范富強（江蘇省司法廳）

習近平總書記曾在中央全面依法治國工作會議上指出：“現(xiàn)在，法治政府建設還有一些難啃的硬骨頭，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問題還沒有根本解決?！雹倭暯剑骸秷远ú灰谱咧袊厣鐣髁x法治道路 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021年第5期。這其中，合法性審查走形式的問題，既有基層政府重視不夠、落實不力的原因，也有合法性審查機構(gòu)供給不足的現(xiàn)實困境。司法行政機關(guān)作為各級政府合法性審查專職機構(gòu)，要主動適應新形勢新任務新要求，按照黨中央“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針，加快推進合法性審查供給側(cè)改革，全面提升合法性審查供給能力，努力當好各級政府的高級參謀、得力助手。

一、合法性審查的發(fā)展脈絡

合法性審查從產(chǎn)生到發(fā)展，呈現(xiàn)出四個方面的特征。

一是制度上從無到有。自2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》首次提出“合法性論證”概念后，2008年《國務院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》明確規(guī)定：市縣人民政府及其部門要建立重大行政決策合法性審查制度，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得作出決策；要嚴格規(guī)范性文件制定權(quán)限和發(fā)布程序，未經(jīng)聽取意見、合法性審查并經(jīng)集體討論決定的，不得發(fā)布施行。自此，合法性審查工作逐步成為政府依法行政的重要標志。各地圍繞貫徹國家部署，紛紛制定合法性審查工作制度，如江蘇省早在2009年就以地方立法的形式②參見《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，2009年4月12日。，對規(guī)范性文件制定與合法性審查工作進行了細化規(guī)定，此后由省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《江蘇省規(guī)范性文件和重大決策合法性審查程序規(guī)定》，由省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面開展規(guī)范性文件合法性審查工作的通知》等一系列配套制度，將合法性審查要求從制度設計變?yōu)榫唧w行動、從粗放規(guī)定變?yōu)榫毰e措、從提倡引導變?yōu)閯傂约s束，為深入推進依法行政、建設法治政府增加了一道“閥門”。

二是機制上從虛到實。2013年，黨的十八屆三中全會作出了“ 完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制”③參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日。的重要部署，將合法性審查實質(zhì)性、規(guī)范化開展提上了議事日程。國務院辦公廳圍繞貫徹黨的十八屆三中全會決定，于2018年印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》，第一次明確了合法性審查的目標、要求、范圍、主體、程序、職責和責任，為基層開展合法性審查工作提供了遵循。在此進程中，江蘇省先行先試，早在2015年就按照原國務院法制辦的統(tǒng)一部署，啟動完善規(guī)范性文件合法性審核機制的試點工作。針對過去合法性審查啟動隨意、運轉(zhuǎn)不暢、附帶材料不全、預留時限過短等問題，通過規(guī)范審查流程、細化審查標準、明確審查時限、落實審查責任，有效構(gòu)建了程序完備、權(quán)責一致、相互銜接、運行高效的合法性審查工作機制。蘇州市等市、縣還積極探索重大決策目錄化管理制度，借助行政權(quán)力網(wǎng)上運行系統(tǒng)，將重大決策的合法性審查機制用信息化手段固化下來，凡未經(jīng)審查或?qū)彶椴煌ㄟ^的決策項目無法向前推進，從而達到“上不了會、出不了臺”的效果。

三是機構(gòu)上從小到大。合法性審查工作推行之初，各級政府法制機構(gòu)內(nèi)部并沒有專門設立合法性審查處（科）室，也沒有專職的合法性審查人員。2015年，江蘇省政府積極探索，在原省政府法制辦公室內(nèi)部增設了備案審查處，正式編制人員4人，專門負責為省政府的重大行政決策、行政規(guī)范性文件以及重要涉法事務等提供合法性審查，并負責規(guī)章、規(guī)范性文件的備案審查工作。同年，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文，要求在全省范圍內(nèi)加強規(guī)范性文件和重大決策合法性審查的人員配備，其中省、市、縣三級政府的合法性審查機構(gòu)要分別按照5人、3人、1人的標準配備專職人員。截至目前，江蘇省、市兩級司法行政部門全部設立了合法性審查相關(guān)處室，省、市、縣三級審查專職人員總計達到250余人，兼職法律助理近50人，合法性審查力量得到顯著增強。

