肖俊生 任加亮

(中國建筑第七工程局有限公司，河南 鄭州 457006)

0 引言

本文以新增G343豫皖省界至永夏交界段改建工程項(xiàng)目為例，通過合理設(shè)計(jì)該項(xiàng)目運(yùn)作模式，總結(jié)PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)，制定PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，并提出有針對性的解決措施，以確保該項(xiàng)目建設(shè)目標(biāo)如期完成，有效提升豫東區(qū)域干線公路網(wǎng)服務(wù)水平。

1 項(xiàng)目概況

新增G343豫皖省界至永夏交界段改建工程項(xiàng)目由河南省M市政府與社會資本方合作開發(fā)。前期可研等工作由屬地市政府負(fù)責(zé)，建設(shè)資金籌集由社會資本方負(fù)責(zé)。同時(shí)，屬地市政府委派市公路管理局承擔(dān)建設(shè)任務(wù)。

1.1 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備與立項(xiàng)

依據(jù)河南省普通國(省)道網(wǎng)調(diào)整規(guī)劃和相關(guān)政策文件，受河南省M市公路管理局委托，河南省P設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司承擔(dān)《國道G343豫皖省界至永夏交界段改建工程可行性研究報(bào)告》編制工作，負(fù)責(zé)前期市場調(diào)查、概念性方案設(shè)計(jì)及優(yōu)化、協(xié)助政府方優(yōu)化概算、完成投資合同評審等工作，并承擔(dān)選址意見書、環(huán)境測評、可研報(bào)告、財(cái)政預(yù)算報(bào)告、初設(shè)批復(fù)、施工許可等合法合規(guī)要件的準(zhǔn)備和報(bào)批工作。

1.2 項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模及內(nèi)容

該項(xiàng)目建設(shè)路線全長約45.064km，總投資估算為12.761 8億元。其中，建筑安裝工程費(fèi)為9.223 7億元，占項(xiàng)目投資估算的72.28%。

該項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)工作分為兩個(gè)階段：初步設(shè)計(jì)與詳細(xì)施工圖設(shè)計(jì)。項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括線路、路基、路面、橋涵、線路交叉、防護(hù)工程、交通工程、沿線設(shè)施等。

2 項(xiàng)目運(yùn)作模式設(shè)計(jì)

在社會資本方與政府方合作過程中，針對該項(xiàng)目特點(diǎn)，考慮采取融投資帶動總承包、FEPC、PPP等模式。其中，融投資帶動總承包是“小資金撬動大項(xiàng)目”的典型模式，即為獲取項(xiàng)目施工總承包權(quán)對項(xiàng)目進(jìn)行小額融資或投資，且在實(shí)施過程中不承擔(dān)其他融投資及擔(dān)保義務(wù)，并按約定時(shí)間和方式收回資本方資本息，對股權(quán)比例有嚴(yán)格要求[1]。FEPC為融資+EPC模式，項(xiàng)目實(shí)施主體必須是自負(fù)盈虧的市場主體，項(xiàng)目資金來源為企業(yè)資金，不與財(cái)政資金捆綁[2]。

從政府公共財(cái)政收入、社會資本方對股權(quán)的比例要求、實(shí)施合規(guī)性條件三個(gè)方面綜合分析可知，融投資帶動總承包模式不滿足社會資本方股權(quán)比例要求，F(xiàn)EPC模式不滿足合規(guī)性要求，而PPP模式正好彌補(bǔ)了上述兩種模式的不足且滿足政府與社會資本方共同要求?；诖?，該項(xiàng)目選擇PPP合作模式。

2.1 PPP運(yùn)作模式

在該項(xiàng)目中，河南省M市公路管理局是代表甲方的實(shí)施機(jī)構(gòu)，乙方為中建某局與河南X企業(yè)管理有限公司組建的聯(lián)合體(以下簡稱“中建某局聯(lián)合體”)。

該項(xiàng)目總投資金額為13.086 8億元，項(xiàng)目資本金為不低于項(xiàng)目總投資的 20%。其中，政府方出資占項(xiàng)目資本金的49%，以貨幣方式或?qū)ｍ?xiàng)基金繳納；中建某局聯(lián)合體出資占項(xiàng)目資本金的51%，以貨幣方式繳納。剩余資金由項(xiàng)目公司籌集，資金來源為銀行貸款。項(xiàng)目投資最終結(jié)算價(jià)以M市審計(jì)部門審計(jì)結(jié)果為準(zhǔn)，并經(jīng)M市財(cái)政局認(rèn)可。該項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式如圖1所示。

