于文軒，孫昭宇

(中國政法大學 環(huán)境資源法研究所，北京 100088)

近年來，日益嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題引發(fā)社會對生態(tài)環(huán)境損害越來越廣泛的關(guān)注，環(huán)境立法和司法也愈發(fā)重視生態(tài)環(huán)境公共利益的保護和生態(tài)環(huán)境損害的救濟。我國立法和政策積極創(chuàng)新，通過2012年修訂的《民事訴訟法》第55條、2014年修訂的《環(huán)境保護法》第58條、2017年修訂的《行政訴訟法》第25條第4款、《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)、《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定》)以及2020年通過的《民法典》第1234、1235條，先后確立了環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等多項制度，形成了“三訴并行”的生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系，為生態(tài)環(huán)境公共利益保護提供全方位保障。實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的有效救濟是加快建設(shè)以環(huán)境安全、生物安全、系統(tǒng)安全為重要組成部分的生態(tài)安全體系的關(guān)鍵內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害司法救濟不同于因環(huán)境侵權(quán)造成人身、財產(chǎn)損害而提起的環(huán)境私益訴訟，后者旨在為依循“環(huán)境致害行為—環(huán)境媒介”這一路徑造成的私主體權(quán)益損害提供救濟[1]；生態(tài)環(huán)境損害司法救濟也不同于環(huán)境刑事追責，后者主要在于通過國家刑罰權(quán)的行使對造成環(huán)境嚴重污染和生態(tài)嚴重破壞的行為進行刑事制裁。然而，由于生態(tài)環(huán)境損害司法救濟多種路徑之間欠缺順暢的銜接安排，造成不同訴訟制度間出現(xiàn)功能競合、適用沖突、職能錯位、定位偏離等諸多問題。如何在現(xiàn)行司法救濟體系下明晰不同救濟機制的功能定位，劃分“三訴”的適用范圍并實現(xiàn)“三訴”的有序銜接，是破解當前生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系現(xiàn)實困境的關(guān)鍵。本文從現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害司法救濟的實踐出發(fā)，對實踐困境及背后成因展開分析，進而基于權(quán)利(權(quán)力)—義務(wù)之衡量、制度功能的考察以及制度協(xié)同的目標追求等多方面視角，設(shè)置不同訴訟制度的適用位序并厘清其適用范圍，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害司法救濟的有序整合和體系協(xié)同。

一、生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系的實踐檢視

目前形成的多元主體參與、多種制度并行的生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系，未能與立法者制度設(shè)計的最初愿景一致，實現(xiàn)“表里如一”的貫通。在其中，有如下問題尤為值得關(guān)注：

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟銜接沖突

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一種新型訴訟制度，與環(huán)境民事公益訴訟具有高度相似性：在功能面向上，兩訴均以生態(tài)環(huán)境損害救濟為目的，旨在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益的維護和保障；在訴訟對象上，均以造成生態(tài)環(huán)境損害的行為人為被告；在訴訟請求和責任方式上，兩訴也具有高度契合性和重合交叉。因此，諸多方面相似但又并行的兩種訴訟制度，可能會存在基于同一生態(tài)環(huán)境損害事實的競合沖突。

從試點期間的實踐來看，針對同一損害事實提起的兩類訴訟，有法院分別立案受理后(環(huán)境民事公益訴訟在前)先行審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，待后案審理完結(jié)后又就未涵蓋的訴訟請求對環(huán)境民事公益訴訟作出裁判；也存在社會組織提起訴訟后，行政機關(guān)申請將其列為原告，法院將兩訴合并審理的情形；或是針對行政機關(guān)和社會組織基于同一污染事實的起訴，法院在經(jīng)各方當事人同意后將兩訴進行合并審理。可見，針對兩訴間的沖突競合，不同地區(qū)法院在銜接和管轄方面采取了不同的處理方式。

