陳濤

（濉溪縣財政局，安徽 淮北 235100）

一、前言

西方發(fā)達國家的市場經(jīng)濟起步較早，因此建立了比較完善的財政支出績效評價制度，起到了節(jié)約政府資金和提高資金使用率的作用。目前，我國財政管理存在“重收入、輕支出”的問題，導致資金浪費嚴重，難以實現(xiàn)當期財政效益目標。為了解決這一問題，我國開始借鑒西方發(fā)達國家的財政支出績效評價制度，通過績效評價來客觀評價資金的使用效率，節(jié)約政府資金。從2017年開始，我國提出現(xiàn)代化預(yù)算制度，并采用績效管理制度來管理財政，這標志著國家對財政支出管理的高度重視，也意味著財政支出管理取得了新的進展。雖然這一工作取得了一定的成果，但依然存在指標體系不合理、評價方法不科學、配套制度不完善等問題。為此，需要從指標體系、方法體系和制度體系三方面入手構(gòu)建完善的財政支出績效評價體系。

二、我國財政支出績效評價體系存在的問題

（一）績效評價指標體系不夠科學合理

構(gòu)建財政支出績效評價體系的關(guān)鍵是評價指標，科學合理的評價指標能夠反映政府財政資金真實的使用情況，而這關(guān)系到績效評價的結(jié)果。指標的選擇非常重要，只有指標選擇客觀、全面和高效，才能使體系發(fā)揮作用。因此要根據(jù)評價對象、層級和區(qū)域的差異合理選擇合適的評價指標。但目前的指標選擇存在層級不明確、指標不全面等問題。政府部門在構(gòu)建指標體系時往往只注重資金使用情況，忽略了非定量指標的制定，如公眾對政府資金使用情況的滿意度、資金流向等內(nèi)容。并且我國政府財政支出績效評價指標的設(shè)置偏單一化和扁平化，也缺乏數(shù)據(jù)支持和理論依據(jù)，導致最終的績效評價結(jié)果有失公允，難以發(fā)現(xiàn)政府財政支出存在的問題，也就無法真正提高政府資金的使用效率。

（二）績效評價所用的方法適應(yīng)性不強

評價工作涉及的內(nèi)容比較繁雜，涉及諸多部門和領(lǐng)域，因此在績效評價的過程中必須面面俱到，不能疏漏。為了規(guī)范財政支出績效評價工作，我國政府出臺了一系列績效評價方法，但這些績效評價方法比較死板，忽略了不同地區(qū)政府財政支出的差異性，使績效評價方法難以在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施。而當?shù)卣贫ǖ目冃гu價方法比較單一、落后，難以深入分析當?shù)刎斦С銮闆r，使績效評價結(jié)果存在誤差和局限性。

（三）財政支出績效評價缺乏制度保障

首先，我國尚沒有針對財政支出績效評價立法，只是采用相關(guān)法律法規(guī)對績效評價作出了規(guī)定，這勢必存在疏漏，法律內(nèi)容不詳細、不全面、不明確，容易使績效評價工作的落實產(chǎn)生歧義，影響績效評價工作有效開展。并且相關(guān)法律法規(guī)缺乏專門法律法規(guī)的權(quán)威性，難以起到約束、震懾作用，也不利于財政支出績效評價的監(jiān)管和懲處工作的開展。其次，缺乏明確的機構(gòu)負責監(jiān)督管理。我國沒有獨立專業(yè)的組織來專門負責財政支出績效管理工作，尚處于多部門管理階段。各部門在指標體系、方法體系、組織架構(gòu)等方面存在差異，財政支出的監(jiān)督、評價、反饋、改進等管理工作流于形式，績效評價結(jié)果不夠準確，失去了存在的意義。

三、構(gòu)建財政支出績效評價體系的路徑

采取系統(tǒng)性原則規(guī)劃評價工作。在構(gòu)建績效評價體系前，須遵循系統(tǒng)性原則，用全局眼光評價公共服務(wù)的各個環(huán)節(jié)。為了確?？冃гu價工作有序、全面開展，應(yīng)建立相應(yīng)的配套制度保障績效評價工作，如配套的法律制度、工作流程、權(quán)責制度等。財政支出績效評價的主要責任部門是人大常委會，它擁有績效評價的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。人大常委會以立法的形式制定財政支出績效評價要求，并由財政部門構(gòu)建財政支出績效評價體系確保落實這些要求，人大常委會監(jiān)管財政部門績效評價工作的落實情況。

