□陳 卓，丁 峰，趙 艷，劉欣穎

（南京審計大學，江蘇 南京 211815）

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村被放到了優(yōu)先發(fā)展的地位，“三農(nóng)”問題最核心的部分是土地問題，其中保障和實現(xiàn)農(nóng)村宅基地土地財產(chǎn)權(quán)利更是重中之重。2022 年中央一號文件提出，要扎實有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點工作，推動鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐，其中特別指出要抓好農(nóng)村改革重點任務(wù)的落實，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，規(guī)范開展房地一體宅基地確權(quán)登記，為宅基地流轉(zhuǎn)政策指明了大方向。

選取江蘇省揚州市和鎮(zhèn)江市的部分村莊為樣本，通過實地考察和問卷調(diào)查，一定程度上了解了現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，以及農(nóng)戶對現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的滿意點、意見點與需求點，針對目前宅基地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題及調(diào)查中農(nóng)戶的意見點，提出了相應(yīng)的政策建議，以響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1 文獻綜述

自1949 年中華人民共和國成立以來，我國有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度幾經(jīng)修改。直到1962 年，中共中央在《農(nóng)業(yè)十六條》中規(guī)定了農(nóng)民只享有宅基地的使用權(quán)，集體經(jīng)濟組織以無償形式取得宅基地的所有權(quán)，從此奠定了宅基地“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國民法通則》和《中華人民共和國土地管理法》基本構(gòu)成了我國宅基地“一地二權(quán)”的法律框架。我國現(xiàn)行的按需申請、福利分配、無償使用和限制交易原則，便建構(gòu)于此。

“兩權(quán)分離”階段實行的“一戶一宅”“房地一體”“地隨房走”等原則，使宅基地不能單獨進行買賣和轉(zhuǎn)讓。隨著改革開放進程的推進和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的快速變遷，宅基地“兩權(quán)分離”模式下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性造成了鄉(xiāng)村“空心化”“邊緣化”等問題，導致鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展乏力，嚴重阻礙了我國鄉(xiāng)村振興的步伐?！俺青l(xiāng)一體化”成為大勢所趨，為了把農(nóng)村土地資源合理融入市場經(jīng)濟的改革浪潮中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所確立的戶籍制度和土地制度就必須破除。

基于此，黨中央和國務(wù)院高度關(guān)注宅基地改革，不斷探究改革路徑。2007 年《物權(quán)法》的頒布開啟了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的初步探索。2013 年黨的十八屆三中全會提出，在堅持宅基地所有權(quán)歸集體所有的前提下，保障農(nóng)戶對宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，推動我國宅基地制度朝著“三權(quán)分置”的方向演進。2015 年“三塊地”改革意見指出，要擴大試點地區(qū)，允許在15 個地區(qū)先行試點，進一步保障農(nóng)村居民的住房權(quán)。2018 年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》頒布，其作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，正式確立了我國農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利分配格局。2021 年中央一號文件提出，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式。推進宅基地“三權(quán)分置”改革，需要在厘清“三權(quán)分置”改革邏輯起點的基礎(chǔ)上，穩(wěn)慎探尋其實現(xiàn)路徑。

目前，江蘇省揚州市和鎮(zhèn)江市等地的試點已取得一定成效，相關(guān)理論分析層出不窮，但針對農(nóng)戶滿意度的調(diào)查仍存在空白。具體包括：農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)的了解程度；已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)是否滿意；未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶為何沒有參與宅基地流轉(zhuǎn)，是否愿意參與流轉(zhuǎn)，對現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)政策是否滿意。由此展開研究，選取江蘇省揚州市和鎮(zhèn)江市的部分村莊作為樣本，采用無差別問卷調(diào)查和無針對性實地考察的形式，盡可能減少不同個體差異較大對研究的影響?；谝陨纤悸返贸鲆韵陆Y(jié)論，“一戶多宅”等傳統(tǒng)問題已有好轉(zhuǎn)；有大量農(nóng)戶對當前宅基地政策知之甚少；未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中有相當一部分并不愿意流轉(zhuǎn)宅基地，對于流轉(zhuǎn)政策也不滿意；已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)基本滿意，流轉(zhuǎn)也基本出于自愿。

