劉鳳云

黨的十九屆四中全會的主題是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體制和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大報告還提出，要把自治、法治、德治結合起來，完善農(nóng)村治理體系。這既是有效治理的內在要求，也是實施農(nóng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。這充分體現(xiàn)了國家與社會在農(nóng)村治理過程中的有效融合。在鄉(xiāng)村治理中，不僅要利用現(xiàn)代治理資源，堅持依法治村，而且還要利用農(nóng)村社會長期傳承的道德治理，形成多元并存的新型農(nóng)村治理模式。

一、治理與鄉(xiāng)村治理

（一）治理

最早時期，在拉丁文和古希臘語中才有“治理”一詞，代表控制、引導和操縱的意思。關于“治理”一詞的概念，國內外不同學者都對其進行了不同解釋。作為治理理論的主要奠基人，詹姆斯·N·羅西諾認為，治理是制度安排之間常用的監(jiān)管缺口。也許更重要的是，當兩個或兩個以上的條例重疊或沖突，或當競爭利益需要調解時，原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序才起作用。［1］1995年全球治理委員會對其做出權威的界定：“治理是或公或私的個人和機構經(jīng)營管理相同事務的諸多方式的總和。”

（二）鄉(xiāng)村治理

1998年，華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心的徐勇等人首次提出了更具包容性的“鄉(xiāng)村治理”概念，對鄉(xiāng)村社會進行了闡釋和分析。［2］鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)代治理的一種基本類型，是指政府及其他治理主體依托制度設計分工，領導、調控、服務鄉(xiāng)村社會發(fā)展的行為及過程，其目的在于實現(xiàn)社會的長期健康發(fā)展。［3］

二、鄉(xiāng)村治理存在的問題分析

（一）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式難以為繼

市場經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展，使得鄉(xiāng)村治理已不能繼續(xù)沿用原來依賴的風俗習慣、人倫道德的模式，并受到市場化與信息化的影響，鄉(xiāng)村社會步入個體化時期，個體開始從曾有制約作用的文化傳統(tǒng)中剝離出來，例如家庭、親屬等特殊范疇。［4］個體進入“去傳統(tǒng)化”階段，以往的道德約束機制漸漸失去作用，農(nóng)村公共規(guī)則和治理規(guī)范失效，農(nóng)村生活由“道德化”轉向“功利化”，文化傳統(tǒng)解體，公共規(guī)則失威，公共精神凋零，由此而造成的直接后果便是鄉(xiāng)村秩序難以規(guī)范。［5］

隨之而來的以市場經(jīng)濟為主導的契約精神、公平正義理念和權利意識的新型人際關系也正在形成，而與之相適應的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理模式也還有待進一步加強。

（二）鄉(xiāng)村治理體制機制不夠完善

一直以來，在鄉(xiāng)村治理過程中，倫理道德和村規(guī)民約發(fā)揮了不可替代的作用，但是隨著市場經(jīng)濟和社會的發(fā)展，單純地依靠道德約束的德治或者單單依靠法律的治理效果都不佳。近些年，農(nóng)村土地流轉和房屋拆遷過程難免遇到這樣和那樣的問題，這些問題對鄉(xiāng)村治理帶來了很大的挑戰(zhàn)，這些問題解決不好不僅影響鄉(xiāng)村治理的成效，而且直接關系到美好鄉(xiāng)村的建設。但這些問題的解決不是僅僅單獨依靠道德或者單純從法律角度解決，還存在一些歷史遺留問題，需要尊重事實，從多角度出發(fā)，才能取得良好的效果。

目前，由于現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系尚未健全，在治理過程中遇到一些新問題，缺乏相應的規(guī)章制度作為參考依據(jù)，另一方面，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制也不健全，治理模式不能緊跟時代步伐，在一定程度上影響鄉(xiāng)村治理效果。

（三）環(huán)境治理問題依然突出

鄉(xiāng)村治理在環(huán)境治理中存在的主要問題有：春天柳絮造成的環(huán)境污染，農(nóng)忙季節(jié)燃燒秸稈造成的大氣污染，農(nóng)藥化肥過度使用造成的土壤污染以及地下水污染，尤其是有些地下水污染嚴重，不能作為居民生活用水飲用。除此之外，農(nóng)村臟亂差的生活垃圾的污染以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污問題都是鄉(xiāng)村環(huán)境治理中比較突出的問題。