為回應(yīng)理論和實踐層面的論爭，《若干規(guī)定》第16、17、18條嘗試對兩種訴訟制度的銜接模式作出規(guī)范安排，明確兩訴實行“并軌”運行模式，確立了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先適用位序。雖然《若干規(guī)定》一定程度上解決了司法適用難題，但仍存在不少問題，難以從根本上化解兩種訴訟制度銜接不暢的困境。其一，雖然規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先適用位序可以極大地發(fā)揮行政機關(guān)的專業(yè)性，避免司法資源的浪費，但這種“優(yōu)先性”在一定程度上減損了《民事訴訟法》賦予社會組織等主體的訴訟權(quán)利，通過司法解釋的方式對法律賦予的權(quán)利進行限制和約束的正當性有待釋明。其二，《若干規(guī)定》未區(qū)分具體情形而規(guī)定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的絕對優(yōu)先性不甚合理。如果環(huán)境民事公益訴訟案件已進入判決階段，賠償權(quán)利人方提起訴訟，此時若仍然依照《若干規(guī)定》第17條之規(guī)定中止環(huán)境民事公益訴訟的審理顯然不當。中止已然進行的訴訟而重新對另一案件進行審理，這顯然是對司法資源的浪費，同時還會極大地挫傷社會組織提起訴訟的積極性。其三，從實踐來看，兩類訴訟的訴訟請求具有高度相似性，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完結(jié)后，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟目的基本可以得到實現(xiàn)；同時，法院往往會支持社會組織提出的關(guān)于律師費、差旅費等合理費用的訴訟請求。但從被告角度看，兩訴的競合使其需要額外支付案件受理費及社會組織在案件辦理中支出的合理費用，其耗費的時間成本也大大增加?！度舾梢?guī)定》試圖通過明確兩種訴訟的適用順位對兩訴銜接作出規(guī)范安排，但未能有效消弭兩種制度間的沖突，既有損生態(tài)環(huán)境損害救濟的及時性和有效性，也容易造成司法資源的浪費并影響司法裁判的穩(wěn)定性。

(二)環(huán)境民事公益訴訟功能偏離

創(chuàng)設(shè)環(huán)境民事公益訴訟制度的初衷是彌補環(huán)境行政執(zhí)法的不足，避免“公地的悲劇”發(fā)生。一方面，社會組織或檢察機關(guān)借助司法權(quán)來矯正環(huán)境公共利益的損害行為[2]，以彌補環(huán)境行政的不足，發(fā)揮社會組織和檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)；另一方面，為環(huán)境公共利益損害的預(yù)防和救濟確定具體權(quán)利人，發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防和救濟功能。然而，環(huán)境民事公益訴訟在運行實踐中與其創(chuàng)設(shè)初衷出現(xiàn)了一些偏差。

一方面，司法權(quán)過度擴張。為了發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟的制度功能，我國通過制度設(shè)計強化了司法權(quán)，使其在環(huán)境公共利益保護方面扮演了主動積極的角色。法院在訴訟請求、舉證責任、證據(jù)調(diào)查、和解與調(diào)解等方面都具有較強的能動性，還可以要求行政機關(guān)通過積極配合司法機關(guān)來行使行政權(quán)，法院在訴訟中具有主導和支配地位[3]。同時，環(huán)境民事公益訴訟與行政執(zhí)法在位序上可平行適用甚至可以重疊適用，有關(guān)機關(guān)或社會組織可以直接起訴排污者而無須先行告知負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)，且不以“違法性”為要件，現(xiàn)有規(guī)定也未設(shè)置相應(yīng)的前置程序。由此，可能會導致司法機關(guān)逾越行政機關(guān)對環(huán)境公共事務(wù)作出裁判，造成環(huán)境民事公益訴訟對行政執(zhí)法的“替代”而非“補充”[4]50，違背司法謙抑性原則。本應(yīng)由行政機關(guān)通過行使行政職權(quán)履行的環(huán)境公共利益保護的重任也因此轉(zhuǎn)嫁至司法機關(guān)。相應(yīng)地，行政機關(guān)因其環(huán)境監(jiān)管職能被架空而成為環(huán)境公益訴訟中的旁觀者或協(xié)助者，有損行政權(quán)與司法權(quán)的權(quán)力分工與平衡[5]35。

另一方面，預(yù)防性功能未有效發(fā)揮。環(huán)境民事公益訴訟具有預(yù)防功能已基本形成共識，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條也直接肯定了其預(yù)防功能(1)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第18條：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的行為，原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任?！薄Ｏ噍^于事后救濟，環(huán)境民事公益訴訟特有的預(yù)防功能更應(yīng)得到重視，這是踐行“預(yù)防原則”的基本要義。近幾年備受關(guān)注的“云南綠孔雀案”“五小葉槭案”等典型案例充分體現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟的預(yù)防功能，通過事前介入有效避免了可能造成生態(tài)環(huán)境損害的“重大風險”[6]。但從司法實踐來看，大多數(shù)環(huán)境民事公益訴訟是在生態(tài)環(huán)境損害已然發(fā)生后提起的，旨在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的事后救濟，預(yù)防性功能尚未得到有效發(fā)揮[9]。同時，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟在司法認定和技術(shù)規(guī)則方面也面臨著現(xiàn)實困境，例如“重大風險”認定標準存在不確定性，責任承擔方式具有局限性等[10]。

(三)環(huán)境公益訴訟中檢察機關(guān)職權(quán)配置存在失衡

檢察機關(guān)針對同一生態(tài)環(huán)境損害，可能既涉及對行為人生態(tài)環(huán)境損害責任的追究，又涉及對行政機關(guān)違法履職或不作為行為的確認和糾正。

