周光輝 王 茜 王匡夫

黨的政策是黨的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的具體化和行動(dòng)綱領(lǐng)，以人民為中心是一切政策的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。堅(jiān)持政策的人民立場(chǎng)，不僅在于政策制定要以人民利益為根本導(dǎo)向，更在于要將政策落實(shí)為人民滿(mǎn)意的治理結(jié)果。長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于政策落實(shí)工作的高度強(qiáng)調(diào)，既是我國(guó)治理實(shí)踐中一種普遍現(xiàn)象，也是蘊(yùn)含著“中國(guó)之治”的特征與邏輯的重要實(shí)踐形態(tài)。習(xí)近平總書(shū)記提出的“一分部署，九分落實(shí)”①《習(xí)近平談治國(guó)理政》第二卷，北京：外文出版社2017年，第261頁(yè)。就深刻揭示了政策落實(shí)工作的重要意義。政策“落實(shí)”成為黨有序推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政治要求、基本方式和主要途徑。

然而，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)具有超大空間規(guī)模、多樣性區(qū)域、高度差異化治理對(duì)象的國(guó)家而言，政策落實(shí)從來(lái)不是政策目標(biāo)向治理結(jié)果的自然轉(zhuǎn)化過(guò)程，也不是自上而下的線性推進(jìn)過(guò)程。與政策落實(shí)要求相伴的，是長(zhǎng)期困擾實(shí)踐者的政策“落實(shí)難”問(wèn)題。在某些治理情境中，政策“落實(shí)難”被表述為一類(lèi)基層治理困境，是上級(jí)政策要求與基層治理資源、能力不匹配的產(chǎn)物。而在另一些實(shí)踐場(chǎng)域中，政策“落實(shí)難”問(wèn)題又被認(rèn)定為下級(jí)政策主體的主觀偏差行為及其后果，如政策變通、選擇性落實(shí)等“上有政策，下有對(duì)策”現(xiàn)象，“一刀切”“層層加碼”“不作為”等懶政行為，以及各類(lèi)形式主義、官僚主義問(wèn)題。這些行為通常會(huì)使得政策落實(shí)過(guò)程梗阻，導(dǎo)致政策效果嚴(yán)重偏離政策目標(biāo)。從實(shí)踐現(xiàn)象及其解釋視角的差異性可觀察到，政策“落實(shí)難”問(wèn)題出現(xiàn)于各類(lèi)政策情境中，涉及多主體、多環(huán)節(jié)，其形式和內(nèi)容具有高度復(fù)雜性。

政策“落實(shí)難”現(xiàn)象同樣引發(fā)了理論界對(duì)其成因及應(yīng)對(duì)策略的廣泛討論，形成了過(guò)程、行動(dòng)者、結(jié)構(gòu)三類(lèi)主要研究視角：一是從政策過(guò)程切入，將政策“落實(shí)難”歸因于某一或某些政策過(guò)程出現(xiàn)偏差，如政策配套資源不足、監(jiān)督不力、考核激勵(lì)機(jī)制不匹配等。①楊雪冬：《試析政策落實(shí)的幾個(gè)相關(guān)因素》，《理論探討》1993年第4期；魏永剛：《政策落實(shí)——對(duì)執(zhí)政黨的永恒挑戰(zhàn)》，《理論探討》1994年第5期；李瑞昌：《中國(guó)公共政策實(shí)施中的“政策空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象研究》，《公共行政評(píng)論》2012年第3期。二是從行動(dòng)者視角出發(fā)，關(guān)注主體利益與能力維度。有的學(xué)者認(rèn)為主體間不可避免的利益矛盾與沖突將阻滯政策目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。②楊雪冬：《試析政策落實(shí)的幾個(gè)相關(guān)因素》，《理論探討》1993年第4期；丁煌：《利益分析：研究政策執(zhí)行問(wèn)題的基本方法論原則》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第3期。另有學(xué)者將政策“落實(shí)難”歸因于主體缺乏政策落實(shí)的態(tài)度與能力，③王石：《矯正“落實(shí)難”要對(duì)癥下藥》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2004年第17期。還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)地方組織中的主要領(lǐng)導(dǎo)者在政策落實(shí)過(guò)程中扮演關(guān)鍵角色，提倡通過(guò)提高領(lǐng)導(dǎo)干部的“抓落實(shí)能力”推進(jìn)政策落實(shí)④丁元竹：《一分部署，九分落實(shí) 落實(shí)難為何如此難破解》，《人民論壇》2016年第32期；許耀桐：《抓落實(shí)能力的重要性與緊迫性》，《人民論壇》2020年第30期。。三是以結(jié)構(gòu)視角切入，討論國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)或制度設(shè)計(jì)不健全產(chǎn)生的政策“落實(shí)難”問(wèn)題。如有的學(xué)者在分析影響我國(guó)政策有效執(zhí)行的制度因素時(shí)，提出縱向政府間權(quán)力劃分缺乏規(guī)范帶來(lái)的地方保護(hù)主義，導(dǎo)致許多中央宏觀調(diào)控政策難以落實(shí)。⑤丁煌：《我國(guó)現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對(duì)策的制度分析》，《政治學(xué)研究》2002年第1期。沿著這一路徑，有的學(xué)者將視角轉(zhuǎn)向政策偏差問(wèn)題產(chǎn)生的深層制度因素，認(rèn)為政策“落實(shí)難”問(wèn)題及其導(dǎo)致的政策偏差結(jié)果是中國(guó)國(guó)家治理內(nèi)生困境的產(chǎn)物。⑥周雪光認(rèn)為，中國(guó)政策實(shí)施問(wèn)題產(chǎn)生根源在于權(quán)威體制與有效治理間長(zhǎng)期存在的矛盾。周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。

相關(guān)研究均體現(xiàn)出強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，并形成了具有啟發(fā)性的多種解釋。然而，理論解釋與治理實(shí)踐仍存在相當(dāng)差距。這主要體現(xiàn)在研究視角的局限性和分析框架的分散性?xún)蓚€(gè)層面。一方面，多數(shù)研究未將政策落實(shí)問(wèn)題視為一類(lèi)獨(dú)立學(xué)術(shù)議題，而將其與政策執(zhí)行、實(shí)施等概念混用。同時(shí)，涉及到政策“落實(shí)難”問(wèn)題的研究，通常注重分析與政策“落實(shí)”密切相關(guān)的其他制度、機(jī)制、方式（如考核體系、責(zé)任體系、激勵(lì)機(jī)制等），而鮮少對(duì)政策“落實(shí)”本身展開(kāi)討論。另一方面，大量針對(duì)政策落實(shí)問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)性研究，僅關(guān)注某類(lèi)政策、某些過(guò)程、部分主體，未能形成整全性的分析框架。然而，立足于中國(guó)情境，一方面，政策落實(shí)問(wèn)題具有其技術(shù)性?xún)?nèi)涵，凸顯出超大規(guī)模國(guó)家治理的復(fù)雜性。政策落實(shí)過(guò)程受治理環(huán)境、結(jié)構(gòu)條件、參與主體等多重要素的交互影響，涉及從政策確立到結(jié)果評(píng)估的各要素和全過(guò)程。而在治理有效性的結(jié)果導(dǎo)向下，政策過(guò)程的任何一個(gè)環(huán)節(jié)、一類(lèi)主體出現(xiàn)偏差，均可能導(dǎo)致政策落實(shí)不到位的后果。另一方面，黨的政策的人民立場(chǎng)表明政策落實(shí)并非純粹的技術(shù)性問(wèn)題。討論政策落實(shí)問(wèn)題應(yīng)將人民立場(chǎng)作為核心要素，關(guān)注實(shí)現(xiàn)這一內(nèi)在性?xún)r(jià)值的難點(diǎn)與有效方式。因此，對(duì)于政策“落實(shí)難”問(wèn)題的解釋?zhuān)铇?gòu)建更具針對(duì)性、系統(tǒng)性、整全性的分析框架。

超大規(guī)模性是當(dāng)代中國(guó)的整體性特征和基礎(chǔ)治理?xiàng)l件，是考察國(guó)家治理實(shí)踐無(wú)法回避的客觀要素，更是闡釋“中國(guó)之治”不可或缺的重要變量。超大規(guī)模性是我國(guó)國(guó)家治理復(fù)雜性的根源，政策落實(shí)問(wèn)題與超大規(guī)模性密切關(guān)聯(lián)。本文試圖將視角置于規(guī)模治理的宏大視閾中，通過(guò)聚焦政策“落實(shí)難”問(wèn)題及應(yīng)對(duì)，從一個(gè)角度揭示“中國(guó)之治”之謎。本文提出，從國(guó)家整體性視角來(lái)看，政策“落實(shí)難”并非特定主體主觀意識(shí)驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，也不是某一制度、機(jī)制缺陷的產(chǎn)物，而是超大規(guī)模性治理?xiàng)l件對(duì)政策落實(shí)提出的治理挑戰(zhàn)，是各類(lèi)制度機(jī)制、各政策主體在應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)時(shí)效能不足的表現(xiàn)。本文將這些挑戰(zhàn)綜合概述為規(guī)模治理的政策“落實(shí)”難題。在此基礎(chǔ)上，本文將進(jìn)一步結(jié)合S省年度目標(biāo)責(zé)任考核制的制度實(shí)踐，考察地方治理實(shí)踐中運(yùn)用制度化、系統(tǒng)性的行動(dòng)策略應(yīng)對(duì)規(guī)模治理政策“落實(shí)”難題的有效嘗試與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為開(kāi)辟“中國(guó)之治”的新境界提供一種制度方案。

