王義浩

一、概念界定

預(yù)算績效管理：預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理的內(nèi)涵就是要圍繞預(yù)算資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和決算監(jiān)督全過程當(dāng)中。項目支出績效評價（績效評價）是指財政部門、預(yù)算部門和單位，依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對項目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的測量、分析和評判（財預(yù)《項目支出績效評價管理辦法》〔2020〕10號）。項目支出績效評價（績效評價）是預(yù)算績效管理的核心。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，要及時對預(yù)算資金的產(chǎn)出和效果進(jìn)行績效評價?！半p高”建設(shè)項目經(jīng)費：項目支出是指單位為完成特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出之外發(fā)生的各項支出，按資金來源劃分，項目經(jīng)費分為財政資金項目經(jīng)費和非財政資金項目經(jīng)費。本文所指“雙高”建設(shè)項目經(jīng)費是指為支持“雙高”建設(shè)項目所?？顚Ｓ玫娜抠Y金，包括財政性資金以及其他非財政性資金。基于績效的“雙高”建設(shè)項目經(jīng)費管理就是依據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，對“雙高”建設(shè)項目經(jīng)費從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效評價以及對評價結(jié)果運用的經(jīng)費管理過程。

二、國內(nèi)外研究綜述

西方國家對高校進(jìn)行預(yù)算績效管理最早可看作是通過績效評價來實現(xiàn)的。美國是全世界高等教育最為發(fā)達(dá)的國家，美國對高?？冃гu價最早可以追溯到1910年的美國大學(xué)排行榜。在19世紀(jì)50年代，美國政府便開始對國家財政專項資金的使用情況進(jìn)行績效評價，并且隨著社會發(fā)展，其績效管理體系不斷完善，績效考核辦法越來越科學(xué)、全面和系統(tǒng)性，在具體的實踐過程中，其完善后的績效管理辦法也得到了很好的發(fā)揮，促進(jìn)了績效考核水平的提升。1966年發(fā)布的科爾曼報告讓高?？冃гu價方法和評價體系取得了巨大進(jìn)步，成為政府加強教育經(jīng)費管控，衡量教育產(chǎn)出的有力手段。對高校領(lǐng)域績效評價的不斷完善進(jìn)一步促進(jìn)高校預(yù)算績效管理的發(fā)展。David Draper(2004)認(rèn)為預(yù)算績效管理的效果取決于預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置的合理性，因而，要想提高高校專項資金的績效，必須通過科學(xué)合理編制預(yù)算績效指標(biāo)來實現(xiàn)。Eric Edwin(2014)通過對參加預(yù)算績效管理工作的教職工進(jìn)行調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)教職工參與程度越高，越有利于預(yù)算績效管理工作的開展。Michael S.Willett(2016)認(rèn)為提升高校預(yù)算績效管理的途徑為實施獎懲機制。Mohammad Maher(2018)通過研究指出高校注重預(yù)算績效評價工作能夠使預(yù)算績效管理工作得到明顯提高。與國外相比，國內(nèi)對于專項資金的績效管理的研究相對較少，起步也較晚，尤其是對高校專項資金績效管理的研究還處于一個較新的研究領(lǐng)域和范疇，不過隨著近年來黨中央、國務(wù)院對于績效管理的重視，學(xué)者們也開始提出我國當(dāng)前高校的資金預(yù)算體系必須進(jìn)行一場改革，只有將預(yù)算績效的相關(guān)管理理論和方法運用到高校的專項資金管理當(dāng)中，才能更好的管理好專項資金。許江波（2011）提出高校預(yù)算績效管理需通過財政部門、教育部門和高校自身來共同實現(xiàn)。鄔敏燕（2013）提出高校預(yù)算績效管理應(yīng)該建立在業(yè)財融合基礎(chǔ)之上。華秋紅（2018）指出應(yīng)建立指標(biāo)體系對高校預(yù)算績效管理進(jìn)行考核，從而實現(xiàn)均衡發(fā)展。宮景玉（2020）在分析高校實施政府會計制度背景下實施全面預(yù)算績效管理相關(guān)問題之后，構(gòu)建了基于平衡記分卡的高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。劉超;崔瓏;董柳圻(2022)通過對高校政府會計制度的“雙基礎(chǔ)”、“雙功能”、“雙報告”對預(yù)算績效管理實施路徑進(jìn)行了探討，從而構(gòu)建了基于政府會計制度的高校預(yù)算績效管理體系，并且從事前、事中、事后三個層面構(gòu)建了全過程的跟蹤評價體系。教育部、財政部在“雙高”建設(shè)相關(guān)文件中均強調(diào)要對“雙高”項目經(jīng)費進(jìn)行績效評價，吳靈輝2020認(rèn)為“雙高”項目建設(shè)要以績效為本，對建設(shè)資金做好預(yù)算績效管理工作，確?！昂娩撚迷诘度猩稀保瑸椤半p高”建設(shè)保駕護(hù)航。但是如何基于績效對“雙高”項目進(jìn)行經(jīng)費管理則是一個需要深入研究的課題。

