王廣智 復(fù)旦大學(xué)保險(xiǎn)創(chuàng)新與投資研究中心

史超宇 澳門科技大學(xué)人文藝術(shù)學(xué)院傳播系

張銳 澳門大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政府與公共行政學(xué)系

陳建新 澳門大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政府與公共行政學(xué)系

王廣智，復(fù)旦大學(xué)保險(xiǎn)創(chuàng)新與投資研究中心副主任。

史超宇，澳門科技大學(xué)人文藝術(shù)學(xué)院傳播系博士。

張銳，澳門大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政府與公共行政學(xué)系博士。

陳建新，澳門大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政府與公共行政學(xué)系助理教授，澳門社會(huì)保障學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)。

一、前言

當(dāng)下，養(yǎng)老金的可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家共同面臨的一個(gè)重大政策問(wèn)題。養(yǎng)老金改革具有挑戰(zhàn)性和爭(zhēng)議性，因?yàn)轲B(yǎng)老金制度非常復(fù)雜，涉及許多制度、技術(shù)和法律細(xì)節(jié)，所以很難進(jìn)行國(guó)際比較，在不同經(jīng)濟(jì)體之間直接套用幾乎是不可能的。迄今為止，國(guó)際上有關(guān)養(yǎng)老金制度的比較研究主要集中在制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性上，比如探討目前在職員工所繳納的養(yǎng)老金在未來(lái)是否能夠負(fù)擔(dān)得起養(yǎng)老保障的資金需求，而對(duì)未來(lái)退休老人的養(yǎng)老金福利水平的充足性、養(yǎng)老金改革對(duì)老年人收入分配的影響以及消除老年貧困的方法關(guān)注得較少（Organization for Economic Co-operation and Development，2013）。在全球經(jīng)濟(jì)下行和老齡化背景下，保障老年人收入是民生發(fā)展的基本內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕進(jìn)程中的重要一環(huán)（馮瀟、成新軒，2022）。伴隨著社會(huì)撫養(yǎng)比的上升，養(yǎng)老金的給付缺口已經(jīng)成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的重要因素（巴曙松、方堉豪、朱偉豪，2018）。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)讓更多的老年人分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的目標(biāo)，國(guó)家需要結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況就養(yǎng)老金待遇機(jī)制進(jìn)行定期調(diào)整。養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制是影響公共養(yǎng)老金制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性和代際分配正義的重要因素（劉桂蓮、房連泉，2017），一些國(guó)家一開(kāi)始采用幅度較大的工資指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，后來(lái)又改為采用幅度較小的物價(jià)指數(shù)，如意大利、日本、英國(guó)等；還有一些國(guó)家則仍然采用工資指數(shù)（翁仁木、段迎君，2015）。針對(duì)人口老齡化不斷加深的現(xiàn)狀，養(yǎng)老金待遇指數(shù)化調(diào)整政策的目的在于保障老年人退休后的養(yǎng)老金收入，保證老年人的購(gòu)買力水平相對(duì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)保障退休者一定的收入替代目標(biāo)（房連泉，2018）。考慮到政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境，本文選擇中國(guó)澳門養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制所借鑒的三個(gè)主要國(guó)家——德國(guó)、美國(guó)、日本進(jìn)行比較分析，深度分析澳門養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，并進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，期望為我國(guó)內(nèi)地的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制提供更多的參考價(jià)值。

二、案例分析

美國(guó)、日本和德國(guó)是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)體量較大的三個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家，各項(xiàng)制度往往成為其他國(guó)家學(xué)習(xí)的樣板，其法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的設(shè)計(jì)和運(yùn)行在很大程度上反映了國(guó)際普遍情況。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，德國(guó)和日本的政府作用相對(duì)強(qiáng)，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的職能與中國(guó)接近，借鑒意義明顯。中國(guó)在2035年的人口老齡化水平大致等同于當(dāng)前的德國(guó)。當(dāng)前德國(guó)社會(huì)保障和財(cái)政體系出現(xiàn)的問(wèn)題，值得中國(guó)吸取經(jīng)驗(yàn)并提前應(yīng)對(duì)。日本在文化上與中國(guó)相似度高，就生育行為和平均壽命變化而言，中國(guó)更應(yīng)該對(duì)標(biāo)日本。日本嚴(yán)重少子化和深度老齡化的財(cái)政后果需要中國(guó)引以為鑒。全面的國(guó)際比較不僅要強(qiáng)調(diào)相似性，也要重視差異性。美國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與日本或德國(guó)等國(guó)有所區(qū)別，美國(guó)社會(huì)保障和財(cái)政可持續(xù)性較好。與前述國(guó)家不同，我國(guó)澳門的養(yǎng)老保障制度建立的歷史不長(zhǎng)，得益于政策支持，目前我國(guó)澳門在養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制方面也進(jìn)行了諸多的探索與論證，可以為我國(guó)內(nèi)地的制度推行提供參考。中國(guó)包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障體系尚在完善和定型過(guò)程中，有必要了解國(guó)際上的不同做法，吸收各種有益成分（張翕，2021）。

