帥奕男［中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部］

2022年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《信訪工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），完善了信訪事項(xiàng)分類辦理的規(guī)定，針對(duì)實(shí)踐中仍然存在的“信訪不信法”問(wèn)題，進(jìn)一步完善訴訪分離及善后銜接機(jī)制，降低信訪事項(xiàng)進(jìn)入訴訟渠道解決糾紛的成本，提高訴訟糾紛解決方式的可接受度，促進(jìn)矛盾糾紛有效化解，提高國(guó)家治理能力，推進(jìn)全面依法治國(guó)。

一、建立訴訪分離的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

建立訴訪分離的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，是健全訴訪分離機(jī)制的首要條件。《條例》規(guī)定，信訪部門(mén)在收到信訪事項(xiàng)后，要在法定期限內(nèi)依法對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行甄別，根據(jù)具體情況作出不同的處理。這就要求信訪部門(mén)要形成一致的認(rèn)識(shí)，對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行分類處理，使人民群眾的訴求進(jìn)入相應(yīng)程序辦理。

（一）準(zhǔn)確把握“訴”與“訪”的內(nèi)涵

建立訴訪分離的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要準(zhǔn)確把握“訴”與“訪”的內(nèi)涵，區(qū)分二者的性質(zhì)。所謂“訴”，是指符合法律規(guī)定的條件，可以按照訴訟程序解決的請(qǐng)求，包括起訴、上訴或申請(qǐng)?jiān)賹彽雀嬖V類請(qǐng)求，還包括法律和司法解釋規(guī)定的提出異議和申請(qǐng)復(fù)議等異議類訴求。它作為一種法律承認(rèn)和保障的利益，當(dāng)事人可以依法通過(guò)訴訟程序行使，獲得的是司法上的裁判，實(shí)現(xiàn)的是司法上的權(quán)利救濟(jì)。所謂“訪”，一般是指當(dāng)事人通過(guò)來(lái)信、來(lái)訪等形式向各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)反映的，但一般不能啟動(dòng)司法程序的問(wèn)題和事項(xiàng)。它是公民政治參與的渠道，注重保障人民當(dāng)家作主、參政議政的民主權(quán)利。雖然信訪具有一定的糾紛解決功能，但信訪機(jī)制中并沒(méi)有爭(zhēng)議解決的規(guī)范架構(gòu)，其權(quán)利救濟(jì)功能其實(shí)是一種附帶或例外。①唐龍生、劉菲：《論訴訪分離工作機(jī)制之構(gòu)建》，《法治研究》，2010年第1期。因而，“訴”是法律規(guī)則下、司法程序內(nèi)的權(quán)利保障方式，強(qiáng)調(diào)司法裁判的功能與作用；“訪”是司法程序外、非常態(tài)的權(quán)利救濟(jì)途徑，側(cè)重于民主監(jiān)督與個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)。

（二）合理確定“訴”與“訪”的界限，甄別信訪事項(xiàng)

在理解把握“訴”與“訪”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，還要合理確定“訴”與“訪”的界限，明確信訪事項(xiàng)由誰(shuí)負(fù)責(zé)。對(duì)屬于法院管轄，具有一審、二審或再審內(nèi)容的來(lái)信來(lái)訪，應(yīng)納入“訴”的范疇。還有一些應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法程序處理的情況，也要按照相應(yīng)法律程序處理?！稐l例》第22條規(guī)定，各級(jí)黨委和政府信訪部門(mén)對(duì)收到的涉法涉訴信件，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送同級(jí)政法部門(mén)依法處理；第31條規(guī)定，對(duì)信訪人提出的申訴求決類事項(xiàng)，有權(quán)處理的機(jī)關(guān)、單位應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況，應(yīng)當(dāng)通過(guò)審判機(jī)關(guān)訴訟程序或者復(fù)議程序、檢察機(jī)關(guān)刑事立案程序或者法律監(jiān)督程序、公安機(jī)關(guān)法律程序處理的，涉法涉訴信訪事項(xiàng)未依法終結(jié)的，按照法律法規(guī)規(guī)定的程序處理。對(duì)已經(jīng)過(guò)一審、二審或申請(qǐng)?jiān)賹徦痉ǔ绦?，?dāng)事人通過(guò)來(lái)信來(lái)訪等形式針對(duì)人民法院訴訟案件提出意見(jiàn)、建議、投訴、申訴或反映其他事項(xiàng)的，應(yīng)納入“訪”的范疇。有權(quán)處理機(jī)關(guān)按非訴訟的信訪機(jī)制處理，聽(tīng)取信訪人陳述并調(diào)查核實(shí)，出具信訪處理意見(jiàn)書(shū)。對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)，可以舉行聽(tīng)證。

