黃少云 暨南大學(xué)審計(jì)處

引言

監(jiān)督是關(guān)鍵，監(jiān)督是確保權(quán)力機(jī)構(gòu)廉潔行政的安全閥，監(jiān)督可以確保將執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和行政防線降低到一個(gè)可控的范圍。風(fēng)險(xiǎn)就像是一桿秤，一端是權(quán)力，另一端是對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部控制機(jī)制就是對(duì)責(zé)任考核機(jī)制的完善，是對(duì)權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督和激勵(lì)的重要手段，是促進(jìn)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)和部門運(yùn)行的重要保障，內(nèi)控機(jī)制的要求重點(diǎn)是落實(shí)到具體工作中，高校應(yīng)該以“內(nèi)部控制”為依據(jù)，圍繞機(jī)制運(yùn)行過程中出現(xiàn)的權(quán)力問題，從基本制度、專項(xiàng)辦法、操作規(guī)程等不同角度進(jìn)行分析，并制定相應(yīng)措施，使內(nèi)部控制體系真正有效管用。此外，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作是推進(jìn)學(xué)校治理體系和高質(zhì)量發(fā)展的需要，高校要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用，著力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和廣大內(nèi)部審計(jì)人員要充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)是一項(xiàng)重要的制度，是單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)本單位作出重大決策的依據(jù)。因此，內(nèi)部控制要規(guī)范、科學(xué)、有效。

一、研究背景及現(xiàn)狀

2015年中辦國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》，意見要求實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。劉家義（2011）認(rèn)為，國家審計(jì)是國家治理重要組成部分，是依法利用權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的制度安排；戚振東、尹平等（2013）等認(rèn)為，我國黨政一把手權(quán)力過于集中，為了彌補(bǔ)這種過于集權(quán)的弊端，建立權(quán)力制約是可行選擇；同時(shí)中國的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制不僅是針對(duì)治理機(jī)制、組織架構(gòu)以及運(yùn)營程序的，還需要針對(duì)執(zhí)權(quán)者，一定程度上將權(quán)力運(yùn)行予以“人格化”“具體化”來實(shí)施監(jiān)督，這是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在中國產(chǎn)生的理論詮釋；張佳春等（2014）認(rèn)為，高校高度集權(quán)的管理模式問題居于高校治理中突出的四大問題之首；吉安等（2015）認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)因其具有專業(yè)性、科學(xué)性、獨(dú)立性、建設(shè)性等獨(dú)特優(yōu)勢，從而可以和單位組織紀(jì)檢等部門共同構(gòu)成單位權(quán)力運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)防范的監(jiān)督體系。

一些學(xué)校內(nèi)部審計(jì)行政制約框架提出內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)行政制約有以權(quán)制權(quán)和非以權(quán)制權(quán)兩種途徑。一些高校經(jīng)濟(jì)案件統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，管理層涉案比例大，基建、財(cái)務(wù)、采購等資金使用集中的部門、領(lǐng)域的涉案數(shù)量多?，F(xiàn)有研究缺乏對(duì)內(nèi)部審計(jì)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)督，促進(jìn)行政規(guī)范運(yùn)行的形成機(jī)理梳理，對(duì)內(nèi)審?fù)ㄟ^監(jiān)督促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的理論支撐和實(shí)施路徑指引都還不夠。本文構(gòu)建一個(gè)理論框架，詮釋高校內(nèi)審促進(jìn)行政規(guī)范運(yùn)行的形成機(jī)理，并探究提出具體實(shí)施路徑。

二、高校內(nèi)審促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的形成機(jī)理

（一）高校當(dāng)下管理體制，權(quán)力高度集中，且高校腐敗事件頻發(fā)，進(jìn)一步監(jiān)督和規(guī)范高校權(quán)力運(yùn)行勢在必行

在中國特色國家治理體系中，權(quán)力運(yùn)行集中高效，但同時(shí)也帶來“一把手”權(quán)力過于集中的問題，如何對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效的制約監(jiān)督是我國面臨的一項(xiàng)重大課題。董云川（2000）研究指出：我國高校在管理上主要沿襲行政管理體制，套用機(jī)關(guān)行政級(jí)別，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，一級(jí)管一級(jí)，因此權(quán)力高度集中在領(lǐng)導(dǎo)層手里，過渡的權(quán)力集中很容易滋生腐敗?，F(xiàn)實(shí)中，近年高校內(nèi)部腐敗事件頻發(fā)，且有些涉案金額數(shù)目驚人，達(dá)數(shù)億元之巨?！吨袊锤ㄔO(shè)報(bào)告No.6》披露，中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，2013年3月—2015年12月，中紀(jì)委總計(jì)通報(bào)101位高校領(lǐng)導(dǎo)干部。因此對(duì)高校內(nèi)部權(quán)力，特別是領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)高校內(nèi)部規(guī)范權(quán)力運(yùn)行必將是一項(xiàng)長期、艱巨的任務(wù)。當(dāng)前作為黨和國家八大監(jiān)督體系之一的審計(jì)監(jiān)督，正在利用其審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)性、審計(jì)方法的科學(xué)性以及不參與內(nèi)部具體事務(wù)管理的相對(duì)獨(dú)立性和出具建設(shè)性管理建議等獨(dú)特優(yōu)勢，在促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行方面，發(fā)揮不可替代的重要作用。