（一）德國(guó)

德國(guó)是世界上最早建立社會(huì)保障體系的國(guó)家，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的典型，從1889年德國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行立法規(guī)定開(kāi)始，至今已經(jīng)有130多年的歷史，社會(huì)保障體系完善，整體上的發(fā)展已經(jīng)非常成熟（侯立平，2006），養(yǎng)老保障制度更是其極為重要的組成部分。德國(guó)養(yǎng)老金體系由三大支柱養(yǎng)老金計(jì)劃組成：第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)包括為大部分員工提供的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)（Gesetzliche Rentenversicherung，GRV）、公務(wù)員退休金計(jì)劃（Beamten Versorgung）及自營(yíng)職業(yè)者和自由職業(yè)者的養(yǎng)老金計(jì)劃；第二支柱是職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃（Betriebliche Altersvorsorge，BAV）；第三支柱是由長(zhǎng)者個(gè)人自愿安排的補(bǔ)充養(yǎng)老金計(jì)劃（Riester-Rente，Rürup-Rente）。在增強(qiáng)養(yǎng)老金可持續(xù)性和提高養(yǎng)老保障水平方面，德國(guó)從制度上鼓勵(lì)長(zhǎng)者就業(yè)來(lái)提高養(yǎng)老保障，以跨時(shí)期再分配來(lái)避免過(guò)分依賴跨代分配，并以可持續(xù)儲(chǔ)備基金制度避免因主動(dòng)失業(yè)而削弱第一支柱保障效果、提高退休年齡。

從具體的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制上，德國(guó)采取與制度償付能力掛鉤的指數(shù)化調(diào)整方式，養(yǎng)老金制度實(shí)行積分制，養(yǎng)老金水準(zhǔn)取決于最終的積分值。因此，養(yǎng)老金積分價(jià)值的調(diào)整機(jī)制也成為德國(guó)的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的核心（楊俊，2018）。養(yǎng)老金調(diào)整積分等于上一期積分價(jià)值與“工資因子”“繳費(fèi)因子”和“可持續(xù)因子”的乘積；其中，“工資因子”根據(jù)平均工資的變化調(diào)節(jié)積分價(jià)值，而“繳費(fèi)因子”和“可持續(xù)因子”分別關(guān)聯(lián)繳費(fèi)率和養(yǎng)老金撫養(yǎng)比的變化，以限制養(yǎng)老金積分價(jià)值隨平均工資上漲的幅度。“可持續(xù)因子”包含的人口因素不僅反映預(yù)期壽命的變化，還考慮了人口遷移、生育率變化和勞動(dòng)參與率?！翱沙掷m(xù)因子”實(shí)現(xiàn)了把養(yǎng)老金待遇的確定和調(diào)整與生產(chǎn)增長(zhǎng)率、費(fèi)基增長(zhǎng)率聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)權(quán)重因子考慮了這兩個(gè)因素各自的重要程度，使得經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)在繳費(fèi)者和養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間實(shí)現(xiàn)有效的分擔(dān)（周婭娜，2018）。當(dāng)人口老齡化水平提高而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收支缺口增加時(shí)，部分缺口是由繳費(fèi)率上升來(lái)彌補(bǔ)的，而剩余缺口的部分是通過(guò)養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)率的下降來(lái)消除的（楊俊，2018）。通過(guò)對(duì)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的改革，引入養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)率隨著繳費(fèi)率和負(fù)擔(dān)比增加而調(diào)節(jié)的機(jī)制，德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立了繳費(fèi)者和退休者共同分擔(dān)養(yǎng)老金調(diào)整成本的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了合理的代際分配關(guān)系。因此，德國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為一種新型的待遇確定機(jī)制的模式，使得德國(guó)在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率水平可控的條件下實(shí)現(xiàn)了制度的可持續(xù)發(fā)展。