（三）完善訴訪甄別的標(biāo)準(zhǔn)化

要推進(jìn)訴訪甄別的標(biāo)準(zhǔn)化。在具體案件的甄別上，黨委和政府信訪部門(mén)、司法機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)以及人大信訪部門(mén)要對(duì)“訴”與“訪”形成統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，保持甄別標(biāo)準(zhǔn)的一致性，避免各行其是。同時(shí)，各級(jí)黨委和政府信訪部門(mén)對(duì)走訪反映涉訴問(wèn)題的信訪人，應(yīng)當(dāng)釋法明理，引導(dǎo)其向有關(guān)部門(mén)反映問(wèn)題。

二、完善訪調(diào)訴對(duì)接機(jī)制

訪調(diào)訴的高效對(duì)接，是訴訪分離、訴調(diào)銜接機(jī)制運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。在我國(guó)，“信訪不信法”的現(xiàn)象長(zhǎng)期存在。其形成原因，一部分在于傳統(tǒng)觀念的影響，也有少數(shù)當(dāng)事人希望通過(guò)信訪獲得正常訴訟中無(wú)法獲得的利益；另一部分則在于走司法渠道要承擔(dān)的訴訟成本較大。一般情況下，行為人在實(shí)施某種行為前，往往要進(jìn)行可行性分析和收益評(píng)估，當(dāng)為實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)投入過(guò)多，無(wú)法得到預(yù)期效益時(shí)，人們就會(huì)轉(zhuǎn)向依靠其他渠道。走司法程序，當(dāng)事人要投入大量的時(shí)間、精力和金錢，承擔(dān)較高訴訟成本。為了更好地實(shí)現(xiàn)訴訪分離，我們要完善訴訪對(duì)接機(jī)制，盡量降低信訪事項(xiàng)進(jìn)入訴訟渠道解決糾紛的成本，減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，提高訴訟糾紛解決方式的可接受度。

（一）堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，開(kāi)展“一站式”聯(lián)合接訪工作，搭建“信訪-調(diào)解-司法”聯(lián)動(dòng)平臺(tái)

在生活節(jié)奏不斷加速的當(dāng)今社會(huì)，民眾對(duì)糾紛解決的及時(shí)性、便捷性及高效率、低成本的需求越來(lái)越高。信訪工作也應(yīng)以“規(guī)范、便民、高效、有序”為目標(biāo)，建立和完善“訪調(diào)訴”聯(lián)合接訪工作機(jī)制，形成信訪接待、人民調(diào)解、法律咨詢、心理疏導(dǎo)等無(wú)縫對(duì)接和“一條龍”服務(wù)模式，實(shí)現(xiàn)從“信訪”到“信法”的正向?qū)Я??！稐l例》第15條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、街道黨工委和辦事處以及村（社區(qū)）“兩委”應(yīng)當(dāng)全面發(fā)揮職能作用，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，積極協(xié)調(diào)處理化解發(fā)生在當(dāng)?shù)氐男旁L事項(xiàng)和矛盾糾紛，努力做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交。在聯(lián)合接訪工作中，要做到“能調(diào)必調(diào)”，及時(shí)提供訴前聯(lián)調(diào)、法律指導(dǎo)、司法確認(rèn)等保障服務(wù)，最大限度妥善化解糾紛，提高初信初訪的辦結(jié)率和群眾滿意度；如果經(jīng)調(diào)解糾紛當(dāng)事雙方無(wú)法達(dá)成一致，也可以快速導(dǎo)入司法程序，幫助群眾通過(guò)訴訟渠道維護(hù)自身合法權(quán)益。