一、規(guī)模治理的政策“落實(shí)”難題生成的結(jié)構(gòu)條件

國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是政策自上而下貫徹落實(shí)的載體，要系統(tǒng)考察政策“落實(shí)難”問(wèn)題，首先需要從政策落實(shí)的結(jié)構(gòu)條件著手。在我國(guó)，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)扎根于國(guó)家的超大規(guī)模性背景下，又因超大規(guī)模性帶來(lái)的挑戰(zhàn)而不斷“應(yīng)戰(zhàn)”，形成了適配規(guī)模治理的結(jié)構(gòu)體系，其主要包含有：黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)的國(guó)家治理體制、單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、多層級(jí)組織體系等。在這些結(jié)構(gòu)條件下，政策落實(shí)過(guò)程需把握黨性與人民性、國(guó)家性與地方性、統(tǒng)一性與多樣性、分工與協(xié)同、程序化與結(jié)果導(dǎo)向五大關(guān)系。

第一，政策落實(shí)的核心在于實(shí)現(xiàn)黨性與人民性的有機(jī)統(tǒng)一。無(wú)論在何種國(guó)家形態(tài)下，國(guó)家決策者關(guān)切的核心問(wèn)題均是如何貫徹實(shí)現(xiàn)自身意志。對(duì)于超大規(guī)模單一制國(guó)家而言，保持自上而下政令暢通是貫徹國(guó)家意志的基本要求。中國(guó)自秦朝從國(guó)家制度層面確立“大一統(tǒng)”國(guó)家形態(tài)后，歷代王朝均面臨著超大規(guī)模性帶來(lái)的施政難題。為應(yīng)對(duì)規(guī)模性的挑戰(zhàn)，確保皇權(quán)在郡縣發(fā)揮作用，歷代建立了各類(lèi)制度保障中央政令的貫徹執(zhí)行，如考課黜陟制度、巡視監(jiān)察制度等。然而，一切政令的出發(fā)點(diǎn)均是維系與強(qiáng)化皇權(quán)。各類(lèi)保障性制度也均為加強(qiáng)皇權(quán)對(duì)國(guó)家官僚系統(tǒng)的控制力。

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)后，基于執(zhí)政為民的價(jià)值追求和治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，構(gòu)建起以人民為中心的治理體系和政策過(guò)程。將一切政策的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)應(yīng)以人民為中心作為一種政治要求，將人民是否滿(mǎn)意作為衡量政策落實(shí)有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)。由此，落實(shí)主體需兼顧政策的具體內(nèi)容和人民滿(mǎn)意的價(jià)值目標(biāo)，在政策落實(shí)過(guò)程中深入群眾，關(guān)切與回應(yīng)人民群眾的訴求和意見(jiàn)，并將政策落實(shí)為人民滿(mǎn)意的治理績(jī)效，實(shí)現(xiàn)黨性與人民性的統(tǒng)一。

第二，政策落實(shí)需兼顧國(guó)家性與地方性。我國(guó)單一制體制的有效運(yùn)行，建立在體制能夠自上而下貫徹落實(shí)各項(xiàng)黨的政策基礎(chǔ)上，以此維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一性與中央政策的權(quán)威性。為應(yīng)對(duì)層級(jí)鏈條長(zhǎng)與區(qū)域多樣性對(duì)政策落實(shí)的影響，我國(guó)單一制體制一方面確立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)原則，規(guī)定地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)需對(duì)上一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，各層級(jí)均在中央的統(tǒng)籌下推進(jìn)工作，以保障政令暢通；另一方面確立了屬地管理原則，明確地方在經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展各個(gè)方面的責(zé)任。各地方要充分發(fā)揮自主性，在肩負(fù)屬地責(zé)任的同時(shí)確保黨的政策落實(shí)。政策落實(shí)問(wèn)題成為兼顧國(guó)家性與地方性的問(wèn)題，關(guān)乎各區(qū)域、各層級(jí)的有效治理。

這一結(jié)構(gòu)條件賦予了各地方、各層級(jí)制度化的、相對(duì)抽象的自主性。然而，政策落實(shí)過(guò)程因受政策環(huán)境、政策內(nèi)容、參與主體等多要素影響，而始終帶有高度變動(dòng)性和差異性。這使得落實(shí)過(guò)程不能完全按照既定的制度設(shè)計(jì)、政策內(nèi)容機(jī)械推進(jìn)，而需要各地方因地制宜，不斷尋求中央和上級(jí)政策的貫徹與地方自主性發(fā)揮之間的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的地方化。

第三，政策落實(shí)需實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性與多樣性的有機(jī)結(jié)合。從國(guó)家整體性視角來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代化追求的穩(wěn)定、發(fā)展、繁榮的總體目標(biāo)是具有普遍性的，并要同步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、疫情防控等各類(lèi)政策目標(biāo)。然而，在超大規(guī)模國(guó)家中，各地方在資源稟賦、發(fā)展情況、治理能力等方面存在多樣性與差別。

在這一條件下，“全國(guó)一盤(pán)棋”所考慮的統(tǒng)一性問(wèn)題，并非意味著所有區(qū)域均奉行趨同的發(fā)展指標(biāo)，而是蘊(yùn)含著一種分區(qū)分類(lèi)發(fā)展策略，強(qiáng)調(diào)各區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，及其在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的發(fā)展定位問(wèn)題。因此，如何在政策落實(shí)過(guò)程中，兼顧國(guó)家統(tǒng)一性發(fā)展需要與各區(qū)域多樣性發(fā)展情況，實(shí)現(xiàn)多政策目標(biāo)在不同區(qū)域的落實(shí)，是地方落實(shí)主體面臨的重要問(wèn)題。

第四，政策落實(shí)過(guò)程各組織機(jī)構(gòu)需平衡分工與協(xié)同間的關(guān)系。在超大規(guī)模國(guó)家中，為推進(jìn)多類(lèi)型政策的同時(shí)段傳遞貫徹，我國(guó)建立起由垂直管理體制與地方分級(jí)管理體制相結(jié)合的組織體系，一方面構(gòu)建起與屬地管理原則適配的職能部門(mén)體系，同步推進(jìn)各類(lèi)型政策，另一方面形成了從中央到基層“一竿子插到底”的多層級(jí)組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政策的縱向傳達(dá)。由此，我國(guó)形成了兼具超大規(guī)模與多要素性的國(guó)家組織體系。從職能劃分上來(lái)看，這一組織體系包含黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團(tuán)工作體系；①《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》，北京：人民出版社2019年，第4頁(yè)。從結(jié)構(gòu)間關(guān)系來(lái)看，涉及中央與地方、條與塊、上下級(jí)、區(qū)域間等多類(lèi)互動(dòng)體系。政策目標(biāo)正是依托于此組織體系來(lái)落實(shí)。這一體系具有科層制特征。各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)揮職能分化優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)政策落實(shí)。

然而，在我國(guó)超大規(guī)模性下，政策內(nèi)容通常涉及多領(lǐng)域、多區(qū)域，政策落實(shí)過(guò)程也就并非單一組織機(jī)構(gòu)能夠推進(jìn)，而需要多層級(jí)、多系統(tǒng)、多部門(mén)共同完成。這就要求相關(guān)組織機(jī)構(gòu)既要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，又要與其他主體形成協(xié)同治理格局。

第五，政策落實(shí)需注重程序性與結(jié)果導(dǎo)向的統(tǒng)一。在當(dāng)代中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨是形塑?chē)?guó)家整體性架構(gòu)的根本力量，單一制體制與多層級(jí)組織體系的長(zhǎng)期穩(wěn)定與有效運(yùn)行，均以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，這一結(jié)構(gòu)條件深刻影響著治理體制的運(yùn)行邏輯。政策落實(shí)是黨有序推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的途徑。政策落實(shí)問(wèn)題的核心在于能否將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為治理實(shí)績(jī)。這一“行動(dòng)主義思維模式和實(shí)踐理性……經(jīng)由執(zhí)政黨組織對(duì)政府體系的領(lǐng)導(dǎo)和改造，逐步衍化為黨政體制結(jié)構(gòu)的價(jià)值導(dǎo)向和行為取向，并進(jìn)一步內(nèi)化為治理體制的結(jié)構(gòu)性要素”。②王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。因此，以治理實(shí)績(jī)的結(jié)果為導(dǎo)向，是黨的領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家治理體制運(yùn)行有效的內(nèi)在邏輯。

而在超大規(guī)模治理?xiàng)l件下，制度化、程序化是治理體制運(yùn)行順暢的基本要求，也是推進(jìn)政策落實(shí)的必要技術(shù)手段。因此，政策落實(shí)既建立在結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、程序規(guī)范的基礎(chǔ)上，又強(qiáng)調(diào)治理體制內(nèi)各主體要以治理實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，克服程序化下的形式主義、官僚主義傾向，通過(guò)“主動(dòng)謀劃，擔(dān)當(dāng)作為”來(lái)推進(jìn)政策落實(shí)。

二、規(guī)模治理的政策“落實(shí)”難題的具體內(nèi)容

超大規(guī)模性既深刻影響我國(guó)政策落實(shí)的結(jié)構(gòu)，又給政策落實(shí)的過(guò)程帶來(lái)了“不同于一般性國(guó)家的治理難題”。③周光輝、王宏偉：《對(duì)口支援：破解規(guī)模治理負(fù)荷的有效制度安排》，《學(xué)術(shù)界》2020年第10期。政策落實(shí)的各環(huán)節(jié)受多層級(jí)性、區(qū)域多樣性、政策多重性、結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、治理對(duì)象差異性等治理特征交互影響，形成了規(guī)模治理的政策“落實(shí)”難題。政策“落實(shí)”難題是政策落實(shí)過(guò)程中各類(lèi)關(guān)系失衡的表現(xiàn)。以下從政策主體、政策內(nèi)容、實(shí)施機(jī)構(gòu)、運(yùn)作程序、結(jié)果評(píng)估五個(gè)維度展開(kāi)分析。