為彌補(bǔ)第一支柱消減導(dǎo)致的養(yǎng)老金缺口，德國(guó)政府大力推動(dòng)第二、第三支柱建設(shè)（羅艷君，2021），其中，最核心的是建立以時(shí)任勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部部長(zhǎng)里斯特命名的養(yǎng)老金制度，希望通過(guò)政府的財(cái)稅補(bǔ)貼政策激勵(lì)民眾購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老金產(chǎn)品，發(fā)揮代內(nèi)跨期調(diào)節(jié)收入分配的作用，緩解老齡化對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制社保養(yǎng)老金的沖擊（于秀偉，2012）。

（二）美國(guó)

美國(guó)的養(yǎng)老金計(jì)劃起步較早，其社會(huì)養(yǎng)老金體系比較完善，但是與主流的工業(yè)化國(guó)家一致，在設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，美國(guó)并沒(méi)有建立規(guī)范的養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和通脹水平的提升，1972年，美國(guó)頒布《社會(huì)保障法案》修訂案，確定了依據(jù)CPI自動(dòng)調(diào)整退休金的方案，并從1975年起開(kāi)始采用生活成本調(diào)整指數(shù)（Cost of Living Adjustments，COLAs）來(lái)調(diào)整退休金，該指數(shù)根據(jù)美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局每月公布的城市工薪階層和文職人員消費(fèi)價(jià)格指數(shù)確定（趙巍巍，2011）。需要說(shuō)明的是，該指數(shù)采用的是CPI的子指標(biāo)工資收入者消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI-W）。根據(jù)美國(guó)勞工統(tǒng)計(jì)局的每月數(shù)據(jù)計(jì)算，CPI-W涵蓋的人群包括工人和職員，大約占總?cè)丝诘?/3。目前，第一支柱下美國(guó)退休保障（OASDI）的確立和調(diào)整主要用來(lái)應(yīng)對(duì)通貨膨脹，以物價(jià)和消費(fèi)水平作為指數(shù)化的調(diào)節(jié)依據(jù)，通過(guò)以下三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：第一是退休金的領(lǐng)取年齡。美國(guó)社會(huì)保障退休金制度中有三個(gè)法定的領(lǐng)取年齡，如果參保人在全額領(lǐng)取年齡之前或之后領(lǐng)取退休金，初始退休金會(huì)在基本保險(xiǎn)金額的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)節(jié)，即“早減晚增”。第二是參保人領(lǐng)取的金額，通過(guò)計(jì)算參保人的指數(shù)化月平均工資（AIME）后計(jì)算出參保人的基本保險(xiǎn)金額。第三是退休金待遇調(diào)整，依據(jù)COLAs來(lái)調(diào)整退休金。

總的來(lái)說(shuō)，第一支柱下，美國(guó)退休保障（OASDI）是一種指數(shù)化的自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，在綜合基本保險(xiǎn)金額和“早減晚增”機(jī)制確定參保人領(lǐng)取時(shí)的初始退休金后，社會(huì)保障署每年根據(jù)COLAs對(duì)退休金進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整（董克用、施文凱，2021）。具體調(diào)整辦法為每年調(diào)整一次，用本年第三季度與上一年第三季度的月平均居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）的對(duì)比漲幅確定本年的調(diào)整幅度，并將養(yǎng)老金支付的增加額于本年12月記到已退休人員養(yǎng)老金賬戶上，在次年1月開(kāi)始支付。如2006年美國(guó)公布的養(yǎng)老金待遇生活費(fèi)用自動(dòng)調(diào)整值為4.1%，它是2005年第三季度與2004年第三季度的CPI對(duì)比的漲幅。此外，美國(guó)養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制所需資金主要來(lái)源于社會(huì)保障信托基金。1983年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的社會(huì)保障修正案對(duì)社會(huì)保障制度的資金來(lái)源和受益方式進(jìn)行了改革，變“現(xiàn)收現(xiàn)付制”為“預(yù)留積累制”，即保險(xiǎn)計(jì)劃內(nèi)的繳稅水平能夠保證留出一定儲(chǔ)備基金。為此，政府提高了養(yǎng)老金的繳稅率和繳稅上限，使養(yǎng)老金的現(xiàn)金流收入大于支出，多余的稅金轉(zhuǎn)入社會(huì)保障信托基金，由社會(huì)保障署統(tǒng)一管理。信托基金可以用來(lái)購(gòu)買政府債券或者投資，所獲收益仍舊用來(lái)充實(shí)信托基金，然后進(jìn)行再投資（趙巍巍，2011）。

