張啟明

（江蘇師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性和宅基地利用現(xiàn)狀

（一）宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性分析

農(nóng)村宅基地制度作為中國(guó)特有的土地制度，是我國(guó)社會(huì)發(fā)展變遷的反映。1986 年施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行土地公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，宅基地屬于農(nóng)民集體所有。這是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)法律對(duì)宅基地權(quán)屬性質(zhì)作出的最完整、最明確的規(guī)定。

宅基地使用權(quán)是指，“經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給其成員用于建筑住宅及其他有關(guān)附屬物、無(wú)使用期限限制的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)?！闭厥褂脵?quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。簡(jiǎn)言之，該地塊的所有權(quán)屬于村集體，不屬于任何一位具體村民。村民對(duì)集體分配給其的宅基地，只享有使用權(quán)，只能用于建造房屋居住，不能處分，不能產(chǎn)生對(duì)外出租、抵押或轉(zhuǎn)讓等相關(guān)收益。

由此可以看出，傳統(tǒng)的宅基地使用權(quán)是一種設(shè)定于集體土地所有權(quán)上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，但是其并不是一種物權(quán)法所稱的完整的“用益物權(quán)”。而建設(shè)用地使用權(quán)與之不同，可以被轉(zhuǎn)讓、出資或抵押等，是一項(xiàng)完整的用益物權(quán)，而宅基地使用權(quán)缺少用益物權(quán)核心的收益部分。宅基地使用權(quán)人基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份享有的是集體收益分配權(quán)。

我國(guó)法律對(duì)宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵作出明確的規(guī)定，這一做法是為了通過(guò)嚴(yán)格的制度設(shè)置對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行用途管制，禁止農(nóng)民對(duì)宅基地進(jìn)行處分，保護(hù)集體所有權(quán)。因?yàn)橥恋刈鳛閺V大農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資源生產(chǎn)要素，是農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)的命脈。宅基地作為特殊性質(zhì)的農(nóng)村土地，是廣大農(nóng)民最原始、必需的基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料，其承擔(dān)的是農(nóng)民最基本的居住保障、生存保障的職能，所以對(duì)其進(jìn)行限制是必要的，是符合我國(guó)當(dāng)時(shí)的基本國(guó)情的。

（二）農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以后，特別是近十年來(lái)，大量農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村、進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這使得農(nóng)村大量的農(nóng)房、宅基地常年閑置，導(dǎo)致了宅基地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，不能得到有效的利用，使宅基地成了“沉睡的土地資產(chǎn)”。筆者日前對(duì)江蘇阜寧縣的17 個(gè)建制鎮(zhèn)、街道、社區(qū)和1 個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)截至2020 年12 月31 日的農(nóng)村宅基地使用狀況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其呈現(xiàn)出以下問(wèn)題。

1.農(nóng)村宅基地上的房屋逐年減少。農(nóng)村宅基地上現(xiàn)有房屋4/5 以上為20 世紀(jì)八九十年代所建磚瓦結(jié)構(gòu)的房屋，還有極少數(shù)為更早以前建設(shè)的泥土墻草蓋房，一般每戶為3 間主房附帶兩間廚房及豬舍、廁所，有不到1/5 的房屋為20 世紀(jì)90 年代以后建設(shè)的兩間兩層的磚混結(jié)構(gòu)房屋。21 世紀(jì)以來(lái)，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，有關(guān)部門嚴(yán)格控制新增宅基地使用權(quán)的審批，農(nóng)村宅基地上新建房屋大幅減少，加上房屋因年久失修倒塌拆除等，2020 年12 月農(nóng)村宅基地上現(xiàn)有房屋數(shù)量與1999 年同期相比約減少了37%。

2.“關(guān)門村”較為普遍。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或在城市、集鎮(zhèn)購(gòu)買了房屋，這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村房屋閑置較長(zhǎng)時(shí)間，許多房屋破舊、年久失修、無(wú)人居住，或只在清明、春節(jié)等節(jié)日臨時(shí)使用幾日，房屋長(zhǎng)時(shí)間處于關(guān)門狀態(tài)。從筆者調(diào)查走訪的村莊來(lái)看，一個(gè)村莊內(nèi)房屋處于關(guān)門狀況的一般要占到60%以上，這樣的現(xiàn)象在全縣相當(dāng)普遍。出現(xiàn)這樣情況的原因一是未經(jīng)農(nóng)民同意，集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)法收回其宅基地、拆除其房屋；二是農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或在城鎮(zhèn)重新購(gòu)房后，只能向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員出讓房屋。而近年來(lái)在農(nóng)村無(wú)房戶的數(shù)量極少，農(nóng)村房屋出售無(wú)人問(wèn)津，即使轉(zhuǎn)讓價(jià)格非常低，也只能關(guān)門上鎖，這就形成了“關(guān)門村”，已影響了鄉(xiāng)村整體面貌，對(duì)土地資源是一種浪費(fèi)。