圖1 新增G343豫皖省界至永夏交界段改建工程項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式

2.2 PPP合同簽訂

該項(xiàng)目采用政府付費(fèi)模式，由M市公路管理局與項(xiàng)目公司簽訂PPP協(xié)議，合作期為14年，其中建設(shè)期2年、運(yùn)營期12年。中建某局以“資本金補(bǔ)足+施工總承包”模式參與該項(xiàng)目?？辈煸O(shè)計(jì)單位與監(jiān)理單位由甲方委托并簽訂合同，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)向甲方支付勘察設(shè)計(jì)和監(jiān)理費(fèi)用。

項(xiàng)目公司與中建某局簽訂施工總承包合同。M市公路管理局作為該項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)，并經(jīng)M市財(cái)政局審核。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)工程計(jì)量和費(fèi)用支付。

3 項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)

近年來，受宏觀經(jīng)濟(jì)、政策環(huán)境以及市場環(huán)境影響，越來越多的企業(yè)通過與政府方合作，參與投-建-營一體化項(xiàng)目[3]。投-建-營一體化項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于創(chuàng)新融資模式，通過有限追索或無限追索的項(xiàng)目融資模式獲取項(xiàng)目所需的債務(wù)資金。

項(xiàng)目公司按照M市政府公路局審批的初步設(shè)計(jì)文件、施工圖設(shè)計(jì)文件相關(guān)要求，依照進(jìn)度計(jì)劃組織開展工程建設(shè)，并承擔(dān)相關(guān)的費(fèi)用、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

通過市場調(diào)研和梳理類似項(xiàng)目案例發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目主要存在投資政策性風(fēng)險(xiǎn)、投融資按期到位風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)劃調(diào)整及設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)、工期履約風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)5種風(fēng)險(xiǎn)，如圖2所示。

圖2 項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)劃分

3.1 投資政策性風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目投資政策性風(fēng)險(xiǎn)主要是指在項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府投資政策變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。政府投資政策的不連續(xù)性、政府班子的更替變化等都會對PPP項(xiàng)目投融資造成影響[4]。鑒于此，與M市政府簽訂合作PPP項(xiàng)目協(xié)議前，應(yīng)要求地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營的規(guī)范操作提供一定的法律和法規(guī)保障，必要時(shí)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，為項(xiàng)目建設(shè)及后期運(yùn)營提供政策性支持和合同保障，在一定程度上化解部分投資政策性風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 投融資按期到位風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌集的資金一部分由政府方與中建某局聯(lián)合體繳納，其余部分由項(xiàng)目公司進(jìn)行投融資。政府方雖然不需要承擔(dān)項(xiàng)目融資責(zé)任，但是政府的信譽(yù)程度、財(cái)政支出能力等都會對項(xiàng)目融資造成一定影響。如果政府的財(cái)政狀況較差，PPP項(xiàng)目社會融資難度則會增加[5]。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度要求，項(xiàng)目所需資金如期足量到位存在一定風(fēng)險(xiǎn)?；诖?，在PPP合同簽訂的5個(gè)工作日內(nèi)，需要向M市公路管理局提交金額為項(xiàng)目建安費(fèi)5%的建設(shè)期履約保函，對現(xiàn)金流的時(shí)效性進(jìn)行明確界定。項(xiàng)目公司與銀行簽訂貸款合作協(xié)議和授信額度證明，以便更好地促進(jìn)融資工作的開展。銀行在進(jìn)行貸款時(shí)，仍按社會資本金的要求發(fā)放貸款，但對主要信用條件、信用評級、信用增級擔(dān)保措施等有嚴(yán)格規(guī)定，這將直接影響風(fēng)險(xiǎn)敞口金額的大小[6]。如果融資資金不能按期足額到位，那么項(xiàng)目公司及社會資本方將面臨違約違函風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 規(guī)劃調(diào)整及設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)

該項(xiàng)目屬于大長線線性工程。由于地方設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)變更及屬地政府出臺的管控措施，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和線路需要進(jìn)行調(diào)整，對項(xiàng)目整個(gè)建設(shè)期預(yù)算造成一定影響，導(dǎo)致項(xiàng)目利潤減少、項(xiàng)目公司投資收益降低。例如，在該項(xiàng)目建設(shè)初期，K0+000—K6+000里程段占用基本農(nóng)田，且路線設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一致，需要進(jìn)行線路調(diào)整，導(dǎo)致項(xiàng)目線路重新設(shè)計(jì)、項(xiàng)目規(guī)劃土地許可手續(xù)重新辦理，延長了行政手續(xù)審批周期，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度延誤。