三、對“雙高”建設(shè)項目經(jīng)費實施預(yù)算績效管理的必要性

1.是響應(yīng)黨中央、國務(wù)院長期以來高度重視預(yù)算績效管理工作的需要。從黨的十八大提出“推進(jìn)政府績效管理”、到十八屆三中全會提出“要提高財政支出效率”，再到十九大“全面實施績效管理”，可以發(fā)現(xiàn)實施預(yù)算績效管理是黨中央、國務(wù)院的一項政治任務(wù)，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力舉措，高校作為財政撥款事業(yè)單位，是財政預(yù)算資金的重要組成部分，因而對高校資金進(jìn)行預(yù)算績效管理是響應(yīng)黨中央、國務(wù)院長期以來高度重視預(yù)算績效管理工作的需要。

2.是應(yīng)對新時代高校審計、巡視工作的必然需要。近年來，一方面高校經(jīng)費規(guī)模越來越龐大，尤其是項目經(jīng)費占比越來越大；另一方面國家和社會對高校在資金使用方面的關(guān)注度不斷提升，對高校的各種專項審計和巡視越來越頻繁和嚴(yán)格，倒逼高校經(jīng)費管理從傳統(tǒng)的合規(guī)性管理轉(zhuǎn)變到績效管理。

3.是保障“雙高”項目順利實施及成功驗收的必然需要。教育部、財政部發(fā)布的《關(guān)于實施中國特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計劃的意見》中明確將適時開展項目績效評價并將評價結(jié)果作為下一周期遴選和項目經(jīng)費支持額度的重要依據(jù)。僅由此就能看出對“雙高”項目經(jīng)費實現(xiàn)績效管理的重要性和必要性。

4.是提高“雙高”建設(shè)項目經(jīng)費資金使用效率的必然需要。長期以來，由于高校的經(jīng)費來源主要為財政撥款，資金的無償性讓高校在資金使用方面缺乏成本效益原則，鋪張浪費和無效支出屢見不鮮，各專項經(jīng)費管理混亂，互相串用，對“雙高”項目經(jīng)費實施績效管理，能提高資金使用效率，“有效必安排、低效要壓減、無效要問責(zé)”。

5.是提高財務(wù)管理水平，提升高校治理水平的必然需要。隨著高校內(nèi)涵式發(fā)展的進(jìn)一步深入，高校治理水平也不斷提升，財務(wù)管理水平的高低間接反映著高校的治理水平，而經(jīng)費管理又是財務(wù)管理當(dāng)中的重要一面，因而要高度重視“雙高”項目經(jīng)費管理，從經(jīng)費預(yù)算編制開始，到預(yù)算監(jiān)督及預(yù)算評價都要以績效目標(biāo)為導(dǎo)向，實施全過程績效管理。

四、高?！半p高”項目經(jīng)費管理當(dāng)中存在的問題

1.對預(yù)算績效管理的重要性認(rèn)識不足。當(dāng)前高校領(lǐng)域?qū)τ诩訌婎A(yù)算績效管理的理念雖然已是普遍共識，但對該項工作重要性的認(rèn)識程度還存在顯著差異。這主要體現(xiàn)在高校與高校之間、同一高校不同部門之間以及經(jīng)費管理者與下級執(zhí)行層面之間存在著較大差異。例如大多數(shù)業(yè)務(wù)部門由于對財務(wù)專業(yè)知識不了解，在主觀上就認(rèn)定預(yù)算績效管理是財務(wù)部門的事情，這樣就導(dǎo)致業(yè)務(wù)部門在開展預(yù)算績效評價時缺乏積極性，認(rèn)為預(yù)算績效評價是雙高項目建設(shè)的額外工作，無法體現(xiàn)工作價值，實施效果不佳。