（二）高校內(nèi)審?fù)ㄟ^開展各類審計(jì)業(yè)務(wù)，直接監(jiān)督和規(guī)范各層級(jí)人員權(quán)力

對(duì)高校高度集中的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的部門主要來自外部和內(nèi)部。外部監(jiān)督主要包括國家司法、紀(jì)委監(jiān)察、審計(jì)以及組織人事、財(cái)政等部門，外部監(jiān)督的明顯優(yōu)勢就是更具權(quán)威性，同時(shí)其力量有限，對(duì)內(nèi)部環(huán)境不熟悉，不能做到權(quán)力監(jiān)督全覆蓋的缺點(diǎn)也是顯而易見的。內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督和外部權(quán)力監(jiān)督共同構(gòu)成對(duì)高校權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督全覆蓋。高校內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督部門有很多部門組成，日常工作中主要起到監(jiān)督的作用，主要包括紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、組織人事及財(cái)務(wù)等部門。高校內(nèi)審部門因其以高校內(nèi)部公共資金的配置管理使用以及高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部為直接審計(jì)對(duì)象，直接制約和監(jiān)督高校經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行，以及領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力運(yùn)行，在高校內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督中正發(fā)揮越來越重要的作用。其中高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，已成為一種獨(dú)具中國特色的審計(jì)類型。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更強(qiáng)調(diào)對(duì)人（執(zhí)權(quán)者）的獨(dú)立外部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的“人格化”“具體化”監(jiān)督，聚焦權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)，通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和制約，能有效促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行；高校內(nèi)審實(shí)施的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，從制度層面進(jìn)一步監(jiān)督和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力運(yùn)行；專項(xiàng)審計(jì)則是針對(duì)具體、重要問題的直接監(jiān)督和規(guī)范。

（三）我國內(nèi)審規(guī)范權(quán)力運(yùn)行有強(qiáng)大的制度體系支撐

國家審計(jì)成立之初就強(qiáng)調(diào)審計(jì)的監(jiān)督職能，從1999年領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)施，到黨的十六大以來的各屆代表大會(huì)，均高度重視以審計(jì)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的問題，從指導(dǎo)思想和法律法規(guī)及制度層面為審計(jì)實(shí)施權(quán)力監(jiān)督提供支撐。2018年《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》第十七條明確：內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)本單位內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，可以參照?qǐng)?zhí)行國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的規(guī)定；2019年7月中辦國辦印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，第十六條規(guī)定：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)以領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用為基礎(chǔ)，以領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)情況為重點(diǎn)；同年審計(jì)署印發(fā)《2019年度內(nèi)部審計(jì)工作指導(dǎo)意見》要求各內(nèi)審單位“深入開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，推動(dòng)公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行”，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、提升組織經(jīng)營管理水平、有效防范風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措作用；2020年3月教育部頒布《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，第二十條規(guī)定：內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位管理的領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況、本單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支和預(yù)算管理情況、固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目情況等進(jìn)行審計(jì)。上述政策文件的頒布實(shí)施，為高校內(nèi)審促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行提供了強(qiáng)有力的政策依據(jù)和制度支撐。

三、實(shí)施路徑探究

（一）開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行

徐國沖等（2020）梳理的609個(gè)腐敗案件表明領(lǐng)導(dǎo)層的腐敗案件數(shù)量和金額都明顯比辦事員多，因此高校內(nèi)審?fù)ㄟ^開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力進(jìn)行規(guī)范。首先，高校正職領(lǐng)導(dǎo)干部在上任之初就清楚個(gè)人將來要面臨屆中或離任審計(jì)，這柄懸在頭領(lǐng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“達(dá)摩克里斯”之劍，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部日常工作本身就是一種無形的威懾，可以時(shí)刻提醒領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。其次，隨著經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的作用也越來越凸顯。2019年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，將貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策、決策部署情況，本部門本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策等均納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，擴(kuò)大了審計(jì)范圍，也充分體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等的管理理念。最后，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的責(zé)任界定和問責(zé)追責(zé)越來越規(guī)范，越來越常態(tài)化，使領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不得不正視，同時(shí)后續(xù)審計(jì)整改落實(shí)的制度要求，從制度層面確保了審計(jì)效果的實(shí)現(xiàn)，能夠做到發(fā)現(xiàn)及時(shí)整改落實(shí)，充分發(fā)揮審計(jì)以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的制度優(yōu)勢。因此高效經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)能夠聚焦權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力進(jìn)行充分監(jiān)督和制約，從而促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

（二）通過開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等具體審計(jì)業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)深層次具體問題，促進(jìn)權(quán)力在各層級(jí)的規(guī)范運(yùn)行

