■周利華

一、基層央行預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

1.績(jī)效管理工作以上級(jí)要求為主，自主性不足。三年支出規(guī)劃與本年預(yù)算的編制都與上年績(jī)效評(píng)價(jià)有著不可分割的聯(lián)系，中期部門(mén)項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控工作的開(kāi)展也是績(jī)效評(píng)價(jià)的重要參考依據(jù)?？?jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效監(jiān)控及評(píng)價(jià)主要基于上級(jí)行的工作要求開(kāi)展和執(zhí)行，仍局限于“要我怎么做”，而不是“我要怎么做”，在績(jī)效具體目標(biāo)、選擇評(píng)價(jià)項(xiàng)目的自主性、開(kāi)展績(jī)效自評(píng)及評(píng)價(jià)的主動(dòng)性方面仍顯不足。

2.績(jī)效目標(biāo)不夠具體。基層行績(jī)效目標(biāo)以上級(jí)行下達(dá)的批復(fù)目標(biāo)為準(zhǔn)，局限于填列數(shù)量指標(biāo)中的目標(biāo)值，其他定性目標(biāo)照搬下達(dá)的目標(biāo)值，未結(jié)合自身實(shí)際情況改進(jìn)或增加具體目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)會(huì)隨著預(yù)算調(diào)整情況相應(yīng)進(jìn)行目標(biāo)調(diào)整，基層行除了初次批復(fù)績(jī)效目標(biāo)外普遍未有調(diào)整目標(biāo)表，離全過(guò)程績(jī)效目標(biāo)管理仍有差距。

3.績(jī)效監(jiān)控執(zhí)行不嚴(yán)。基層行績(jī)效監(jiān)控停留在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控，每月編制預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及費(fèi)用對(duì)比表，年中開(kāi)展一次績(jī)效監(jiān)控。預(yù)算調(diào)整一般集中在年底，對(duì)于調(diào)整后的績(jī)效目標(biāo)監(jiān)控處于空白，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)與監(jiān)控脫節(jié)情況發(fā)生。

4.評(píng)價(jià)結(jié)果不夠客觀。基層行項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)留存資料為評(píng)價(jià)報(bào)告，未有績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)資料和業(yè)務(wù)部門(mén)自評(píng)報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目有關(guān)基礎(chǔ)資料的全面性、真實(shí)性以及數(shù)據(jù)口徑的一致性進(jìn)行核實(shí)也處于空白，績(jī)效結(jié)果多為滿分，但無(wú)充分的依據(jù)資料支撐，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏客觀性和科學(xué)性，直接影響評(píng)價(jià)效果及應(yīng)用。

5.績(jī)效應(yīng)用較少?；鶎有袑?duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用較少，范圍局限于業(yè)務(wù)年終考評(píng)，作為業(yè)務(wù)綜合考評(píng)的依據(jù)之一。預(yù)算分配主要參考定額標(biāo)準(zhǔn)和特殊事項(xiàng)等因素，很少考慮績(jī)效考評(píng)結(jié)果因素；預(yù)算編制主要基于業(yè)務(wù)部門(mén)的業(yè)務(wù)規(guī)劃，沒(méi)有對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果不合格的項(xiàng)目相應(yīng)不納入預(yù)算安排?？?jī)效考評(píng)結(jié)果也未納入預(yù)算公開(kāi)機(jī)制范圍內(nèi)。

二、基層央行預(yù)算績(jī)效管理存在問(wèn)題的原因剖析

基層央行存在問(wèn)題較多屬于基層央行預(yù)算績(jī)效管理的共性問(wèn)題，離全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理還存在一定的差距，需深層次分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，有效發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理作用，加快績(jī)效管理在基層央行高效推進(jìn)的步伐。

1.績(jī)效管理意識(shí)不強(qiáng)?；鶎有袑?duì)于績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)工作重視程度不夠，業(yè)務(wù)部門(mén)參與績(jī)效管理的程度較低，業(yè)務(wù)部門(mén)紙質(zhì)留痕較少，未充分發(fā)揮矩陣式管理要求。預(yù)算管理更側(cè)重于資金使用的合規(guī)性，業(yè)務(wù)部門(mén)專(zhuān)注于事權(quán)管理或事項(xiàng)辦理，業(yè)務(wù)部門(mén)績(jī)效觀念和成本意識(shí)淡薄，離“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的要求甚遠(yuǎn)。

2.績(jī)效管理體系仍不健全，評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用尚不充分?；鶎有兄饕陨霞?jí)行制度作為績(jī)效管理參照依據(jù)，很難建立起符合自身業(yè)務(wù)發(fā)展、反映自身績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度的績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)制度?？?jī)效評(píng)價(jià)方法較為單一，缺乏有效的技術(shù)手段和控制措施，致使評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置的主觀性較強(qiáng)，定性指標(biāo)多于定量指標(biāo)，未形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?？?jī)效評(píng)價(jià)的運(yùn)用與預(yù)算管理存在“兩張皮”現(xiàn)象，大多為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，為了結(jié)果應(yīng)用而評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)發(fā)揮的實(shí)質(zhì)效果不夠充分。

