□陳 卓，丁 峰，趙 艷，劉欣穎

（南京審計大學(xué)，江蘇 南京 211815）

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村被放到了優(yōu)先發(fā)展的地位，“三農(nóng)”問題最核心的部分是土地問題，其中保障和實現(xiàn)農(nóng)村宅基地土地財產(chǎn)權(quán)利更是重中之重。2022 年中央一號文件提出，要扎實有序做好鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理重點工作，推動鄉(xiāng)村振興取得新進展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新步伐，其中特別指出要抓好農(nóng)村改革重點任務(wù)的落實，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，規(guī)范開展房地一體宅基地確權(quán)登記，為宅基地流轉(zhuǎn)政策指明了大方向。

選取江蘇省揚州市和鎮(zhèn)江市的部分村莊為樣本，通過實地考察和問卷調(diào)查，一定程度上了解了現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，以及農(nóng)戶對現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的滿意點、意見點與需求點，針對目前宅基地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題及調(diào)查中農(nóng)戶的意見點，提出了相應(yīng)的政策建議，以響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1 文獻綜述

自1949 年中華人民共和國成立以來，我國有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度幾經(jīng)修改。直到1962 年，中共中央在《農(nóng)業(yè)十六條》中規(guī)定了農(nóng)民只享有宅基地的使用權(quán)，集體經(jīng)濟組織以無償形式取得宅基地的所有權(quán)，從此奠定了宅基地“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)?！吨腥A人民共和國民法通則》和《中華人民共和國土地管理法》基本構(gòu)成了我國宅基地“一地二權(quán)”的法律框架。我國現(xiàn)行的按需申請、福利分配、無償使用和限制交易原則，便建構(gòu)于此。

“兩權(quán)分離”階段實行的“一戶一宅”“房地一體”“地隨房走”等原則，使宅基地不能單獨進行買賣和轉(zhuǎn)讓。隨著改革開放進程的推進和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的快速變遷，宅基地“兩權(quán)分離”模式下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性造成了鄉(xiāng)村“空心化”“邊緣化”等問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展乏力，嚴(yán)重阻礙了我國鄉(xiāng)村振興的步伐。“城鄉(xiāng)一體化”成為大勢所趨，為了把農(nóng)村土地資源合理融入市場經(jīng)濟的改革浪潮中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)所確立的戶籍制度和土地制度就必須破除。

基于此，黨中央和國務(wù)院高度關(guān)注宅基地改革，不斷探究改革路徑。2007 年《物權(quán)法》的頒布開啟了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的初步探索。2013 年黨的十八屆三中全會提出，在堅持宅基地所有權(quán)歸集體所有的前提下，保障農(nóng)戶對宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，推動我國宅基地制度朝著“三權(quán)分置”的方向演進。2015 年“三塊地”改革意見指出，要擴大試點地區(qū)，允許在15 個地區(qū)先行試點，進一步保障農(nóng)村居民的住房權(quán)。2018 年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》頒布，其作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，明確提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，正式確立了我國農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利分配格局。2021 年中央一號文件提出，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”有效實現(xiàn)形式。推進宅基地“三權(quán)分置”改革，需要在厘清“三權(quán)分置”改革邏輯起點的基礎(chǔ)上，穩(wěn)慎探尋其實現(xiàn)路徑。

目前，江蘇省揚州市和鎮(zhèn)江市等地的試點已取得一定成效，相關(guān)理論分析層出不窮，但針對農(nóng)戶滿意度的調(diào)查仍存在空白。具體包括：農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)的了解程度；已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)是否滿意；未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶為何沒有參與宅基地流轉(zhuǎn)，是否愿意參與流轉(zhuǎn)，對現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)政策是否滿意。由此展開研究，選取江蘇省揚州市和鎮(zhèn)江市的部分村莊作為樣本，采用無差別問卷調(diào)查和無針對性實地考察的形式，盡可能減少不同個體差異較大對研究的影響?；谝陨纤悸返贸鲆韵陆Y(jié)論，“一戶多宅”等傳統(tǒng)問題已有好轉(zhuǎn)；有大量農(nóng)戶對當(dāng)前宅基地政策知之甚少；未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶中有相當(dāng)一部分并不愿意流轉(zhuǎn)宅基地，對于流轉(zhuǎn)政策也不滿意；已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)基本滿意，流轉(zhuǎn)也基本出于自愿。