一方面，檢察機關(guān)提起公益訴訟面臨著“角色沖突”。檢察機關(guān)既可以以支持起訴的方式參與環(huán)境民事公益訴訟，也可以在相關(guān)主體缺位的情形下作為起訴者提起環(huán)境民事公益訴訟，還可以作為監(jiān)督者針對行政機關(guān)的違法行為提起環(huán)境行政公益訴訟[11]。如此，檢察機關(guān)便擁有“訴訟起訴者”“訴訟支持者”和“法律監(jiān)督者”多重角色，然而現(xiàn)有立法并未對其多重身份(兩類公益訴訟)如何進行協(xié)調(diào)和銜接作出規(guī)范安排。雖然2021年施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第9條對其職權(quán)配置和運行進行了規(guī)定，要求由不同部門或組織分別履行相應(yīng)職責。但從實踐來看，尤其是在基層檢察院中，履職部門往往仍是合一的。這種情況可能會造成檢察機關(guān)僅根據(jù)起訴意愿、案情難易、取證難易或考核指標等因素選擇“傾向性”訴訟，而非以維護生態(tài)環(huán)境公共利益的最優(yōu)選擇為價值考量。

另一方面，檢察機關(guān)公益訴權(quán)的行使可能會同行政機關(guān)的索賠請求權(quán)發(fā)生沖突。例如，針對本應(yīng)納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍的重大突發(fā)生態(tài)環(huán)境損害事件，浙江省金華市人民檢察院經(jīng)公告后直接提起環(huán)境民事公益訴訟，既未督促行政機關(guān)及時履職，也未給有關(guān)部門行使索賠請求權(quán)留下可能空間。與此同時，實踐中還出現(xiàn)了檢察機關(guān)試圖依據(jù)《若干規(guī)定》追究被告應(yīng)承擔生態(tài)損害賠償責任的案例。

此外，檢察機關(guān)內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間缺少信息共享機制和統(tǒng)一的線索收集方式，案件線索移送不暢。如果不同法院或同一法院的不同法庭分別受理檢察機關(guān)提起的民事、行政公益訴訟案件，在案件事實、審查標準、裁判規(guī)則未能統(tǒng)一的先決條件下，可能會造成案件裁判的沖突，浪費司法資源。由此，如何實現(xiàn)檢察機關(guān)不同角色的合理選擇，如何確保案件線索在不同類型訴訟中的順暢移送和交接，如何妥善處理檢察機關(guān)、行政機關(guān)和社會組織三類主體間的關(guān)系協(xié)調(diào)，成為檢察機關(guān)在司法實踐中面臨的難題。

二、生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系困境分析

在生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系的運行過程中，訴訟性質(zhì)的論爭和適用范圍的競合、行政權(quán)與司法權(quán)的重疊錯位以及檢察機關(guān)公益訴權(quán)內(nèi)容的模糊不明，是上述困境產(chǎn)生的重要原因。

(一)訴訟性質(zhì)的論爭和適用范圍的競合

環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在諸多方面的高度相似性，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟性質(zhì)判斷的學理論爭，是兩訴在理論層面界分困難的重要原因；而適用范圍的重合交叉，則是兩訴在實踐中競合沖突的關(guān)鍵原因。

一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一類新型訴訟類型，其法律性質(zhì)在學理層面尚存爭議。關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)，目前爭議主要圍繞“民事私益訴訟說”[12]“公益訴訟說”[13]“國益訴訟說”[14]“特殊類型民事訴訟說”[15]等展開。究其本質(zhì)，這種性質(zhì)論爭源于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度理論基礎(chǔ)的分歧。有觀點認為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應(yīng)基于自然資源國家所有權(quán)理論展開建構(gòu)[16]；有觀點則認為,自然資源國家所有權(quán)理論在本質(zhì)屬性、權(quán)利內(nèi)涵、保護范圍、保護對象等方面存在邏輯瑕疵，反而不利于明晰生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)和釋明其與民事公益訴訟的關(guān)系[17]；也有觀點指出，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是賠償權(quán)利人履行其環(huán)境監(jiān)管職責的延伸[18]；此外，還有觀點認為政府及其有關(guān)部門作為賠償權(quán)利人的依據(jù)源于公共信托理論[5]40。在理論依據(jù)尚難明晰的前提下，更遑論厘定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律性質(zhì)，亦難以正確理解其與環(huán)境民事公益訴訟的關(guān)系。