四是能力上從弱到強。合法性審查機構(gòu)自成立以來，“摸著石頭過河”，從被動應付到主動出擊，審查能力不斷提升。以江蘇省司法廳備案審查處為例，2015年的辦件量不足100件，但到2021年已升至969件，工作量上升了8倍多；工作內(nèi)容從過去以審查文件為主，逐步擴展到審查重大決策、文件、合同、重要批復、信息公開答復等諸多方面。同時按照省政府的部署，司法廳備案審查處常態(tài)化參與了土地審批、行政審批制度改革與國有企業(yè)改革、化工行業(yè)整治，以及高速公路收費、行政區(qū)劃變更、水源地保護區(qū)劃設和調(diào)整、擬上市公司歷史沿革審查、地方金融風險防范、疫情防控、群體性事件處置等重要涉法事務處理，成為省政府不可或缺的參謀助手與法律顧問。近年來，江蘇省各市縣政府及其部門也越來越重視合法性審查工作，普遍通過業(yè)務指導、定期培訓、工作交流、掛職鍛煉等多種途徑，加強合法性審查人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，全面提升了合法性審查人員的政治素質(zhì)和業(yè)務能力。

二、合法性審查供給端存在的問題

近年來，合法性審查工作雖然取得了跨越式發(fā)展，但由于各地重視程度不一、工作推進存在差異，導致供給與需求之間的平衡尚未完全實現(xiàn)。目前從供給側(cè)角度而言，突出存在三個方面的問題。

一是審查力量向下遞減。第一，從機構(gòu)上看，省、市兩級的合法性審查機構(gòu)相對健全，但縣級司法局多數(shù)還沒有設立合法性審查專職機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的審查力量更是嚴重短缺。第二，從人員上看，2018年機構(gòu)改革時，很多縣區(qū)法制辦的工作人員留在了政府辦公室或交流到其他部門，導致司法局從事合法性審查、行政復議等工作的專業(yè)人員出現(xiàn)了空缺。目前雖有人員填補，但新入職人員從熟悉情況到發(fā)揮作用，仍需一定時間。第三，從穩(wěn)定性上看，基層人少事多的矛盾非常突出，有的合法性審查人員身兼數(shù)職，并且還會面臨提拔、輪崗等情況，致使工作連貫性不夠。

二是審查能力亟待提升。行政管理事務涉及面廣、包羅萬象，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件數(shù)量巨大、內(nèi)容龐雜，這些都對合法性審查人員提出了較高的要求。實踐中，合法性審查人員往往出現(xiàn)三個方面不足：第一，知識儲備不足。多數(shù)合法性審查人員僅有法律專業(yè)背景，對其他相關(guān)的專業(yè)問題并不熟悉，尤其是財稅、金融、環(huán)保、安全生產(chǎn)、應急救援、衛(wèi)生防疫、知識產(chǎn)權(quán)等專業(yè)性較強的領(lǐng)域，合法性審查人員常有“隔行如隔山”之感。第二，工作閱歷不足。部分合法性審查人員比較年輕，參加工作時間不長，對機關(guān)職責和運行規(guī)律等缺乏深刻認識，對實踐中的復雜問題看不透、吃不準、把握不住。第三，經(jīng)驗積累不足。合法性審查能力提升絕非一朝一夕之功，沒有三五年甚至更長時間的積累，開展工作必然吃力。

三是審查質(zhì)效不夠明顯。近年來，合法性審查工作雖有了量的提升，但工作質(zhì)效與政府及部門領(lǐng)導的期待尚有差距。第一，少數(shù)審查意見缺少靈活性。一些審查機構(gòu)和人員只會機械比對法條，決不允許本地規(guī)定與上位法有絲毫不同，導致所出臺的文件只能照搬照抄、不接地氣。第二，說“不行”多、說“怎么行”少。對于一些改革性、探索性事項，由于上位法依據(jù)不足，地方政府只能通過制發(fā)文件先行“試水”，但合法性審查機構(gòu)往往以缺少法律依據(jù)為由提出反對意見，同時對于如何依法推進的問題又避而不答或無法回應。第三，擔當作為精神還需加強。面對政府及部門的重大決策或復雜事務處理，合法性審查機構(gòu)缺少主動靠上去的勇氣，有時甚至認為“多一事不如少一事”“事不關(guān)己、高高掛起”。

三、推進合法性審查供給側(cè)改革的對策建議

供給側(cè)改革的最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量，根本途徑是深化改革。這為合法性審查的供給側(cè)改革指明了方向。新形勢下，要緊緊圍繞“鞏固、增強、提升、暢通” 的八字方針，加快推進合法性審查供給側(cè)改革。

