā)展起到促進作用[7]。歐盟各成員國以TPD為標準將電子煙進一步針對未成年人詳細規(guī)定，如奧地利、保加利亞、法國、芬蘭、意大利、愛沙尼亞等國都規(guī)定：向18歲以下人士出售電子煙視為違法行為。法國、意大利與愛沙尼亞等國在此基礎(chǔ)上進一步規(guī)定：禁止在公共場所、火車和封閉空間內(nèi)使用電子煙。奧地利為保護未成年人權(quán)益規(guī)定：在有未滿18周歲人士的車內(nèi)使用電子煙視為違法行為。歐洲諸如此類保護未成年人權(quán)益的條款仍有許多，可見其十分看重?zé)煵蓊愔破穼ξ闯赡耆松硇慕】档挠绊懀⑶覍ξ闯赡耆耸軣煵葜破非趾Φ娘L(fēng)險意識十分值得借鑒[8]。

以美國為例，2016年6月美國食品藥品監(jiān)督管理局（以下簡稱FDA）宣布完成對電子煙產(chǎn)品上市前的審查，以補充《家庭吸煙預(yù)防和煙草控制法》，明確規(guī)定所有電子煙在補充法規(guī)生效之日起受FDA監(jiān)管，且遵守?zé)煵葜破返耐瑯右?。在此基礎(chǔ)之上，美國各州也相繼出臺各項規(guī)定以完善對電子煙的監(jiān)管，如馬薩諸塞州的公共衛(wèi)生部于2020年4月發(fā)布《煙草和電子尼古丁傳輸系統(tǒng)零售最低標準》，規(guī)定不得向未成年人售賣電子煙；禁止線上銷售；所有煙草零售店與煙吧都應(yīng)具備經(jīng)營許可證；不得宣傳未經(jīng)FDA認可的任何安全或功效的誘導(dǎo)信息等[9]。2021年12月，美國總統(tǒng)批準實施FDA的電子煙新政，將煙草產(chǎn)品最低銷售年齡由18歲改為21歲，這意味著任何煙草商向21歲以下的人群出售煙草制品都被認定為違法。同年，美國十五位控?zé)煂＜衣?lián)名發(fā)表文章呼吁地方政府使用較為平衡的方法來管控電子煙，如限制售賣電子煙的特定場所，以避免未成年人接觸此類產(chǎn)品。近五年來，美國所采取的措施有效地遏制青少年沉迷電子煙，使電子煙消費市場環(huán)境更加規(guī)范化[10]。

新加坡對于煙草的監(jiān)管十分嚴格，控?zé)熈Χ葮O大，于2011年全面禁止電子煙，隨后議會又于2018年增加禁止持有和使用電子煙的禁令。依據(jù)新加坡《煙草（廣告和銷售控制）法》規(guī)定，凡是銷售、要約銷售、持有以供銷售、進口或分銷電子煙均屬違法行為，最高可判處6個月監(jiān)禁并處最高2 000新元罰金[11]。由此可見，新加坡為防止電子煙產(chǎn)品流入其市場，進一步危害公民的身體健康，直接由根源上斷絕電子煙產(chǎn)品在其國內(nèi)宣傳售賣的可行性。

澳大利亞針對煙草侵害未成年人的問題十分重視，首都領(lǐng)地于2014年出臺相關(guān)規(guī)定來規(guī)范電子煙使用，規(guī)定含有尼古丁的電子煙除非被列為醫(yī)藥產(chǎn)品，否則不得銷售使用；未含有尼古丁的電子煙被歸類于消費品，可以售賣使用。此外，規(guī)定禁止向未成年人出售該產(chǎn)品，并限制其廣告宣傳，并禁止在無煙區(qū)與兒童周圍使用，防止二手煙威脅未成年人的身體健康[12]。

其他國家如新西蘭，該國衛(wèi)生委員會于2020年擬發(fā)布新的電子煙監(jiān)管法規(guī)，法規(guī)承認電子煙較卷煙危害性低，應(yīng)促進電子煙使用的同時保障產(chǎn)品質(zhì)量。為避免青少年接觸，建議限制電子煙廣告宣傳，該條例旨在幫助成年吸煙人群改用電子煙替代并限制青少年吸煙。巴西衛(wèi)生監(jiān)督局表示目前由于電子煙安全評估不盡人意，所以該產(chǎn)品在巴西禁止廣告宣傳、銷售、進出口，且公共場所與公共交通工具內(nèi)禁止使用電子煙[13]。日本藥品監(jiān)管規(guī)定不得使用含有尼古丁添加液體的電子煙，以IQOS品牌為代表的霧化煙草制品類型的電子煙在日本十分熱門，該產(chǎn)品可線下零售且須依法繳納49%的煙草稅[14]。俄羅斯總統(tǒng)于2020年7月批準實施煙草控制法的新修正案，新法規(guī)定禁止向未滿18周歲人群出售含尼古丁產(chǎn)品、禁止使用自動售賣機和互聯(lián)網(wǎng)銷售、禁止線下商店公開陳列等[15]。