上述經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有力監(jiān)督并規(guī)范了高校領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行。近年來高校普通員工的貪污受賄事件也時(shí)有發(fā)生，如何通過內(nèi)審工作，規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象以外的工作人員的權(quán)力，是我們面臨的一個(gè)課題。內(nèi)審作為單位內(nèi)部的獨(dú)立監(jiān)督、評(píng)價(jià)部門，要充分利用資源優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢、相對(duì)獨(dú)立性優(yōu)勢和內(nèi)部環(huán)境信息熟悉優(yōu)勢，在聚焦領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)的基礎(chǔ)上，通過開展常規(guī)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)以及專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等工作，將審計(jì)工作下沉到具體業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)深層次問題，并深挖問題存在的原因，在單位內(nèi)部做到“老虎蒼蠅一起審”，進(jìn)而真正做到業(yè)務(wù)全覆蓋，人員全覆蓋，不留死角。針對(duì)發(fā)現(xiàn)問題，一方面分清各層級(jí)人員的責(zé)任；另一方面做好并充分利用后續(xù)審計(jì)整改工作，從具體問題入手，“解剖一個(gè)麻雀”尋找問題背后體制機(jī)制方面的原因，完善相關(guān)制度流程，規(guī)范各層級(jí)人員的權(quán)力運(yùn)行。

（三）以開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作為切入點(diǎn)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

內(nèi)部控制是保障組織權(quán)力規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效手段，2012年財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求單位要加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，通過分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)等制約權(quán)力運(yùn)行，并將內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)作為部門決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告的重要組成部分。內(nèi)部部門作為單位內(nèi)部的監(jiān)督、評(píng)價(jià)部門，應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)起內(nèi)部控制評(píng)價(jià)這項(xiàng)重要工作。通過開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，從內(nèi)部控制建設(shè)、內(nèi)控權(quán)責(zé)分配、關(guān)鍵崗位輪崗等單位層面以及預(yù)算、收支、采購、合同、工程和資產(chǎn)等業(yè)務(wù)層面，對(duì)單位的各項(xiàng)內(nèi)部控制的健全性、完善性及有效性進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)，指出問題，并提出整改意見建議，從而規(guī)范并推動(dòng)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)與運(yùn)行，做到以制度來管人管事，做到按制度按流程辦事，有效避免各種“人治”現(xiàn)象。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作也可以有效彌補(bǔ)高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象一般不包括學(xué)校書記、校長的先天不足，將學(xué)校從書記校長到中層領(lǐng)導(dǎo)干部到一般工作人員各層級(jí)的權(quán)力運(yùn)行予以制度化流程化，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，從而促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

（四）充分利用審計(jì)部門以外的各方資源和成果，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行

一方面高校內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象僅包括“本單位管理的領(lǐng)導(dǎo)人員”，一般不包括對(duì)書記、校長，另一方面內(nèi)部審計(jì)對(duì)學(xué)校內(nèi)部平行職能部門開展的一些日常專項(xiàng)審計(jì)，有時(shí)也存在權(quán)威性和高度不夠的問題。內(nèi)審部門要想進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，可充分利用校內(nèi)外各種資源和成果。例如可直接利用上級(jí)巡視巡察、紀(jì)委監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門的工作成果，監(jiān)督檢查上級(jí)各部門指出問題的整改完成情況，或以問題為切入點(diǎn)，開展專項(xiàng)審計(jì)，深入查找權(quán)力運(yùn)行過程中存在的問題，并提出相應(yīng)意見建議。內(nèi)審部門也可以通過充分利用學(xué)校內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等權(quán)力部門的成果，或共同合作，共同監(jiān)督評(píng)價(jià)單位內(nèi)部的具體事項(xiàng)、人員等，共同構(gòu)成單位內(nèi)部對(duì)權(quán)力的“人格化”“具體化”全方位監(jiān)督，共同促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。

結(jié)語

本文從規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的背景與研究現(xiàn)狀出發(fā)，從必要性、可行性及政策等方面層層遞進(jìn)，逐步梳理了內(nèi)審促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的內(nèi)部機(jī)理，并進(jìn)一步探討了通過開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)務(wù)收支及其他專項(xiàng)審計(jì)、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、借助外部力量等具體途徑，實(shí)現(xiàn)內(nèi)審對(duì)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)。權(quán)力運(yùn)行重在明確責(zé)任，細(xì)化分工，具體工作和責(zé)任緊密聯(lián)合起來，一定要牽住內(nèi)控“牛鼻子”，重點(diǎn)要做到責(zé)任到人、責(zé)任到具體崗位，誰檢查誰負(fù)責(zé)，誰主管誰負(fù)責(zé)。通過制度建設(shè)、體制建設(shè)、內(nèi)控建設(shè)，明確規(guī)定各級(jí)職能的第一責(zé)任人一定是負(fù)責(zé)人，分管領(lǐng)導(dǎo)要明確分工，對(duì)工作具體負(fù)責(zé)，督察內(nèi)審部門要承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督工作，各職能部門要根據(jù)工作實(shí)際，根據(jù)規(guī)章制度了解風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，控制風(fēng)險(xiǎn)，才能做好相應(yīng)工作。文章的不足之處在于由于篇幅所限，沒有具體實(shí)例的展開，理論與實(shí)踐的結(jié)合度不夠，有待今后進(jìn)一步研究推進(jìn)。