■熊小榮
為進一步貫徹落實中共中央國務(wù)院、省委省政府關(guān)于加強國資國企監(jiān)督的決策部署,落實宜春市政府主要領(lǐng)導關(guān)于“市級一、二類國有企業(yè)三年內(nèi)審計全覆蓋”的指示精神,宜春市審計局將三年內(nèi)國有企業(yè)審計全覆蓋的內(nèi)容納入十四五規(guī)劃,全面摸清國有企業(yè)改革成效及存在的問題,并于2022 年組織實施了5 家市屬國有企業(yè)資產(chǎn)負債損益專項審計調(diào)查。實施過程中,宜春市審計局把對政策、體制、制度、機制的研究作為審計調(diào)查的前置準備,把研究貫穿審計實施全過程,重點研究了市屬國有企業(yè)近幾年發(fā)展現(xiàn)狀,揭示了存在的痛點、難點、堵點,提出了可操作性的意見建議,取得了較好的研究成果。
2017 年以前,宜春市本級的國有資產(chǎn)管理分散,市政府直屬企業(yè)僅有城投公司、旅游集團等3 家,總資產(chǎn)規(guī)模小,信用等級低,金融供給不足,還債水平不高。而其他絕大部分企業(yè)分散在各市直部門,都沒有建立起現(xiàn)代企業(yè)制度,管理水平和效益低下,有的行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)經(jīng)營管理不規(guī)范,存在經(jīng)營收益“坐收坐支”、收益用于養(yǎng)人等問題。2017 年下半年開始,經(jīng)市委、市政府研究,決定推進市屬平臺國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型,按照“1+5”模式推進國有企業(yè)改革。經(jīng)過五年來的改革發(fā)展,國有企業(yè)改革已初見成效。
1.搭建市屬國有企業(yè)“1 +N”體系,實現(xiàn)市本級國有企業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管。宜春市國有企業(yè)改革轉(zhuǎn)型工作開始于2017 年,2017 年8 月經(jīng)市委、市政府研究,推進市屬平臺企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型,出臺《宜春市市本級政府投融資企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展實施意見》,提出按照“1+5”模式推進平臺企業(yè)改革,其中發(fā)投集團為母公司,城投公司、國投集團、旅游集團、金控集團、創(chuàng)投公司為其子公司。此外,在財政局管理的鑫達信用擔保公司的基礎(chǔ)上,成立了宜春市融資擔保公司。
2.開展資產(chǎn)清收統(tǒng)管整合,充實市屬國有企業(yè)資產(chǎn)。
(1)資產(chǎn)清查。2017 年開展國有資產(chǎn)清收統(tǒng)管整合工作,資產(chǎn)總量600 余億元,其中:49 個市直部門資產(chǎn)估值總量200 余億元,主要是房產(chǎn)、土地等;市本級國有全資和參股企業(yè)共有80 戶,資產(chǎn)總量400余億元。
(2)劃轉(zhuǎn)相關(guān)資產(chǎn)。按照市本級投融資企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要,特殊資產(chǎn)從其規(guī)定,企業(yè)資產(chǎn)分類監(jiān)管等三類原則,對49 家市直部門的國有資產(chǎn)及80 戶企業(yè)資產(chǎn)進行了分類劃轉(zhuǎn)。
(3)完善資產(chǎn)管理機制體制。2018 年,將行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理權(quán)限由市國資委移交給市財政局,市國資委專司市屬國有企業(yè)資產(chǎn)管理。2020 年,市金控集團、市融資擔保公司作為金融類國有企業(yè),由市國資委移交至市財政局監(jiān)管。
3.發(fā)揮國有企業(yè)獨特優(yōu)勢,服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。
(1)為宜春市經(jīng)濟社會發(fā)展提供金融支撐。通過搭建市屬平臺企業(yè)“1+N”體系,清收并充實企業(yè)的資產(chǎn),幫助各企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模迅速增長,企業(yè)的融資能力得到大幅提升,解決了原有的融資難問題,為中心城區(qū)棚戶區(qū)改造、教體新區(qū)建設(shè)等城市路網(wǎng)改造等100 多個重大建設(shè)項目提供了金融支撐。