（二）健全涉法涉訴信訪工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

“訴”與“訪”是兩個(gè)相互分離又相互銜接的過(guò)程，司法部門(mén)和信訪部門(mén)在各自的職能范圍內(nèi)應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，發(fā)現(xiàn)不屬于本部門(mén)處置的事項(xiàng)時(shí)，要及時(shí)協(xié)調(diào)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)“訴”與“訪”的高效銜接。對(duì)于訴訟程序終結(jié)的案件，應(yīng)及時(shí)納入“訪”的范疇，交由信訪部門(mén)處理，進(jìn)一步做好矛盾糾紛化解和服務(wù)群眾工作。對(duì)訴訟程序未完成的案件，或在信訪程序中發(fā)現(xiàn)信訪事項(xiàng)符合再審條件的，信訪部門(mén)應(yīng)告知當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利，引導(dǎo)走訴訟渠道解決問(wèn)題?？傊?，避免出現(xiàn)管轄真空、相互推諉，確保具體事項(xiàng)“有人接、有人管、有人辦”。

（三）立足數(shù)字化信息系統(tǒng)，推動(dòng)訴訪對(duì)接的高效化、規(guī)范化、智能化

黨的十八屆三中全會(huì)把“實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度”作為信訪工作制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容作出部署。2014年4月，國(guó)家信訪局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)信訪工作信息化建設(shè)的意見(jiàn)》，提出建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，進(jìn)一步暢通和拓寬群眾訴求表達(dá)渠道。2022年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《信訪工作條例》，要求各級(jí)黨委和政府加強(qiáng)信訪工作信息化、智能化建設(shè)，依規(guī)依法有序推進(jìn)信訪信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享。同年，國(guó)家信訪局研究修訂了《信訪事項(xiàng)網(wǎng)上辦理工作規(guī)程》，推進(jìn)信訪事項(xiàng)網(wǎng)上辦理工作規(guī)范化建設(shè)。以數(shù)字技術(shù)支持信訪引導(dǎo)、訴訪對(duì)接應(yīng)當(dāng)成為信訪工作發(fā)展的方向。具體來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)在線接訪平臺(tái)引導(dǎo)與信訪人即時(shí)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)從靜態(tài)的被動(dòng)接收向動(dòng)態(tài)的主動(dòng)引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，并在這個(gè)過(guò)程中探索信訪事項(xiàng)和矛盾糾紛的源頭治理；探索構(gòu)建清單式自動(dòng)化流程、大數(shù)據(jù)輔助決策、一體化協(xié)同共管工作模式，推進(jìn)訴訪程序的數(shù)字化對(duì)接。

三、加強(qiáng)對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)的跟蹤監(jiān)督

有效的監(jiān)督是訴訪分離機(jī)制運(yùn)行的必要保障。在信訪事項(xiàng)導(dǎo)入訴訟程序之后，還要加強(qiáng)對(duì)其辦理情況的跟蹤監(jiān)督，確保人民群眾的訴求得到依法充分回應(yīng)。