另外，有些基層環(huán)境保護長效機制尚未健全，農(nóng)村環(huán)境整治資金也比較短缺，垃圾和污水處理設施缺乏，尤其是一些偏遠落后地區(qū)，村民的文化水平和個人素質不高，缺乏環(huán)保意識，這些給鄉(xiāng)村環(huán)境治理帶來了巨大壓力。

（四）鄉(xiāng)村精神文明建設缺少創(chuàng)新

市場化推動了民工潮，村中年輕力壯的人或由于經(jīng)濟逼迫或因利益吸引，都紛紛走出鄉(xiāng)村奔赴城市，希望能獲得機會站穩(wěn)城市，在外求學的學子往往學成后就留在大城市，鄉(xiāng)村社會人口的主力就是老人和兒童，因此，人口流失是鄉(xiāng)村人口最大的問題。鄉(xiāng)村精英的流失不僅造成農(nóng)村空心化，而且造成農(nóng)村精神面貌的缺失，比如：空巢老人的精神寄托問題，留守兒童的心理健康問題，這些給鄉(xiāng)村治理中的精神文明建設提出了新的難題和挑戰(zhàn)。而這些問題不僅是鄉(xiāng)村治理中的重要一環(huán)，也是一個突出的社會性問題。

除此之外，農(nóng)村精神文明建設的整體水平不高，載體不豐富，方法也單一，農(nóng)村精神文明建設還是缺少地方特色和創(chuàng)新。在一些偏遠的農(nóng)村地區(qū)，不良風氣和陳規(guī)陋習依然存在，村民的文明素養(yǎng)和文明習慣有待提高。

（五）基層干部法治思維意識淡薄

在法治建設方面，鄉(xiāng)村基層社會治理主體意識有待進一步提高。有些基層干部在作決策時還依靠個人工作經(jīng)驗，工作中沿用土辦法的現(xiàn)象還時有發(fā)生，甚至有些領導干部奉行“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”，有時候開展工作沒有完全依靠法律，脫離群眾，沒有結合實際情況，因此，有時難免有失公平，沒能做到人人平等，群眾的滿意度不太理想，在鄉(xiāng)村治理中的參與度也不高。

三、國外鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗

（一）法國的“權力讓與”與鄉(xiāng)村治理

法國采取的農(nóng)村基層治理體系，是將中央集權與地方有限自治兩者進行融合。法國實行市鎮(zhèn)制，所以法的基層自治政權是市鎮(zhèn)，市鎮(zhèn)的人口數(shù)量和我國的行政村、自然村差不多，法國農(nóng)村市鎮(zhèn)的覆蓋率高達85%。20世紀80年代初，法國推出了“權力下放法案”，也就是《有關市鎮(zhèn)、省和大區(qū)的權力和自由法案》，其關鍵在于權力級級下放，讓基層自治范圍得到擴大。［6］該法案的目的在于擴大市鎮(zhèn)的權力，加強市議會的地位，除此之外，該法案十分重視農(nóng)村基層組織的自主性。法國通過“權力讓與”的改革充分調動了基層組織和農(nóng)民的積極性，大大提高了基層治理的主動性和責任感，對法國的基層鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了良好的效果。

（二）韓國的新村運動對鄉(xiāng)村治理的啟示

韓國政府從1970年起開始正式組織實施“新農(nóng)村建設與發(fā)展運動”，簡稱“新村運動”。［7］新村運動的主要內容有三個方面：

第一，注重社會開發(fā)，注重農(nóng)村基礎設施與環(huán)境的開發(fā)建設與保護。

第二，注重經(jīng)濟開發(fā)，增加農(nóng)民收入。

第三，注重精神啟蒙項目，加強倫理教育。［8］

韓國新村運動的目的不僅僅是為了建設新農(nóng)村，讓農(nóng)民脫貧致富，更重要的是讓農(nóng)民精神脫貧，尤其是精神啟蒙項目，通過加強倫理教育，改變了農(nóng)民的精神面貌，形成了良好的鄉(xiāng)村文化，為鄉(xiāng)村的發(fā)展以及城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展提供了強有力的動力。