總體來(lái)看，美國(guó)這種指數(shù)化調(diào)整方式是最低的保障方式，調(diào)整幅度較低，僅能保證已退休老年人的養(yǎng)老金避免通貨膨脹的侵蝕。究其原因，離不開(kāi)美國(guó)的文化價(jià)值觀念和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各方面因素的影響。一方面，美國(guó)是典型自由主義式的福利國(guó)家，其社會(huì)保障制度是在特殊的文化歷史背景下建立起來(lái)的，強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，注重引入市場(chǎng)機(jī)制，在公平與效率之間更注重效率，以節(jié)省財(cái)政開(kāi)支。目前，美國(guó)建立了比較完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)第二支柱（企業(yè)年金）和第三支柱（個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)），以分擔(dān)第一支柱（法定養(yǎng)老保險(xiǎn)）的責(zé)任，是維護(hù)社會(huì)保障可持續(xù)性的重要方式（張翕，2021）。此外，政府選擇調(diào)整幅度較低的CPI作為調(diào)整養(yǎng)老金的指數(shù)，能夠?yàn)槊癖娝邮?。也正因?yàn)槭苓@種價(jià)值觀念的影響，為不損害市場(chǎng)效率，美國(guó)很少利用臨時(shí)性提高繳費(fèi)率等增加社會(huì)保障資金供給的措施來(lái)應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金財(cái)務(wù)問(wèn)題。另一方面，美國(guó)總體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，人們退休后的收入多元化，在職者的工資收入增長(zhǎng)幅度不大。政府僅用CPI作為調(diào)整指數(shù)，不會(huì)使老年人口與在職者在滿足基本生活水平上有很大差距。但是從長(zhǎng)期看，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)不斷提高，長(zhǎng)期采用CPI作為調(diào)整指數(shù)使老年人不能同在職者分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果，其退休后的相對(duì)生活水平會(huì)不斷降低（趙巍巍，2011）。

（三）日本

日本是全球老齡化最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，也是亞洲最早面對(duì)人口老齡化的國(guó)家。日本公共養(yǎng)老保障對(duì)象主要分成三部分：正規(guī)就業(yè)人士、自雇人士和正規(guī)就業(yè)人士的依賴配偶（Dependent Spouse of Insured People）。在制度設(shè)立的早期，日本的調(diào)整機(jī)制主要目標(biāo)是抵御通貨膨脹，維持和保證退休時(shí)老人的生活水平。但是進(jìn)入21世紀(jì)后，日本經(jīng)濟(jì)增速緩慢，老齡化率不斷上升，養(yǎng)老金財(cái)政開(kāi)始出現(xiàn)赤字。為了保證養(yǎng)老金財(cái)政的長(zhǎng)期可持續(xù)，在工資和物價(jià)浮動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，日本引入宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)指數(shù)，綜合考慮勞動(dòng)人口減少和平均壽命延長(zhǎng)等因素，以減輕養(yǎng)老金財(cái)政支出的壓力。

2004年，日本開(kāi)始了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，在其養(yǎng)老保障體系引入自動(dòng)平衡機(jī)制（Automatic Balancing Mechanism）（Sakamoto，2005）。此次改革參考了上世紀(jì)90年代瑞典養(yǎng)老制度改革經(jīng)驗(yàn)，主要包括三部分：（1）讓養(yǎng)老體系去適應(yīng)改變中的生活模式；（2）優(yōu)化養(yǎng)老體系的儲(chǔ)備金投資和管理；（3）鼓勵(lì)市民提高對(duì)于退休保障的供款比例。日本至少每五年進(jìn)行一次財(cái)政精算，如果出現(xiàn)養(yǎng)老金支付赤字，就啟動(dòng)自動(dòng)平衡機(jī)制；如果養(yǎng)老金財(cái)務(wù)收支平衡，則取消自動(dòng)平衡機(jī)制，恢復(fù)到正常的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。基于人口結(jié)構(gòu)變化、雇傭結(jié)構(gòu)變化、工資、物價(jià)、利率變化等社會(huì)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)情況，日本政府會(huì)對(duì)參保人數(shù)、養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)等進(jìn)行重新估算，精算出維持當(dāng)前的給付水平所需的保費(fèi)負(fù)擔(dān)水平，并根據(jù)精算結(jié)果對(duì)公共養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整，重新調(diào)整給付和負(fù)擔(dān)的關(guān)系，制定未來(lái)保費(fèi)的計(jì)劃，使收入和支出平衡。因此，養(yǎng)老金財(cái)政精算結(jié)果是養(yǎng)老金待遇調(diào)整的主要依據(jù)（張?chǎng)?、孫立娟，2020）。此外，日本規(guī)定，在2000—2025年間，65歲退休人口預(yù)期壽命增長(zhǎng)率為0.3%，只有當(dāng)消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)為正和未來(lái)95年財(cái)務(wù)收支預(yù)測(cè)表明正常指數(shù)化調(diào)整將帶來(lái)制度不可償付時(shí)，才啟用修正指數(shù)（劉桂蓮、房連泉，2017）。