2 數(shù)據(jù)分析

2.1 農(nóng)戶個人基本情況信息統(tǒng)計

農(nóng)戶個人基本情況信息主要從被調(diào)查者本人情況和家庭情況兩方面進行統(tǒng)計。本人情況統(tǒng)計內(nèi)容包括農(nóng)戶性別、年齡、從事的行業(yè)和受教育程度，家庭情況統(tǒng)計內(nèi)容包括家庭總?cè)丝凇⒛晔杖腩~和生活幸福程度。其中，未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶受訪對象都以戶主為主，所以男性占比更大。但不同的是，未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的受訪對象多為60 周歲以上且受教育程度為初中及以下的老年人，但已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的受訪對象多為18～35 周歲且受教育程度在大專及以上的年輕人。此外，未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶受訪對象的家庭總?cè)丝诙酁?～7 人，而已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶受訪對象的家庭總?cè)丝诙酁?～4 人，推測可知，未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶多為子女和老人同住的大家庭，而已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶多為年輕人的三口之家。在從事的行業(yè)上，兩方均為非農(nóng)業(yè)居多，可見當(dāng)今農(nóng)業(yè)種植已不再是唯一的生活出路。從年收入額來看，兩方均呈現(xiàn)出樣本差距較大的現(xiàn)象，從5 萬元及以下到40 萬～50 萬元均有樣本零散分布。關(guān)于生活幸福程度，兩方大多數(shù)受訪者都表示對當(dāng)前的生活很滿意。

2.2 農(nóng)戶宅基地利用情況信息統(tǒng)計

農(nóng)戶宅基地利用情況信息主要從宅基地?fù)碛星闆r和利用情況兩方面進行統(tǒng)計。對于未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的宅基地?fù)碛星闆r，主要調(diào)查了其宅基地的數(shù)量、總面積和位置，宅基地利用情況統(tǒng)計了宅基地額外收益方式和宅基地流轉(zhuǎn)意愿。對于已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的宅基地?fù)碛星闆r，主要調(diào)查了其流轉(zhuǎn)前宅基地的數(shù)量，宅基地利用情況統(tǒng)計了流轉(zhuǎn)前宅基地上是否有額外收益方式及宅基地退出后的用途。

未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的調(diào)查樣本中并沒有出現(xiàn)大量“一戶多宅”的現(xiàn)象，可見這種由于“建新不拆舊”等原因造成的傳統(tǒng)問題已有所好轉(zhuǎn)，但仍然存在。超過1/2 的樣本農(nóng)戶的宅基地有額外的收益方式，這是其不愿流轉(zhuǎn)宅基地的原因之一，大多數(shù)樣本農(nóng)戶都不愿流轉(zhuǎn)宅基地，這是多方面原因?qū)е碌慕Y(jié)果。

受訪的已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)前的宅基地數(shù)量基本為1 處，“一戶多宅”的情況并未大量存在。與未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶相反，超過1/2 的樣本農(nóng)戶的宅基地在流轉(zhuǎn)前并沒有額外的收益方式，這也是其流轉(zhuǎn)宅基地的原因之一。宅基地退出后的用途，樣本均勻地分布在耕地、城市建設(shè)用地和企業(yè)投資3 種類型上。

2.3 農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)認(rèn)知及滿意情況信息統(tǒng)計

未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的宅基地政策認(rèn)知及滿意情況信息主要從宅基地流轉(zhuǎn)政策了解度和宅基地流轉(zhuǎn)政策滿意度兩個方面進行統(tǒng)計。已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶從宅基地流轉(zhuǎn)政策了解度、宅基地流轉(zhuǎn)是否自愿和宅基地流轉(zhuǎn)是否滿意3 個方面進行統(tǒng)計。