另一方面，兩訴的適用范圍在各自擴張中逐漸交叉趨同。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在設(shè)立之初，通過列舉的方式僅明確了發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件和部分重點區(qū)域內(nèi)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害事件兩種適用情形，并規(guī)定了兜底條款，以便為未來擴張適用范圍留下接口；同時，還要求處理好“與環(huán)境公益訴訟之間銜接的問題”。但在改革推行的過程中，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍在地方實踐探索中呈現(xiàn)出擴張趨勢。例如，天津市在制定“實施方案”時采用了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》中規(guī)定的“嚴重污染環(huán)境”或“后果特別嚴重”的8種情形；河北省也有選擇地吸收了上述刑事司法解釋中的情形；浙江省則直接將“涉嫌環(huán)境污染犯罪”的情形納入損害賠償制度的適用范圍之中。與此同時，環(huán)境民事公益訴訟制度的適用范圍也在擴張，并出現(xiàn)了向生態(tài)環(huán)境損害賠償制度滲透的情形。例如，浙江省檢察院出臺的《關(guān)于公益訴訟重特大案件標準的規(guī)定(試行)》第6條將“突發(fā)環(huán)境事件”“重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)”等原本屬于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用情形納入到公益訴訟的適用范圍中[19]。由是觀之，兩種訴訟制度在適用范圍擴張方面，趨同交叉的情形愈加顯現(xiàn)。在兩訴性質(zhì)界分問題尚未解決的前提下，既有規(guī)定未能從規(guī)范層面合理劃分兩訴的適用范圍，同一生態(tài)環(huán)境損害事實可能同時滿足兩訴的適用情形，適用范圍的交叉滲透加劇了兩類訴訟制度間的沖突競合。這一問題如何妥善處理，至為關(guān)鍵。

(二)行政權(quán)與司法權(quán)重疊錯位

根據(jù)權(quán)力配置原則，行政權(quán)是行政機關(guān)主動依法行使行政事務(wù)的管理權(quán)力，可以基于行政的單方命令主動運行；司法權(quán)則具有被動性，是一種判斷權(quán)，遵循“不告不理”原則，作為最后一道防線解決行政失靈問題，注重對行政權(quán)的有效控制[20]，二者在權(quán)力性質(zhì)和特點等方面有著本質(zhì)區(qū)別。從行政法發(fā)展的總體歷程來看，行政權(quán)呈現(xiàn)出總體擴張的發(fā)展趨勢，規(guī)制范圍不斷擴大，從消極行政發(fā)展至積極行政，旨在實現(xiàn)公共利益的充分保護。與此同時，為確保能夠?qū)⑿姓?quán)限制在法治軌道之上，確保行政權(quán)的行使不偏離公共利益保護的既定路線，司法權(quán)的運行實效和功能也隨著行政權(quán)的擴張而不斷增強，“能動司法”逐漸興起[21]51。這在環(huán)境司法領(lǐng)域體現(xiàn)尤為顯著。

在環(huán)境民事公益訴訟中，司法權(quán)充分展現(xiàn)能動性，在整個訴訟中占據(jù)主導和支配地位，在訴訟請求、調(diào)查取證、舉證責任、和解與調(diào)解等方面均有體現(xiàn)。在案件審理過程中，本應(yīng)恪守司法謙抑的法院需要承擔原本需由行政機關(guān)承擔的環(huán)境公共利益保護和管理職責。事實上，對生態(tài)環(huán)境公共利益損害的救濟乃是行政機關(guān)的職責所在。相較于社會組織和檢察院而言，行政機關(guān)更應(yīng)在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時積極作為，發(fā)揮其在保護生態(tài)環(huán)境公共利益和踐行國家環(huán)境保護義務(wù)方面的積極性、主動性和專業(yè)性[22]，而非僅在配合司法機關(guān)辦案或為原告提供協(xié)助。因此，司法權(quán)不應(yīng)過度活躍和擴張，否則會侵蝕司法權(quán)自身的合法性[23]，造成司法權(quán)與行政權(quán)權(quán)力邊界和職權(quán)分工的模糊，導致司法權(quán)與行政權(quán)的功能錯位[24]。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中，行政權(quán)的積極性和主導性則被突顯，實現(xiàn)了行政權(quán)的“歸位”。但是，如果未窮盡行政執(zhí)法手段即啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，則無法發(fā)揮行政執(zhí)法手段較之于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在直接性和及時性方面的優(yōu)勢，長此以往容易衍生出環(huán)境監(jiān)管空置之危險，或為行政不作為提供合理借口[25]。同時，考慮到生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與民事公益訴訟在訴訟請求、訴訟目的、責任方式等方面的相似性，以武斷方式直接通過司法解釋明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的絕對優(yōu)先性有待從理論層面證成其正當性與可行性。

(三)檢察機關(guān)公益訴權(quán)內(nèi)容有待廓清

為維護生態(tài)環(huán)境公共利益，檢察機關(guān)擁有“訴訟支持者”“訴訟起訴者”和“法律監(jiān)督者”多重角色，并有民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種途徑可供選擇。檢察機關(guān)多重身份背后映射的公益訴權(quán)的內(nèi)容模糊，是造成前述問題的重要原因。

