李夢齡

（玉溪市審計(jì)局，云南 玉溪 653100）

自黨的十八大以來，政府部門一直在加大對預(yù)決算的審查力度，力求全面提高財(cái)政資金的利用率，加快實(shí)現(xiàn)績效財(cái)政的整體進(jìn)程。開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作是客觀評估財(cái)政資金使用是否合理的重要方式，在推動社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起到積極作用。但是我國在財(cái)政支出績效管理評價(jià)體系方面起步相對較晚，經(jīng)過長時(shí)間探索實(shí)踐，雖然取得了一定成果，但仍有部分問題亟待解決。

一、開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作的必要性

（一）提高財(cái)政支出效益

地方財(cái)政人員在分配財(cái)政資金的過程中，時(shí)常忽視支出效益，這不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，亟須改變此種陳舊觀念。開展支出績效評價(jià)工作，能夠檢驗(yàn)評價(jià)結(jié)果是否科學(xué)合理，避免財(cái)政人員不顧實(shí)際需求、無計(jì)劃地增加財(cái)政撥款。同時(shí)，對財(cái)政支出過程與結(jié)果進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，可以有效提高財(cái)政支出效益。開展財(cái)政支出績效的評價(jià)工作能夠切實(shí)強(qiáng)化財(cái)政工作者的責(zé)任意識，使其深刻意識到支出效益的重要性，從而形成有效檢驗(yàn)財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)效果的工作模式。

（二）推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行管理工作

地方財(cái)政支出績效評價(jià)工作的有序開展，能夠切實(shí)提升地方財(cái)政部門對財(cái)政預(yù)算的重視程度，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行管理工作的整體進(jìn)程，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，對預(yù)算單位的預(yù)算編制有所了解，確保財(cái)政預(yù)算的規(guī)范執(zhí)行，便于相關(guān)單位及時(shí)找到現(xiàn)存短板，并進(jìn)行針對性調(diào)整；其二，檢驗(yàn)預(yù)算單位是否將執(zhí)行工作落實(shí)到位。通過改善以上兩個(gè)方面，就能有效保證財(cái)政單位有序高效地開展預(yù)算管理工作。

（三）提高財(cái)政部門的工作效率

從前我國開展財(cái)政支出績效管理工作時(shí)，并沒有一個(gè)公正的監(jiān)督機(jī)制作為依托，因此財(cái)政部門在實(shí)際工作中一旦出現(xiàn)問題，不僅難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，還無法及時(shí)糾正。監(jiān)督機(jī)制的欠缺導(dǎo)致財(cái)政部門的工作效率與管理水平一直得不到顯著提高。健全財(cái)政支出績效評價(jià)工作體系，對公共支出進(jìn)行有序公正的管理，能夠有效地控制項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，避免資金支出不合理，從而全面提高財(cái)政部門的工作效率。

二、地方財(cái)政支出績效評價(jià)現(xiàn)狀

（一）缺乏健全的制度保障

各個(gè)地方在國家頒布的政策的引導(dǎo)下，針對支出績效評價(jià)工作建立了相關(guān)的保障制度，并且由政府出面正式出臺了文件。但是這部分文件多是從宏觀角度出發(fā)，缺少對評價(jià)細(xì)節(jié)的設(shè)定，因此長時(shí)間以來地方財(cái)政績效評價(jià)工作處在缺少制度保障的環(huán)境下，出現(xiàn)了問責(zé)難的現(xiàn)象。此外，在立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)沒有做好嚴(yán)格把關(guān)，存在項(xiàng)目終止、資金分配不合理的現(xiàn)象。這些問題均缺少綱領(lǐng)性文件的約束，導(dǎo)致問責(zé)呈現(xiàn)出隨意性，亂問責(zé)、錯(cuò)問責(zé)、問錯(cuò)責(zé)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）績效關(guān)口相對靠后

通過對績效評價(jià)工作情況的分析了解到，部分區(qū)域以事后評價(jià)為主，更關(guān)注事后評價(jià)的考核結(jié)果，此種做法難以客觀反映前期、中期、后期的績效管理成果，而且評價(jià)結(jié)果不具有較高的參考價(jià)值。另外，績效關(guān)口過于靠后會導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果不穩(wěn)定，比如部分項(xiàng)目以年為單位定期開展，但是沒有及時(shí)匯報(bào)評價(jià)結(jié)果，外加受到內(nèi)部與外部因素的干預(yù)，最終導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果價(jià)值大幅降低。又或者在評價(jià)地方財(cái)政預(yù)算情況時(shí)，因?yàn)殡y以將預(yù)算單位納入整體績效評價(jià)范圍，不能實(shí)現(xiàn)部門預(yù)算績效評價(jià)全覆蓋，所以在幾年一輪實(shí)施的績效評價(jià)中不僅會耗費(fèi)過多的時(shí)間，同時(shí)評價(jià)意見也僅是關(guān)注是否照計(jì)劃完成任務(wù)，而沒有關(guān)注效益與效果。