通過分析得出，有大量未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對當(dāng)前的宅基地流轉(zhuǎn)政策知之甚少，這與當(dāng)前宅基地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位有關(guān)。樣本中有相當(dāng)一部分農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)政策并不持滿意態(tài)度，可見現(xiàn)行的宅基地流轉(zhuǎn)政策還存在改進空間。反觀已流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，其對宅基地流轉(zhuǎn)政策的了解程度較未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶明顯更高，這與其經(jīng)歷過流轉(zhuǎn)有關(guān)。樣本中的農(nóng)戶基本都是出于自愿流轉(zhuǎn)宅基地，并對宅基地流轉(zhuǎn)總體上持滿意態(tài)度，這得益于宅基地政策的“因地制宜”和不斷改革。

3 原因探究

針對問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，通過進一步田野調(diào)查和資料查閱，總結(jié)出一部分農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)的滿意點、意見點和需求點，并與宅基地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題相結(jié)合，得出農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)自愿與否、滿意與否的原因。

3.1 宅基地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位

有大量未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶對當(dāng)前的宅基地流轉(zhuǎn)政策知之甚少，這源自于宅基地流轉(zhuǎn)政策宣傳工作不到位。大量農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)的歸屬并不了解，對相關(guān)法律也不清楚，不知道“一戶一宅”等相關(guān)規(guī)定，造成多占宅基地、建新不拆舊及宅基地隱形交易等問題的屢禁不絕，進而導(dǎo)致部分農(nóng)戶并不愿意流轉(zhuǎn)宅基地或不知如何流轉(zhuǎn)宅基地，阻礙了宅基地流轉(zhuǎn)工作的進程，影響了宅基地流轉(zhuǎn)政策在群眾中的滿意度。

3.2 “安土重遷”等傳統(tǒng)觀念的影響

中國自古以來便有“安土重遷”“落葉歸根”等重視居住地的觀念，并在當(dāng)今農(nóng)村仍有很大的影響力。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不愿流轉(zhuǎn)宅基地的多半是60 周歲以上的老人，他們相對于年輕人來說，更看重祖上傳承的宅基地，并出于“落葉歸根”的考慮，會選擇為自己及后代重返農(nóng)村保留退路，寧可閑置亦不愿退出宅基地及其房屋。此外，一旦選擇流轉(zhuǎn)宅基地離開居住地，世代維系的血緣裙帶關(guān)系就會淡化或破裂。離開了居住多年的“熟人社會”，來到置換房或新購房，溝通交流上必然會出現(xiàn)新的問題需要解決。一系列傳統(tǒng)觀念及其帶來的現(xiàn)實問題，使得一部分農(nóng)戶并不愿意流轉(zhuǎn)宅基地。

3.3 政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)下的宅基地使用權(quán)財產(chǎn)價值不高

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)民選擇走出農(nóng)村，他們越來越不依賴宅基地的保障屬性，而是想要提高宅基地的財產(chǎn)價值，以便在城市購房。但政府主導(dǎo)下的宅基地流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)財產(chǎn)價值往往較低，難以達到農(nóng)戶的心理預(yù)期，并且由于政策不完善、市場缺乏監(jiān)管等問題，部分農(nóng)戶選擇私下進行農(nóng)房買賣及宅基地流轉(zhuǎn)，以換取更高的收益。但這種隱形流轉(zhuǎn)難以保障農(nóng)民的合法權(quán)益，嚴(yán)重影響了政府主導(dǎo)的宅基地流轉(zhuǎn)工作。

3.4 農(nóng)民退出宅基地后的社會保障不完善

從調(diào)查結(jié)果來看，超過1/2 農(nóng)戶的宅基地有額外收益，例如出租房屋和農(nóng)作物售賣，這是其收入的主要來源。一旦通過流轉(zhuǎn)退出宅基地，不但他們的生活成本會增加，收入也會隨之消失。反觀當(dāng)今的宅基地流轉(zhuǎn)政策，恰恰缺少完善的配套機制保障流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的生活。雖然城鄉(xiāng)一體化已有顯著進展，但農(nóng)村在資源獲取、就業(yè)機會和“雙創(chuàng)”環(huán)境上仍不如城市。以上種種問題均為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地的后顧之憂，也是大多數(shù)農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)宅基地或?qū)φ亓鬓D(zhuǎn)政策不滿意的主要原因。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