3.宅基地實(shí)際利用率較低?；谏鲜觥瓣P(guān)門村”的成因，筆者還發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村宅基地實(shí)際使用率不高，許多農(nóng)戶房屋門關(guān)了、房屋倒塌了，宅基地及其相連的自留田也雜草叢生，處于拋荒、無(wú)人種植的狀態(tài)。因?yàn)檫@些土地比較零散，不能集中連片種植糧食，只能種一些蔬菜、雜糧，農(nóng)戶不愿種植，又不能對(duì)外出租出讓，而農(nóng)村集體組織村民小組無(wú)權(quán)收回上述土地，這就導(dǎo)致土地閑置。這種現(xiàn)象在江蘇的蘇北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村比較普遍。

4.農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象突出。農(nóng)村大量青壯年進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工后思想解放，在城市重新購(gòu)房的欲望強(qiáng)烈，轉(zhuǎn)讓宅基地及房屋的熱情較高，農(nóng)村常住人口不斷減少，60 歲以上的老年人所占比例近60%以上，且人口多為老弱病殘和年幼兒童，生機(jī)不足。

5.“一戶多宅”的現(xiàn)象局部存在。農(nóng)村依然存在著超出標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的問(wèn)題。比如常見(jiàn)的翻新、擴(kuò)建等情況，有的農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)隨意在原宅基地上建造新的房屋，超出法定標(biāo)準(zhǔn)面積，私自占用集體的土地，違法違規(guī)搭建房屋，其目的是將來(lái)房屋被征收時(shí)獲得更多的補(bǔ)償。這很大程度上是“無(wú)償、無(wú)期限和無(wú)流動(dòng)性”的農(nóng)村宅基地使用制度的相關(guān)特征以及“地隨房走”的基本原則造成的，并且這一問(wèn)題在位于城郊接合部的村莊比較突出。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的加快，宅基地使用權(quán)制度已不能適應(yīng)時(shí)代的需要，阻礙了農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性利用的需求，宅基地使用權(quán)改革勢(shì)在必行。2015 年，黨中央順應(yīng)廣大農(nóng)民的意愿和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，開(kāi)展宅基地制度的改革試點(diǎn)。其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。上述意見(jiàn)的出臺(tái)調(diào)動(dòng)了農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)、流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的積極性，村委會(huì)等農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織也積極推動(dòng)農(nóng)民將閑置的宅基地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)等。但在宅基地使用權(quán)改革試點(diǎn)中，宅基地使用權(quán)退出、流轉(zhuǎn)、抵押等在實(shí)踐中面臨著一些困境，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍狹窄，流轉(zhuǎn)途徑不暢

農(nóng)民進(jìn)行使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)只能在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員之間進(jìn)行出租或轉(zhuǎn)讓，這使得土地流轉(zhuǎn)的成功率較低。同時(shí)由于宅基地流轉(zhuǎn)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的程序，又多為農(nóng)戶各自進(jìn)行，村（居）委員會(huì)或村民小組一般不予干預(yù)，許多農(nóng)戶為了籌措資金或者其他目的，非法交易、暗箱操作流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這成了日后糾紛產(chǎn)生的導(dǎo)火索。

（二）退出補(bǔ)償機(jī)制缺失，置換規(guī)則不透明

在農(nóng)村宅基地退出的實(shí)踐中，補(bǔ)償機(jī)制不明確，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、隨意性大，加之與城市房?jī)r(jià)持續(xù)高漲相比，農(nóng)村房屋的價(jià)格一路下跌，補(bǔ)償價(jià)格相對(duì)較低，挫傷了農(nóng)民退出閑置宅基地和閑置房屋的積極性。部分地方村組干部法治意識(shí)不強(qiáng)，不履行法定程序，重大事項(xiàng)不尊重農(nóng)民的意愿，對(duì)宅基地房屋置換搞暗箱操作，再加上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中農(nóng)民成員權(quán)的缺失，使得集體意志無(wú)法形成，甚至?xí)`背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫農(nóng)戶退出宅基地，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)宅基地退出的動(dòng)力不足。