在自動(dòng)平衡機(jī)制啟動(dòng)的情況下，已領(lǐng)取養(yǎng)老金老人的養(yǎng)老金調(diào)整率=物價(jià)指數(shù)－調(diào)節(jié)因子。其中，調(diào)節(jié)因子=公共養(yǎng)老金計(jì)劃參保人員的下降率+65歲人口剩余壽命的增長(zhǎng)率。如果物價(jià)指數(shù)高于調(diào)節(jié)因子，則養(yǎng)老金調(diào)整率為二者的差；如果物價(jià)指數(shù)未高于調(diào)節(jié)因子且為正值，則養(yǎng)老金調(diào)整率為零；如果物價(jià)指數(shù)未高于調(diào)節(jié)因子且為負(fù)值，則養(yǎng)老金調(diào)整率為物價(jià)指數(shù)。為了保障老年人的生活水平，此次改革規(guī)定了養(yǎng)老金的給付下限，即養(yǎng)老金替代率為50%。宏觀經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)調(diào)整機(jī)制作為暫行的調(diào)整機(jī)制，一旦將養(yǎng)老金替代率降到50%，就自動(dòng)結(jié)束（周婭娜，2018）。

為了讓社會(huì)凝聚共識(shí)和提高市民對(duì)養(yǎng)老金制度的信心，日本政府會(huì)提高養(yǎng)老保障制度的運(yùn)作和財(cái)政狀況的透明度。在這一機(jī)制下，居民養(yǎng)老金待遇每年將減少0.6%。政府還不斷提高退休年齡，鼓勵(lì)私人養(yǎng)老金計(jì)劃的儲(chǔ)蓄。雖然目前日本財(cái)政的養(yǎng)老保險(xiǎn)債務(wù)負(fù)擔(dān)依然沉重，但是改革一定程度上減輕了政府的支出負(fù)擔(dān)，個(gè)人和雇主也承擔(dān)起了相應(yīng)的責(zé)任（張?chǎng)?、孫立娟，2020）。

三、我國(guó)澳門引入養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制過(guò)程

我國(guó)澳門社會(huì)保障基金于1989年引入養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制時(shí)，主要是為在職人士提供綜合性社會(huì)保險(xiǎn)，具體包括退休保險(xiǎn)（即養(yǎng)老金）、工傷保險(xiǎn)、殘疾津貼、失業(yè)保障、生育津貼等。當(dāng)時(shí)，為了有效地吸引澳門居民參與，澳門政府設(shè)置的供款金額遠(yuǎn)低于保障水平，沒(méi)有適時(shí)引入養(yǎng)老金調(diào)整的相關(guān)機(jī)制?；貧w祖國(guó)后，隨著財(cái)政狀況大幅改善，澳門特區(qū)政府便開(kāi)始參照世界銀行倡議的“多支柱”模式來(lái)構(gòu)建澳門社會(huì)保障體系，有序地推動(dòng)澳門整體社會(huì)保障水平不斷向前發(fā)展，其中，社會(huì)保障基金扮演多支柱體系中的第一支柱，即基本養(yǎng)老保障（陳建新、張銳，...），并以此為定位進(jìn)行一系列的改革：第一，擴(kuò)范圍。2009年，澳門政府把社會(huì)保障基金的覆蓋人群定為全體澳門居民，以促使社會(huì)保障基金與其他社會(huì)政策的聯(lián)動(dòng)（陳建新、劉昱初、李楠，2017）。第二，有兜底。澳門政府在對(duì)澳門經(jīng)濟(jì)與養(yǎng)老保障水平進(jìn)行定期精算評(píng)估后，于2013—2016年間將370億澳元注資到澳門社會(huì)保障基金，以確保社會(huì)保障基金穩(wěn)定運(yùn)作50年。第三，增責(zé)任。特區(qū)政府不斷增加勞資雙方對(duì)養(yǎng)老金的供款金額，但目前兩者對(duì)養(yǎng)老金供款總額仍只占社會(huì)保障基金的3%，同時(shí)，由于勞資雙方供款比例有一定的彈性范圍，也使得勞資關(guān)系存在一定緊張（陳建新、劉昱初、李楠，...）。