2.高校在落實預(yù)算績效管理實施方面的統(tǒng)籌不夠。高校對“雙高”項目經(jīng)費實施預(yù)算績效管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，因為它是一項涉及所有“雙高”項目資金的，從項目立項到預(yù)算編制、再到預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督、最后到績效評價的全過程、全方位、全覆蓋的閉環(huán)系統(tǒng)。倘若不成立專門的預(yù)算績效管理部門，難以有效開展工作。然而目前大多數(shù)高校僅僅通過設(shè)置雙高建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（雙高建設(shè)辦等）來完成雙高任務(wù)，并沒有專門設(shè)立預(yù)算績效管理機構(gòu)來監(jiān)督和檢查預(yù)算績效管理工作。實踐當(dāng)中，高校預(yù)算績效管理的工作最后基本落到財務(wù)部門手中，由于大多數(shù)高校的財務(wù)人員身兼預(yù)算、核算、決算、資產(chǎn)管理、政府采購等數(shù)職，疲于應(yīng)付日常工作，根本沒有時間和精力來有效開展預(yù)算績效管理相關(guān)工作，即使開展了由于與業(yè)務(wù)脫節(jié)，質(zhì)量也不高。

3.預(yù)算執(zhí)行與績效目標(biāo)存在偏離?！半p高”計劃的項目申報書和建設(shè)任務(wù)是在2019年制定的，然而，由于外部環(huán)境和政策的不斷變化，任何一家建設(shè)單位都不可能把后面幾年的問題都考慮得十分清楚和精準(zhǔn)。這就會導(dǎo)致建設(shè)單位在建設(shè)過程中，不能按當(dāng)初的任務(wù)書去執(zhí)行，但是如果不執(zhí)行的話驗收又無法通過，學(xué)校因此會陷入兩難境地，比如受疫情影響，當(dāng)時申報時的國際化任務(wù)都會受到延期或者無法完成，體現(xiàn)在預(yù)算績效管理當(dāng)中就是績效目標(biāo)無法完成。

4.高校目前預(yù)算績效評價工作名存實亡。目前財政部每年都會要求高校對上一年度的“雙高”項目建設(shè)資金進(jìn)行績效自評價。但是由于預(yù)算績效評價的技術(shù)要求很強，只有熟練運用行業(yè)知識和專業(yè)方法，才可能給出客觀、準(zhǔn)確的評價。高校在進(jìn)行“雙高”項目績效自評價還存在許多問題：一是績效指標(biāo)設(shè)計不合理或者不科學(xué)。例如績效指標(biāo)未涵蓋項目主要實施內(nèi)容、績效指標(biāo)與績效目標(biāo)脫節(jié)、預(yù)算績效指標(biāo)量化程度偏低等問題?？冃е笜?biāo)體系設(shè)置的合理性是影響后續(xù)績效評價工作質(zhì)量的根本性問題。二是預(yù)算績效評價方法的運用有待加強。如成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等績效評價方法，普通工作人員短期內(nèi)難以準(zhǔn)確掌握運用，會計師事務(wù)所、專家團(tuán)隊可能懂方法但不懂實情、行情等問題，亟需培育高校內(nèi)部自身專業(yè)力量。

5.預(yù)算績效評價的結(jié)果應(yīng)用不足。目前，高校對“雙高”項目資金進(jìn)行績效評價的目的主要是為了應(yīng)付上級部門的檢查的任務(wù)需要。高校在進(jìn)行“雙高”項目資金績效評價的時候基本思路是按照項目申報或者部門預(yù)算申報時所確定的績效目標(biāo)為指標(biāo)進(jìn)行簡單設(shè)計，然后對照設(shè)計的指標(biāo)，按是否完成進(jìn)行打分統(tǒng)計，評價過之后沒有對結(jié)果進(jìn)行分析和應(yīng)用，對未完成的目標(biāo)也是沒有進(jìn)行相應(yīng)的懲罰措施和問責(zé)機制，有的項目即使績效目標(biāo)執(zhí)行情況不符合既定要求，收回相關(guān)預(yù)算資金也并不容易。對項目預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用不充分導(dǎo)致目前高校在進(jìn)行項目績效評價時候流于形式，沒有實質(zhì)進(jìn)展。

五、對高?！半p高”建設(shè)項目經(jīng)費實施預(yù)算績效管理的改進(jìn)建議

1.進(jìn)一步加大預(yù)算績效管理宣傳力度。上級部門要持續(xù)加大預(yù)算績效管理的宣傳力度，通過多樣化的手段普及預(yù)算績效管理相關(guān)知識，比如可通過主題競賽、專項課題、在全國推廣先進(jìn)典型案例等方式。高校自身要把預(yù)算績效管理作為一項基礎(chǔ)性工作來對待，加強校內(nèi)各層級人員績效管理培訓(xùn)尤其是各子項目資金負(fù)責(zé)人；培養(yǎng)一支懂得預(yù)算績效相關(guān)知識的專業(yè)隊伍，營造績效管理的良好氛圍。對“雙高”建設(shè)項目經(jīng)費進(jìn)行預(yù)算績效管理要堅持將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，構(gòu)建事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，實行全過程管理。預(yù)算編制時，要結(jié)合預(yù)算績效目標(biāo)，開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績效目標(biāo)合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等；預(yù)算執(zhí)行時，除了重點關(guān)注資金的合規(guī)性之外，要對績效目標(biāo)實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實行“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題要及時糾正，確保績效目標(biāo)如期保質(zhì)保量實現(xiàn)；最后，項目結(jié)束之后，要對項目進(jìn)行績效評價，必要時可以引入第三方機構(gòu)參與績效評價，并做好績效評價結(jié)果的運用。