一要夯實基礎，在“鞏固”上下功夫。合法性審查制度推行已近二十年。對于這些既往的制度探索，有必要進行一次系統(tǒng)深入的回顧與總結(jié)，按照改革取向和問題導向，進一步做好完善、完備工作。第一，要細化制度內(nèi)容。近年來，各地在“審查主體”上突破了過去由法制辦、現(xiàn)在由司法行政部門“單打獨斗”的模式，引入了法律顧問、專家學者以及第三方審查力量；在“審查標準”上，逐步明晰了主體合法、權(quán)限合法、程序合法、內(nèi)容合法的把握尺度，同時拓展了必要性、合理性、可行性、技術(shù)規(guī)范性等新的更高審查標準；在“審查結(jié)果”上，明確了合法性審查意見書的統(tǒng)一格式和報送程序，構(gòu)建了審查意見采納反饋機制，并完善了合法性審查檔案制度，等等。這些好的做法是對現(xiàn)有制度在操作層面的細化，應當及時充實到制度體系之中。第二，要加強制度配套。隨著合法性審查制度發(fā)展逐步進入“深水區(qū)”，各種過去沒有遇到的問題會逐漸顯現(xiàn)。例如，對重大行政決策的合法性審查工作，應當何時介入、如何介入、如何保證審查意見的獨立性；④有學者呼吁要“增強合法性審查結(jié)論的應用性和權(quán)威性。合法性審查結(jié)論不是參考而是重大決策的必備條件。”同時強調(diào)，“應該明確規(guī)定決策機關(guān)領(lǐng)導人員和決策承辦單位都不得要求合法性審查機構(gòu)更改審查結(jié)論”。這對當前提升合法性審查質(zhì)量非常重要。參見劉新圣、崔璨：《重大行政決策合法性審查不能走過場》，《人民論壇》，2017年第10期。對于諸如土地審批、行政區(qū)劃調(diào)整審批、擬上市公司歷史沿革確認等具體業(yè)務工作，政府合法性審查機構(gòu)要不要參與、怎么參與；合法性審查機構(gòu)對其意見需要承擔哪些責任，如何追究責任，等等。這些都應當及時給予回應并出臺新的制度和操作指南。第三，要跟進制度立法。立法工作要充分發(fā)揮固根本、穩(wěn)預期、利長遠作用。對于合法性審查工作中的成熟經(jīng)驗，要及時上升到立法層面，使其進一步系統(tǒng)化、科學化、規(guī)范化，增強權(quán)威性、時效性和約束力，從而更好推動合法性審查工作落地落實。

二要拓展思路，在“增強”上用實招。針對縣、鄉(xiāng)兩級合法性審查力量薄弱的現(xiàn)狀，要按照“強基導向”，大力實施“強基工程”，全面加強縣級司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的合法性審查力量建設。通過法治政府建設示范創(chuàng)建、依法行政考核、重大行政決策督查、行政規(guī)范性文件備案審查以及違法行政問責等有效手段，引導和倒逼基層政府重視合法性審查工作，強化合法性審查力量配備。在此基礎上，要善于整合現(xiàn)有資源，充分調(diào)動各方面積極因素，最大限度釋放合法性審查活力。第一，要“人人來做”。不僅合法性審查專職機構(gòu)要全員參與，而且要充分發(fā)揮單位內(nèi)部公職律師、法律助理的作用；不僅要由業(yè)務人員負責審查，相關(guān)領(lǐng)導也要參與審查，必要時還可以組建審查委員會，⑤有學者認為，目前對于合法性審查主體的安排可以采取兩步走模式：第一步，加強公職律師隊伍建設，在行政機關(guān)內(nèi)部建造一支法治素養(yǎng)高、處理法制事務能力強的政府專屬的全職律師隊伍；第二步，嘗試整合已建成的政府公職律師、政府法律顧問、政策法規(guī)處（科）工作人員等隊伍，在行政機關(guān)內(nèi)部設立一個規(guī)模更大、專門性更強的合法性審查委員會。參見肖萍、宋夢玲、徐驥：《我國重大行政決策合法性審查主體研究》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》，2018年第6期。對于復雜涉法事務進行集體會商，共同研究提出既符合法律規(guī)定又貼合工作實際的高質(zhì)量意見。后者對于縣、鄉(xiāng)兩級克服專業(yè)人員不足的困境尤為重要。第二，要“內(nèi)外交流”。一方面，司法行政機關(guān)上下級之間，可以通過“上掛”“下派”等方式，加強合法性審查人員縱向交流。例如，江蘇省司法廳通過推行“上掛”制度，讓市、縣司法局業(yè)務人員“跟班作業(yè)”一到兩年，有效為基層培養(yǎng)了一批合法性審查業(yè)務骨干。另一方面，司法行政部門也要加強與其他部門的審查業(yè)務橫向交流，對于專業(yè)領(lǐng)域、復雜業(yè)務以及改革試點事項，發(fā)揮互補優(yōu)勢，實行聯(lián)合審查。第三，要“區(qū)域協(xié)作”。按照司法部“推進長江三角洲區(qū)域行政規(guī)范性文件合法性審核機制一體化建設、促進政策協(xié)同”的統(tǒng)一部署，加強蘇浙滬皖“三省一市”的合法性審查業(yè)務融合，逐步形成標準趨同、工作聯(lián)動、意見互認的審查局面。