（一）加強(qiáng)對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)的督查

信訪督查是指信訪部門(mén)依照法定職責(zé)對(duì)同級(jí)工作部門(mén)和下級(jí)黨政機(jī)關(guān)落實(shí)有關(guān)信訪工作決策部署、處理信訪事項(xiàng)、執(zhí)行信訪處理意見(jiàn)等情況予以督促檢查的行為。加強(qiáng)對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)的跟蹤督查，既是落實(shí)訴訪分離制度、促進(jìn)信訪問(wèn)題解決的重要舉措，也是信訪部門(mén)充分發(fā)揮職責(zé)作用的一個(gè)重要方面。實(shí)踐中，通過(guò)司法程序解決糾紛的情況往往會(huì)對(duì)信訪工作產(chǎn)生影響。比如，《民事訴訟法》修改之前，“申訴難”“申請(qǐng)?jiān)賹忞y”一定程度上導(dǎo)致了應(yīng)通過(guò)再審程序處置的事項(xiàng)轉(zhuǎn)到信訪工作中來(lái)。②唐龍生、劉菲：《論訴訪分離工作機(jī)制之構(gòu)建》，《法治研究》，2010年第1期。申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利不能實(shí)現(xiàn)依法行使，申請(qǐng)?jiān)賹彽那啦粔驎惩ê鸵?guī)范，導(dǎo)致許多當(dāng)事人無(wú)奈之下只好選擇通過(guò)信訪尋求救濟(jì)、實(shí)現(xiàn)訴求?？梢哉f(shuō)，司法公正以及司法解決糾紛渠道的暢通，是訴訪分離得以實(shí)現(xiàn)的重要因素。《條例》第38條規(guī)定，各級(jí)黨委和政府應(yīng)當(dāng)對(duì)開(kāi)展信訪工作、落實(shí)信訪工作責(zé)任的情況組織專項(xiàng)督查；信訪工作聯(lián)席會(huì)議及其辦公室、黨委和政府信訪部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要開(kāi)展督查，就發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向有關(guān)地方和部門(mén)進(jìn)行反饋，重要問(wèn)題向本級(jí)黨委和政府報(bào)告。據(jù)此規(guī)定，對(duì)分離的涉法涉訴事項(xiàng)導(dǎo)入司法途徑的，信訪部門(mén)要加強(qiáng)與受理、轉(zhuǎn)辦的行政、司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系和溝通，充分了解情況，及時(shí)跟蹤督促，保障群眾合法訴求，維護(hù)群眾合法權(quán)益。特別是各級(jí)黨委要從“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府組織落實(shí)、信訪工作聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)、信訪部門(mén)推動(dòng)、各方齊抓共管的信訪工作格局”③《信訪工作條例》第7條。的要求出發(fā)，對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督、督查。

（二）強(qiáng)化對(duì)信訪工作的考核，落實(shí)涉法涉訴信訪事項(xiàng)的工作責(zé)任

涉法涉訴信訪事項(xiàng)的處理，往往涉及多個(gè)部門(mén)、不同程序。因此，要通過(guò)強(qiáng)化對(duì)信訪工作的考核，加強(qiáng)對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)的跟蹤監(jiān)督，落實(shí)相關(guān)各部門(mén)的信訪工作責(zé)任。各級(jí)黨委和政府每年要對(duì)涉法涉訴信訪工作情況進(jìn)行考核，監(jiān)督相關(guān)部門(mén)是否依規(guī)依法及時(shí)就地解決信訪問(wèn)題；黨委和政府信訪部門(mén)應(yīng)當(dāng)編制信訪情況年度報(bào)告，向本級(jí)黨委和政府、上一級(jí)黨委和政府信訪部門(mén)報(bào)告涉法涉訴信訪事項(xiàng)的轉(zhuǎn)送、交辦、督辦情況?！稐l例》第五章對(duì)需要進(jìn)行責(zé)任追究的情形和方式作出明確規(guī)定，規(guī)定了引發(fā)問(wèn)題責(zé)任、登記轉(zhuǎn)送交辦責(zé)任、受理問(wèn)題責(zé)任、處理問(wèn)題責(zé)任及其他責(zé)任，對(duì)違反規(guī)定的機(jī)關(guān)、單位及人員依規(guī)依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。