（一）政策主體間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)難以均衡

在我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，層級(jí)授權(quán)方式是政策落實(shí)工作開(kāi)展的首要步驟，政策決策主體通常通過(guò)授予各方政策落實(shí)所需的各項(xiàng)權(quán)力，來(lái)推進(jìn)政策落實(shí)。政策的有效落實(shí)，既需要決策主體實(shí)施有效的統(tǒng)籌、監(jiān)督等的過(guò)程控制行為，把控全局，又需要落實(shí)主體因地制宜，發(fā)揮自主性，推進(jìn)政策落實(shí)。然而，受超大規(guī)模國(guó)家治理的多層級(jí)性、區(qū)域多樣性影響，二者在互動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生了如下問(wèn)題：

從決策主體層面來(lái)看，多層級(jí)性提升了過(guò)程控制的難度。一是過(guò)程控制的限度難以把控。在常規(guī)制度設(shè)計(jì)中，決策主體普遍通過(guò)開(kāi)展短時(shí)段的督查或巡視工作，把控政策落實(shí)進(jìn)度。而在超大規(guī)模國(guó)家中，政策自上而下傳遞的層級(jí)鏈條較長(zhǎng)，政策落實(shí)過(guò)程因此具有長(zhǎng)時(shí)段性、多層級(jí)性、多主體參與、同階段多政策推進(jìn)等特征。在此情況下，決策主體一方面難以對(duì)政策落實(shí)的全過(guò)程、各主體實(shí)現(xiàn)全方位控制，可能出現(xiàn)監(jiān)督紕漏。落實(shí)主體的各類(lèi)策略性行動(dòng)則通常產(chǎn)生于監(jiān)督空缺的時(shí)段。另一方面，過(guò)度管控將影響落實(shí)主體的積極性與自主性，形成負(fù)面效應(yīng)。接受監(jiān)督、檢查、考核本身就需要落實(shí)主體付出時(shí)間和成本。過(guò)度管控在增加落實(shí)主體“迎檢”成本的同時(shí)，也會(huì)大量擠占落實(shí)工作時(shí)間，延緩政策落實(shí)進(jìn)度。

二是過(guò)程控制的效力逐級(jí)遞減。決策主體實(shí)施有效的過(guò)程控制行為，既需要掌握足夠的信息、資源等要素，又需要將各要素合理運(yùn)用于政策落實(shí)工作中。然而，多層級(jí)性極大提升了層級(jí)節(jié)制下過(guò)程控制的難度?！坝捎诒O(jiān)管長(zhǎng)鏈條中上一個(gè)環(huán)節(jié)的信息往往是下一個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管的依據(jù)，因此，各個(gè)環(huán)節(jié)之間的信息依賴(lài)性非常強(qiáng)?！魏我粋€(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，都會(huì)出現(xiàn)信息失真的現(xiàn)象，監(jiān)管自然會(huì)失敗。”①李瑞昌：《中國(guó)公共政策實(shí)施中的“政策空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象研究》，《公共行政評(píng)論》2012年第3期。這就使得決策主體需要具備統(tǒng)籌全體系的能力。同時(shí)，在成本有限的條件下，政策落實(shí)的長(zhǎng)時(shí)段性、多層級(jí)性，使得自上而下的控制行為的效力逐級(jí)遞減，導(dǎo)致部分政策在落實(shí)過(guò)程中失控。

從落實(shí)主體層面來(lái)看，政策落實(shí)過(guò)程面臨區(qū)域多樣性、多層級(jí)性、地方主義帶來(lái)的挑戰(zhàn)，影響政策落實(shí)的效能。一是政策落實(shí)能力具有區(qū)域差異性。為實(shí)現(xiàn)超大規(guī)模國(guó)家治理的統(tǒng)一性與有效性，宏觀政策通常涉及多個(gè)區(qū)域。然而，在超大規(guī)模國(guó)家中，不同區(qū)域?qū)嶋H情況多樣，落實(shí)能力強(qiáng)弱不一。面對(duì)同一政策，資源稟賦較差的地區(qū)缺乏政策落實(shí)的基本條件，相較于優(yōu)勢(shì)地區(qū)，政策落實(shí)難度增大。二是政策認(rèn)同度的逐級(jí)降低。在超大規(guī)模國(guó)家中，決策主體與落實(shí)主體間的層級(jí)距離較遠(yuǎn)，落實(shí)主體對(duì)政策制定的背景、過(guò)程、實(shí)際意圖等缺乏深入認(rèn)識(shí)與理解，可能導(dǎo)致政策認(rèn)同度不足，由此延緩政策落實(shí)進(jìn)度。且隨著層級(jí)距離拉大，這一問(wèn)題帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)將更加顯著。三是地方主義的挑戰(zhàn)。在屬地管理與多層級(jí)制下，地方的政策落實(shí)主體可以利用縱向信息差來(lái)削減逐級(jí)管控的影響力，以此達(dá)成某些“自利”目的，甚至“假落實(shí)”。此類(lèi)地方主義現(xiàn)象的長(zhǎng)期存續(xù)，不僅會(huì)削弱某項(xiàng)政策的效能，而且將影響國(guó)家政策的統(tǒng)一性與權(quán)威性。

（二）多重政策目標(biāo)難以統(tǒng)籌與分解

在超大規(guī)模國(guó)家中，為擴(kuò)充政策的落實(shí)空間，確保政策發(fā)揮導(dǎo)向性功能，政策內(nèi)容通常僅為原則性要求與宏觀目標(biāo)。政策落實(shí)工作的關(guān)鍵步驟則在于將各類(lèi)宏觀政策轉(zhuǎn)化為具體、可操作的落實(shí)方案。這一過(guò)程要求落實(shí)主體兼具政策統(tǒng)籌與分解能力。然而，超大規(guī)模國(guó)家的政策體系復(fù)雜程度空前，增加了政策統(tǒng)籌與分解的難度。

一方面，宏觀政策體系的統(tǒng)籌難度大，這一過(guò)程存在資源配置難題與政策沖突兩大挑戰(zhàn)。一是有限資源難以合理配置。在政策目標(biāo)多樣性與治理資源有限性的矛盾下，落實(shí)主體需綜合權(quán)衡各類(lèi)政策的重要性、難度、時(shí)效性，進(jìn)行政策優(yōu)先級(jí)排序，以合理配置人力、物力、時(shí)間等資源。然而，同時(shí)段內(nèi)，大量政策均具有重要性與強(qiáng)時(shí)效性，亟待落實(shí)。這就使得政策優(yōu)先級(jí)評(píng)定較為困難。二是政策沖突下的抉擇難題。同一區(qū)域內(nèi)，由于決策主體、政策類(lèi)型具有差異，不同政策可能在形式、內(nèi)容等方面存在沖突。在面對(duì)政策沖突問(wèn)題時(shí)，落實(shí)主體可能陷入兩難困境，即無(wú)論選擇落實(shí)哪一政策，均會(huì)導(dǎo)致部分政策的不落實(shí)或落實(shí)不到位。同時(shí)，在屬地管理原則下，不同區(qū)域間的政策可能存在沖突。如相鄰區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)過(guò)程中，可能存在地區(qū)間的協(xié)調(diào)矛盾，減緩政策落實(shí)進(jìn)度。

另一方面，“公共政策最終要落實(shí)到一定的場(chǎng)域，這一過(guò)程實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮未卧偌?xì)化和再規(guī)劃的過(guò)程”。②賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第5期。政策分解過(guò)程是落實(shí)主體運(yùn)用有限度的自由裁量權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況，自行選擇適當(dāng)?shù)男袆?dòng)策略，以有序推進(jìn)與精準(zhǔn)落實(shí)政策。在超大規(guī)模國(guó)家中，這一行動(dòng)策略既要能夠應(yīng)對(duì)復(fù)雜、多變治理場(chǎng)景，又要能夠符合我國(guó)政策落實(shí)的核心要求。策略選擇如缺失上述考量，則會(huì)使得政策落實(shí)困難。

在中國(guó)層級(jí)體制運(yùn)行實(shí)踐中，存在兩種普遍的政策分解策略，一類(lèi)是以“一刀切”、機(jī)械落實(shí)為表征的簡(jiǎn)單化執(zhí)行策略。在面對(duì)高度復(fù)雜性的治理情境時(shí)，受能力、意愿、利益等多方面影響，出于避責(zé)的目的，落實(shí)主體趨向于忽視復(fù)雜的治理情境和現(xiàn)實(shí)矛盾，采取“按上級(jí)政策辦事”的簡(jiǎn)單化思維開(kāi)展工作。另一類(lèi)是與之相對(duì)應(yīng)的“層層加碼”式過(guò)度化執(zhí)行策略。

“一刀切”和“層層加碼”從形式上看降低了政策落實(shí)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，主體不會(huì)因?yàn)椤安宦鋵?shí)”“不作為”受到問(wèn)責(zé)，但由于其沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，反而會(huì)帶來(lái)政治、法律、輿論等方面的風(fēng)險(xiǎn)。首先，大量簡(jiǎn)單化和過(guò)度化執(zhí)行策略并非基于實(shí)際情況的審慎決定。這可能使“一刀切”和“加碼”下的政策不切合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況、超出政策落實(shí)能力范圍、損害社會(huì)利益，造成基層干群關(guān)系的緊張。其次，簡(jiǎn)單化和過(guò)度化執(zhí)行策略試圖通過(guò)增加政策壓力與資源傾斜，確保某一政策按某一種標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。這同樣會(huì)帶來(lái)資源擠占問(wèn)題，使得大量政策資源（組織、人力、時(shí)間等）不足，耽誤落實(shí)進(jìn)度。再次，從內(nèi)在價(jià)值上看，簡(jiǎn)單化和過(guò)度化執(zhí)行策略體現(xiàn)出落實(shí)主體對(duì)自由裁量權(quán)使用的任意性，其并非以人民滿(mǎn)意為核心考量，更多是出于避責(zé)、邀功的需要而產(chǎn)生的。因此，即使某項(xiàng)政策通過(guò)“一刀切”“層層加碼”，表面上得到了執(zhí)行，也會(huì)因忽視或背離人民滿(mǎn)意的價(jià)值目標(biāo)，難以達(dá)到“落實(shí)”政策的實(shí)際效果，而無(wú)法視為有效落實(shí)。此外，不同政策表達(dá)的是人民群眾的多樣化訴求。某一政策的簡(jiǎn)單化和過(guò)度化執(zhí)行，及其形成的不同領(lǐng)域差異化的治理效果，反而會(huì)降低人民群眾滿(mǎn)意度。面對(duì)人民群眾訴求的多樣性趨勢(shì)，簡(jiǎn)單化和過(guò)度化策略已無(wú)法適配國(guó)家治理需求，甚至?xí)鹣到y(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）組織間難以形成政策落實(shí)合力