2 數(shù)據(jù)分析

2.1 農(nóng)戶個人基本情況信息統(tǒng)計

農(nóng)戶個人基本情況信息主要從被調(diào)查者本人情況和家庭情況兩方面進行統(tǒng)計。本人情況統(tǒng)計內(nèi)容包括農(nóng)戶性別、年齡、從事的行業(yè)和受教育程度，家庭情況統(tǒng)計內(nèi)容包括家庭總?cè)丝凇⒛晔杖腩~和生活幸福程度。其中，未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶受訪對象都以戶主為主，所以男性占比更大。但不同的是，未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的受訪對象多為60 周歲以上且受教育程度為初中及以下的老年人，但已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的受訪對象多為18～35 周歲且受教育程度在大專及以上的年輕人。此外，未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶受訪對象的家庭總?cè)丝诙酁?～7 人，而已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶受訪對象的家庭總?cè)丝诙酁?～4 人，推測可知，未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶多為子女和老人同住的大家庭，而已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶多為年輕人的三口之家。在從事的行業(yè)上，兩方均為非農(nóng)業(yè)居多，可見當今農(nóng)業(yè)種植已不再是唯一的生活出路。從年收入額來看，兩方均呈現(xiàn)出樣本差距較大的現(xiàn)象，從5 萬元及以下到40 萬～50 萬元均有樣本零散分布。關(guān)于生活幸福程度，兩方大多數(shù)受訪者都表示對當前的生活很滿意。

2.2 農(nóng)戶宅基地利用情況信息統(tǒng)計

農(nóng)戶宅基地利用情況信息主要從宅基地擁有情況和利用情況兩方面進行統(tǒng)計。對于未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的宅基地擁有情況，主要調(diào)查了其宅基地的數(shù)量、總面積和位置，宅基地利用情況統(tǒng)計了宅基地額外收益方式和宅基地流轉(zhuǎn)意愿。對于已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的宅基地擁有情況，主要調(diào)查了其流轉(zhuǎn)前宅基地的數(shù)量，宅基地利用情況統(tǒng)計了流轉(zhuǎn)前宅基地上是否有額外收益方式及宅基地退出后的用途。

未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的調(diào)查樣本中并沒有出現(xiàn)大量“一戶多宅”的現(xiàn)象，可見這種由于“建新不拆舊”等原因造成的傳統(tǒng)問題已有所好轉(zhuǎn)，但仍然存在。超過1/2 的樣本農(nóng)戶的宅基地有額外的收益方式，這是其不愿流轉(zhuǎn)宅基地的原因之一，大多數(shù)樣本農(nóng)戶都不愿流轉(zhuǎn)宅基地，這是多方面原因?qū)е碌慕Y(jié)果。

受訪的已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)前的宅基地數(shù)量基本為1 處，“一戶多宅”的情況并未大量存在。與未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶相反，超過1/2 的樣本農(nóng)戶的宅基地在流轉(zhuǎn)前并沒有額外的收益方式，這也是其流轉(zhuǎn)宅基地的原因之一。宅基地退出后的用途，樣本均勻地分布在耕地、城市建設(shè)用地和企業(yè)投資3 種類型上。

2.3 農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)認知及滿意情況信息統(tǒng)計

未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的宅基地政策認知及滿意情況信息主要從宅基地流轉(zhuǎn)政策了解度和宅基地流轉(zhuǎn)政策滿意度兩個方面進行統(tǒng)計。已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶從宅基地流轉(zhuǎn)政策了解度、宅基地流轉(zhuǎn)是否自愿和宅基地流轉(zhuǎn)是否滿意3 個方面進行統(tǒng)計。