韓國的新村運動歷經(jīng)50多年的發(fā)展在實際中不斷改進和完善，逐步形成了具有本國特色的一條發(fā)展之路。在鄉(xiāng)村治理方面，有以下兩個方面值得借鑒：

第一，鄉(xiāng)村治理不能僅僅依靠政府和國家工作人員，要調動農(nóng)民的積極性，讓廣大農(nóng)民參與到治理過程中，農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體，而不是局外人。

第二，鄉(xiāng)村治理要注重農(nóng)村的整體發(fā)展，既要發(fā)展農(nóng)村的基礎設施，更要重視農(nóng)民的精神文明建設和環(huán)境保護，兩手都要抓，兩手都要硬，不可偏廢其一。

（三）日本的造村運動對鄉(xiāng)村治理的啟示

20世紀70年代末日本開始造村運動，也稱為造町運動，其主要內容不僅包括農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且包括環(huán)境、健康以及福利等各個方面。主要采取了以下幾方面的舉措：一是采取了現(xiàn)代化帶動戰(zhàn)略，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶動農(nóng)村的整體發(fā)展；二是實踐中注重推動農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的平衡發(fā)展；三是注重城鄉(xiāng)互動融合。［8］日本政府鼓勵在農(nóng)村開展綠色觀光事業(yè)，開展農(nóng)村生活體驗等活動，著力增強城鄉(xiāng)國民間的雙向互動交流，建立了城市與農(nóng)村共存及雙向交流長效機制。

日本的造村運動取得了良好的治理效果，通過造村運動不僅增加了農(nóng)民的收入，縮小了城鄉(xiāng)差距，提高了農(nóng)村的治理水平，而且豐富了傳統(tǒng)文化，尤其是帶動了旅游業(yè)的發(fā)展。日本的造村運動對我國的鄉(xiāng)村治理帶來兩點啟示：

第一，鄉(xiāng)村治理是一個長期的系統(tǒng)工程，需要經(jīng)過幾代人甚至是十幾代人的共同努力才能實現(xiàn)，不能一蹴而就。

第二，鄉(xiāng)村治理是一個循環(huán)漸進的過程，每個階段有每個階段的重點，首先要消滅城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)民收入，其次要注重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，建設宜居環(huán)境的社會主義新農(nóng)村。

四、鄉(xiāng)村治理未來的發(fā)展方向

（一）制度建設：完善鄉(xiāng)村治理制度，推進治理能力現(xiàn)代化

1．堅持發(fā)展是硬道理，推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革

鄉(xiāng)村治理要堅持發(fā)展是硬道理，并把三農(nóng)問題作為工作的重中之重。為了確保三農(nóng)問題有效解決，加強頂層設計，制定了相關制度和文件，為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村基層治理提供保障。此外，還需要加快農(nóng)業(yè)結構調整進程，不斷推動產(chǎn)業(yè)融合。加快產(chǎn)業(yè)園建設，注重新業(yè)態(tài)發(fā)展，培養(yǎng)一批現(xiàn)代龍頭企業(yè)，并不斷探索具有當?shù)匕l(fā)展特色的新型融合發(fā)展模式。近些年，農(nóng)產(chǎn)品電商、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展迅速，可以結合當?shù)貙嶋H情況因地制宜，加快發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，尤其是當?shù)靥厣〕援a(chǎn)業(yè)化發(fā)展，以此為經(jīng)濟高速發(fā)展注入新鮮血液和動力。

2．完善相關制度建設，加強人、財、物等方面的供給

新中國成立至今，黨和國家在開展的眾多工作中，一直將“三農(nóng)”問題看得很重，因此，在鄉(xiāng)村基層治理體系建設中，不僅要加大農(nóng)業(yè)的財政投入，而且要加強人、財、物全方位供給，增加覆蓋范圍，尤其是農(nóng)村教育和醫(yī)療的投入。在教育方面，提高鄉(xiāng)村教師待遇，完善城鄉(xiāng)教師師資交流制度，進一步增加農(nóng)村特崗教師招聘人數(shù)，加強鄉(xiāng)村基礎教育設施建設，不斷提高農(nóng)村智慧學校的覆蓋率，提高鄉(xiāng)村教育水平，實現(xiàn)學有所教。在醫(yī)療方面，進一步完善村社會醫(yī)療保障體系，進一步加強鄉(xiāng)村衛(wèi)生室建設，不斷擴大醫(yī)保范圍，尤其是重大疾病和老年慢性病，提高報銷比例，提高基礎醫(yī)療設施和醫(yī)療水平，做到病有所醫(yī)。

