文 浮塵

成天一針見血，

自認(rèn)快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風(fēng)雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過(guò)眼便成浮塵。

文章若能濟(jì)世，

應(yīng)問懸壺之人。

協(xié)作內(nèi)容

前文通過(guò)力量對(duì)比差異分析了執(zhí)法部門在協(xié)作過(guò)程中遭遇的被動(dòng)處境，隸屬改革遺留問題，它的消化需要時(shí)間，但執(zhí)法協(xié)作是以行業(yè)為主的改革方案急需解決的問題。因此，執(zhí)法協(xié)作必然在遺留問題的影響下進(jìn)行。比如：你們需要的協(xié)作，具體內(nèi)容有哪些，能列個(gè)清單嗎？這是一位領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)作辦法討論時(shí)拋出的“靈魂拷問”。如果不知道，談什么協(xié)作？如果知道而思考不深，拿出來(lái)也是貽笑大方。這里試舉四方面內(nèi)容。

辦案協(xié)作

辦案過(guò)程中，雙方可圍繞嫌疑線索移交（核實(shí)）、軟件協(xié)作交互、行業(yè)信息通報(bào)、行政許可內(nèi)容及技術(shù)鑒定、設(shè)備調(diào)用、支撐證據(jù)等方面開展協(xié)作。在行政強(qiáng)制的查封、扣押、代履行等方面，也可在場(chǎng)所、機(jī)械、設(shè)施、設(shè)備、人力等方面開展協(xié)作。

檢查協(xié)作

分家前，行業(yè)檢查和執(zhí)法檢查本為一體，一次檢查結(jié)果可多渠道共享。改革后，執(zhí)法信息來(lái)源渠道依然包括行業(yè)檢查、通報(bào)等。因此，聯(lián)合檢查、行業(yè)檢查、數(shù)據(jù)分析成果共享均可作為執(zhí)法協(xié)作的重要組成部分。

普法協(xié)作

在一體化的法律設(shè)計(jì)中，行業(yè)部門與執(zhí)法機(jī)構(gòu)均有普法義務(wù)。充分利用行業(yè)宣傳體系相對(duì)健全、預(yù)算資金相對(duì)寬裕的優(yōu)勢(shì)，開展聯(lián)合普法，可有效提升普法集約化程度，提高普法覆蓋面，節(jié)約社會(huì)資源。

其他協(xié)作

包括行政許可過(guò)程、事中事后監(jiān)管、借用人員管理等。

總之，協(xié)作是全方位的系統(tǒng)工程，其中多數(shù)能實(shí)現(xiàn)互利共贏。當(dāng)前，阻礙協(xié)作推進(jìn)的主要原因，是雙方的精力更多用于零和博弈，很少朝協(xié)同共贏的方向去思考。以辦案協(xié)作為例，行業(yè)似乎付出較多，但執(zhí)法也幫忙凈化了環(huán)境，何況行業(yè)的這些付出，還可從許可協(xié)作和事中事后監(jiān)管中得到補(bǔ)償。再如檢查協(xié)作、普法協(xié)作，都是一舉兩得、雙方受益的事情，思維一轉(zhuǎn)換，爭(zhēng)議和計(jì)較就會(huì)減少很多。

談判籌碼

從共贏層面厘清問題，只是在談判思路上找到了突破，分家時(shí)帶來(lái)的“先天缺陷”，仍然沒有解決。要在談判中取得主動(dòng)，必須分析“以小博大”的籌碼，盤點(diǎn)可以團(tuán)結(jié)的對(duì)象，才可能爭(zhēng)取失衡補(bǔ)償。

首要籌碼 三定方案

合作博弈三條原則中，三定方案是基礎(chǔ)，需要實(shí)際工作與支撐匹配，裁判員不偏不倚。在強(qiáng)弱對(duì)比明顯的非對(duì)稱博弈中，事先確定的標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)改革思路的最佳體現(xiàn)，是實(shí)質(zhì)賦權(quán)的直接佐證，是合作談判的首要籌碼，也是必須堅(jiān)守的基本底線。對(duì)此，應(yīng)對(duì)策略是團(tuán)結(jié)人事部門一起鎖定三定方案，厘清改革主要思路，避免因混淆造成的一團(tuán)漿糊，讓談判無(wú)據(jù)可依，被莫名帶入對(duì)方的知識(shí)語(yǔ)境成就被動(dòng)。