為切實(shí)確保養(yǎng)老金制度健康且可持續(xù)發(fā)展，澳門特區(qū)政府于2019年委托澳門大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了“澳門社會(huì)保障制度給付恒常調(diào)整機(jī)制專題研究”，該項(xiàng)研究具體參考德國(guó)、日本、美國(guó)等地的養(yǎng)老機(jī)制特點(diǎn)后，因地制宜地為澳門本地選擇了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整因子，制定調(diào)整機(jī)制的初步方案；之后，通過(guò)對(duì)包括立法會(huì)議員、勞資團(tuán)體代表，以及學(xué)者等的二十場(chǎng)精英訪談去修正調(diào)整機(jī)制，再通過(guò)精算評(píng)估，最終確認(rèn)了目前采用的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制（澳門大學(xué)，2021）。

圖1 社會(huì)保障制度給付調(diào)整機(jī)制建議方案

目前，澳門的養(yǎng)老金調(diào)整方案從整體上分為三個(gè)部分：牽引性指標(biāo)、制約性指標(biāo)和基本養(yǎng)老保障水平。首先，牽引性指標(biāo)是以CPI（消費(fèi)物價(jià)指數(shù)）作為主要的參數(shù)，主要目的是為了維持養(yǎng)老金領(lǐng)取人士的購(gòu)買力。依據(jù)研究，未來(lái)，澳門特區(qū)政府會(huì)每年檢視一次社會(huì)福利即社會(huì)保障的給付金額水平?？紤]到養(yǎng)老金會(huì)衍生出一些剛性的消費(fèi)需求，社會(huì)保障的給付金額易升難降，并且在實(shí)際情況中通貨緊縮通常不會(huì)維持很長(zhǎng)的時(shí)間，便將累積牽引性指標(biāo)的啟動(dòng)范圍定為3%。其次，制約性指標(biāo)主要是用于控制社會(huì)保障基金的支出，當(dāng)制約性指標(biāo)為正數(shù)（即≥0）時(shí)，養(yǎng)老金按照累積牽引性指標(biāo)的幅度作調(diào)整。由于目前個(gè)人供款的占比不高，上述制約性指標(biāo)的設(shè)定沒(méi)有像比利時(shí)、德國(guó)和日本那樣將制度收入變化、預(yù)期壽命變化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特殊變化納入考慮范圍。反之，當(dāng)制約性指標(biāo)為負(fù)數(shù)（即＜0）時(shí)，養(yǎng)老金調(diào)整幅度也將作出相應(yīng)處理。最后，在基本養(yǎng)老保障水平方面，澳門特區(qū)政府遵循2013財(cái)政年度施政報(bào)告提出的“養(yǎng)老金加敬老金不低于最低維生指數(shù)”的方針，維持澳門居民對(duì)養(yǎng)老金待遇的基本期望。由于基本養(yǎng)老保障水平可能會(huì)帶動(dòng)養(yǎng)老金給付金額進(jìn)行調(diào)整，當(dāng)養(yǎng)老金根據(jù)安排進(jìn)行調(diào)整后，所有累積的指標(biāo)會(huì)重置為零，因?yàn)轲B(yǎng)老金調(diào)整已經(jīng)綜合考慮了各方面的因素。