2.提高預(yù)算績效管理統(tǒng)籌組織能力?！半p高”項目將是高職校近五年乃至更長時間的重點建設(shè)項目，提高“雙高”專項資金的使用效率對“雙高”項目至關(guān)重要。高校要結(jié)合自身實際情況，在原有工作組織架構(gòu)基礎(chǔ)上，成立專門的預(yù)算績效管理部門，來負(fù)責(zé)項目資金的籌集、預(yù)算、監(jiān)督、決算和審計和績效評價等工作。另外，學(xué)?？筛鶕?jù)“雙高”項目具體建設(shè)任務(wù)和內(nèi)容，按照上級部門要求和單位管理需要制定專門的“雙高”項目經(jīng)費管理辦法，在事業(yè)大賬之外單獨建立“雙高”項目經(jīng)費財務(wù)賬套同步入賬，加強對“雙高”經(jīng)費開支的監(jiān)督力度，定期對“雙高”經(jīng)費執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行通報，努力確保資金執(zhí)行進(jìn)度的前提下，提高經(jīng)費使用效率。

3.合理調(diào)整預(yù)算績效目標(biāo)，系統(tǒng)化實施項目。高校要以建設(shè)任務(wù)書為基礎(chǔ)，充分考慮時代發(fā)展的新要求，統(tǒng)籌學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃、十四五規(guī)劃、提質(zhì)培優(yōu)行動計劃和本科層次職業(yè)教育等要求系統(tǒng)化實施雙高項目。對于確因政策變更和不可抗力因素導(dǎo)致的完成不了的建設(shè)任務(wù)，要按規(guī)定向上報主管部門和財政部門做好審批、備案手續(xù)之后，合理調(diào)整項目預(yù)算績效目標(biāo)。

4.完善預(yù)算績效管理規(guī)章制度?？冃е鞴懿块T要盡快構(gòu)建分層次、分行業(yè)、可操作的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，而不是對所有部門和行業(yè)進(jìn)行一刀切。教育部門盡快出臺適用于高校的預(yù)算績效管理規(guī)章制度。對“雙高”經(jīng)費進(jìn)行預(yù)算績效管理的核心在于績效評價，這也是“雙高”經(jīng)費預(yù)算績效管理的重點和難點之處。按照項目績效評價的內(nèi)涵，對“雙高”進(jìn)行績效評價就是依據(jù)立項時設(shè)定的績效目標(biāo)，對“雙高”立項時確定的績效目標(biāo)，進(jìn)行細(xì)化量化，確定各指標(biāo)評分權(quán)重，按照百分制構(gòu)建“雙高”經(jīng)費預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。

5.強化預(yù)算績效評價結(jié)果運用?？冃е鞴懿块T應(yīng)積極推動預(yù)算績效管理立法，硬化約束；完善績效管理激勵機制，對“雙高”項目經(jīng)費進(jìn)行績效評價（含中期評價）后，要注重對結(jié)果的應(yīng)用，對績效評價好的項目承擔(dān)單位進(jìn)行獎勵，可與下一周期經(jīng)費撥款、年終考核等掛鉤；對存在嚴(yán)重問題的項目暫緩或減少預(yù)算撥款，追究項目負(fù)責(zé)人責(zé)任，實行問責(zé)機制，切實做到花錢必問效、無效必問責(zé)。、

“雙高”項目建設(shè)是當(dāng)前高職院校一次重大的發(fā)展機遇，是國家構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的關(guān)鍵所在。入選“雙高”項目的高校要將績效管理理念方法嵌入到預(yù)算管理流程當(dāng)中，加強實時動態(tài)管理，推進(jìn)預(yù)算管理和績效管理一體化建設(shè)。進(jìn)一步科學(xué)合理設(shè)定績效指標(biāo)，加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的績效評價指標(biāo)體系，努力提高預(yù)算績效評價質(zhì)量。另外，不斷加強預(yù)算績效評價結(jié)果的運用，健全預(yù)算績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、管理考核等掛鉤機制。