（三）宅基地使用權(quán)抵押難以實(shí)施，其功能作用未能充分發(fā)揮

我國(guó)現(xiàn)行法律不限制將宅基地上的房屋作為抵押物，但宅基地使用權(quán)不得抵押，這樣的規(guī)定會(huì)造成在房屋實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的過(guò)程中，房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)分離的“尷尬”情況，即抵押權(quán)人實(shí)現(xiàn)了抵押權(quán)或受讓人獲得了房屋所有權(quán)，而保有宅基地使用權(quán)的農(nóng)民卻失去了房屋的所有權(quán)，并且無(wú)法在其宅基地上再修建房屋，這必然產(chǎn)生房屋所有權(quán)的主體與宅基地使用權(quán)的主體不同的沖突，影響宅基地上房屋抵押的運(yùn)用和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。物理意義上的“房地一體”與法律現(xiàn)實(shí)中的“房地分開(kāi)”使得農(nóng)村房屋的抵押在實(shí)踐中很少使用。而抵押是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中常見(jiàn)的擔(dān)保方式之一，但由于法律的禁止性規(guī)定，宅基地在農(nóng)民的手中卻不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，而許多農(nóng)民因生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要融資，卻苦于沒(méi)有財(cái)產(chǎn)提供抵押，因此獲得資金的渠道受阻，制約農(nóng)民增收。

（四）社會(huì)養(yǎng)老保障機(jī)制不完善，影響農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性

由于阜寧縣屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民養(yǎng)老機(jī)制尚未建立，少數(shù)農(nóng)戶沒(méi)有穩(wěn)定收入來(lái)源，家庭經(jīng)濟(jì)較為困難，依靠自家宅基地周圍的自留地種植一些雜糧蔬菜出售以貼補(bǔ)家用，從事生豬、家禽養(yǎng)殖維持日常生活開(kāi)支。如果轉(zhuǎn)讓了宅基地，農(nóng)戶就不能從事生豬、家禽養(yǎng)殖等，除了承包地外就沒(méi)有其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源，無(wú)力支付土地出讓后仍需要支付的購(gòu)房費(fèi)用和房屋裝潢費(fèi)用等。有的農(nóng)民出于晚年沒(méi)有經(jīng)濟(jì)來(lái)源的顧慮，不愿輕易放棄農(nóng)村宅基地，選擇保留宅基地以備不時(shí)之需。另外，許多老年人對(duì)宅基地有著特殊的情結(jié)，寧可守著破舊的房屋，生活不便，也不愿轉(zhuǎn)讓宅基地到集中居住點(diǎn)生活。

（五）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛增多

農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。許多農(nóng)戶對(duì)上述法律規(guī)定不清楚，經(jīng)常將房屋向非同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員甚至城鎮(zhèn)居民出讓，這導(dǎo)致房屋買賣合同無(wú)效。有的農(nóng)戶缺乏誠(chéng)信，房屋買賣交付了多年，又因土地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高，又要求返還房屋，因此引發(fā)訴訟。筆者對(duì)江蘇省阜寧縣人民法院2017 年以來(lái)受理的農(nóng)村房屋買賣糾紛和宅基地流轉(zhuǎn)糾紛案件進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)2017 年該院受理上述案件16 件，2018 年受理上述案件19 件，2019 年受理上述案件23 件。

土地是重要的生產(chǎn)資源，宅基地作為農(nóng)村土地的重要組成部分，作為農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略中有著舉足輕重的地位。其使用權(quán)直接影響著農(nóng)業(yè)農(nóng)村的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局，必須對(duì)其進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索。2018 年中央《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制?！痹摗兑庖?jiàn)》的出臺(tái)拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革的大幕。

三、江蘇省阜寧縣宅基地使用權(quán)改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）江蘇省阜寧縣“雙橋模式”的實(shí)踐

2016 年6 月23 日，江蘇省鹽城市阜寧縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)歷了一場(chǎng)特大龍卷風(fēng)自然災(zāi)害。龍卷風(fēng)過(guò)境之處房屋損毀嚴(yán)重。災(zāi)害發(fā)生前，村民居住分散，房屋抗風(fēng)能力差，因此原址重建難度較大。為了讓受災(zāi)農(nóng)民盡快有安全的住所，當(dāng)?shù)匾噪p橋村、大樓村、戚橋村等為代表的受災(zāi)村莊實(shí)行擇地統(tǒng)一重建房屋，將原本分散的村民集中安置，并出臺(tái)了《受損房屋重建安置救助辦法》，其方案如下：第一，房屋已損毀或者主動(dòng)愿意搬遷至安置點(diǎn)的村民可在安置點(diǎn)直接選擇一套面積為70 平方米的新房屋；原宅基地及自留地由集體收回、復(fù)墾，每戶補(bǔ)償20 000 元，原房屋每戶補(bǔ)償35 000 元，這兩筆款項(xiàng)折抵安置房屋價(jià)款。若選擇更大面積，超過(guò)70平方米的部分按每平方米900 元購(gòu)買。第二，房屋受損但尚能居住，選擇在原址居住的村民，每戶根據(jù)房屋受損情況給予幾千元至1 萬(wàn)元不等的補(bǔ)償用于修繕?lè)课莸取?/p>