通過分析得出，有大量未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對當前的宅基地流轉(zhuǎn)政策知之甚少，這與當前宅基地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位有關(guān)。樣本中有相當一部分農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)政策并不持滿意態(tài)度，可見現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)政策還存在改進空間。反觀已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，其對宅基地流轉(zhuǎn)政策的了解程度較未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶明顯更高，這與其經(jīng)歷過流轉(zhuǎn)有關(guān)。樣本中的農(nóng)戶基本都是出于自愿流轉(zhuǎn)宅基地，并對宅基地流轉(zhuǎn)總體上持滿意態(tài)度，這得益于宅基地政策的“因地制宜”和不斷改革。

3 原因探究

針對問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，通過進一步田野調(diào)查和資料查閱，總結(jié)出一部分農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)的滿意點、意見點和需求點，并與宅基地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題相結(jié)合，得出農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)自愿與否、滿意與否的原因。

3.1 宅基地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位

有大量未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對當前的宅基地流轉(zhuǎn)政策知之甚少，這源自于宅基地流轉(zhuǎn)政策宣傳工作不到位。大量農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)的歸屬并不了解，對相關(guān)法律也不清楚，不知道“一戶一宅”等相關(guān)規(guī)定，造成多占宅基地、建新不拆舊及宅基地隱形交易等問題的屢禁不絕，進而導致部分農(nóng)戶并不愿意流轉(zhuǎn)宅基地或不知如何流轉(zhuǎn)宅基地，阻礙了宅基地流轉(zhuǎn)工作的進程，影響了宅基地流轉(zhuǎn)政策在群眾中的滿意度。

3.2 “安土重遷”等傳統(tǒng)觀念的影響

中國自古以來便有“安土重遷”“落葉歸根”等重視居住地的觀念，并在當今農(nóng)村仍有很大的影響力。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不愿流轉(zhuǎn)宅基地的多半是60 周歲以上的老人，他們相對于年輕人來說，更看重祖上傳承的宅基地，并出于“落葉歸根”的考慮，會選擇為自己及后代重返農(nóng)村保留退路，寧可閑置亦不愿退出宅基地及其房屋。此外，一旦選擇流轉(zhuǎn)宅基地離開居住地，世代維系的血緣裙帶關(guān)系就會淡化或破裂。離開了居住多年的“熟人社會”，來到置換房或新購房，溝通交流上必然會出現(xiàn)新的問題需要解決。一系列傳統(tǒng)觀念及其帶來的現(xiàn)實問題，使得一部分農(nóng)戶并不愿意流轉(zhuǎn)宅基地。

3.3 政府主導流轉(zhuǎn)下的宅基地使用權(quán)財產(chǎn)價值不高

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)民選擇走出農(nóng)村，他們越來越不依賴宅基地的保障屬性，而是想要提高宅基地的財產(chǎn)價值，以便在城市購房。但政府主導下的宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)財產(chǎn)價值往往較低，難以達到農(nóng)戶的心理預(yù)期，并且由于政策不完善、市場缺乏監(jiān)管等問題，部分農(nóng)戶選擇私下進行農(nóng)房買賣及宅基地流轉(zhuǎn)，以換取更高的收益。但這種隱形流轉(zhuǎn)難以保障農(nóng)民的合法權(quán)益，嚴重影響了政府主導的宅基地流轉(zhuǎn)工作。

3.4 農(nóng)民退出宅基地后的社會保障不完善

從調(diào)查結(jié)果來看，超過1/2 農(nóng)戶的宅基地有額外收益，例如出租房屋和農(nóng)作物售賣，這是其收入的主要來源。一旦通過流轉(zhuǎn)退出宅基地，不但他們的生活成本會增加，收入也會隨之消失。反觀當今的宅基地流轉(zhuǎn)政策，恰恰缺少完善的配套機制保障流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的生活。雖然城鄉(xiāng)一體化已有顯著進展，但農(nóng)村在資源獲取、就業(yè)機會和“雙創(chuàng)”環(huán)境上仍不如城市。以上種種問題均為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地的后顧之憂，也是大多數(shù)農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)宅基地或?qū)φ亓鬓D(zhuǎn)政策不滿意的主要原因。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