（三）缺少資金分配方法的評價(jià)

地方財(cái)政支出績效評價(jià)的結(jié)果，一般情況下直接關(guān)系到下一預(yù)算年度資金預(yù)算總額。從某種角度而言，對財(cái)政支出績效的評價(jià)結(jié)果與資金分配相關(guān)聯(lián)，并且后續(xù)會引發(fā)一系列連鎖反應(yīng)。部分預(yù)算單位為獲得更多的預(yù)算額度會進(jìn)行多頭申報(bào)、虛假項(xiàng)目申報(bào)等，這些都偏離了支出績效評價(jià)的目標(biāo)。

（四）評價(jià)結(jié)果公開缺少合理性

各個(gè)地方對支出績效公開有不同的要求，并且通常都會選擇報(bào)喜不報(bào)憂。在地方自評的過程中，地方多是采取公開自評的方式，但是評價(jià)內(nèi)容相對單一，而且在社會公眾參與績效評價(jià)時(shí)，沒有將監(jiān)督工作落實(shí)到位。從地方財(cái)政績效管理部門的角度來說，評價(jià)結(jié)果多體現(xiàn)在書面反饋中，但是沒有及時(shí)進(jìn)行整改，缺少對后續(xù)工作的跟蹤關(guān)注。雖然公開了績效評價(jià)結(jié)果，但是沒有第一時(shí)間將結(jié)果傳遞到下屬單位，績效評價(jià)工作的開展受限，影響績效評價(jià)體制的建設(shè)質(zhì)量。

三、地方財(cái)政支出績效評價(jià)工作的開展策略

當(dāng)前地方財(cái)政在開展支出績效評價(jià)工作的過程中，對評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用存在諸多問題，如果不能及時(shí)采取措施加以解決，必然會直接影響地方財(cái)政支出，弱化各個(gè)單位績效管理的有效性。因此，相關(guān)部門應(yīng)從多個(gè)維度進(jìn)行綜合考量，不斷優(yōu)化支出績效評價(jià)工作。

（一）制定績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度

財(cái)政支出所涉及的內(nèi)容較多，支出效益具有多樣性，這些特點(diǎn)均表明財(cái)政支出效益評價(jià)工作應(yīng)依靠多層次、多維度制度體系才能有效開展。健全的制度可以起到一定的約束作用，制定健全的績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度可以使評價(jià)結(jié)果得到合理有效的應(yīng)用，突出評價(jià)工作的價(jià)值。另外，績效管理結(jié)果應(yīng)用涉及多項(xiàng)內(nèi)容，相對復(fù)雜，如果應(yīng)用統(tǒng)一的方式，必然無法切實(shí)滿足時(shí)代發(fā)展的要求，因此地方要盡快出臺正式的制度文件，實(shí)現(xiàn)對績效結(jié)果的整合應(yīng)用。具體到實(shí)踐中，就是要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，將績效管理部門的工作職能具體化，從事前、事中、事后三個(gè)維度入手，滿足績效管理工作的要求。與此同時(shí)，將支出績效評價(jià)結(jié)果與政府部門的行政考核結(jié)果聯(lián)系起來，開展差異化考核，強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用效果，對不同類型、不同層次的結(jié)果應(yīng)用進(jìn)度制定明確規(guī)定，全面提升績效評價(jià)結(jié)果的整體性，引導(dǎo)預(yù)算單位在科學(xué)的績效管理理念的指導(dǎo)下開展工作，增強(qiáng)責(zé)任感與緊迫感。

以財(cái)政支出分類為基礎(chǔ)，多層次設(shè)置評價(jià)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)短期效益指標(biāo)與長期效益指標(biāo)結(jié)合、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)結(jié)合、統(tǒng)一指標(biāo)與專門指標(biāo)結(jié)合。例如，財(cái)政投資數(shù)額相對較大、運(yùn)行周期長的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，支出效益也會呈現(xiàn)出顯著滯后性；部分項(xiàng)目產(chǎn)生的直接效益不顯著，但是產(chǎn)生的社會效益與生態(tài)效益值得關(guān)注。因此在評價(jià)指標(biāo)中要兼顧宏觀與微觀效益、長期與短期效益、直接與間接效益。