次要籌碼 資源匹配

事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力是行權(quán)的三要素。改革落地中的諸多困惑，主要集中在財(cái)力和事權(quán)不匹配。表現(xiàn)為上級(jí)要求越來(lái)越高，保障差距越拉越大，這可成為談判的第二籌碼。原因是外部補(bǔ)償不能到位時(shí)，“對(duì)內(nèi)挖潛”就名正言順。主要理由是資源分配不均，行業(yè)分家時(shí)的“多吃多占”應(yīng)在榮辱與共的集體語(yǔ)境中得到補(bǔ)償（例如，行業(yè)與執(zhí)法一體時(shí)，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)預(yù)算與行業(yè)預(yù)算一體，分家后，這部分費(fèi)用并未隨職能的剝離而“財(cái)隨事走”，新成立的執(zhí)法單位面臨財(cái)政預(yù)算逐年壓縮的困惑）。這里，最關(guān)鍵是讓主管部門意識(shí)到，在法律一體化的語(yǔ)境中分離的改革，解決爭(zhēng)議是持久而漫長(zhǎng)的過(guò)程，過(guò)渡期間，讓實(shí)力相對(duì)占優(yōu)的一方承擔(dān)更多，是最佳應(yīng)對(duì)策略。第二籌碼的團(tuán)結(jié)對(duì)象是交通行政主管部門中的法規(guī)處（科、股），他們具有行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任，與執(zhí)法隊(duì)伍一榮俱榮。

第三籌碼 過(guò)程糾結(jié)

拋開改革思路、方案的問題不談，改革后半篇的最大癥結(jié)在于：改革思路不能一以貫之，造成“穿新鞋走老路”，耽誤工作落地。按照改革設(shè)計(jì)最大限度維持行業(yè)完整性的方案，以行業(yè)為主的改革方案中，行政檢查更多地應(yīng)由行業(yè)以交通運(yùn)輸主管部門的名義實(shí)施（實(shí)際上，執(zhí)法檢查也只是行政檢查的真子集），執(zhí)法案件以流轉(zhuǎn)型為主，執(zhí)法機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)案件辦理。第三籌碼的團(tuán)結(jié)對(duì)象是行業(yè)主管部門中對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)處室，因其身負(fù)“雙重角色”，最清楚改革后各方的承受能力和權(quán)力運(yùn)作。

第四籌碼 團(tuán)結(jié)對(duì)象

目前，執(zhí)法部門分擔(dān)了原屬于交通行政主管部門職責(zé)范圍的工作，這一點(diǎn)應(yīng)讓主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和部門領(lǐng)導(dǎo)盡快知悉。以省級(jí)執(zhí)法為例，按照“整合分散在行業(yè)部門中的執(zhí)法門類”的思路，本輪改革集中的是公路路政、水路運(yùn)政、工程質(zhì)監(jiān)及水運(yùn)領(lǐng)域執(zhí)法。而基本建設(shè)程序、市場(chǎng)信用和行政許可執(zhí)法，這類原來(lái)在省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的執(zhí)法，未被劃入綜合執(zhí)法改革內(nèi)容。三定方案中，之所以要將“承擔(dān)省級(jí)執(zhí)法事項(xiàng)”的表述放在最后，實(shí)際上是以集中的四類執(zhí)法事項(xiàng)作為定語(yǔ)，構(gòu)建以剝離職能為中心的工作語(yǔ)境。這樣一來(lái)，省級(jí)執(zhí)法部門承擔(dān)的建設(shè)程序、市場(chǎng)信用和行政許可執(zhí)法，其實(shí)是在為行政權(quán)力集中后的省級(jí)主管部門分憂。

以上四種籌碼是外部分析的結(jié)果，靈活用于協(xié)作談判，可以排除額外干擾，聚焦最終目標(biāo)，更好地爭(zhēng)取工作主動(dòng)。當(dāng)然，這需要談判智慧、工作制度和治理能力作為保障。

未來(lái)走勢(shì)