（二）機制建設：轉變鄉(xiāng)村治理模式，構建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系

1．堅持治理有效，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展

2019年中央一號文件強調，全面推進鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎。鄉(xiāng)村基層治理過程中，治理效果是關鍵。在農(nóng)村基層有效治理方面，要堅持實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)風文明和生態(tài)宜居相結合，在堅持法治與德治相結合的基礎上，注重村民自治，不斷提高鄉(xiāng)村治理效果，確保鄉(xiāng)村治理健康有序發(fā)展。

2．加強多元化民事糾紛解決管理制度建設

必須打破權威治理主體的束縛，構建多元化的鄉(xiāng)村治理主體結構，促進鄉(xiāng)村治理由一元化的權威主導向多元化的共同治理轉變。［9］建立更加完善的多元化民事糾紛解決管理制度，為糾紛雙方提供更加科學的處理機制。

除此之外，還要建立合理的調解中心，引入調解管理機制。尤其是土地流轉、房屋拆遷中涉及歷史遺留問題的糾紛，當事人可以在政府的監(jiān)督之下開展各項調解，在不違反法律法規(guī)的同時充分尊重歷史，盡可能實現(xiàn)人民群眾的利益最大化，做到一切為了群眾，讓矛盾糾紛盡量在訴訟之前就得到解決，發(fā)揮司法服務的重要作用。

3．構建三治融合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理模式

黨的十九大報告指出，要不斷完善鄉(xiāng)村治理體系，使其融合自治、法治與德治。其中鄉(xiāng)村治理的關鍵與目標是自治，鄉(xiāng)村治理展開的方式與保障是法治，鄉(xiāng)村治理的基礎與完善是德治?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理除了需要依靠法律，同時還需要結合這三治，構建出符合鄉(xiāng)村實際的現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理全新模式。

4．加強黨建引領，積極發(fā)揮基層黨組織的作用

基層黨組織是基層的政治組織，在鄉(xiāng)村治理過程中，要發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，調動黨員積極性。要建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理新體系，進一步完善從機關企事業(yè)單位中選派優(yōu)秀黨員擔任“第一書記”的制度，充分發(fā)揮第一書記的作用，加強基層領導班子建設，創(chuàng)新管理方式，提高鄉(xiāng)村基層的治理水平。

（三）人文建設：加強鄉(xiāng)村文化建設，提高基層治理軟實力

1．堅持以人為本，實現(xiàn)人民生活富裕

實現(xiàn)老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，生活上獲得滿滿的幸福感，才是人民獲得美好生活的表現(xiàn)。而農(nóng)村社會保障一直是鄉(xiāng)村基層治理過程中的老大難問題，在農(nóng)村基層社會治理中要逐步完善農(nóng)村社會保障體系和社會救助制度，制定相關規(guī)范性文件，積極推進相關政策與文件的落實，讓老百姓切身體會到來自黨和政府的支持與關心，感受到來自社會主義這一大家庭的溫暖。

2．發(fā)揮鄉(xiāng)賢在基層治理方面的作用，增強基層文化的認同感

鄉(xiāng)賢在個人人品、道德修養(yǎng)、品學才能等方面都受到大家的敬重和推崇，他們身上有著濃厚的中國傳統(tǒng)文化，又具有現(xiàn)代人文精神，他們的個人成長歷程也能起到模范帶頭作用，能夠激勵他人成長。大多數(shù)鄉(xiāng)賢都熱心公益，關心民生。中國歷來都有鄉(xiāng)賢治村、官紳共治的傳統(tǒng)，鄉(xiāng)賢在經(jīng)濟、威望、文化、社會資本等方面都有優(yōu)勢，將其納入鄉(xiāng)村治理體系當中成為破解鄉(xiāng)村治理主體困境的有效方式之一。［10］