以江蘇省揚州市和鎮(zhèn)江市的部分村莊為研究對象，通過實地考察和問卷調(diào)查，搜集了部分農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)的滿意度和需求點，并通過簡要分析其原因，得出以下結(jié)論。

“一戶多宅”“空心宅”等傳統(tǒng)問題雖已有好轉(zhuǎn)，但仍以較大的規(guī)模存在，一是由于缺乏宣傳，農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)和宅基地流轉(zhuǎn)政策的認識不到位；二是由于執(zhí)法和監(jiān)督機制不健全，導致“熟人社會”的尋租行為大行其道。

目前，雖然宅基地流轉(zhuǎn)政策已臻于完善，但仍有大量農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)宅基地。一是對于“安土重遷”等傳統(tǒng)觀念的執(zhí)念。二是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的人口和資源流動加速，宅基地的財產(chǎn)價值和經(jīng)濟功能大幅提升，政府主導流轉(zhuǎn)下的宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值難以達到農(nóng)戶的心理期望值。三是出于對流轉(zhuǎn)后生活保障的擔憂。

4.2 建議

基于以上研究結(jié)論，提出以下建議，以期對宅基地流轉(zhuǎn)政策的不斷改善和鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)步實現(xiàn)提供幫助。

4.2.1 加強“房地一體”宅基地登記工作

2022 年中央一號文件提出的規(guī)范開展“房地一體”宅基地確權(quán)登記，正是解決農(nóng)村閑置宅基地泛濫和“一戶多宅”等問題的一劑“良藥”。當前，各地政府應(yīng)將農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查提上日程，配合國家建設(shè)全國農(nóng)村宅基地管理信息平臺，使宅基地數(shù)量和用途透明化。

4.2.2 加大宅基地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度

當前，推動農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)宅基地的關(guān)鍵是要加強農(nóng)戶對宅基地“三權(quán)分置”和流轉(zhuǎn)政策的認識。相關(guān)部門應(yīng)穩(wěn)步開展農(nóng)村宅基地有關(guān)政策的宣傳，通過發(fā)傳單、開講座、貼公告等形式加大政策普及力度，幫助農(nóng)民更好地了解和理解宅基地的流轉(zhuǎn)政策，認識到政策的優(yōu)越性并自愿流轉(zhuǎn)宅基地，以推動宅基地流轉(zhuǎn)工作的進程。

4.2.3 建立開放有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場

只能村內(nèi)流轉(zhuǎn)和隱形流轉(zhuǎn)都是不健康、不規(guī)范的流轉(zhuǎn)方式。為了使農(nóng)戶的宅基地能夠在更廣闊的市場上規(guī)范流轉(zhuǎn)，就必須建立開放有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場，使宅基地可以在不同的經(jīng)濟組織之間流轉(zhuǎn)，從而進一步激發(fā)宅基地的經(jīng)濟潛力，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這樣既可以提升宅基地的財產(chǎn)價值，提高農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)積極性，又可以保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，統(tǒng)籌兼顧國家和集體組織的利益。

4.2.4 完善失地農(nóng)戶的保障機制

為了解決農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地的后顧之憂，必須完善對其的社會保障。在合法的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員可以復合利用流轉(zhuǎn)后的宅基地，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務(wù)、康養(yǎng)服務(wù)等符合鄉(xiāng)村特點的新產(chǎn)業(yè)，為失地農(nóng)戶提供就業(yè)機會，通過增收保障農(nóng)民生活。此外，要順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化，從醫(yī)療、教育、環(huán)境等方面提高農(nóng)村的社會保障水平，使失地農(nóng)戶不必擔心衣、食、住、行等生活問題。失地農(nóng)戶能實現(xiàn)安居樂業(yè)，宅基地流轉(zhuǎn)工作必然會順利開展。