四、財政支出績效評價體系的設(shè)計與實踐

（一）指標體系的構(gòu)建與應(yīng)用

1.指標體系的選取原則

一是要遵循系統(tǒng)性原則。由于財政支出績效評價范圍廣且繁雜，因此要系統(tǒng)性考慮問題，構(gòu)建指標體系，從大局著眼，充分考慮系統(tǒng)中各個指標之間的聯(lián)系，尤其是確定需要哪些定量指標和哪些定性指標，只有這樣才能反映財政支出的經(jīng)濟效益。二是要遵循相關(guān)性原則。選取的績效評價指標應(yīng)該與財政支出的內(nèi)容相符，確保指標數(shù)據(jù)收集的有效性。三是層次性原則。由于評價體系的層次多，涉及的部門也比較廣泛，因此要明確不同評價主體的層次，根據(jù)不同層次細分評價內(nèi)容，再根據(jù)評價內(nèi)容選取評價指標。

2.指標體系的設(shè)置方法

首先，要使定性指標與定量指標相結(jié)合。因為財政支出范圍廣、內(nèi)容繁雜，單一的績效評價指標選取方法有失公允，所以須采用多種指標選取方法結(jié)合的方式全面深入地建設(shè)指標體系。一般采用定性指標和定量指標結(jié)合的方式取長補短，使整個績效評價指標體系更加客觀、科學和全面。其次，要使財務(wù)指標和非財務(wù)指標相結(jié)合。財政支出雖然屬于財務(wù)范疇，但由于涉及領(lǐng)域較廣，因此資金使用是否高效還要參考財務(wù)指標以外的其他指標。例如在考評教育支出時，不僅要評價教育費用的支出金額，還要綜合考量高校師生人數(shù)、高校發(fā)明專利數(shù)量等。最后，指標數(shù)量要合理。若績效評價指標選取數(shù)量過少，則評價結(jié)果參考依據(jù)不足，缺乏科學性；若指標選取數(shù)量過多，則會增加績效評價的工作量和難度，導致績效評價的出錯率升高，也會影響最終績效評價結(jié)果的準確性。所以，在選取評價指標時要控制好數(shù)量，可以參考以往指標選取數(shù)量選取指標。

3.指標體系的構(gòu)建

首先，要根據(jù)財政支出項目規(guī)模和單位組織架構(gòu)建設(shè)指標體系，要做好一級指標的劃分，可以分為規(guī)模性、效果性和結(jié)構(gòu)性指標（見表1）。利用財政支出規(guī)模類指標評價財政支出規(guī)模和金額，可以評價公共服務(wù)工作的覆蓋面和滲透性，如財政收入占GDP的比值、財政支出占GDP的比值等指標就屬于規(guī)模性指標。財政支出效果類指標是指能夠反映財政支出對公共服務(wù)效果的指標，如獲得社會救濟的人數(shù)、扶貧的人數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模等指標。結(jié)構(gòu)類指標是指政府財政支出的重點項目與非重點項目的比例，如公共服務(wù)支出占財政支出的比例等。

表1 指標體系構(gòu)建情況總結(jié)表

設(shè)計思路/原則 一級指標 二級指標財政收入占GDP比重財政支出規(guī)模類指標財政支出占GDP比重……每萬人口醫(yī)療床位數(shù)每萬人口大學生人數(shù)根據(jù)項目、規(guī)模、結(jié)構(gòu)財政支出效果類指標每萬人口擁有有效發(fā)明專利數(shù)以及單位效益構(gòu)建人均擁有公共圖書館藏量……指標一般公共服務(wù)支出占財政支出比重體系財政支出結(jié)構(gòu)類指標科民學生技支術(shù)出支占出財占政財支政出支比出重比重……行政管理與公共安全支出指標投入性指標科學民文生體支支出出指指標標根的各據(jù)階財段政構(gòu)支建出活動過程經(jīng)濟建設(shè)指標經(jīng)濟指標產(chǎn)出性指標社會指標生態(tài)指標

其次，要為財政支出項目各階段各項目內(nèi)容的投入和產(chǎn)出選取合適的指標。投入性指標是反映財政支出規(guī)模的指標，如基礎(chǔ)項目支出指標、民生相關(guān)的支出指標等。產(chǎn)出性指標是反映財政支出經(jīng)濟價值和效果的指標，以民生、經(jīng)濟、生態(tài)等方面的指標為主，如通過大學生就業(yè)率反映社會就業(yè)狀況等。