（二）充分發(fā)揮績效監(jiān)控的作用

在以往的工作模式中，多采用事后績效評價(jià)的方式，通過績效關(guān)口前置、事前與事中的協(xié)同績效評估，能夠最大限度地發(fā)揮支出績效評價(jià)工作的效能。針對重大事項(xiàng)、重大資金、重大財(cái)政支出，首先要在事前進(jìn)行系統(tǒng)評估，預(yù)算單位要參照評估結(jié)果合理申報(bào)資金額度，并且對項(xiàng)目中潛在的問題進(jìn)行客觀分析，及時(shí)消除隱患，確保預(yù)算編制發(fā)揮效果。在項(xiàng)目實(shí)施階段，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況以月度或季度為單位進(jìn)行績效監(jiān)控，績效監(jiān)控的內(nèi)容要覆蓋績效目標(biāo)趨勢、目標(biāo)進(jìn)度情況，這樣才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)績效運(yùn)行是否處于常態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)績效指標(biāo)出現(xiàn)偏離，則要靶向定位偏離點(diǎn)、定量偏離度，制訂可行的糾錯(cuò)方案。若是情況復(fù)雜或者受到新政策影響，要組織預(yù)算部門重新調(diào)整績效目標(biāo)，或者立即終止實(shí)施項(xiàng)目。將中期績效監(jiān)控作為第二個(gè)績效管理關(guān)口，通過這一過程中的糾錯(cuò)與糾偏舉措，可以使預(yù)算執(zhí)行中產(chǎn)生的問題在第一時(shí)間得到解決，確保在既定時(shí)間內(nèi)高效實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，將支出績效評價(jià)覆蓋到項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）評價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤

提高資金使用效益、合理分配財(cái)政資金是地方開展財(cái)政支出績效評價(jià)的重要目標(biāo)，因此要將評價(jià)結(jié)果與下一季度預(yù)算分配掛鉤，發(fā)揮出財(cái)政資金的整體效益。首先要采用綜合評分定級的方式，根據(jù)財(cái)政支出績效的評價(jià)分值，對全部支出項(xiàng)目進(jìn)行評分定級，然后根據(jù)級別的不同應(yīng)用不同的方式加以處理。比如評分等級較高的項(xiàng)目，可以在下一季度的預(yù)算資金分配中享有優(yōu)先權(quán)；評分等級為中等的項(xiàng)目，可繼續(xù)維持當(dāng)前的預(yù)算規(guī)模；綜合評分較低的項(xiàng)目，則要酌情壓縮資金規(guī)模；對綜合評分未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)值的項(xiàng)目，在下一季度可不為其安排預(yù)算資金。為確保財(cái)政支出績效管理評價(jià)結(jié)果的公正，需要相關(guān)專家對評估報(bào)告的內(nèi)容展開審核，確定無誤后再繼續(xù)應(yīng)用績效評價(jià)結(jié)果。

獎懲結(jié)合也是保證評價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤的方式，部分地方在實(shí)際工作中，無法切實(shí)保證預(yù)算績效管理工作質(zhì)量與財(cái)政支出效益，這樣不僅不能使優(yōu)秀項(xiàng)目享受資金優(yōu)先性，還會在下一預(yù)算年度縮減該項(xiàng)目的預(yù)算規(guī)模。此種現(xiàn)象不僅無法調(diào)動績效管理部門的工作積極性，還會導(dǎo)致績效管理效能有所下降。