3.人員素質(zhì)參差不齊，第三方力量參與較少?？?jī)效管理工作相對(duì)來(lái)說(shuō)工作量較大，涉及部門(mén)較多、領(lǐng)域?qū)?，?zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，需要高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人員深度參與。會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門(mén)被賦予預(yù)算績(jī)效管理職能，但專(zhuān)業(yè)從事預(yù)算績(jī)效管理工作的人員少之又少，能力水平參差不齊，無(wú)法滿足高質(zhì)量績(jī)效管理工作的需求。由于受客觀環(huán)境的制約，對(duì)作為績(jī)效評(píng)價(jià)重要參與者的外部專(zhuān)家學(xué)者、中介等第三方力量的運(yùn)用較為欠缺，可以利用的能夠獨(dú)立承擔(dān)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的中介機(jī)構(gòu)較少甚至為零，績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)旖ㄔO(shè)滯后，導(dǎo)致能夠參與基層央行績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方力量較為薄弱。

三、完善預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)建議

1.完善矩陣式管理，強(qiáng)化績(jī)效理念。加大對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算“矩陣式”管理模式的概念、必要性、主要內(nèi)容等方面的宣傳培訓(xùn)，使相關(guān)人員從思想上認(rèn)識(shí)到粗放式財(cái)務(wù)預(yù)算管理方式的弊端。加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理的解讀，在開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)重要項(xiàng)目的同時(shí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以行帶行，推動(dòng)績(jī)效自評(píng)與評(píng)價(jià)的全覆蓋，落實(shí)部門(mén)的主體責(zé)任。同時(shí)，轉(zhuǎn)變?yōu)樵u(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)的觀念，從保證基礎(chǔ)資料詳實(shí)、深入現(xiàn)場(chǎng)勘查、充分聽(tīng)取被評(píng)價(jià)單位的反饋、客觀評(píng)價(jià)等方面做實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作全面、深入開(kāi)展。

2.細(xì)化績(jī)效目標(biāo)，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任。發(fā)揮矩陣式管理模式作用，落實(shí)業(yè)務(wù)部門(mén)績(jī)效目標(biāo)管理責(zé)任，績(jī)效目標(biāo)應(yīng)符合人民銀行職能和業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等緊密相關(guān)。目標(biāo)盡量進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級(jí)分檔形式表述，但應(yīng)具有可衡量性。重點(diǎn)論證項(xiàng)目必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性等，符合客觀實(shí)際，能夠在一定期限內(nèi)如期實(shí)現(xiàn)。

3.加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控，確保進(jìn)度合理和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控不僅局限于分析表及情況說(shuō)明，應(yīng)完善預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控問(wèn)題發(fā)現(xiàn)及解決機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題以風(fēng)險(xiǎn)提示等方式進(jìn)行提示，發(fā)揮預(yù)算資金監(jiān)督作用。同時(shí)對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行定時(shí)監(jiān)控，確定季度監(jiān)控時(shí)點(diǎn)，分析監(jiān)控預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的完成情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，對(duì)不符合現(xiàn)行政策、績(jī)效低下、改進(jìn)措施效果不明顯的項(xiàng)目要及時(shí)處理。

4.健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提升績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的健全和完善，深化對(duì)評(píng)價(jià)理論、評(píng)價(jià)方法的理解，著重構(gòu)建一個(gè)具有系統(tǒng)性、完整性、導(dǎo)向性的評(píng)價(jià)體系，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)與績(jī)效特色，突出“質(zhì)”與“量”，細(xì)化量化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相融合，歷史數(shù)據(jù)與現(xiàn)行數(shù)據(jù)相銜接，客觀、真實(shí)地體現(xiàn)預(yù)算資金的使用效益與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

5.加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，發(fā)揮績(jī)效監(jiān)督作用。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用是實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的目的和落腳點(diǎn)，它能促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作不斷改進(jìn)和完善，也是對(duì)預(yù)算執(zhí)行成果的最終反映，對(duì)部門(mén)下一周期的預(yù)算安排有著重要的參考價(jià)值。建立評(píng)價(jià)長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行連續(xù)和長(zhǎng)久的評(píng)價(jià)，與上周期的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行比較，以便明確項(xiàng)目的改進(jìn)程度。建立項(xiàng)目間對(duì)比機(jī)制，在規(guī)范化指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對(duì)不同項(xiàng)目的評(píng)價(jià)結(jié)果區(qū)分優(yōu)劣，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)良的項(xiàng)目，可根據(jù)實(shí)際情況在以后年度預(yù)算中優(yōu)先安排；對(duì)績(jī)效考評(píng)結(jié)果不合格的項(xiàng)目，可提出建議減少預(yù)算安排或不納入預(yù)算安排。此外，還要將績(jī)效考評(píng)結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開(kāi)。

6.提升人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，大力引入第三方力量。重視專(zhuān)業(yè)性人才建設(shè)，通過(guò)“走出去”、“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”等方式加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理人員的培訓(xùn)力度，建立“以老帶新”的領(lǐng)學(xué)機(jī)制，對(duì)預(yù)算績(jī)效全過(guò)程管理的機(jī)制理論與實(shí)務(wù)操作進(jìn)行全面學(xué)習(xí)，著力提高從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)。同時(shí)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家?guī)欤瑪U(kuò)大與外部第三方力量的合作，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)主體的多元化，注重績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)家的意見(jiàn)，彌補(bǔ)自身的缺陷與不足，提高績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量。