(2)推動市委、市政府重大民生和基礎(chǔ)設(shè)施類項目建設(shè)。各企業(yè)成立以來,積極服務(wù)市委、市政府的發(fā)展戰(zhàn)略,承接了政府性項目近200 個,體現(xiàn)了國有企業(yè)重點基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)“主力軍”作用。
4.優(yōu)化改革創(chuàng)新,推進國有企業(yè)轉(zhuǎn)型。
(1)加快企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。各國有企業(yè)按照各自功能定位,明晰了戰(zhàn)略規(guī)劃,圍繞鋰電新能源、金融、裝配式建筑等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)進行實業(yè)投資,通過股權(quán)投資、引進合作、參與上市等方式優(yōu)化布局,實施市場化轉(zhuǎn)型項目26 個,總投資額40 余億元。
(2)國有資本布局更加合理。國有資本向商業(yè)保理、裝配式建筑、垃圾分類等新興產(chǎn)業(yè)布局,優(yōu)化了國有資本資源配置,有效拓展了經(jīng)營范圍,增加了經(jīng)營性收入,提高了國有資本經(jīng)營效益。通過2 家國有企業(yè)混改工作,引進社會資本入股國有企業(yè),創(chuàng)新企業(yè)運營機制,提升了國企創(chuàng)新驅(qū)動能力和市場競爭力,增強了國有經(jīng)濟整體功能和效率。
5.加強和規(guī)范了國資監(jiān)管。
(1)構(gòu)建“1 +N”監(jiān)管制度體系,打造國資監(jiān)管全程閉環(huán)。以《關(guān)于加強市本級國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的意見》為統(tǒng)領(lǐng),出臺監(jiān)管制度辦法文件20 余個,涉及企業(yè)領(lǐng)導人員管理、重大事項報告管理等方面,建立了國資監(jiān)管工作制度體系。
(2)理順國資監(jiān)管體制機制,實現(xiàn)國資監(jiān)管全覆蓋。規(guī)范平臺企業(yè)委托管理,均按照政企分開、政資分開的原則全部納入統(tǒng)一監(jiān)管范圍,實現(xiàn)了市本級國資監(jiān)管全覆蓋。同時,建立企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核工作機制,加大對企業(yè)效益指標的考核權(quán)重,以提高經(jīng)濟效益為經(jīng)營重點,引導企業(yè)加強實體化經(jīng)營,發(fā)揮國有資本造血功能。
(3)加強對企業(yè)重大事項監(jiān)管,確保企業(yè)規(guī)范有序運行。制定完善了內(nèi)部管理制度和“三重一大”決策報告執(zhí)行程序,修改完善了市國資委出資監(jiān)管企業(yè)重大事項報告制度,規(guī)范企業(yè)重大事項決策和報告的有關(guān)程序,明確政府、監(jiān)管機構(gòu)、企業(yè)在重大事項方面的決策權(quán)限。
2017 年國資國企優(yōu)化改革以來,宜春市市屬國有企業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化,在推動地方經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了不可替代的作用:
1.發(fā)投集團2017 年資產(chǎn)總額僅3.24 億元,通過政府性項目投融資活動,參股江西銀行、寧新新材等市場化項目,集團現(xiàn)已發(fā)展成為資產(chǎn)總量超千億元。
2.城投公司2017 年資產(chǎn)總額僅100 多億元,通過開展中心城區(qū)棚改融資以及政府性項目投融資及建設(shè)活動,現(xiàn)資產(chǎn)總量已達到500 多億元。
3.國投集團是在原市國資公司基礎(chǔ)上組建的,2017年市國資公司的資產(chǎn)總額僅20 多億元,且因為宜工改制相關(guān)債務(wù)進行了擔保,導致債權(quán)人向市國資公司追索并提起了多起訴訟,市國資公司處于官司纏身的癱瘓狀態(tài)。2017 年組建市國投集團以來,通過注入市本級行政事業(yè)單位的經(jīng)營性資產(chǎn),2021 年年底資產(chǎn)總量已達60 多億。
4.旅游集團2017 年資產(chǎn)總額僅10 余億元,通過對禪博園、花博園等景區(qū)資產(chǎn)的集中托管以及并表明月山旅游集團,現(xiàn)資產(chǎn)總量已達40 余億元。
5.交投集團2017 年資產(chǎn)總額僅為70 多億元,通過開展宜春北路改造、宜萬同城等道路交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資及建設(shè)活動,現(xiàn)資產(chǎn)總量已達400 多億元。