談判對(duì)象錯(cuò)位

按照“行政權(quán)力向行業(yè)主管部門集中、行政處罰向執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中”的制度設(shè)計(jì)，行政權(quán)力和執(zhí)法工作分家后，協(xié)作雙方應(yīng)為行政和執(zhí)法，怎么談協(xié)作的對(duì)象變成了行業(yè)和執(zhí)法呢？其實(shí)，這才是協(xié)作爭(zhēng)議的源頭——談判主體錯(cuò)位。行政權(quán)力集中，行業(yè)主管部門需要重新適應(yīng)、歸位。傳統(tǒng)“以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)簽字代替履職，以任務(wù)分解代替管理”的工作思路，在行政權(quán)力集中到行業(yè)主管部門后，已不合時(shí)宜。上級(jí)部門用好時(shí)勢(shì)權(quán)力的基礎(chǔ)，是從根源上取得下級(jí)的同意權(quán)力。因此，適應(yīng)自上而下的改革，需要以上率下的切實(shí)行動(dòng)。改變固定思維模式和既有工作方法，主動(dòng)革自己的命，遇事多“下深水”，切實(shí)做大格局，才能在改革后以理服人，推動(dòng)工作落地。

談判最終出路

從一體化制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)行分離的行業(yè)和執(zhí)法，還在零和博弈的思路中斗法，其根源是主管部門喪失權(quán)威后未主動(dòng)歸位。錯(cuò)位的協(xié)作談判造成雙方聚焦于有限資源的零和博弈，“節(jié)流”的思路限制了“開源”的空間。要走出協(xié)作困境，除了需要兩部門力同心外，還需要行業(yè)主管部門適時(shí)轉(zhuǎn)換角色，主動(dòng)參與，“下深水”示范。

例如，執(zhí)法保障，特別是新機(jī)構(gòu)資金保障的專項(xiàng)爭(zhēng)取問題；行權(quán)事項(xiàng)目錄、首次輕微違法承諾免罰范圍問題；盡職免責(zé)內(nèi)容落地和容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，以及改革中一些職責(zé)的留白由誰(shuí)承擔(dān)等問題，都不能停留在寫一篇調(diào)研報(bào)告了事的認(rèn)識(shí)上。主管部門“下深水”，更重要的意義在于，可以深入催生執(zhí)法協(xié)作的內(nèi)生動(dòng)力，促成協(xié)作從“節(jié)流”向“開源”轉(zhuǎn)變，從業(yè)內(nèi)零和博弈向業(yè)間資源匹配轉(zhuǎn)變，從而將隊(duì)伍帶向一個(gè)新的起點(diǎn)。

執(zhí)法當(dāng)自強(qiáng)

特別需要說(shuō)明的是，協(xié)作談判僅是權(quán)宜之計(jì)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須向獨(dú)立履職的方向努力，這是執(zhí)法存在最為重要的價(jià)值，也是具備“獨(dú)立人格”的必經(jīng)之路。為此，縱橫向的調(diào)研與溝通協(xié)作必須盡快提上議事日程；一些地方客觀存在的、特定專業(yè)執(zhí)法“跛腳”的問題，也必須引起足夠重視；一些法定術(shù)語(yǔ)趨于寬泛、模糊的定義等，必須盡快明確；無(wú)論難度再大，開發(fā)全國(guó)統(tǒng)一的執(zhí)法系統(tǒng)，必須持續(xù)推進(jìn)……簡(jiǎn)而言之，執(zhí)法自強(qiáng)需要面對(duì)的還有很多，路還特別漫長(zhǎng)。

在涉及非對(duì)稱態(tài)勢(shì)的零和博弈中，牽頭部門缺位時(shí)，“節(jié)流”“對(duì)抗”的思維占據(jù)了主導(dǎo)地位，錯(cuò)位的談判雙方對(duì)“開源”“雙贏”的思考不夠，造成協(xié)作嫌隙。執(zhí)法協(xié)作在爭(zhēng)議中較量，其主觀原因是思維適應(yīng)不了新的改革定位；客觀原因是主管部門垂范不夠，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除的“模糊地帶”，讓爭(zhēng)議有了發(fā)酵空間。這是職能型組織架構(gòu)的缺點(diǎn)被放大的典型案例，深入總結(jié)這一情況，有利于為后期改革提供借鑒，這個(gè)咱們下篇再談。