以江蘇省揚州市和鎮(zhèn)江市的部分村莊為研究對象，通過實地考察和問卷調(diào)查，搜集了部分農(nóng)戶對宅基地流轉(zhuǎn)的滿意度和需求點，并通過簡要分析其原因，得出以下結(jié)論。

“一戶多宅”“空心宅”等傳統(tǒng)問題雖已有好轉(zhuǎn)，但仍以較大的規(guī)模存在，一是由于缺乏宣傳，農(nóng)戶對宅基地所有權(quán)和宅基地流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)識不到位；二是由于執(zhí)法和監(jiān)督機制不健全，導(dǎo)致“熟人社會”的尋租行為大行其道。

目前，雖然宅基地流轉(zhuǎn)政策已臻于完善，但仍有大量農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)宅基地。一是對于“安土重遷”等傳統(tǒng)觀念的執(zhí)念。二是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的人口和資源流動加速，宅基地的財產(chǎn)價值和經(jīng)濟功能大幅提升，政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)下的宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)價值難以達到農(nóng)戶的心理期望值。三是出于對流轉(zhuǎn)后生活保障的擔(dān)憂。

4.2 建議

基于以上研究結(jié)論，提出以下建議，以期對宅基地流轉(zhuǎn)政策的不斷改善和鄉(xiāng)村振興的穩(wěn)步實現(xiàn)提供幫助。

4.2.1 加強“房地一體”宅基地登記工作

2022 年中央一號文件提出的規(guī)范開展“房地一體”宅基地確權(quán)登記，正是解決農(nóng)村閑置宅基地泛濫和“一戶多宅”等問題的一劑“良藥”。當(dāng)前，各地政府應(yīng)將農(nóng)村宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查提上日程，配合國家建設(shè)全國農(nóng)村宅基地管理信息平臺，使宅基地數(shù)量和用途透明化。

4.2.2 加大宅基地流轉(zhuǎn)政策的宣傳力度

當(dāng)前，推動農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)宅基地的關(guān)鍵是要加強農(nóng)戶對宅基地“三權(quán)分置”和流轉(zhuǎn)政策的認(rèn)識。相關(guān)部門應(yīng)穩(wěn)步開展農(nóng)村宅基地有關(guān)政策的宣傳，通過發(fā)傳單、開講座、貼公告等形式加大政策普及力度，幫助農(nóng)民更好地了解和理解宅基地的流轉(zhuǎn)政策，認(rèn)識到政策的優(yōu)越性并自愿流轉(zhuǎn)宅基地，以推動宅基地流轉(zhuǎn)工作的進程。

4.2.3 建立開放有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場

只能村內(nèi)流轉(zhuǎn)和隱形流轉(zhuǎn)都是不健康、不規(guī)范的流轉(zhuǎn)方式。為了使農(nóng)戶的宅基地能夠在更廣闊的市場上規(guī)范流轉(zhuǎn)，就必須建立開放有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場，使宅基地可以在不同的經(jīng)濟組織之間流轉(zhuǎn)，從而進一步激發(fā)宅基地的經(jīng)濟潛力，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這樣既可以提升宅基地的財產(chǎn)價值，提高農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)積極性，又可以保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，統(tǒng)籌兼顧國家和集體組織的利益。

4.2.4 完善失地農(nóng)戶的保障機制

為了解決農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地的后顧之憂，必須完善對其的社會保障。在合法的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員可以復(fù)合利用流轉(zhuǎn)后的宅基地，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務(wù)、康養(yǎng)服務(wù)等符合鄉(xiāng)村特點的新產(chǎn)業(yè)，為失地農(nóng)戶提供就業(yè)機會，通過增收保障農(nóng)民生活。此外，要順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化，從醫(yī)療、教育、環(huán)境等方面提高農(nóng)村的社會保障水平，使失地農(nóng)戶不必?fù)?dān)心衣、食、住、行等生活問題。失地農(nóng)戶能實現(xiàn)安居樂業(yè)，宅基地流轉(zhuǎn)工作必然會順利開展。