災(zāi)后重建使得當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村面貌發(fā)生了巨大變化，以雙橋村為例，整個(gè)安置點(diǎn)經(jīng)過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計(jì)，新建的房屋樣式古典大方、質(zhì)量?jī)?yōu)良。整體環(huán)境布局有致，綠化良好，生活垃圾統(tǒng)一處理，小區(qū)附有完善的配套設(shè)施。安置點(diǎn)選址靠近公路，出行交通便捷。災(zāi)后重建在未增加受災(zāi)群眾負(fù)擔(dān)的情況下，極大地改善了農(nóng)民的居住條件和村容村貌，又增強(qiáng)了農(nóng)民的獲得感和幸福感，近90%的受災(zāi)農(nóng)戶選擇了轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)至集中安置點(diǎn)集中居住。

以雙橋村為代表的宅基地轉(zhuǎn)讓模式，受到了全縣農(nóng)民廣泛歡迎，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的積極性。阜寧縣開(kāi)始農(nóng)村宅基地自愿有償退出試點(diǎn)，讓未受災(zāi)的村民也可以搬入新建集中居住區(qū)。這項(xiàng)被稱為“康居工程”的項(xiàng)目在全縣農(nóng)村得到有序開(kāi)展，助推了貧困農(nóng)戶脫貧。

經(jīng)調(diào)查，2016 年，阜寧縣農(nóng)村居民人均可支配收入為15 480 元；全縣建設(shè)16 個(gè)災(zāi)后重建集中安置點(diǎn)；拆除危舊房屋11 704 戶，交付7 個(gè)集中居住點(diǎn)；8.3 萬(wàn)低收入人口實(shí)現(xiàn)脫貧。

2017 年，阜寧縣農(nóng)村居民人均可支配收入為16 860元，增長(zhǎng)9.2%；全年新增流轉(zhuǎn)土地7.8 萬(wàn)畝；累計(jì)拆除危舊房2.4 萬(wàn)戶，竣工交付集中居住點(diǎn)53 個(gè)。

2018 年，阜寧縣農(nóng)村居民人均可支配收入為18 295元，增長(zhǎng)8.6%；累計(jì)完成宅基地有償退出3.94 萬(wàn)戶，竣工交付集中居住點(diǎn)98 個(gè)；宅基地自愿有償退出試點(diǎn)復(fù)墾土地15 000 畝；完成2.63 萬(wàn)低收入人口脫貧。

2019 年，阜寧縣農(nóng)村居民人均可支配收入為19 927元，增長(zhǎng)9%；改造危舊房屋1 437 戶；累計(jì)拆除危舊房屋7 169 戶，全年2.3 萬(wàn)低收入人口實(shí)現(xiàn)脫貧。

（二）“雙橋模式”的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)分析

“雙橋模式”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與宅基地使用權(quán)制度改革共同施力的新方式，這一模式為宅基地使用權(quán)改革提供了新的路徑，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略高度契合，具有以下明顯特點(diǎn)。

1.改善了鄉(xiāng)村的住房條件，提高了農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)的能力。過(guò)去的農(nóng)村住房基本都是一磚一瓦建起來(lái)的，無(wú)論是抗風(fēng)能力還是抗震能力都較差，甚至還有一些老宅、危房依然是泥土建的，許多為危房，無(wú)法防御自然災(zāi)害。而通過(guò)“康居工程”建設(shè)進(jìn)行農(nóng)房改善的新建房屋全部為鋼筋混凝土建筑，更具堅(jiān)固性與安全性。

2.有利于美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。如今整個(gè)小區(qū)每個(gè)區(qū)域都有可移動(dòng)的垃圾箱，村民出門倒垃圾十分方便，每日垃圾由社區(qū)統(tǒng)一處理，這樣一來(lái)也改變了村民亂倒垃圾的習(xí)慣。同步實(shí)施糞污治理和造林綠化，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，有利于美麗家園建設(shè)和村容村貌提升。