環(huán)境民事公益訴訟通過賦予與生態(tài)環(huán)境損害無直接利害關(guān)系的主體提起訴訟的權(quán)利，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益的保護；而環(huán)境行政公益訴訟旨在督促負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)積極履職以間接地實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟。然而，司法解釋只是籠統(tǒng)地規(guī)定檢察機關(guān)在公益訴訟案件中的主要任務(wù)是“發(fā)揮其法律監(jiān)督職能”，“督促適格主體依法行使公益訴權(quán)”。從角色定位來看，檢察機關(guān)在環(huán)境民事、行政公益訴訟中承擔著不同的角色。在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督者的角色，踐行《憲法》中關(guān)于“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”之規(guī)定，其訴權(quán)基礎(chǔ)源自法律監(jiān)督職責，針對政府違法履職或不作為行為提起訴訟是其權(quán)力，也是其職責所在。而在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關(guān)則是公益代表人，在法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟時“可以”提起環(huán)境民事公益訴訟，檢察機關(guān)行使這一權(quán)利時應(yīng)當保持謙抑性，發(fā)揮補充和輔助作用[26]。但在實踐中，檢察機關(guān)的訴權(quán)內(nèi)容較為模糊，無益于明確檢察機關(guān)在兩類訴訟中的不同角色。一方面，檢察機關(guān)提起兩類訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)尚存爭議。有觀點認為法律監(jiān)督權(quán)是統(tǒng)攝民事、行政公益訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)。然而，以法律監(jiān)督權(quán)為檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)基礎(chǔ)，不免有違反民事訴訟主體身份平等原則之嫌[27]。另一方面，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)和公訴權(quán)的關(guān)系容易混淆。有觀點認為法律監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)存在矛盾，檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議或提起環(huán)境行政公益訴訟具有追求辦案率和勝訴率的利益傾向，不符合監(jiān)督者的獨立客觀要求[28]。事實上，二者之間屬于辯證統(tǒng)一關(guān)系，公訴權(quán)的行使屬于廣義的法律監(jiān)督權(quán)的范疇，二者在立場和保護目標上具有一致性[29]。

三、生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系的優(yōu)化方案

根據(jù)前述問題和原因的分析探討，在維持我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系框架不變的情形下，實現(xiàn)不同司法救濟路徑的有序銜接和司法救濟體系的整體優(yōu)化，可從如下三個方面著手：基于權(quán)利(權(quán)力)-義務(wù)之衡量，以義務(wù)主體所歸屬的訴訟制度范疇為優(yōu)先，并尊重不同權(quán)力的行使邊界；以風險預(yù)防、損害填補與救濟、法律監(jiān)督三項相異的價值本源為基礎(chǔ)劃分“三訴”的適用范圍；以制度協(xié)同為目標追求，通過強化不同訴訟制度間的互動關(guān)系來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系的優(yōu)化，化解三類訴訟制度在適用銜接方面的現(xiàn)實困境。

(一)明確不同訴訟類型的適用位序——以權(quán)利(權(quán)力)-義務(wù)衡量為中心

為構(gòu)建合理有序的生態(tài)環(huán)境損害司法救濟機制，應(yīng)統(tǒng)籌考慮各類主體的起訴意愿、利害關(guān)系、專業(yè)程度以及責任風險等因素，基于權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)的衡量，明確各自的適用位序。

在環(huán)境民事公益訴訟中，社會組織依法享有參與、監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，社會組織依照《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》的規(guī)定提起環(huán)境民事公益訴訟是其權(quán)利，除其自身章程外，法律未強行向其施加義務(wù)。同樣，在法律規(guī)定的機關(guān)或社會組織不起訴的情況下，檢察機關(guān)提起訴訟也是其權(quán)利。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，行政機關(guān)在窮盡行政手段后主動開展賠償磋商和提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，是行政機關(guān)應(yīng)當履行的環(huán)境監(jiān)管職責，是履行《憲法》規(guī)定的國家環(huán)境保護義務(wù)的必然要求，是“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”的具體體現(xiàn)，此為行政機關(guān)之義務(wù)，不可隨意放棄。在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機關(guān)提出檢察建議或在行政機關(guān)仍不依法履職時向人民法院提起訴訟是履行其法律監(jiān)督職責，此為其應(yīng)當履行的義務(wù)。義務(wù)是“應(yīng)當為”而權(quán)利則是“可以為”，義務(wù)對主體行為有著更強的約束性和強制力。相應(yīng)地，相較于權(quán)利主體，義務(wù)主體有著更強的起訴動力，同時也承擔著更多的責任約束，因此其可以在生態(tài)環(huán)境損害司法救濟中發(fā)揮更優(yōu)的效能。所以，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和行政公益訴訟分別作為行政機關(guān)和檢察機關(guān)的法定義務(wù)，應(yīng)優(yōu)于被歸為權(quán)利范疇的環(huán)境民事公益訴訟。同時，檢察機關(guān)應(yīng)堅守其義務(wù)之履行，專注于發(fā)揮其在環(huán)境行政公益訴訟中的法律監(jiān)督職能，克制“扮演”其環(huán)境民事公益訴訟“補充者”的身份[30]。