3.4 工期履約風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目建設(shè)過程中，各種突發(fā)性事件會影響項(xiàng)目工期，增加工期履約風(fēng)險(xiǎn)。例如，占用基本農(nóng)田的路線需要重新規(guī)劃，設(shè)計(jì)歷時(shí)505天，該項(xiàng)工作自由時(shí)差269天，影響總工期236天；受溫比亞臺風(fēng)影響，關(guān)鍵路徑停工47天；環(huán)保治理措施影響關(guān)鍵路徑56天；新冠肺炎疫情影響關(guān)鍵路徑38天。上述突發(fā)事件和不確定因素使項(xiàng)目總工期延長377天，工期履約面臨極大風(fēng)險(xiǎn)。

3.5 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

該項(xiàng)目除資本金，其余建設(shè)資金均由項(xiàng)目公司貸款。按貸款合同約定，從建設(shè)期結(jié)束竣工驗(yàn)收通過之日起開始償還第1期貸款。若項(xiàng)目工期延長，會增加提前還款風(fēng)險(xiǎn)。揚(yáng)塵環(huán)保、線路調(diào)整等不可預(yù)見因素導(dǎo)致項(xiàng)目公司還款壓力增大，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益降低。

在項(xiàng)目運(yùn)營期，項(xiàng)目公司面臨較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目運(yùn)營期為12年，政府方分12年償還社會資本方建設(shè)資金。如果政府方資金不到位，項(xiàng)目公司將不能如期償還銀行貸款。此外，項(xiàng)目公司只能在合同約定的范圍內(nèi)提供運(yùn)營服務(wù)，若不能及時(shí)收取運(yùn)營服務(wù)費(fèi)用，也會產(chǎn)生一定的還貸風(fēng)險(xiǎn)。

4 項(xiàng)目履約管控

為了保證項(xiàng)目能夠按照PPP協(xié)議要求按期、按質(zhì)交付使用，對項(xiàng)目建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行化解至關(guān)重要。在項(xiàng)目全生命周期中，分階段識別投融資風(fēng)險(xiǎn)并采取防范和化解措施，是實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)、提高投資管理水平的有效途徑。

項(xiàng)目公司通過識別與評估該項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，按照風(fēng)險(xiǎn)降低、轉(zhuǎn)移、分散、自留的基本原則對各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效應(yīng)對。例如，項(xiàng)目功能要求改變、規(guī)劃及設(shè)計(jì)缺陷、征地拆遷以及項(xiàng)目合規(guī)合法性手續(xù)不全、認(rèn)質(zhì)認(rèn)價(jià)不及時(shí)等風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)；市場調(diào)研不充分、投融資不到位、潛在風(fēng)險(xiǎn)未識別、建設(shè)超支、計(jì)量支付不及時(shí)、工期延長等風(fēng)險(xiǎn)由社會資本方承擔(dān)；雙方約定的合同變更及不可抗力因素等風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。通過嚴(yán)格界定風(fēng)險(xiǎn)范圍及義務(wù)責(zé)任，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，達(dá)成合同共識，為履約管控提供有力支撐。

項(xiàng)目履約管控是指在項(xiàng)目管理過程中，對影響合同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)采取的管控措施，主要包括進(jìn)度履約管控、質(zhì)量履約管控、運(yùn)營履約風(fēng)險(xiǎn)管控，具體分析如下。

4.1 進(jìn)度履約管控

項(xiàng)目公司是該項(xiàng)目進(jìn)度履約管控主體之一，負(fù)責(zé)各參與方溝通、協(xié)調(diào)工作，負(fù)責(zé)建立溝通機(jī)制、溝通平臺、項(xiàng)目建設(shè)例會制度等，通過現(xiàn)場檢查及各參與方的信息反饋協(xié)調(diào)內(nèi)外部關(guān)系。

進(jìn)度履約管控分為三個(gè)層級：第一層級為政府方與項(xiàng)目公司，以里程碑事件與投入運(yùn)營為控制節(jié)點(diǎn)；第二層級為監(jiān)理公司，以監(jiān)理規(guī)劃實(shí)施細(xì)則和施工總進(jìn)度計(jì)劃為抓手，側(cè)重按約執(zhí)行；第三層級為施工項(xiàng)目部，以二、三級施工計(jì)劃為依據(jù)，重在落實(shí)。