域外許多國家針對電子煙產(chǎn)品侵害未成年人的問題進行法律規(guī)制的時間較早，懲戒方式較為嚴厲，對于防止未成年人受侵害的保護意識相較于我國考慮得十分全面。中國理應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒相關(guān)政策與理念，健全完善我國電子煙侵害未成年人的規(guī)制路徑[16]。

3 保護未成年人視域下我國電子煙規(guī)制路徑分析

3.1 加強危害宣傳教育，嚴格規(guī)制電子煙宣傳路徑

錯誤的宣傳方式往往引導(dǎo)著錯誤的消費導(dǎo)向，電子煙產(chǎn)品經(jīng)銷商常通過使用“電子煙可以戒煙、幫助戒煙、電子煙沒有危害、抽電子煙非常時髦”等口號促使消費者甚至未成年人購買其產(chǎn)品。電子煙產(chǎn)品的消費群體長年集中于中青年社會群體中，其營銷宣傳方式也逐漸呈現(xiàn)年輕化趨勢[17]。加之近幾年短視頻平臺等自媒體的壯大，某些95后通過直播吐煙圈的方式來宣傳電子煙，且收獲點擊量近萬余，更有不少網(wǎng)友直呼表示想和其學(xué)習(xí)，該類宣傳行為無論是在網(wǎng)絡(luò)空間或社會現(xiàn)實層面都應(yīng)嚴厲禁止[18]。本研究建議國家及監(jiān)管部門應(yīng)盡快制定出臺有關(guān)禁止電子煙宣傳途徑的法律規(guī)定，禁止電子煙以任何方式進行宣傳；政府、學(xué)校和衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)針對未成年人和非吸煙者進行煙草危害宣傳教育，使其知曉該產(chǎn)品對健康的危害性，倡導(dǎo)遠離電子煙等煙草類制品；監(jiān)管部門應(yīng)嚴格落實實地走訪工作，禁止以虛假口號或廣告的方式進行宣傳盈利。

3.2 拓寬產(chǎn)品監(jiān)管渠道，強化監(jiān)督電子煙銷售模式

五花八門的銷售渠道是誘使未成年人吸煙最大的潛在風(fēng)險。雖然中國已明文規(guī)定購買電子煙須出示身份證件，但在線下零售店購買并未要求出示相關(guān)證件[19]，而是直接予以售賣，甚有未成年人經(jīng)父母同意后前往零售店購買等案例。我國線上購買渠道自國家市場監(jiān)督管理總局和國家煙草專賣局于2019年發(fā)布《通告》后便要求電子煙經(jīng)銷商下架相關(guān)產(chǎn)品[20]，而在天貓、淘寶、京東等各大電商平臺依然可以進行購買，更有線下零售商為拓寬銷售渠道、鎖定消費群體，通過微信朋友圈作為宣傳銷售媒介進行售賣。面對這種情況，一方面，平臺無法確定消費者是否已滿18周歲；另一方面，由第三方非正規(guī)渠道所購買產(chǎn)品的安全性能得不到保障并使得未成年人依然存在購買渠道[21]。建議應(yīng)嚴格禁止線上銷售路徑，對于售賣電子煙產(chǎn)品的賬號予以封禁；政府、學(xué)校等公共機構(gòu)區(qū)域范圍內(nèi)限制煙草零售店的營業(yè)。

3.3 健全生產(chǎn)質(zhì)量標準，提高產(chǎn)品安全性能

中國作為全球最大的電子煙生產(chǎn)國，生產(chǎn)地主要集中于深圳地區(qū)，已知的知名公司約有70家[22]。深圳市市場監(jiān)督總局于2015年12月發(fā)布《電子煙霧化液產(chǎn)品通用技術(shù)要求》，明確規(guī)定相關(guān)生產(chǎn)技術(shù)要求，但仍存在不法商家無證生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品，將其流入市場，此類偽劣產(chǎn)品的質(zhì)量安全令人堪憂[23]。《辦法》的出臺將電子煙產(chǎn)品在市場售賣的口味局限于煙草味，但過渡期內(nèi)難免有些不法商家存在大量囤積特殊口味煙彈欲借此提高物價等現(xiàn)象。特殊口味煙彈存在產(chǎn)品健康隱患、質(zhì)量安全隱患等問題，且未成年人極易被此類口味電子煙所吸引[24]。本研究建議應(yīng)推出煙液“禁用物質(zhì)名單”，設(shè)立安全底線；國家牽頭完善電子煙生產(chǎn)質(zhì)量標準；明文規(guī)定產(chǎn)品內(nèi)外包裝須詳細注明產(chǎn)品的成分信息、設(shè)備信息及可能造成的危害信息等；應(yīng)盡快成立統(tǒng)一的電子煙產(chǎn)品追溯制度，實現(xiàn)“違法必查，有責(zé)必究”。