而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和行政公益訴訟二者的銜接關(guān)系，則需根據(jù)法定義務(wù)背后映射的權(quán)力內(nèi)容加以考量。從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質(zhì)來看，其是行政機關(guān)環(huán)境監(jiān)管職責的延伸，從而實現(xiàn)行政權(quán)在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的本位回歸，司法機關(guān)在這一過程中主要發(fā)揮其生態(tài)環(huán)境利益的調(diào)處效用。環(huán)境行政公益訴訟則體現(xiàn)了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，同時還涉及司法機關(guān)監(jiān)督保障職能的發(fā)揮。因而，應(yīng)從行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系入手展開分析，協(xié)調(diào)好它們之間的關(guān)系：其一，相互尊重專長。生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)查、評估、鑒定等工作十分強調(diào)專業(yè)性，行政機關(guān)在此過程中顯然更具優(yōu)勢，其對法律事實的判斷更為便捷、準確；檢察機關(guān)擅長發(fā)揮法律監(jiān)督職能，督促行政機關(guān)充分履行職責；司法機關(guān)則更擅長通過解決法律適用問題來發(fā)揮其價值判斷功效。在此情形下，應(yīng)當充分尊重各類主體及其權(quán)能的專長，發(fā)揮各自優(yōu)勢[21]64。其二，遵循行政權(quán)優(yōu)先原則。行政權(quán)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和救濟方面的主導性和優(yōu)先性是法律明確規(guī)定的。這也是由行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護方面的專業(yè)性、靈活性、效率性等自身優(yōu)勢所決定的，不應(yīng)由司法機關(guān)或檢察機關(guān)直接代替行政機關(guān)對行政事務(wù)作出事實判斷。其三，保持監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)的謙抑性。檢察機關(guān)和司法機關(guān)應(yīng)充分尊重行政機關(guān)行政權(quán)的行使，不可僭越行政機關(guān)而直接介入生態(tài)環(huán)境公共事務(wù)的處理，突破權(quán)力邊界代替行政機關(guān)履行職責。只有行政機關(guān)違法履職或消極不作為時，檢察機關(guān)方可通過檢察建議或提起行政公益訴訟以借助司法程序來督促行政機關(guān)履行相應(yīng)職責。

因此，通過考察權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)的配置方式，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在適用位序上優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟，具備法理上的可行性和實踐方面的必要性。鑒于提起環(huán)境行政公益訴訟屬于法律賦予檢察機關(guān)的義務(wù)，其起訴動力、實施效果和條件約束要優(yōu)于環(huán)境民事公益訴訟，因而環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)逐漸成為檢察機關(guān)的首要選擇。為此，可以通過考察不同訴訟的制度功能以重新劃定各自的適用范圍，從而確保各類訴訟制度發(fā)揮其應(yīng)有價值。

(二)厘清不同訴訟類型的適用范圍——以制度功能為依據(jù)

明晰生態(tài)環(huán)境損害司法救濟各類制度的功能和價值，有助于識別制度本質(zhì)，找準制度定位，以實現(xiàn)多種訴訟制度的順暢運行與銜接。應(yīng)重新辨明“三訴”承載的制度功能，使其回歸應(yīng)有的功能本位，各司其職，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系的制度合力。