6.金控集團2017 年資產(chǎn)總額僅9 億元,通過取得商業(yè)保理、融資租賃、私募股權(quán)投資基金等多類金融牌照,開展小額貸款、助貸等金融活動,現(xiàn)資產(chǎn)總量已達20 余億元,已初步構(gòu)建起了我市類金融領(lǐng)域全牌照運行的服務(wù)平臺。
7.創(chuàng)投公司2017 年資產(chǎn)總額僅70 余億元,通過開展雙創(chuàng)廠房建設(shè)、地下綜合管廊等重點基礎(chǔ)設(shè)施投融資活動,現(xiàn)資產(chǎn)已達233.18 億元。
8.融資擔保公司自成立以來,通過加強銀擔合作、強化銀企交流,有效開展了融資擔保各項業(yè)務(wù),資產(chǎn)總量2021 年底已達30 億元。
雖然國有企業(yè)發(fā)生了很大變化,但正是由于這種高速的發(fā)展,導致企業(yè)在管理方法、人員素質(zhì)、市場拓展等方面未能得到相應(yīng)的提升。
1.國有企業(yè)改革還不徹底。各企業(yè)承擔政府性項目過多,攤子鋪的過大,企業(yè)融資增長過快,加之用于平衡的資產(chǎn)(資金)注入不到位,造成企業(yè)負債率急劇上升,存在較大的債務(wù)風險和隱患。
2.業(yè)務(wù)發(fā)展未聚焦其功能定位。大部分企業(yè)沒有按照各自功能定位和企業(yè)發(fā)展規(guī)劃進行運作經(jīng)營,而是把主要精力放在了政府性項目建設(shè)上,企業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)實不足,國有企業(yè)自身造血能力不足,償債能力堪憂。
3.決策制度執(zhí)行不到位。企業(yè)融資決策、大額資金支出等重大事項管理不規(guī)范,少數(shù)企業(yè)各項監(jiān)管制度執(zhí)行不到位等,需要進一步健全管理機制,提高監(jiān)管水平等問題。如,A 公司未按規(guī)定對B 公司進行評估研判、未經(jīng)監(jiān)管部門批復同意自行決策購買采礦權(quán),分別造成資金損失3 000 萬元、589.15 萬元。
4.業(yè)務(wù)運行不規(guī)范。多數(shù)公司在工程項目管理中,片面追求工程進度,缺乏監(jiān)管,導致出現(xiàn)未批先建,未公開招投標等問題。如,C 公司未經(jīng)過公開招投標,分別與6 家公司簽訂了探礦合同書,合同總價1 091.3 萬元。
5.管理模式還有待完善。個別國有企業(yè)出資人未較好的履行監(jiān)管人義務(wù),市國資委累計出臺監(jiān)管制度辦法文件20 余個,但是沒有真正落實到位。如D單位未對E 公司2020 年、2021 年度經(jīng)營業(yè)績考核和任期經(jīng)營業(yè)績情況進行考核,導致該企業(yè)無業(yè)績考核和領(lǐng)導人員任期經(jīng)營業(yè)績考核,激勵和約束機制未得到有效落實。
1.防控企業(yè)債務(wù)風險,保持企業(yè)穩(wěn)定。
針對前期市屬國有企業(yè)舉債速度過快,負債率過高的問題,建議由市國資委牽頭制定防患化解風險防控的制度文件和建立國有企業(yè)項目庫,對市屬國有企業(yè)投資項目實行年度計劃管理。嚴格企業(yè)對外投資項目審批流程,全面落實“企業(yè)投資項目要進行可行性研究、明確資金來源和制定融資平衡方案、融資舉債負債率預(yù)警線管控”等硬性規(guī)定。
2.引導企業(yè)加快轉(zhuǎn)型,做實做強做優(yōu)。
(1)引導各企業(yè)轉(zhuǎn)變觀念。引導各企業(yè)擯棄“等靠要”依賴思想,轉(zhuǎn)變“拿代建費”經(jīng)營模式,立足融資、投資、建設(shè)、運營“一體化”,著力打造真正意義上的市場競爭主體,不斷推動企業(yè)轉(zhuǎn)型向?qū)?,激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力。
(2)引導各企業(yè)明晰功能定位和業(yè)務(wù)板塊。引導各企業(yè)按照優(yōu)化國資國企改革方案中對各自的功能定位,主要是以市場主體開展經(jīng)營活動,并按照企業(yè)功能定位,聚焦主責主業(yè),推進實體化發(fā)展,防止各企業(yè)都做成政府性投融資平臺。
(3)引導各企業(yè)修訂戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和年度經(jīng)營計劃。引導各企業(yè)結(jié)合我市“十四五”發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局,立足各自功能定位、突出主責主業(yè),研究編制具有前瞻性、科學性和可操作性的3~5 年中長期企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃,進一步明確企業(yè)發(fā)展思路、發(fā)展戰(zhàn)略,通過強化規(guī)劃引領(lǐng),有效避免企業(yè)發(fā)展的隨意性、盲目性。