四、澳門養(yǎng)老金調(diào)整經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

綜合澳門養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制來(lái)看，已經(jīng)不再只是考慮養(yǎng)老金金額的足夠性，還會(huì)將養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性納入考量范圍，因此，調(diào)整制度便會(huì)有牽引性指標(biāo)和制約性指標(biāo)。但是由于調(diào)整制度發(fā)展程度不同，所涉及因素和公式便有所不同。由于調(diào)整系數(shù)可能會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老金金額未能讓受惠人士應(yīng)付其生活所需，故會(huì)設(shè)立基本養(yǎng)老保障水平這一參數(shù)項(xiàng)；并且會(huì)定期檢視其調(diào)整機(jī)制的合適程度，從而作出恰當(dāng)?shù)耐晟乒ぷ?。故而，澳門特區(qū)政府在引入養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制時(shí)，便以“平衡考慮、先易后難、施政原則”的三個(gè)大原則作為基礎(chǔ)進(jìn)行推動(dòng)，以上三個(gè)原則符合且體現(xiàn)出在政府公共改革中倡導(dǎo)的漸進(jìn)主義原則（Incrementalism）（婁勝華，2020），也是澳門特區(qū)政府科學(xué)施政的具體表現(xiàn)。第一，平衡考慮。目前相關(guān)研究主要聚焦在澳門社會(huì)保障制度給付調(diào)整機(jī)制中的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，尤其是如何在回應(yīng)養(yǎng)老金領(lǐng)取人士的購(gòu)買力和確保制度的償付能力及可持續(xù)性之間取得平衡。第二，先易后難。目前相關(guān)研究沒(méi)有包括供款金額的調(diào)整建議，所建議指標(biāo)參數(shù)以先易后難、定期檢討及持續(xù)優(yōu)化去構(gòu)思。第三，施政原則。相關(guān)研究遵循“多點(diǎn)支撐、多重覆蓋”及“養(yǎng)老金加敬老金不低于最低維生指數(shù)”的施政原則。

澳門特區(qū)政府推動(dòng)養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)為以下三點(diǎn)：

（一）多舉措切實(shí)增強(qiáng)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性

首先需要說(shuō)明的是，養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制只是促進(jìn)養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展的手段之一，澳門政府在引入養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制前，已經(jīng)做了一些相關(guān)的其他工作，例如，增加養(yǎng)老金的覆蓋率、調(diào)升勞資兩方的供款金額、定期邀請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行精算評(píng)估等；同時(shí)，這些工作在正式開(kāi)展前及開(kāi)展期間都會(huì)進(jìn)行全面且深入的公眾咨詢工作，從而使得澳門居民能夠在更廣泛的程度上理解養(yǎng)老金財(cái)政狀況及具體運(yùn)行等情況。此外，澳門特區(qū)政府為了讓養(yǎng)老金制度可維持50年，在初始階段便向該制度注資370億澳元作為啟動(dòng)運(yùn)行資金。這些工作都顯示出澳門特區(qū)政府對(duì)維持養(yǎng)老金制度的決心。在以上基礎(chǔ)上，澳門特區(qū)政府在引入養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制時(shí)，面臨相對(duì)較少的社會(huì)壓力，同時(shí)，在一定程度上，澳門特區(qū)政府也將引入養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制視為增強(qiáng)養(yǎng)老金制度可持續(xù)性的最后手段。但隨著人口老齡化等各種因素的累加，養(yǎng)老金的資金儲(chǔ)備面臨越來(lái)越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。養(yǎng)老基金的長(zhǎng)期穩(wěn)健增長(zhǎng)不僅關(guān)系到養(yǎng)老保障事業(yè)平衡發(fā)展，也關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展（鄒萃，2022），因此，澳門特區(qū)政府在最近幾年開(kāi)始探索ESG（Environmental，Social and Governance Strategy）投資理念。ESG投資理念，即投資時(shí)將ESG納入考慮因素，投資策略會(huì)選擇ESG表現(xiàn)較好的公司進(jìn)行投資，既最大限度承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，充分保障老年人生活水平，又采用更科學(xué)的執(zhí)政理念以提升社會(huì)保障的治理水平。

（二）養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制需要與具體的養(yǎng)老制度相結(jié)合