在項(xiàng)目施工階段，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量，組建集設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工于一體的組織機(jī)構(gòu)平臺；對施工單位總進(jìn)度計(jì)劃、節(jié)點(diǎn)計(jì)劃、資金需求計(jì)劃、人員/機(jī)械配備計(jì)劃等進(jìn)行審核，負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目總體計(jì)劃方案。

為了保證施工進(jìn)度，一方面進(jìn)行內(nèi)部優(yōu)化，調(diào)整各專項(xiàng)工作時(shí)間，采取趕工措施壓縮關(guān)鍵線路總時(shí)長；另一方面，收集和整理政府管控文件、不可抗力證明文件等，及時(shí)辦理工期簽證，合理延長工期，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

4.2 質(zhì)量履約管控

成立由項(xiàng)目職能部門、專職質(zhì)量員等組成的質(zhì)量管理領(lǐng)導(dǎo)小組，由項(xiàng)目經(jīng)理擔(dān)任組長，由總工程師、質(zhì)量總監(jiān)擔(dān)任副組長，負(fù)責(zé)編制質(zhì)量策劃、創(chuàng)優(yōu)策劃、雙優(yōu)化策劃等，并提交項(xiàng)目公司審核后執(zhí)行；項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)督促、檢查、指導(dǎo)項(xiàng)目質(zhì)量管理工作；各工區(qū)根據(jù)工程特點(diǎn)成立質(zhì)量管理小組；項(xiàng)目公司定期對項(xiàng)目進(jìn)行檢查和質(zhì)量評比，樹立標(biāo)桿工程目標(biāo)，進(jìn)而提高項(xiàng)目整體質(zhì)量。

4.3 運(yùn)營履約管控

在項(xiàng)目建設(shè)完工后，由項(xiàng)目公司協(xié)助甲方進(jìn)行竣工驗(yàn)收。按照PPP協(xié)議運(yùn)營可用性績效指標(biāo)，M市公路管理局相關(guān)部門負(fù)責(zé)制訂年度竣工驗(yàn)收計(jì)劃并組織落實(shí)。竣工驗(yàn)收通過后，項(xiàng)目公司與河南省永昌公路養(yǎng)護(hù)工程有限責(zé)任公司(以下簡稱“永昌工程公司”)簽訂運(yùn)營協(xié)議，項(xiàng)目公司作為運(yùn)營甲方，永昌工程公司作為運(yùn)營乙方，負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)事宜。項(xiàng)目公司每年按季度對永昌工程公司進(jìn)行績效考核，確保項(xiàng)目運(yùn)營過程可控。

5 實(shí)踐總結(jié)

5.1 明確投資管理者定位

投資管理者應(yīng)依據(jù)PPP相關(guān)協(xié)議、施工總包合同、施工圖樣、政府相關(guān)規(guī)范等對項(xiàng)目建設(shè)過程進(jìn)行管控與協(xié)調(diào)，保證項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、范圍目標(biāo)。一方面，從投資管理、合同管理、施工安全管理等方面制訂項(xiàng)目公司管理方案；另一方面，審核監(jiān)理單位相關(guān)規(guī)劃、細(xì)則、目標(biāo)控制預(yù)案等。為了實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目全生命周期管控，可以從時(shí)間維(建設(shè)周期)、知識維(管理技術(shù))、組織維(五方責(zé)任主體協(xié)調(diào))三個(gè)維度建立完善的項(xiàng)目管理架構(gòu)，明確各參與方職責(zé)。

5.2 采用系統(tǒng)管理方法

項(xiàng)目管理是以項(xiàng)目為對象的系統(tǒng)管理方法，通過目標(biāo)計(jì)劃、狀況分析、優(yōu)化路徑、管理計(jì)劃4項(xiàng)措施，達(dá)到動態(tài)管理、優(yōu)化、調(diào)整項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度、成本的整體目標(biāo)。該項(xiàng)目采用GROW模型(圖3)建立信息化管理平臺，提升了各參與方合作水平[7]。

圖3 GROW管理模型

6 結(jié)語

本文以新增G343豫皖交界至永夏界段改建工程項(xiàng)目為例，分析PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)與履約控制。該項(xiàng)目完工后，政府方委托社會第三方檢測機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行檢測驗(yàn)收，結(jié)果顯示，該項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量、安全、環(huán)保等指標(biāo)均達(dá)到合同要求。2021年1月1日，該項(xiàng)目竣工并投入使用，目前各項(xiàng)監(jiān)控指標(biāo)正常。該項(xiàng)目對于完善河南省東部區(qū)域干線公路網(wǎng)、帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。