各層級(jí)、各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)是政策實(shí)施的責(zé)任主體。政策在實(shí)施層面的關(guān)鍵問(wèn)題在于，復(fù)雜組織體系能否形成推進(jìn)政策落實(shí)的合力。而在超大規(guī)模性治理?xiàng)l件作用下，政策落實(shí)過(guò)程出現(xiàn)了責(zé)任邊界模糊與組織間互動(dòng)困境的問(wèn)題。

其一，政策落實(shí)責(zé)任的邊界難以劃定。在現(xiàn)行制度規(guī)范下，部門(mén)履職方式主要以機(jī)構(gòu)編制中的職責(zé)劃分為依據(jù)。然而，穩(wěn)定的職責(zé)劃分與變動(dòng)的政策過(guò)程并不總是精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)的。這具體表現(xiàn)為部分新出臺(tái)的政策難以完全適配具體的部門(mén)責(zé)任，產(chǎn)生責(zé)任邊界模糊的問(wèn)題?！翱茖又频恼w系因‘條塊’和職能分割而存在眾多‘縫隙’，由此產(chǎn)生了治理短板。”①王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。在此情形下，相關(guān)組織機(jī)構(gòu)為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，可能采取相互推諉、不主動(dòng)落實(shí)、不落實(shí)的態(tài)度和行動(dòng)。這種消極落實(shí)策略形成的部門(mén)主義現(xiàn)象，將極大降低組織間協(xié)同治理的效能，影響政策落實(shí)進(jìn)度。

其二，協(xié)同機(jī)制缺失下的組織間互動(dòng)困境。某一機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政策落實(shí)時(shí)，可能會(huì)涉及到自身職能之外的事項(xiàng)。從縱向上看，在多層級(jí)制和職責(zé)分化的結(jié)構(gòu)條件下，不同機(jī)構(gòu)間存在信息不對(duì)稱(chēng)與互動(dòng)屏障。從橫向上看，屬地管理下的行政區(qū)與各類(lèi)型功能區(qū)如存在空間上的交叉重疊，不同區(qū)域的機(jī)構(gòu)間可能產(chǎn)生職責(zé)重疊、責(zé)任銜接不清等問(wèn)題。在上述情況下，如機(jī)構(gòu)間未建立長(zhǎng)效的協(xié)同機(jī)制，某些機(jī)構(gòu)可能選擇“不作為”，或?yàn)榱寺鋵?shí)而產(chǎn)生職責(zé)越位，影響組織間共同推進(jìn)政策落實(shí)工作的效能。

（四）基層形式主義問(wèn)題蔓延

打通政策的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)政策在治理體制內(nèi)的傳達(dá)貫徹，是政策落實(shí)的必要過(guò)程。在中國(guó)政治過(guò)程中，治理體制通過(guò)多種技術(shù)工具傳遞政策，如文件、會(huì)議等。這些政策傳遞工具是超大規(guī)模國(guó)家“促進(jìn)治理體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)與上下互動(dòng)、保障政令統(tǒng)一的有效制度安排”，②周光輝、隋丹寧：《從文書(shū)行政到文件政治：破解我國(guó)規(guī)模治理難題的內(nèi)生機(jī)制》，《江海學(xué)刊》2021年第4期。是政策落實(shí)工作開(kāi)展的必要載體。然而，超大規(guī)模國(guó)家在保持高度程序化的結(jié)構(gòu)運(yùn)行方式時(shí)，也面臨著程序多樣化趨勢(shì)下的基層形式主義問(wèn)題。

其一，形式化工作擠占政策落實(shí)時(shí)間。上級(jí)政策的逐級(jí)傳遞本身需耗費(fèi)一定時(shí)間。政策文件傳遞至基層的政策落實(shí)主體后，主體又要將大量時(shí)間用于處理繁雜程序，這就極大擠占實(shí)際的落實(shí)時(shí)間。趙樹(shù)凱在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革難點(diǎn)時(shí)就觀察到，基層政府面臨大量的會(huì)議、匯報(bào)、接待等的“應(yīng)酬活動(dòng)”，而此類(lèi)活動(dòng)“嚴(yán)重地沖淡了各種從農(nóng)民需要出發(fā)的實(shí)際性工作”。③趙樹(shù)凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革：攻堅(jiān)之難》，汝信、陸學(xué)藝、李培林主編：《2006年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2005年，第253頁(yè)。

其二，有限資源與繁雜任務(wù)矛盾下的形式主義應(yīng)對(duì)策略。上級(jí)配套資源在向下逐級(jí)傳遞的過(guò)程中存在一定損耗。到基層時(shí)，被削減的資源極大限制了主體行動(dòng)的能力。當(dāng)面對(duì)多樣化、需同時(shí)段推進(jìn)的政策任務(wù)時(shí)，有限的人力、物力使得基層“任務(wù)超載”。而面對(duì)上級(jí)的政策壓力，基層政策落實(shí)主體可能選擇成本較低、方法簡(jiǎn)單、效果可量化的形式化方式來(lái)取代具體的落實(shí)舉措。

其三，形式主義作風(fēng)蔓延。一方面，雖然形式化是保持效率的有效方式，但是政策落實(shí)過(guò)程面對(duì)的是多變的治理環(huán)境和差異化的治理對(duì)象。形式化的行動(dòng)策略可能因無(wú)法應(yīng)對(duì)新情況、新問(wèn)題，導(dǎo)致政策空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。①李瑞昌認(rèn)為：“當(dāng)一個(gè)新的社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)、一項(xiàng)新的政策任務(wù)產(chǎn)生之時(shí)，在政策實(shí)施的組織人員、資金沒(méi)有增加的前提下，尤其是政策實(shí)施所需的新的科學(xué)技術(shù)尚未及時(shí)跟進(jìn)的情景下，政策實(shí)施表現(xiàn)出口號(hào)大于實(shí)際行動(dòng)、象征性行動(dòng)多于實(shí)質(zhì)性執(zhí)行的政策空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。”李瑞昌：《中國(guó)公共政策實(shí)施中的“政策空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象研究》，《公共行政評(píng)論》2012年第3期。而長(zhǎng)期依靠形式化策略所形成的路徑依賴(lài)，使得主體一旦脫離形式化方式，就難以開(kāi)展工作。另一方面，在某些治理情境中，形式化方式反而成為評(píng)價(jià)是否重視政策、是否“抓落實(shí)”的標(biāo)準(zhǔn)。這一定程度上使得“以文件落實(shí)文件”“以政策落實(shí)政策”成為某種“經(jīng)驗(yàn)”，得以擴(kuò)散。而“形式化，以各類(lèi)指示、會(huì)議、發(fā)文、檢查強(qiáng)力部署和落實(shí)工作，缺乏實(shí)質(zhì)性指導(dǎo)意見(jiàn)”，②倪星、王銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第5期。也成為一種典型的避責(zé)策略。這一情況的長(zhǎng)期存續(xù)，將使形式化行動(dòng)策略進(jìn)一步發(fā)展為體制結(jié)構(gòu)內(nèi)的一種政治文化。羅榮渠在分析傳統(tǒng)政治時(shí)就提出： “刻板而程式化的文官制度形成一種因循守舊‘等因奉此’的政治文化?！雹哿_榮渠：《現(xiàn)代化新論：世界與中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程》增訂本，北京：商務(wù)印書(shū)館2009年，第529頁(yè)。在此情境中，政策落實(shí)過(guò)程看似被層層推進(jìn)，實(shí)則從根本上背離了政策目標(biāo)，而處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

（五）政策落實(shí)過(guò)程脫離人民群眾

政策落實(shí)的核心價(jià)值目標(biāo)在于人民滿(mǎn)意。政策落實(shí)過(guò)程如脫離人民群眾，就很難有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。超大規(guī)模國(guó)家的治理?xiàng)l件給這一過(guò)程帶來(lái)如下挑戰(zhàn)：

其一，政策支持度不足。政策落實(shí)過(guò)程需要足夠的社會(huì)支持。超大規(guī)模國(guó)家是由不同群體組成的高度復(fù)雜社會(huì)，群體間利益的多樣性程度較高，不同群體對(duì)同一政策通常會(huì)產(chǎn)生差異化態(tài)度。政策落實(shí)過(guò)程可能出現(xiàn)各種不支持甚至反對(duì)的聲音。同時(shí)，宣傳渠道的有限性也將導(dǎo)致政策支持度不足的問(wèn)題。