(4)引導企業(yè)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。引導市屬國有企業(yè)向鋰電新能源、新材料、醫(yī)療大健康、數(shù)字經(jīng)濟等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局,鼓勵市屬國有企業(yè)與引進的鋰電新能源、新材料等產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)采取股權(quán)投資、合資合作等市場化方式深度合作,主動布局與培育一批具有優(yōu)勢和特色的重大項目,使國有企業(yè)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中發(fā)揮帶動作用。
(5)對各企業(yè)的主責主業(yè)投資項目開展后評價工作。建議市國資委對各企業(yè)投資項目實施全過程進行系統(tǒng)調(diào)查和科學評價,改進和提高企業(yè)主責主業(yè)投資決策、管理水平,切實提升企業(yè)主責主業(yè)項目投資的投資效益,防范投資風險。
3.統(tǒng)籌好企業(yè)投融資活動,滿足存量項目資金需求。
(1)充分發(fā)揮市發(fā)投集團信用等級高、融資成本低的優(yōu)勢。按照國資國企改革的精神,督促市發(fā)投集團對各子企業(yè)的融資進行統(tǒng)籌統(tǒng)攬,統(tǒng)一組織進行市場化融資,保障下屬各子公司在建項目的資金需求,并監(jiān)督各子公司融資貸款專項使用,有效避免融資亂象,防控系統(tǒng)性金融風險。
(2)落實政府性投資項目平衡資產(chǎn)(資金)。建議市財政落實承擔政府性投資項目平衡資產(chǎn)(資金),對于純公益性項目,市財政列入預(yù)算予以保障。對于市場化項目,協(xié)助各企業(yè)落實匹配相應(yīng)的土地資產(chǎn),或發(fā)行專項債券或通過PPP 項目籌集資金。
4.加強和規(guī)范國資監(jiān)管。
(1)厘清市國資委與企業(yè)黨委、董事會、監(jiān)事會之間的權(quán)責邊界。健全規(guī)范國資監(jiān)管制度,通過制定市國資委權(quán)力、責任清單、各項監(jiān)管事項的操作規(guī)程和流程,明確監(jiān)管重點。各企業(yè)要制定本單位黨委前置研究討論重要經(jīng)營管理事項清單,厘清企業(yè)黨委和董事會權(quán)責邊界。建立健全企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會,加大監(jiān)事會對董事會、經(jīng)理層履職行為的監(jiān)督力度,有效發(fā)揮監(jiān)事會在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督制衡作用。
(2)加強對企業(yè)的財務(wù)監(jiān)督。加強對企業(yè)財務(wù)監(jiān)督工作力度,重點強化對企業(yè)大額資金存貸、收支等重大財務(wù)事項全程監(jiān)管,建立健全國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督檢查機制。督促各企業(yè)強化企業(yè)內(nèi)部審計工作,推動企業(yè)對重要內(nèi)控環(huán)節(jié)、重大項目、重點子企業(yè)等開展內(nèi)部審計工作。積極推進企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責任追究工作,通過制定出臺相關(guān)辦法,明確企業(yè)資產(chǎn)損失追究的工作規(guī)程和流程,加強與紀檢監(jiān)察等部門協(xié)調(diào)配合,推動企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責任追究工作不斷深入和有效開展。
(3)繼續(xù)完善企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核和薪酬管理。對各出資監(jiān)管企業(yè)實行分類考核,完善企業(yè)領(lǐng)導人員激勵約束機制,引導各企業(yè)加快轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)實。規(guī)范和改進企業(yè)工資總額預(yù)算管理,建立企業(yè)工資總額與經(jīng)濟效益掛鉤的機制,鼓勵企業(yè)加大科技研發(fā)投入和人才引進力度,助力國有企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。