公共管理行動(dòng)應(yīng)該為弱勢(shì)群體獲取更多話語(yǔ)權(quán)、資源和工作能力提供更多機(jī)會(huì)，所采取的方式應(yīng)該是尊重和增加個(gè)人自由、加強(qiáng)市場(chǎng)在資源配置中的作用（世界銀行，2006）。養(yǎng)老保障作為最重要的社會(huì)保障制度之一，要做好公平與效率的平衡工作，在具體的制度落地方面，不僅需要強(qiáng)調(diào)公平性，繼續(xù)擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋面，推動(dòng)設(shè)立養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制保障居民退休生活水平；同時(shí)也需要注重效率，發(fā)揮其他支柱對(duì)養(yǎng)老保障的補(bǔ)充作用。目前，世界上大部分地區(qū)參考世界銀行的“多支柱”模式去構(gòu)建養(yǎng)老保障體系，但須知長(zhǎng)者并不只是單一群體，有部分是需要特別支持的群體，而養(yǎng)老金僅能夠提供基本養(yǎng)老保障，因此，養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制還需要考慮社會(huì)救助（即中國(guó)澳門的最低維生指數(shù)和中國(guó)內(nèi)地的低保政策）和職業(yè)儲(chǔ)蓄計(jì)劃（即中國(guó)澳門的非強(qiáng)制中央公積金和中國(guó)內(nèi)地的職業(yè)年金制度）的補(bǔ)充作用?？紤]到這些，澳門養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制的基金養(yǎng)老水平便以“基本養(yǎng)老保障水平”作為“兜底”，并確立了養(yǎng)老金金額跟最低維生指數(shù)相掛鉤。同時(shí)，居民的儲(chǔ)蓄概念和退休生活水平各有不同，職業(yè)儲(chǔ)蓄計(jì)劃便可以允許居民去選擇較個(gè)人化的退休安排。值得一提的是，當(dāng)前大部分地區(qū)的公共退休保障體系主要由政府財(cái)政支持，由此也導(dǎo)致不少地區(qū)的公共退休保障體系面臨破產(chǎn)危機(jī)。因此，澳門特區(qū)政府需要平衡“公平”和“效率”，透過(guò)透明調(diào)整機(jī)制讓居民更易于理解養(yǎng)老金如何跟其他支柱的養(yǎng)老保障相結(jié)合。

（三）選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)整因子

澳門特區(qū)政府和研究團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)各地所選的調(diào)整因子相似，但是運(yùn)算過(guò)程卻各有不同。在選擇適當(dāng)?shù)恼{(diào)整因子時(shí)，澳門特區(qū)政府采取漸進(jìn)模式去推動(dòng)調(diào)整機(jī)制，并盡量使澳門居民理解調(diào)整機(jī)制的運(yùn)作原理，從而避免居民因誤解調(diào)整機(jī)制運(yùn)作而對(duì)調(diào)整機(jī)制失去信心的情況出現(xiàn)。漸進(jìn)模式是一種強(qiáng)調(diào)透過(guò)社會(huì)互動(dòng)（Social Interaction）對(duì)既有公共政策進(jìn)行小幅的、個(gè)別的、漸進(jìn)的修正之學(xué)說(shuō)（De Wind等，2017）。因此，所選用的調(diào)整因子是澳門居民較為熟識(shí)和理解的數(shù)據(jù)和因素，例如，綜合消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、人均預(yù)期壽命和社會(huì)保障基金收入。此外，運(yùn)算模式也是以簡(jiǎn)單公式去得出調(diào)整結(jié)果，而由于牽引性指標(biāo)需要實(shí)時(shí)反映退休人士所需，牽引性指標(biāo)便會(huì)以最新指標(biāo)作出調(diào)整；制約性指標(biāo)則是為避免因受個(gè)別年份影響而出現(xiàn)過(guò)大的波動(dòng)，設(shè)置為以過(guò)去5年的平均值作計(jì)算，以便讓居民進(jìn)行較合理的預(yù)判。養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制需要結(jié)合實(shí)際情況選擇合適的調(diào)整因子。在確定調(diào)整機(jī)制時(shí)，采用較多的參考因子在一定程度上對(duì)養(yǎng)老保障水平的測(cè)算會(huì)更加準(zhǔn)確，但同時(shí)也會(huì)增加金額計(jì)算的復(fù)雜性，并且如果計(jì)算的頻率較高也會(huì)帶來(lái)相應(yīng)較高的行政成本。澳門通過(guò)設(shè)置自動(dòng)調(diào)整的牽引性指標(biāo)，結(jié)合累積制約性指標(biāo)和養(yǎng)老保障水平等因子進(jìn)行綜合計(jì)算，最終方可進(jìn)行養(yǎng)老金待遇的調(diào)整，這種制度設(shè)計(jì)在較大程度上降低了成本，也保持了公共政策和養(yǎng)老金水平的穩(wěn)定性，具有較強(qiáng)的操作性和參考價(jià)值。