其二，結(jié)果驗(yàn)證的成本與難度大。受限于多層級(jí)性，政策主體了解政策效果的渠道有限，而人民群眾能夠最直觀感受到落實(shí)成效。政策落實(shí)結(jié)果的評(píng)價(jià)主體為廣大人民群眾，衡量標(biāo)準(zhǔn)為人民群眾滿(mǎn)意度，然而，超大規(guī)模性極大提升了結(jié)果的驗(yàn)證難度。一方面，在我國(guó)超大規(guī)模的治理?xiàng)l件下，人民群眾的利益訴求具有復(fù)雜性與差異性。測(cè)量人民群眾滿(mǎn)意度的工作成本較高。而要將測(cè)量結(jié)果作為用以衡量政策落實(shí)效果的依據(jù)，更需要建立兼具操作性與科學(xué)性的評(píng)估方式。另一方面，在超大規(guī)模國(guó)家中，“由于行政層級(jí)鏈過(guò)長(zhǎng)，信息失真和政策扭曲現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生”。④桑玉成、鄢波：《論國(guó)家治理體系的層級(jí)結(jié)構(gòu)優(yōu)化》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014年第6期。滿(mǎn)意度信息的傳導(dǎo)過(guò)程如果出現(xiàn)偏差，決策主體就難以有效評(píng)估政策落實(shí)結(jié)果，影響政策調(diào)整與后續(xù)政策的制定，形成官僚主義問(wèn)題，產(chǎn)生脫離人民群眾的風(fēng)險(xiǎn)。

三、年度目標(biāo)責(zé)任考核制推進(jìn)政策落實(shí)的制度創(chuàng)新

規(guī)模治理的政策“落實(shí)”難題深刻影響著國(guó)家治理能力的發(fā)揮。省級(jí)作為中央政策承上啟下的樞紐，承擔(dān)著統(tǒng)籌推進(jìn)黨中央政策決定在轄區(qū)內(nèi)落實(shí)落地的總體責(zé)任?！澳甓饶繕?biāo)責(zé)任考核制”是一項(xiàng)省級(jí)制度創(chuàng)新，其創(chuàng)設(shè)于省委推進(jìn)黨中央和省委政策有序有效落實(shí)，走符合省情實(shí)際的發(fā)展道路的需要，是在尋求解決政策“落實(shí)難”問(wèn)題的過(guò)程中創(chuàng)建的一種綜合性政策落實(shí)制度。其并非一般意義上的“目標(biāo)責(zé)任制”⑤目標(biāo)責(zé)任制（或稱(chēng)目標(biāo)考核責(zé)任制、目標(biāo)管理責(zé)任制）被廣泛認(rèn)定為一種技術(shù)治理手段。參見(jiàn)渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期；黃冬婭：《壓力傳遞與政策執(zhí)行波動(dòng)——以A省X產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行為例》，《政治學(xué)研究》2020年第6期。，而是將分散于各層級(jí)、各政策實(shí)踐中的“目標(biāo)責(zé)任制”整合統(tǒng)一，通過(guò)組織設(shè)立與流程優(yōu)化，構(gòu)建起的由黨組織負(fù)責(zé)，將政策統(tǒng)籌、政策分解、政策實(shí)施、監(jiān)督考核、激勵(lì)問(wèn)責(zé)集合為一體的全過(guò)程制度安排，是從地方層面推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的一種創(chuàng)新實(shí)踐。

全國(guó)現(xiàn)有陜西、青海、山西等省將“年度目標(biāo)責(zé)任考核制”作為全區(qū)域性制度在全省范圍內(nèi)推進(jìn)。S省是全國(guó)較早建立這一制度的省份。本文以S省年度目標(biāo)責(zé)任考核制為分析對(duì)象，結(jié)合訪談資料與官方文件，詳細(xì)描述年度目標(biāo)責(zé)任考核制推進(jìn)政策落實(shí)的制度創(chuàng)新。

（一）黨委高位推動(dòng)確保制度運(yùn)行順暢

作為一項(xiàng)大規(guī)模、綜合性制度，年度目標(biāo)責(zé)任考核制構(gòu)建的要點(diǎn)在于對(duì)分散化考核權(quán)的整合統(tǒng)一，其中必然涉及到權(quán)力的重新分配與多方利益的博弈。為克服制度建立的阻力，省委高度重視并強(qiáng)力推進(jìn)，構(gòu)建起以黨組織為核心的組織架構(gòu)。

最初，在省委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，S省成立了由省委書(shū)記擔(dān)任第一組長(zhǎng)的年度目標(biāo)責(zé)任考核領(lǐng)導(dǎo)小組。其后，省委通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，在省、設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）分別成立考核委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)考委會(huì)），作為本地區(qū)考核工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，由黨委書(shū)記擔(dān)任第一主任，人民政府行政首長(zhǎng)擔(dān)任主任?？嘉瘯?huì)下設(shè)考核委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)考核辦），設(shè)在黨委組織部，由組織部部長(zhǎng)兼任辦公室主任。依托于這一高度權(quán)威性的組織架構(gòu)，年度目標(biāo)責(zé)任考核制迅速在全省范圍內(nèi)推行并延續(xù)至今，成為全省重要制度之一。

從職能上，可將年度目標(biāo)責(zé)任考核制的組織類(lèi)型劃分為統(tǒng)籌型組織與過(guò)程型組織兩類(lèi)（見(jiàn)表1）。統(tǒng)籌型組織包含各級(jí)考委會(huì)及其辦公室。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”下，各級(jí)考委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域內(nèi)考核工作，具有各項(xiàng)程序的審議權(quán)與決定權(quán)。各級(jí)考核辦負(fù)責(zé)年度工作的組織實(shí)施。S省規(guī)定，省內(nèi)其他機(jī)構(gòu)均不得任意開(kāi)展全省范圍的考核。過(guò)程型組織是指需要參與某一具體流程的職能部門(mén)。此類(lèi)職能部門(mén)通常為考委會(huì)的成員單位，各機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)為考委會(huì)成員。在日常工作中，在考委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由考核辦牽頭成立相關(guān)工作組（如考核指標(biāo)設(shè)置組、考核組等），并從各職能部門(mén)中抽調(diào)相關(guān)人員參與。

表1 年度目標(biāo)責(zé)任考核制的組織體系及核心工作

總體而言，在黨委高位推動(dòng)下，S省建立了年度目標(biāo)責(zé)任考核制，改變了長(zhǎng)期存在的多頭考核、重復(fù)考核、繁瑣考核現(xiàn)象，形成了上下聯(lián)動(dòng)的全省考核“一盤(pán)棋”格局。同時(shí)，將同級(jí)職能部門(mén)吸納進(jìn)考核的組織工作的設(shè)計(jì)，提升了工作的專(zhuān)業(yè)化水平，確保了制度的有效運(yùn)行。

（二）以目標(biāo)任務(wù)為對(duì)象進(jìn)行政策統(tǒng)籌與分解

對(duì)各類(lèi)分散化的政策進(jìn)行統(tǒng)籌，并分別細(xì)化為具體的目標(biāo)任務(wù)，是年度目標(biāo)責(zé)任考核制推進(jìn)政策落實(shí)的關(guān)鍵路徑。每年初，S省將開(kāi)展全省各級(jí)年度目標(biāo)任務(wù)書(shū)的設(shè)定工作。為避免出現(xiàn)“硬性要求”簡(jiǎn)單下達(dá)，目標(biāo)任務(wù)不符合實(shí)際的問(wèn)題。S省首先將全省考核對(duì)象劃分為地區(qū)和部門(mén)兩類(lèi)，并分別細(xì)分為優(yōu)化發(fā)展地區(qū)、重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)、生態(tài)發(fā)展地區(qū)以及黨群部門(mén)、政府部門(mén)、臨時(shí)性機(jī)構(gòu)等類(lèi)別，①不同地區(qū)的類(lèi)別設(shè)置存在差異。規(guī)定各類(lèi)型主體的重點(diǎn)工作，實(shí)施分類(lèi)考核，并基于此，形成了規(guī)范化的政策分類(lèi)方法與政策分解方式。

1.政策分類(lèi)。為將分散化的政策吸納入同一政策體系內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，年度目標(biāo)責(zé)任考核制形成了一種框架型的政策分類(lèi)方法。各級(jí)考委會(huì)首先在考核辦法中設(shè)定涵蓋全系統(tǒng)的指標(biāo)體系，各項(xiàng)政策均能被納入某一指標(biāo)框架內(nèi)，由此實(shí)現(xiàn)了對(duì)分散化政策的整合。

以S省考核辦法為例（見(jiàn)圖1）。針對(duì)地區(qū)型考核對(duì)象，設(shè)共性指標(biāo)、量化指標(biāo)、負(fù)面清單三大類(lèi)。其中，共性指標(biāo)的具體內(nèi)容涉及與黨的領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的各項(xiàng)重大工作。量化指標(biāo)通常根據(jù)黨中央重要工作指示劃分，包含宏觀類(lèi)別及其下設(shè)置的二級(jí)指標(biāo)。例如，S省Y市2021年的宏觀類(lèi)別對(duì)標(biāo)習(xí)近平總書(shū)記提出的“五個(gè)扎實(shí)”要求，二級(jí)考核指標(biāo)則為某項(xiàng)具體工作（如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)建設(shè)等）。負(fù)面清單主要涉及與各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)防范、社會(huì)穩(wěn)定相關(guān)的工作，并作為扣分項(xiàng)納入任務(wù)書(shū)中。

圖1 S省年度目標(biāo)責(zé)任考核制指標(biāo)體系示意圖② 各地考核辦每年將根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，因地制宜對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，因此不同地區(qū)的指標(biāo)體系存在一定差別。

部門(mén)型考核對(duì)象包含共性指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、職能任務(wù)、負(fù)面清單四大類(lèi)。其中，共性指標(biāo)框架與地區(qū)型考核對(duì)象大致相同。職能任務(wù)是各部門(mén)根據(jù)自身職能自行申報(bào)的目標(biāo)任務(wù)。重點(diǎn)任務(wù)是對(duì)黨委、政府下達(dá)的宏觀政策進(jìn)行分解的部門(mén)落實(shí)方案。此類(lèi)工作通常對(duì)標(biāo)各時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院和地方黨委、政府的重大決策部署和重點(diǎn)工作。如2021年該省B縣將鄉(xiāng)村振興、鞏固脫貧攻堅(jiān)成效等政策內(nèi)容納入各部門(mén)重點(diǎn)任務(wù)中。