環(huán)境民事公益訴訟——以風險預(yù)防為本位。環(huán)境民事公益訴訟旨在保護不特定多數(shù)人享有的生態(tài)環(huán)境公共利益，既可針對已發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害事件提起訴訟，也可針對存在重大環(huán)境風險的行為提起訴訟。從環(huán)境民事公益訴訟的實踐來看，雖然大量訴訟針對已然發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害提起，但效果不盡如人意。例如，損害救濟受制于訴訟時效的漫長性導致難以及時實現(xiàn)環(huán)境公共利益的救濟，審結(jié)后的案件容易受制于原告身份的局限性導致在執(zhí)行階段面臨監(jiān)督不力、資源有限等現(xiàn)實困境[31]。相較之下，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟可以產(chǎn)生更好的社會效果，案件在引起社會高度關(guān)注的同時也提升了社會公眾的生態(tài)環(huán)境保護意識，對貫徹風險預(yù)防原則和公眾參與原則、有效防止生態(tài)環(huán)境損害等具有重要價值。因此，考慮到生態(tài)環(huán)境風險的不確定性和損害后果的不可逆性，應(yīng)注重發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟的預(yù)防功能，依循風險預(yù)防原則，使環(huán)境民事公益訴訟回歸環(huán)境風險預(yù)防的功能本位，通過司法程序強化環(huán)境風險的事前預(yù)防。環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)以停止侵害、排除妨礙、消除影響為主要訴求，遏制環(huán)境風險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的損害，避免對生態(tài)環(huán)境公共利益造成難以估量和難以彌補的損失[32]。同時，應(yīng)貫徹公眾參與原則，注重發(fā)揮社會組織的社會監(jiān)督功能[4]51，同時加強對社會組織的監(jiān)督，確保其依法行使權(quán)利。此外，發(fā)揮檢察機關(guān)作為“支持者”和“補充者”的應(yīng)有功效[33]。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟——以損害填補與救濟為本位。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟旨在落實“損害擔責”原則，目的是保護和救濟生態(tài)環(huán)境本身，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公共利益的保護和再調(diào)整[34]。通過賦予政府及其有關(guān)部門索賠權(quán)利人地位，其在窮盡行政執(zhí)法方式之后可以運用司法手段強化行政機關(guān)的監(jiān)管責任[35]，并通過生態(tài)修復(fù)或治理等手段消解損害行為人對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的負外部性影響，維護生態(tài)環(huán)境利益。從適用范圍可見，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟針對已然發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害事實有適用可能，當無法通過磋商達成一致時，賠償權(quán)利人可以借助司法程序來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的救濟和生態(tài)功能價值的填補。從制度定位來看，當生態(tài)環(huán)境受到損害時，行政機關(guān)在窮盡行政執(zhí)法方式之后，通過司法手段強化政府追償義務(wù)和監(jiān)管責任，積極主動地開展索賠、提起訴訟，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境救濟。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質(zhì)上是國家環(huán)境管理權(quán)和環(huán)境保護職責的延伸，從功能導向看，較之于公益訴訟，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟更具救濟的有效性和直接性，可以減少時間成本以實現(xiàn)救濟的及時性，并能充分發(fā)揮行政機關(guān)的專業(yè)性。因此，將其作為一種事后救濟手段，可以更好地發(fā)揮損害填補和救濟作用，實現(xiàn)環(huán)境公共利益的周延保護。

環(huán)境行政公益訴訟——以法律監(jiān)督為本位。環(huán)境行政公益訴訟的首要功能在于糾正行政機關(guān)的違法履職或不作為行為，督促行政機關(guān)依法、充分履職，并借以實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境開發(fā)利用行為的約束。較之于檢察機關(guān)和司法機關(guān)，行政機關(guān)負有環(huán)境監(jiān)管和環(huán)境利益保護的法定義務(wù)和職責，同時也具有環(huán)境監(jiān)管的專業(yè)性、規(guī)范性、權(quán)威性等其他機關(guān)或組織不具備的優(yōu)勢，能夠以較低成本實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的目標。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是國家環(huán)境管理權(quán)和環(huán)境保護職責的延伸，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者，督促適格主體依法、充分、及時履行相關(guān)職能具備正當性[36]。在制度設(shè)計上，環(huán)境行政公益訴訟設(shè)置訴前檢察建議這一前置程序，既體現(xiàn)了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，也彰顯了司法權(quán)對行政權(quán)的尊重，同時也有助于節(jié)約司法資源和訴訟成本。此外，司法實踐中檢察機關(guān)公益訴訟也呈現(xiàn)出“行主民輔”之發(fā)展態(tài)勢。因此，檢察機關(guān)應(yīng)恪守其功能本位并注重權(quán)力行使邊界，保障行政機關(guān)行政權(quán)行使的自由裁量空間，督促行政機關(guān)依法履職，將環(huán)境行政公益訴訟作為兜底和補充[37]。

概言之，可以以損害結(jié)果是否實際發(fā)生為界限，重新厘定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍：若僅有生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的風險或行為正在實施但尚未造成嚴重損害后果，則可歸屬于環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍，充分發(fā)揮其風險預(yù)防功能；若風險已轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境損害，對生態(tài)環(huán)境造成了嚴重影響，則應(yīng)由生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟發(fā)揮其填補救濟功能，要求行為人承擔生態(tài)環(huán)境修復(fù)、賠償損失等損害賠償責任。同時，以環(huán)境行政公益訴訟為補充，發(fā)揮檢察機關(guān)法律監(jiān)督功能，當行政機關(guān)違法履職或怠于履職時，檢察機關(guān)應(yīng)通過檢察建議的方式促使行政機關(guān)及時依法履行職責，仍不履行或不依法履行的，檢察機關(guān)應(yīng)及時提起環(huán)境行政公益訴訟。

(三)構(gòu)建遞進式的司法救濟體系——以制度協(xié)同為目標

生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系的優(yōu)化，應(yīng)以制度協(xié)同為根本目標，通過強化不同訴訟制度間的互動關(guān)系，更好地形成實踐合力，構(gòu)建層次分明、銜接順暢的遞進式生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系。具言之，可依照如下路徑對生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系進行優(yōu)化(圖1)。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系的銜接流程