（二）方法體系的構(gòu)建與應(yīng)用

不同地區(qū)的財政部門應(yīng)該根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況選擇合適的方法構(gòu)建方法體系。

1.成本效益分析法。該方法是根據(jù)上級主管部門制定的財政目標統(tǒng)計各個階段的資金使用計劃，通過對比各個階段使用的資金和經(jīng)濟效益選取最佳的投資項目和投資階段。這種方法能夠?qū)⒏麟A段各項目的資金使用情況明確羅列出來，簡單明了，便于選取最優(yōu)項目。該方法適用于能夠量化成本的情況，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中蓋房架橋的成本計算等。

2.最低成本法。該方法的原則就是評價哪個項目成本最低，因此評分與成本呈負相關(guān)。成本越高，評分越低；成本越低，評分越高。該方法適用于科教文衛(wèi)等項目的績效評價，但該方法唯成本評分是準，有失偏頗，缺乏全面性和公平性。

3.平衡計分卡法。該方法要先將績效評價結(jié)構(gòu)分為外部群眾、內(nèi)部業(yè)務(wù)、財務(wù)學習與成長改進四類內(nèi)容，然后在這些內(nèi)容中設(shè)置績效目標，根據(jù)績效目標選擇合適的指標，最后根據(jù)所選指標評價績效目標。該方法的優(yōu)點是將績效評估對象和績效目標聯(lián)系起來，彌補了傳統(tǒng)績效評價方法只追求財務(wù)指標而忽略非財務(wù)指標的不足之處。

4.公眾評判法。該方法適用于成本難以量化考核的項目。財政支出的眾多項目中，有很多是為滿足社會公眾需求的，這些項目中的產(chǎn)品和服務(wù)都難以定價，政府會通過問卷調(diào)查和專家咨詢的方法評價這些支出項目的經(jīng)濟效益，這就是公眾評判法。

5.模糊綜合評價法?；跀?shù)學基礎(chǔ)評價法的模糊綜合評價法在使用前要先建立科學合理的數(shù)學指標體系，量化處理各類考核評價項目，以便于績效評價；進而根據(jù)評價結(jié)果賦權(quán)各指標，再利用函數(shù)評價矩陣綜合評價賦權(quán)指標。

（三）制度體系的構(gòu)建與應(yīng)用

財政支出績效評價體系的構(gòu)建離不開相配套的制度規(guī)范，如法律制度、工作流程等。首先，要制定完善的法律法規(guī)讓財政支出績效評價工作有法可依，并制定財政部門內(nèi)部規(guī)章制度，明確各部門職責，尤其是加強預(yù)算、審計、監(jiān)管等方面的工作，確保財政支出績效評估工作全面落實。其次，財政部門要建立績效評價小組。績效評價小組負責評價財政支出的經(jīng)濟效益和社會效益，根據(jù)選擇的績效評價指標、方法、目標以及資金使用效果、金額對比，評價目標項目的經(jīng)濟效益和社會效益。財政部門在績效評價完畢后要將評價結(jié)果上交到上級主管部門，并根據(jù)績效評價結(jié)果對各相關(guān)部門進行工作指導和獎懲，以解決財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用于問責的問題。最后，財政部門上交完績效評價結(jié)果后要接受第三方審計部門和監(jiān)管部門的審核，并由審計部門和監(jiān)管部門點評評價結(jié)果，找出績效評價工作存在的問題并提出修改建議，形成一個不斷糾偏、不斷改進的良性財政支出績效評價體系。

五、結(jié)語

構(gòu)建財政支出績效評價體系能夠提高政府政務(wù)工作效率和財政資金使用效率，減少政府開支和能耗，確保財政資金用到實處，能造福百姓和創(chuàng)造更多的社會價值。但由于我國在這方面的工作起步晚，目前仍存在諸多問題，如指標體系不合理、評價方法不科學、配套制度不完善等，因此須加強頂層設(shè)計，完善相關(guān)的理論研究，明確各部門職責，嚴格按照流程開展績效評價工作。要增強指標的科學性，采用科學的指標構(gòu)建數(shù)據(jù)庫，并按照指標要求評價目標。完善相關(guān)法律制度，用法律規(guī)定績效評價內(nèi)容和流程，使績效評價有法可依，從而完善財政支出績效評價體系，確?？冃гu價落到實處。