2.政策分解。年度目標(biāo)責(zé)任考核制在政策分類(lèi)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起一種分層級(jí)的政策分解方式，即將政策內(nèi)容細(xì)化為任務(wù)書(shū)中的目標(biāo)任務(wù)，并通過(guò)任務(wù)書(shū)逐級(jí)下放的形式，實(shí)現(xiàn)政策逐級(jí)按部門(mén)傳遞分解。

任務(wù)書(shū)設(shè)定工作由各級(jí)考核辦牽頭實(shí)施，層層制定，主要流程包含編制方案、分解申報(bào)、綜合擬制、征求意見(jiàn)、審定下達(dá)等（見(jiàn)圖2）。其中，過(guò)程型組織對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行分解擬制。各單位按照黨委、政府的重點(diǎn)政策目標(biāo)、自身職能等自行設(shè)定目標(biāo)任務(wù)。經(jīng)上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)主管部門(mén)審核通過(guò)后，各單位再將目標(biāo)任務(wù)報(bào)送考核辦。匯總后的任務(wù)書(shū)由考委會(huì)審定后，以本級(jí)黨委、政府文件下達(dá)。省級(jí)任務(wù)書(shū)確定后將傳遞至市一級(jí)，市一級(jí)考核辦再依據(jù)省級(jí)辦法自行擬定任務(wù)書(shū)，再向縣一級(jí)傳遞。由此完成了全省任務(wù)書(shū)由上至下層層制定的過(guò)程。

圖2 年度目標(biāo)責(zé)任考核制任務(wù)書(shū)設(shè)定流程示意圖

在上述程序下，年度目標(biāo)責(zé)任考核制得以適配各地區(qū)、部門(mén)的各項(xiàng)重要政策。在調(diào)研過(guò)程中，部分訪談?wù)咛岬剑悍彩屈h委、政府或負(fù)責(zé)部門(mén)認(rèn)為重要的政策，均會(huì)被要求納入目標(biāo)責(zé)任考核。同時(shí)，任務(wù)書(shū)下達(dá)后，如有未納入的重點(diǎn)、難點(diǎn)政策，可由有關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)申報(bào)，經(jīng)考委會(huì)研究同意后再列入。

（三）以條塊部門(mén)為責(zé)任主體推進(jìn)政策實(shí)施

目標(biāo)任務(wù)確立后的實(shí)施過(guò)程是政策落實(shí)的必要步驟。為解決政策細(xì)化后目標(biāo)任務(wù)過(guò)多導(dǎo)致的責(zé)任泛化問(wèn)題。S省在年度目標(biāo)責(zé)任考核制中建立起部門(mén)責(zé)任制、責(zé)任人制度、匯報(bào)制度等支持性制度。全省體制內(nèi)各部門(mén)均承擔(dān)具體的目標(biāo)任務(wù)，推進(jìn)目標(biāo)任務(wù)的實(shí)施成為部門(mén)履職的主要方式。

首先，各責(zé)任部門(mén)具有牽頭抓落實(shí)的總體責(zé)任，需要把目標(biāo)任務(wù)作為本部門(mén)全年的工作重心，定期督促進(jìn)展情況，按照時(shí)限要求推進(jìn)，并及時(shí)向該級(jí)考核辦報(bào)送各類(lèi)資料。其次，每項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)都有明確的責(zé)任人。各責(zé)任人需定期研究落實(shí)方法，及時(shí)跟進(jìn)工作進(jìn)展。 S省還建立了個(gè)人工作實(shí)績(jī)臺(tái)賬、積分制管理、末位查究等制度，①《改革開(kāi)放實(shí)錄》編寫(xiě)組編：《改革開(kāi)放實(shí)錄》第四輯，北京：中共黨史出版社2018年，第1979頁(yè)。以此有效推進(jìn)責(zé)任人制度的落實(shí)。此外，各責(zé)任部門(mén)在目標(biāo)任務(wù)實(shí)施過(guò)程中，需經(jīng)常性向上級(jí)對(duì)口部門(mén)匯報(bào)工作，以獲取更多的政策裁量空間與支持資源。

（四）以常態(tài)化考核為抓手監(jiān)督政策落實(shí)情況

為解決考核過(guò)多過(guò)濫、考核形式化、考核低效等問(wèn)題，年度目標(biāo)責(zé)任考核制形成了由平時(shí)考核、年度考核、督促整改等構(gòu)成的規(guī)范化政策督辦流程（見(jiàn)圖3）。

圖3 年度目標(biāo)責(zé)任考核制政策督辦流程示意圖

考核工作由各級(jí)考核辦牽頭成立的各考核組負(fù)責(zé)。平時(shí)考核是對(duì)目標(biāo)任務(wù)實(shí)施情況開(kāi)展的日常監(jiān)督，主要包括專(zhuān)項(xiàng)督查、季度考核、半年檢查、明察暗訪等。各考核組將對(duì)目標(biāo)任務(wù)實(shí)施不到位的情況進(jìn)行預(yù)警督辦，對(duì)責(zé)任部門(mén)進(jìn)行提醒約談，通過(guò)及時(shí)發(fā)現(xiàn)新情況、新問(wèn)題，并指導(dǎo)解決來(lái)督促落實(shí)，由此將督辦工作融入于政策落實(shí)的日常過(guò)程中。

年度考核過(guò)程中，考核組將對(duì)年度目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，包括目標(biāo)任務(wù)完成情況和社會(huì)評(píng)價(jià)兩部分。目標(biāo)任務(wù)完成情況的評(píng)定工作，首先由考核對(duì)象出具自查總結(jié)的書(shū)面報(bào)告，再由考核組、統(tǒng)計(jì)部門(mén)對(duì)報(bào)告進(jìn)行核查，并形成評(píng)分。為確保信息屬實(shí)，考核組還會(huì)召開(kāi)匯報(bào)會(huì)并進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。社會(huì)評(píng)價(jià)包括群眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)與“兩代一委”評(píng)價(jià)。群眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)工作由考核辦委托地方統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心開(kāi)展，通過(guò)樣本內(nèi)隨機(jī)抽樣收集信息?！皟纱晃痹u(píng)價(jià)則由各級(jí)考核辦組織本級(jí)部分黨代會(huì)代表、人大代表和政協(xié)委員進(jìn)行工作滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)。

評(píng)分結(jié)束后，各級(jí)考核辦將進(jìn)行數(shù)據(jù)匯總，形成等次排序意見(jiàn)，報(bào)考委會(huì)審定，并向社會(huì)公布。其中，等次排序是基于不同類(lèi)型考核對(duì)象進(jìn)行的分類(lèi)化排序。這就極大提升了量化考核分?jǐn)?shù)的可比性，確保了考核的公平性和有效性。

除等次評(píng)定外，考核辦還將對(duì)考核對(duì)象存在的問(wèn)題提出反饋意見(jiàn)。考核對(duì)象需針對(duì)存在問(wèn)題提出整改計(jì)劃并落實(shí)。這表明在結(jié)果評(píng)定后，政策督辦程序并未結(jié)束，各主體還需繼續(xù)推進(jìn)政策直至落實(shí)。

由此可見(jiàn)，年度目標(biāo)責(zé)任考核制構(gòu)建起了穩(wěn)定的閉環(huán)型政策督辦流程，通過(guò)發(fā)揮監(jiān)督和考核的壓力推動(dòng)作用，有序督促政策落實(shí)。年度目標(biāo)責(zé)任考核制并非單純的考核制度，而是以考核為抓手，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為核心的政策落實(shí)制度體系。

（五）以激勵(lì)與問(wèn)責(zé)提升考核工作的有效性

為防止考核工作流于形式，S省將考核等次結(jié)果與激勵(lì)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制銜接，構(gòu)建起覆蓋全員的考核結(jié)果運(yùn)用辦法。

年度考核的等次排名主要包含年度目標(biāo)責(zé)任考核等次、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部等次、黨風(fēng)廉政建設(shè)考核等次等。這些結(jié)果將運(yùn)用于表彰獎(jiǎng)勵(lì)、干部選拔任用、改進(jìn)工作、行政問(wèn)責(zé)等諸多程序中。首先，考委會(huì)將對(duì)優(yōu)秀等次的地區(qū)、單位、領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部等進(jìn)行通報(bào)表彰，并按照優(yōu)秀、良好、一般等次給考核對(duì)象發(fā)放獎(jiǎng)金?？己私Y(jié)果將移交組織部，作為干部選拔任用的依據(jù)。其次，被評(píng)為一般或較差等次的領(lǐng)導(dǎo)班子需向上級(jí)黨組織報(bào)告情況并整改，主要負(fù)責(zé)人將被誡勉談話。如考核等次持續(xù)不理想，將對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。對(duì)考核結(jié)果不佳的領(lǐng)導(dǎo)干部則進(jìn)行誡勉談話、免職、降職等。此外，年度考核中如出現(xiàn)形式主義問(wèn)題、負(fù)面清單任務(wù)完成不力或其他重大失誤的情況，由紀(jì)委等部門(mén)對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行追責(zé)。

這一結(jié)果運(yùn)用辦法發(fā)揮了長(zhǎng)效的激勵(lì)與約束作用。一方面，在晉升激勵(lì)和問(wèn)責(zé)約束有機(jī)結(jié)合下，各負(fù)責(zé)主體能夠圍繞目標(biāo)責(zé)任考核工作流程有序落實(shí)政策。另一方面，獎(jiǎng)金激勵(lì)方式使得政策落實(shí)不僅與領(lǐng)導(dǎo)干部相關(guān)，而且激發(fā)了體制內(nèi)其他成員推進(jìn)政策落實(shí)的積極性。以政策落實(shí)為核心的制度運(yùn)行邏輯得以轉(zhuǎn)化為個(gè)體的行動(dòng)邏輯，為制度的持續(xù)有效運(yùn)行提供了行動(dòng)者基礎(chǔ)。