一方面，針對生態(tài)環(huán)境損害風險，首先應(yīng)遵循行政權(quán)優(yōu)先原則，以行政執(zhí)法為首選；如果檢察機關(guān)認為行政機關(guān)對于生態(tài)環(huán)境損害風險的處置存在執(zhí)法不力或怠于執(zhí)法的情形，可以提起環(huán)境行政公益訴訟，督促行政機關(guān)依法積極作為，以消除生態(tài)環(huán)境風險；也可以由社會組織提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，阻卻生態(tài)環(huán)境風險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的嚴重損害。在此過程中，環(huán)境民事公益訴訟前置程序的合理設(shè)計是實現(xiàn)制度協(xié)同的關(guān)鍵，它可以有效避免司法權(quán)的不當干預(yù)。目前，對于社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，司法解釋僅規(guī)定法院應(yīng)在受理后十日內(nèi)告知有關(guān)監(jiān)督管理部門，并未規(guī)定明確的前置程序。為此，可以參照美國環(huán)境公民訴訟的“訴前通知”制度來設(shè)立前置告知程序，尊重行政權(quán)的優(yōu)先性，促使行政機關(guān)積極履職，并減少不必要的訴累[38]。同時，美國多數(shù)環(huán)境資源法律均規(guī)定了行政機關(guān)的履職期限，例如《清潔水法》(Clean Water Act，CWA)規(guī)定原告在發(fā)出通知后60日內(nèi)不應(yīng)采取訴訟行動，《資源保護與回收法》(Resources Conservation & Recovery Act,RCRA)則針對“可能發(fā)生的危害”規(guī)定了90日的履職期限。考慮到生態(tài)環(huán)境損害風險救濟的緊迫性，規(guī)定行政機關(guān)60日的履職期限較為合理。如果負有監(jiān)管職責的行政機關(guān)未在60日內(nèi)采取任何措施，則由社會組織提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟；若未有社會組織提起訴訟，則發(fā)揮檢察機關(guān)訴訟補充者的功能。

另一方面，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，行政機關(guān)應(yīng)及時展開損害調(diào)查評估等工作，并啟動賠償磋商程序，若磋商未達成一致，則及時提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害救濟和利益填補。同時，檢察機關(guān)可通過檢察建議或環(huán)境行政公益訴訟的方式，對賠償權(quán)利人在賠償磋商、賠償訴訟及執(zhí)行等環(huán)節(jié)進行全過程監(jiān)督。在此過程中，可以通過完善信息共享機制，有效減少因信息不對稱造成的制度沖突和資源浪費。同時，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在磋商階段可以經(jīng)公告后適當吸收檢察機關(guān)、符合條件的社會組織等第三方主體參與，加強不同主體間的溝通協(xié)調(diào)，強化生態(tài)環(huán)境損害賠償制度運行的外部監(jiān)督[39]。

由此，基于權(quán)利(權(quán)力)-義務(wù)的衡量、制度功能的考察以及對制度協(xié)同性的追求重新考量三種訴訟制度間的相互關(guān)系，可以減少不必要的制度成本并消弭制度功能間的沖突，實現(xiàn)三種訴訟制度的有序銜接和生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系的優(yōu)化整合。

四、結(jié)語

為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境利益的周延保護，調(diào)動各方主體參與生態(tài)環(huán)境保護和治理的積極性，我國在生態(tài)環(huán)境損害司法救濟方面通過試點試行、政策推動和立法跟進等方式，創(chuàng)設(shè)了多重訴訟機制，形成了多元主體參與的“三訴并行”的司法救濟體系。但從實踐來看，受到制度功能重疊、適用范圍交叉、主體角色錯位、職權(quán)配置失衡、權(quán)力(權(quán)利)內(nèi)容沖突、訴權(quán)基礎(chǔ)不明等因素的影響，生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系的有序運行尚未實現(xiàn)。在此背景下，一方面應(yīng)基于權(quán)利-義務(wù)的衡量，明確生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境行政公益訴訟的優(yōu)先性，并基于行政權(quán)、監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)的主輔關(guān)系明確環(huán)境行政公益訴訟的補充性；另一方面，應(yīng)明確不同訴訟制度承載的價值功能，根據(jù)“風險預(yù)防”“損害填補”“法律監(jiān)督”等不同功能面向合理界分三類訴訟制度的適用范圍。同時，以制度協(xié)同為目標，通過前置程序、信息共享等機制強化不同訴訟制度間的互動關(guān)系。如此，方可逐步消除制度內(nèi)容沖突和制度功能重疊的缺陷，實現(xiàn)多元主體參與、多種制度并行的生態(tài)環(huán)境損害司法救濟體系的內(nèi)部協(xié)同，更好地發(fā)揮生態(tài)環(huán)境司法救濟體系的制度合力。