三要創(chuàng)新舉措，在“提升”上求突破。合法性審查供給側(cè)改革的主攻方向在于提高供給質(zhì)量。圍繞實現(xiàn)這一目標，必須內(nèi)強素質(zhì)、外樹形象。第一，要提升業(yè)務能力。除了傳統(tǒng)的以會代訓、集中輪訓、經(jīng)驗交流等培訓手段外，要更加注重“沙盤推演”“實戰(zhàn)練兵”。針對類型化、典型性的審查案例，借助視頻會議、微信群、QQ群等有效載體，組織省、市、縣范圍內(nèi)的合法性審查人員開展研討會商，并及時將審查過程、審查焦點、審查意見、審查技巧等匯編成案例“群發(fā)”，達到審查一個案例培訓一批人員的目的。同時，要善于向外部借力，充分發(fā)揮法律顧問、法律助理、專家學者的作用，幫助行政機關(guān)合法性審查人員開闊思路、拓寬視角，增強審查專業(yè)性。第二，要提升技術(shù)手段。信息化手段有助于規(guī)范審查流程、提升審查效率。要積極完善合法性審查管理信息平臺，做好與公文管理系統(tǒng)和政務信息公開平臺的銜接，實現(xiàn)電子審核一體化和平臺互聯(lián)互通。⑥參見《國務院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》。要借助云技術(shù)和大數(shù)據(jù)，開發(fā)快速鎖定敏感詞匯、自然關(guān)聯(lián)上下位法、自動識別疑點問題等信息系統(tǒng)功能模塊，幫助合法性審查人員減輕檢索壓力，增強審查精準度。要探索利用區(qū)塊鏈技術(shù)，打破信息孤島，推進數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)審查工作自動留痕、精細管理。第三，要提升工作質(zhì)效。合法性審查機構(gòu)和人員要提高政治站位，既堅持原則，又善于協(xié)調(diào)，確保所提意見在合法合規(guī)的前提下，可接受、易操作、能解決問題，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。要完善意見反饋方式方法，對于特別重要或意見分歧嚴重的問題，由司法行政部門主要負責人直接向政府主要領(lǐng)導當面匯報，防止因文字表述不準確而導致信息傳遞失真。

四要加強聯(lián)動，在“暢通”上開新局。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，要加快推動合法性審查力量、審查機制等在省域范圍內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋，構(gòu)建起“縱向到底、橫向到邊”的合法性審查工作新格局。第一，要暢通工作機制。進一步理順文件起草部門、制定機關(guān)辦公機構(gòu)、合法性審查機構(gòu)三者之間的關(guān)系，推動建立以政府辦公廳（室）為主導、起草部門與司法行政機關(guān)相銜接的合法性審查工作機制，確保合法性審查事項啟動規(guī)范、運轉(zhuǎn)順暢。要破除部門壁壘和信息不對稱問題，構(gòu)建合法性審查機構(gòu)提前介入、全過程介入審查事項的工作機制，通過列席會議、參加調(diào)研、旁聽論證、調(diào)閱材料等多種渠道，幫助合法性審查人員全面及時掌握背景資料和工作難點，增強合法性審查的針對性和實效性。第二，要加強銜接聯(lián)動。按照黨中央統(tǒng)一部署，加強黨委法規(guī)機構(gòu)、人大常委會法制工作機構(gòu)、司法行政機關(guān)的工作銜接，著力構(gòu)建分工負責、溝通協(xié)調(diào)、協(xié)助審查、移交處理、意見征詢、會商會辦、信息聯(lián)通、能力提升八大機制，推動形成合法性審查工作合力。要善于搭建平臺、組織活動，切實把審查聯(lián)動機制落實到位，推動解決工作難題，強化司法行政機關(guān)合法性審查的權(quán)威性。第三，要堅持“開門審查”。合法性審查說到底還是為了更好地維護人民群眾的合法權(quán)益。要始終堅持以人民為中心，站穩(wěn)人民立場，及時聽取人民群眾的真實聲音，確保政府決策和“紅頭文件”接地氣。要積極推進開放式的合法性審查模式，改變過去只在行政機關(guān)內(nèi)部征求意見的做法，更多地通過門戶網(wǎng)站、廣播電視、“兩微一端”及自媒體平臺，廣泛、充分征求行政相對人的意見，用群眾視角看待問題，用群眾智慧解決難題。