四、年度目標(biāo)責(zé)任考核制應(yīng)對(duì)政策“落實(shí)”難題的機(jī)制與效能

既有制度設(shè)計(jì)普遍關(guān)注作為政策過(guò)程起點(diǎn)的政策制定，以及作為終點(diǎn)的結(jié)果考核、問(wèn)責(zé)，一定程度上忽視了長(zhǎng)時(shí)段的政策落實(shí)過(guò)程這一“中間地帶”，由此形成了制度設(shè)計(jì)上的斷裂，政策落實(shí)過(guò)程長(zhǎng)期存在大量“可操作空間”。一方面，政策的推進(jìn)高度依賴(lài)于行動(dòng)者對(duì)環(huán)境的被動(dòng)反應(yīng)。這種不確定性使得政策落實(shí)過(guò)程呈現(xiàn)出顯著的“非正式制度”特征，各類(lèi)政策變通、選擇性落實(shí)、“層層加碼”等問(wèn)題凸顯。而在落實(shí)制度缺失的情況下，這些非正式策略被認(rèn)為彌補(bǔ)了既有制度結(jié)構(gòu)的缺陷，發(fā)展成為治理體制運(yùn)行的一種“必要”。另一方面，各類(lèi)考核、激勵(lì)、問(wèn)責(zé)制度體系間的連貫性和關(guān)聯(lián)度不足，難以解決長(zhǎng)時(shí)段、復(fù)雜性政策落實(shí)過(guò)程失范的現(xiàn)實(shí)困境，并產(chǎn)生了考核繁雜、責(zé)任泛化、程序繁瑣等問(wèn)題，帶來(lái)一系列負(fù)面效應(yīng)。

年度目標(biāo)責(zé)任考核制正是省委在對(duì)上述問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上，建立起的集政策統(tǒng)籌分解、實(shí)施、監(jiān)督考核、問(wèn)責(zé)激勵(lì)為一體的綜合性制度。其以回應(yīng)規(guī)模治理政策“落實(shí)”難題為導(dǎo)向，是通過(guò)系統(tǒng)化、制度化策略，彌補(bǔ)統(tǒng)籌性政策落實(shí)制度缺失、各制度體系松散關(guān)聯(lián)的問(wèn)題，將長(zhǎng)效、穩(wěn)定的制度優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期、普遍的規(guī)模治理的政策“落實(shí)”難題的效能。

（一）通過(guò)權(quán)威傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家性與地方性的銜接

復(fù)雜體系需要強(qiáng)有力的權(quán)威主體進(jìn)行集中統(tǒng)一統(tǒng)籌。年度目標(biāo)責(zé)任考核制設(shè)立了權(quán)威性的組織架構(gòu)，并依托這一組織架構(gòu)由上至下層層傳導(dǎo)黨中央和各級(jí)黨委的政策，由此形成了制度化的權(quán)威傳導(dǎo)機(jī)制。其并未改變治理結(jié)構(gòu)，而是通過(guò)統(tǒng)籌政策落實(shí)的全過(guò)程，為黨的各項(xiàng)政策的傳遞提供新的制度載體。

這一權(quán)威傳導(dǎo)機(jī)制將國(guó)家意志與省情實(shí)際結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了中央政策的貫徹與地方自主性發(fā)揮的統(tǒng)一，將國(guó)家性有效納入地方性之中。一方面，這一制度能夠準(zhǔn)確承接國(guó)家意志。以實(shí)踐為例，2015年，習(xí)近平總書(shū)記在S省視察工作時(shí)，提出“五個(gè)扎實(shí)”要求。省委為貫徹這一要求，將年度目標(biāo)責(zé)任考核的量化指標(biāo)框架內(nèi)容調(diào)整為“五個(gè)扎實(shí)”。除宏觀性目標(biāo)外，將黨中央政策作為重點(diǎn)工作寫(xiě)入任務(wù)書(shū)，并賦予較高的分值，也是年度目標(biāo)責(zé)任考核制傳遞國(guó)家意志的重要方式。 2020年，習(xí)近平總書(shū)記在S省考察時(shí)強(qiáng)調(diào)要全面落實(shí)黨中央的決策部署，扎實(shí)做好“六穩(wěn)”工作，全面落實(shí)“六?！比蝿?wù)。 S省對(duì)此進(jìn)行快速反應(yīng)，將“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ魅蝿?wù)納入年度目標(biāo)責(zé)任考核任務(wù)清單中。與之類(lèi)似的還有鞏固脫貧攻堅(jiān)成效、鄉(xiāng)村振興等政策。諸多政策均通過(guò)制度架構(gòu)實(shí)現(xiàn)了在省內(nèi)的貫徹傳遞。

另一方面，在政策分解過(guò)程中，國(guó)家意志得以與地方情況有效銜接。在目標(biāo)任務(wù)設(shè)定上，各考核主體具有充分的自由裁量權(quán)，可設(shè)定與提交符合自身情況的政策分解落實(shí)方案。同時(shí)，自由裁量權(quán)的行使仍在可控范圍內(nèi)。目標(biāo)任務(wù)書(shū)的設(shè)定工作由考核辦負(fù)責(zé)，多職能部門(mén)分解審核，多主體參與申報(bào)。這就確保了工作的程序規(guī)范性、專(zhuān)業(yè)性、協(xié)同性，有助于規(guī)避主體在目標(biāo)任務(wù)設(shè)定時(shí)的尋租行為。由此，黨中央和上級(jí)政策得以逐級(jí)按部門(mén)傳遞，各主體也能夠發(fā)揮自主性、積極性，推進(jìn)政策落實(shí)。

（二）通過(guò)政策整合機(jī)制，平衡統(tǒng)一性與多樣性

在年度目標(biāo)責(zé)任考核制中，黨組織通過(guò)把控目標(biāo)審議權(quán)、考核權(quán)、督辦權(quán)等，將多樣化、復(fù)雜性、分散化的政策，整合進(jìn)結(jié)構(gòu)化的政策體系中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全系統(tǒng)政策目標(biāo)的統(tǒng)一部署。在此基礎(chǔ)上形成的分類(lèi)考核與賦分機(jī)制，得以理順全省的政策體系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性與多樣性間的平衡。

一方面，分類(lèi)考核機(jī)制得以形成分區(qū)的全省政策落實(shí)一盤(pán)棋格局。上文所述，在綜合考量省內(nèi)不同區(qū)域?qū)嶋H情況的基礎(chǔ)上，S省對(duì)地區(qū)型考核對(duì)象實(shí)施分區(qū)考核。比如，對(duì)于優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，重點(diǎn)考核GDP、財(cái)政收入等指標(biāo)。而對(duì)于生態(tài)發(fā)展地區(qū)，則主要考核綠色生態(tài)保護(hù)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類(lèi)指標(biāo)的要求較低?？梢?jiàn)，年度目標(biāo)責(zé)任考核制在設(shè)計(jì)初，就充分考量了區(qū)域發(fā)展多樣性。

另一方面，賦分機(jī)制得以調(diào)試政策體系內(nèi)多目標(biāo)間關(guān)系。在年度目標(biāo)責(zé)任考核制中，政策的逐級(jí)下放并非強(qiáng)指令性的，而具有導(dǎo)向性與可調(diào)適性。每一項(xiàng)指標(biāo)框架、目標(biāo)任務(wù)均被賦予一定分值，黨委、政府或職能部門(mén)可根據(jù)政策的重要性程度，調(diào)整各項(xiàng)分值比重，以此發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，引導(dǎo)政策方向。這一賦分機(jī)制利于落實(shí)主體對(duì)政策優(yōu)先級(jí)的直觀認(rèn)定，既使得重點(diǎn)任務(wù)得以凸顯，又防止低優(yōu)先級(jí)政策被忽視。此外，實(shí)踐中，除重點(diǎn)任務(wù)外各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)間分值差距較小。①考核對(duì)象自身目標(biāo)任務(wù)的總分值為100分，總數(shù)量可達(dá)幾十、數(shù)百項(xiàng)。除重點(diǎn)任務(wù)外，各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)的分值較低，分值差距普遍為個(gè)位數(shù)。這就使得整體性政策體系較為均衡，避免了對(duì)單一政策過(guò)度的關(guān)注與資源傾斜。

（三）通過(guò)協(xié)作機(jī)制，凝聚政策落實(shí)共識(shí)

政策落實(shí)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，建立在組織內(nèi)各方達(dá)成共識(shí)形成一致性行動(dòng)的基礎(chǔ)上。在超大規(guī)模國(guó)家中，漫長(zhǎng)層級(jí)鏈條、多樣性區(qū)域、多參與主體的治理情境，意味著政策的落實(shí)一方面需要政策壓力的有效傳導(dǎo)，另一方面，僅依靠高強(qiáng)度的監(jiān)督和考核，既可能導(dǎo)致上下級(jí)間關(guān)系僵化、對(duì)立，又使得政策的適應(yīng)性和應(yīng)變性變低，難以順利推進(jìn)。

年度目標(biāo)責(zé)任考核制的內(nèi)在邏輯并非單一的“對(duì)上負(fù)責(zé)”，其運(yùn)作過(guò)程不僅包含由上至下的政策壓力傳導(dǎo)，更是一個(gè)凝聚共識(shí)的過(guò)程。一方面，落實(shí)主體在其中并非單純的“代理人”，各主體參與了年度目標(biāo)任務(wù)的確立工作，由此明確了自身在政策落實(shí)過(guò)程中的職責(zé)和作用，形成了制度化“執(zhí)行協(xié)商機(jī)制”。①薛瀾、趙靜：《轉(zhuǎn)型期公共政策過(guò)程的適應(yīng)性改革及局限》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第9期。