從優(yōu)化鄉(xiāng)村治理文化角度上看，鄉(xiāng)賢文化有著濃厚的文化道德氛圍，可以傳承傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文脈；鄉(xiāng)賢具備的示范引領作用，可以讓鄉(xiāng)民得到教化、鄉(xiāng)里得到反哺、文明鄉(xiāng)風得到涵養(yǎng)，村民的行為更為規(guī)范，價值觀更積極正確，新鄉(xiāng)賢文化是鄉(xiāng)村文化與價值體系的結合，對鄉(xiāng)村社會的善治有著積極推動作用。［11］鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理是一種以文化為治理方式的“軟治理”，因此，鄉(xiāng)賢文化有利于增強鄉(xiāng)村文化認同感，提高鄉(xiāng)村治理軟實力。

3．加強鄉(xiāng)風文明建設，打造良好文化形象

在鄉(xiāng)風文明建設中，堅持主流意識形態(tài)，將社會主義核心價值觀作為指導思想，通過村民喜愛、易接受的方式宣傳社會主義核心價值觀，營造全新的鄉(xiāng)村文化，讓農(nóng)村變成文化繁榮、社會風氣良好、人民生活幸福的家園。

基層可以結合當?shù)氐奈幕曀缀蛯嶋H情況，開展定期和不定期的以習俗為主題的活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以帶領組織開展一系列文化下鄉(xiāng)活動，比如舉辦鄉(xiāng)村藝術節(jié)、鄉(xiāng)村文藝匯演等，同時還可以利用傳統(tǒng)廟會、節(jié)日等宣傳傳統(tǒng)文化，發(fā)展地方特色文化［12］，以此豐富村民的業(yè)余文化生活，引起村民對當?shù)匚幕曀椎年P注和重視，增強對文化的親切感和認同感，從而提高文化軟實力。

（四）法治建設：健全鄉(xiāng)村法治建設，打造良好的法治環(huán)境

1．加強法治宣傳教育

法治宣傳教育是基層社會法治化建設的常態(tài)化工作，通過宣傳與教育，增加村民的法律知識，增強村民的法治意識，特別是跟自己利益有直接關系的問題，例如土地流轉、房屋拆遷等，可以把相關的法律法規(guī)和地方配套辦法印制成冊，發(fā)給村民傳閱學習，或者組織法律專業(yè)人士開展一些法律講座、法律問題答疑、現(xiàn)身說法、真實案例解說等多種形式，提高法律水平，養(yǎng)成有問題尋求法律幫助，處理問題借助法律手段的法治思維方式。

2．完善基層法律服務體系

搭建起健全的法律服務體系，提供相關法律服務，讓村民就近就可以了解到法律知識，讓基層法律服務發(fā)揮功能，全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治化建設，切實解決村民在生產(chǎn)生活中遇到的法律相關問題，提高鄉(xiāng)村基層治理能力。

3．開展基層干部法治教育

鄉(xiāng)村基層干部是群眾工作的主要實施者，對于鄉(xiāng)村基層社會治理的法治化建設有著非常重要的影響。因此，必須全面加強基層干部的法治教育，加大力度對基層干部進行法治培訓，提升其法治水平，使其轉變工作方式和思維方式，特別是具備較高的憲法意識、強烈的是非觀念和法治素養(yǎng)，將法治作為開展工作與生活的基礎，作為為人處世的原則，將法治觀念內化于心，外化于行，在學習、工作、生活中以法律為準繩。

（五）環(huán)境建設：注重綠色發(fā)展，打造生態(tài)宜居新農(nóng)村

黨的十九屆五中全會提出，要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然。環(huán)境問題是鄉(xiāng)村基層治理中無法回避的一個重要問題，美麗鄉(xiāng)村要體現(xiàn)“五美”，即自然環(huán)境生態(tài)美、形態(tài)優(yōu)化村莊美、宜居家園庭院美、綠色發(fā)展生活美、文明和諧鄉(xiāng)風美。在鄉(xiāng)村基層治理方面要加強財政撥付資金，積極推進省級中心村和縣級自建村的整治，全面打造美麗鄉(xiāng)村和美麗集鎮(zhèn)。除此之外，要積極推進農(nóng)村垃圾、污水和廁所“三大革命”，加強農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設，加大環(huán)境保護力度，積極打造生態(tài)宜居的美麗新農(nóng)村。