（四）做好評價(jià)結(jié)果的公開與運(yùn)用

在新時(shí)期背景下，地方需要盡快完善績效結(jié)果的公開機(jī)制，提高信息披露的質(zhì)量，同時(shí)搭建績效管理平臺，對績效管理信息實(shí)行動態(tài)化管理。審計(jì)部門、財(cái)政部門等在進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，針對工作中存在的問題，采用向公眾曝光的方式向其施加壓力，這樣一方面能夠調(diào)動公眾參與績效評價(jià)的積極性，另一方面也能推動預(yù)算績效管理工作再上新臺階。建設(shè)支出項(xiàng)目庫，將項(xiàng)目支出逐一編制為績效目標(biāo)，審核通過后將其納入支出項(xiàng)目庫。部門在申報(bào)預(yù)算支出項(xiàng)目的過程中，僅能從項(xiàng)目庫中進(jìn)行篩選。對項(xiàng)目庫實(shí)施動態(tài)化管理，針對績效評價(jià)中定量或定性結(jié)果與入庫標(biāo)準(zhǔn)偏離的項(xiàng)目，則要從支出項(xiàng)目庫中刪除。對新增項(xiàng)目做到及時(shí)申報(bào)與審核，在確定符合入庫條件后將其補(bǔ)充入庫。此外，還要搭建跟蹤監(jiān)督體系，除涉密信息之外，在部門、政府、績效評價(jià)網(wǎng)站中實(shí)時(shí)公開績效評價(jià)項(xiàng)目的內(nèi)容、實(shí)施進(jìn)展、實(shí)施結(jié)果，加大績效評價(jià)結(jié)果的信息公開力度與社會監(jiān)督力度，通過此種方式督促相關(guān)部門重點(diǎn)關(guān)注績效評價(jià)工作，以規(guī)范的方式開展績效管理工作。最后，立足于績效評價(jià)與績效管理工作結(jié)果，制定項(xiàng)目支出保留機(jī)制、整合機(jī)制、調(diào)整機(jī)制、退出機(jī)制，并將其有效貫徹落實(shí)，優(yōu)化評價(jià)結(jié)果的整體應(yīng)用效果。

（五）突出三個(gè)導(dǎo)向，補(bǔ)齊短板

1.突出問題導(dǎo)向

針對績效評價(jià)與管理會計(jì)工作的結(jié)合，制定協(xié)同工作機(jī)制。地方財(cái)政支出績效評價(jià)與單位的管理會計(jì)工作都是以預(yù)算為核心展開的，因此從單位層面與業(yè)務(wù)層面雙管齊下，協(xié)同控制風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)，可以進(jìn)一步優(yōu)化績效管理效果。管理會計(jì)工作依托現(xiàn)有的管理會計(jì)信息，通過一系列的工具方式，為相關(guān)部門機(jī)構(gòu)開展活動提供規(guī)劃、決策、控制、評價(jià)等服務(wù)，因此評價(jià)是管理會計(jì)的基本工作方式?；诖?，地方財(cái)政支出績效評價(jià)工作應(yīng)始終以預(yù)算為核心，通過強(qiáng)化內(nèi)控基礎(chǔ)，探索出一條業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)融合的新道路，形成工作合力，協(xié)同推動績效評價(jià)工作開展。

2.突出標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)向

地方要積極完善績效評價(jià)指標(biāo)。參照國家財(cái)政部門頒布的統(tǒng)一績效指標(biāo)，根據(jù)財(cái)政支出的具體功能，繼續(xù)對績效評價(jià)指標(biāo)細(xì)化分類，以更加科學(xué)規(guī)范的方式指導(dǎo)地方績效評價(jià)工作，不斷提高其績效管理水平。

3.突出結(jié)果導(dǎo)向

該舉措主要是為解決問責(zé)難的問題，因此必須制定獎懲制度，對績效評價(jià)結(jié)果良好、績效目標(biāo)合理、績效監(jiān)控及時(shí)的項(xiàng)目給予更多支持；而對績效評價(jià)結(jié)果不達(dá)標(biāo)、績效目標(biāo)未達(dá)成、缺少績效監(jiān)控的項(xiàng)目，則要在批評后，嚴(yán)令其限期完成項(xiàng)目整改。針對項(xiàng)目整改不及時(shí)、不到位的情況，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況對項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施調(diào)減處理，或者取消該項(xiàng)目的財(cái)政支出。以績效管理為抓手，促進(jìn)依法行政，嚴(yán)格落實(shí)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，以便根據(jù)處理結(jié)果對涉及的相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)處理。

四、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，地方只有做好財(cái)政支出績效評價(jià)工作，并利用評價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金，才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目支出的整體績效目標(biāo)。對地方財(cái)政支出績效評價(jià)的工作現(xiàn)狀進(jìn)行分析，可以明確了解到，支出績效評價(jià)結(jié)構(gòu)應(yīng)用受到多項(xiàng)因素影響，不僅存在應(yīng)用價(jià)值低的問題，而且存在問責(zé)難、評價(jià)結(jié)果與資金分配之間的關(guān)聯(lián)性不足等問題?；诖祟悊栴}，地方要根據(jù)實(shí)際情況，盡快建立績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度，加強(qiáng)績效監(jiān)控，將評價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤，做好評價(jià)結(jié)果的公開與運(yùn)用，最后通過突出問題導(dǎo)向、突出標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)向、突出結(jié)果導(dǎo)向來補(bǔ)齊工作短板，切實(shí)解決績效評價(jià)工作中的問題，發(fā)揮績效評價(jià)的效能。