另一方面，在制度運(yùn)行中，不同部門(mén)并非單純的職能分化的獨(dú)立性組織機(jī)構(gòu)，而被納入由多部門(mén)集結(jié)而成的新的政策落實(shí)責(zé)任框架內(nèi)。各部門(mén)不僅需要完成自身職能范圍內(nèi)的事務(wù)性工作，還承擔(dān)共同推進(jìn)區(qū)域、系統(tǒng)內(nèi)各類(lèi)政策的責(zé)任。以實(shí)踐為例，S省各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在面對(duì)重要性強(qiáng)、涉及部門(mén)多、推進(jìn)困難的政策時(shí)，可以申請(qǐng)將政策納入目標(biāo)責(zé)任考核中作為各部門(mén)重點(diǎn)工作，要求有關(guān)部門(mén)推進(jìn)。其中，宏觀責(zé)任被細(xì)化為較為明確的的目標(biāo)任務(wù)責(zé)任。各系統(tǒng)、各部門(mén)由此形成“共同推進(jìn)，各負(fù)其責(zé)”的協(xié)同治理格局。這就突破了條塊分割的限制，既促進(jìn)了組織機(jī)構(gòu)間的協(xié)作，降低了部門(mén)主義的影響，又分散了政策落實(shí)的成本和壓力。

（四）通過(guò)任務(wù)驅(qū)動(dòng)機(jī)制，緩解程序化與結(jié)果導(dǎo)向間張力

年度目標(biāo)責(zé)任考核制形成的圍繞政策目標(biāo)，而非組織程序的政策落實(shí)體系，將政策落實(shí)過(guò)程由程序主推型轉(zhuǎn)化為任務(wù)驅(qū)動(dòng)型，建立起一種基于規(guī)范性程序，又能夠緩解形式主義的任務(wù)驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

在任務(wù)驅(qū)動(dòng)機(jī)制下，政策落實(shí)的程序更加規(guī)范、精細(xì)，并以此賦能于政策落實(shí)過(guò)程。其中，考核的流程設(shè)定使得各項(xiàng)政策的目標(biāo)任務(wù)、實(shí)施步驟、時(shí)段劃分等較為明確。各主體因此無(wú)需在后續(xù)落實(shí)過(guò)程中不斷“再?zèng)Q策”“再規(guī)劃”，能夠直接開(kāi)展落實(shí)工作。同時(shí)。在結(jié)果導(dǎo)向下，各類(lèi)簡(jiǎn)單化或過(guò)度化策略反而會(huì)降低目標(biāo)任務(wù)的可落實(shí)性，并因落實(shí)失敗導(dǎo)致失分。這就抑制了主體在政策分解過(guò)程中選擇“層層加碼”“一刀切”“形式主義”等策略的動(dòng)機(jī)。此外，年度目標(biāo)責(zé)任考核制根據(jù)目標(biāo)任務(wù)的完成情況進(jìn)行考核，對(duì)形式主義問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)責(zé)等的程序設(shè)計(jì)，塑造了以政策實(shí)效為導(dǎo)向的主體行動(dòng)邏輯，一定程度上遏制了形式主義的蔓延。

（五）通過(guò)民意吸納機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨性與人民性的聯(lián)結(jié)

政策落實(shí)工作面向的是廣大人民群眾，其并非是對(duì)政策文本的剛性傳達(dá)。因此，重考核、監(jiān)督，輕思想、群眾工作的后果是工作簡(jiǎn)單粗暴、干群關(guān)系緊張，難以實(shí)現(xiàn)人民滿(mǎn)意的價(jià)值目標(biāo)。

在年度目標(biāo)責(zé)任考核制中，人民群眾的意見(jiàn)和評(píng)判在考核中發(fā)揮重要作用。一方面，目標(biāo)任務(wù)書(shū)的設(shè)定流程實(shí)行公開(kāi)決策，通過(guò)公開(kāi)討論、舉行聽(tīng)證會(huì)等方式，吸納各方意見(jiàn)，達(dá)成政策認(rèn)同。另一方面，通過(guò)量化考核方式，人民群眾滿(mǎn)意度成為評(píng)估政策落實(shí)結(jié)果的重要依據(jù)。在部分地區(qū)的考核方案中，群眾滿(mǎn)意度占考核總分值達(dá)25%，遠(yuǎn)高于各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)占比。這一制度既使得各政策主體能夠獲取政策對(duì)象對(duì)政策落實(shí)情況的客觀評(píng)價(jià)信息，又使得信息得以準(zhǔn)確傳遞，由此搭建了與人民群眾相聯(lián)系的穩(wěn)定渠道。同時(shí)，各落實(shí)主體還能將滿(mǎn)意度信息運(yùn)用于加強(qiáng)和改進(jìn)自身工作中，提升服務(wù)群眾能力，以此實(shí)現(xiàn)黨性和人民性的聯(lián)結(jié)。

五、完善年度目標(biāo)責(zé)任考核制的幾點(diǎn)建議

年度目標(biāo)責(zé)任考核制不是一勞永逸解決政策“落實(shí)”難題的理想制度安排，而是基于解決實(shí)際問(wèn)題建立的，并在不斷改進(jìn)的過(guò)程中，形成適應(yīng)超大規(guī)模國(guó)家政策落實(shí)的制度架構(gòu)。隨著現(xiàn)實(shí)情境的持續(xù)變化，這一制度在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，在應(yīng)對(duì)規(guī)模治理的政策“落實(shí)”難題時(shí)還存在短板。綜合分析S省年度目標(biāo)責(zé)任考核制的制度經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)完善建議：

第一，“考精考準(zhǔn)”，健全與完善政策落實(shí)體系的具體制度設(shè)計(jì)。在目標(biāo)任務(wù)設(shè)定上，全面優(yōu)化目標(biāo)任務(wù)設(shè)定程序，提升目標(biāo)任務(wù)的精準(zhǔn)性和可操作性，避免目標(biāo)任務(wù)與宏觀政策偏離、目標(biāo)任務(wù)形式化等問(wèn)題。要防止考核項(xiàng)目過(guò)多，分?jǐn)?shù)分?jǐn)?，分?jǐn)?shù)差異過(guò)小，導(dǎo)致考核結(jié)果區(qū)分度不足的問(wèn)題。在考核分值設(shè)置上，要綜合評(píng)判不同政策的重要性、難度、時(shí)效性，并賦予精準(zhǔn)的分值，防止日常工作目標(biāo)和“急難險(xiǎn)重”工作同分同效。在部門(mén)考核中，要平等對(duì)待核心部門(mén)和邊緣弱勢(shì)部門(mén)，防止職能工作本身的區(qū)別影響對(duì)部門(mén)政策落實(shí)效果的判斷，確保考核的權(quán)威性。

第二，“考用結(jié)合”，強(qiáng)化政策落實(shí)制度與責(zé)任體系、激勵(lì)機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制的銜接與配合，著力完善政策落實(shí)支持機(jī)制。從整體性視角來(lái)看，應(yīng)對(duì)規(guī)模治理的政策“落實(shí)”難題需要體制結(jié)構(gòu)中各部分形成合力，這就不僅需要建立起制度化的政策落實(shí)體系，還要使其與既有制度形成良好的互動(dòng)關(guān)系。一方面要確立清晰的職責(zé)任務(wù)清單，防止各主體通過(guò)將自身職責(zé)任務(wù)納入考核總體目標(biāo)，模糊和轉(zhuǎn)移責(zé)任鏈條的避責(zé)行為。另一方面要加強(qiáng)考核結(jié)果在領(lǐng)導(dǎo)干部激勵(lì)問(wèn)責(zé)和選拔任用過(guò)程中的影響。

第三，“人民滿(mǎn)意”，將全過(guò)程人民民主思維融入政策落實(shí)過(guò)程中。一是強(qiáng)化政策宣傳，保障人民群眾對(duì)于政策內(nèi)容、工作部署、落實(shí)進(jìn)度的知情權(quán)，提高人民群眾對(duì)政策落實(shí)情況的了解程度，以確保群眾滿(mǎn)意度抽樣調(diào)查的有效性。二是完善群眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)方法，實(shí)行更加科學(xué)合理的量化標(biāo)準(zhǔn)與量化方法，解決簡(jiǎn)單定性評(píng)價(jià)的模糊性問(wèn)題。三是適當(dāng)擴(kuò)大群眾滿(mǎn)意度在年度目標(biāo)責(zé)任考核中的評(píng)分占比，使人民群眾在政策落實(shí)過(guò)程中發(fā)揮更大作用，更好實(shí)現(xiàn)政策落實(shí)中黨性和人民性的統(tǒng)一。

對(duì)于超大規(guī)模單一制國(guó)家而言，保持自上而下的政令暢通是有效治理的基本要求。而現(xiàn)代化所追求的國(guó)家穩(wěn)定、發(fā)展、人民幸福的治理目標(biāo)，使得政令暢通的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不僅局限于政策指令在體制結(jié)構(gòu)中的傳遞，更在于政策能否落實(shí)為人民滿(mǎn)意的治理結(jié)果。而在長(zhǎng)期、普遍的規(guī)模治理難題的影響下，要實(shí)現(xiàn)這一要求，需將制度創(chuàng)新與規(guī)模治理有效銜接。年度目標(biāo)責(zé)任考核制為國(guó)家治理提供了制度創(chuàng)新層面的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也從一個(gè)側(cè)面揭示出“中國(guó)之治”的制度創(chuàng)新“密碼”，即立足中國(guó)情境，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根基，以應(yīng)對(duì)規(guī)模治理難題的挑戰(zhàn)為導(dǎo)向，以制度的延續(xù)性、創(chuàng)新性構(gòu)建為方式，逐步塑造出更加適應(yīng)超大規(guī)模國(guó)家治理現(xiàn)代化要求的制度體系。中國(guó)共產(chǎn)黨也正是在規(guī)模治理的長(zhǎng)期“挑戰(zhàn)”與主動(dòng)“應(yīng)戰(zhàn)”的過(guò)程中，不斷自我完善、自我革新，開(kāi)辟“中國(guó)之治”的新境界。