3.推動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)。村民由過(guò)去的分散居住變?yōu)槿缃竦南鄬?duì)聚集，便于道路、供水供電、天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通?！皵?shù)字鄉(xiāng)村”也得以建設(shè)，寬帶網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，加上更多的“新科技”，彌合了城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝。

4.提高了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。每個(gè)集中居住區(qū)都配套有診所、幼兒園、飯店、超市、菜市場(chǎng)，還有隨處可見(jiàn)的健身器材、休閑廣場(chǎng)。還有最“先進(jìn)”的服務(wù)要素——物流。如今的村民，足不出戶就能夠收寄快遞，在農(nóng)村一樣享受便捷服務(wù)。

5.增加了農(nóng)民收入，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民宅基地使用權(quán)的退出，有利于減少閑置宅基地。村民原有的宅基地及自留地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回后進(jìn)行平整復(fù)墾，成為耕地，擴(kuò)大了耕地面積，經(jīng)集體統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行機(jī)械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，或是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)，開(kāi)展現(xiàn)代種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)村民也留有滿足生活需要的承包地用于種植糧食等，農(nóng)民也有更多的空閑時(shí)間發(fā)展副業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)，獲得更多收入。集體所有的土地面積增加，這使村集體經(jīng)濟(jì)組織有了增收的渠道，壯大了集體經(jīng)濟(jì)。

（三）“雙橋模式”的啟示

筆者認(rèn)為，“雙橋模式”的實(shí)踐與應(yīng)用，還需解決以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.不能盲目“一刀切”。建設(shè)“康居工程”，不能好大喜功，要從當(dāng)?shù)刎?cái)政和土地的實(shí)際情況出發(fā)，分步、分階段實(shí)施。第一，考慮本村整體的住房條件，如果本村大多數(shù)房屋依然適合居住，少數(shù)村民或一些貧困戶的房屋條件較差，由政府幫助其采取就地加固、翻新、重建等措施解決問(wèn)題即可，不必勞民傷財(cái)；第二，考慮本村實(shí)際居住人口，如果在外務(wù)工人員較多，村內(nèi)房屋閑置數(shù)量較大，則需要考慮必要性；第三，考慮本村整體的經(jīng)濟(jì)水平，考慮農(nóng)民的承受能力，不可因宅基地轉(zhuǎn)讓集中居住給群眾帶來(lái)過(guò)大的負(fù)擔(dān)；第四，研究本村的土質(zhì)、水源等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，是否具備機(jī)械化生產(chǎn)或者開(kāi)展種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)的條件，以及農(nóng)民返回農(nóng)田生產(chǎn)作業(yè)的交通條件，謹(jǐn)慎遷讓。

2.不能為了政績(jī)等“面子”強(qiáng)制群眾轉(zhuǎn)讓。有償退出農(nóng)戶必須是完全自愿的，重大事項(xiàng)需經(jīng)村民會(huì)議通過(guò)，不得強(qiáng)制搬遷和集中上樓，不得以斷水?dāng)嚯姷确绞较嗤{。對(duì)堅(jiān)持不愿搬遷的百姓，要進(jìn)行妥善的安排，所有基本生活保障必須保證到位，不能因?yàn)樯贁?shù)幾戶就忽視供水供電的保障。同時(shí)，針對(duì)多占、亂占等違法占用宅基地的行為，政府可以采取合理手段依法進(jìn)行強(qiáng)制退出，不能縱容違法行為。

3.加大財(cái)政補(bǔ)貼的力度。政府要嚴(yán)格控制“康居工程”房屋的價(jià)格，政府財(cái)政補(bǔ)貼要及時(shí)到位，政府要采取一系列惠民措施，積極保障農(nóng)民提升居住條件的合理愿望，不能因?yàn)閮r(jià)格的問(wèn)題阻卻農(nóng)民改善居住條件與加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的腳步。

4.嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)?！翱稻庸こ獭薄⒓邪仓命c(diǎn)建設(shè)一定要嚴(yán)格通過(guò)招投標(biāo)程序，杜絕違法轉(zhuǎn)包、違法分包、層層轉(zhuǎn)包，要加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)督，不能搞豆腐渣工程，讓群眾寒心，對(duì)政府不滿。要把好事辦好，實(shí)事辦實(shí)。

5.提升騰讓的宅基地的利用率。對(duì)農(nóng)民退出的宅基地要合理加快使用進(jìn)度，不能讓土地閑置，要讓其在鄉(xiāng)村振興中充分發(fā)揮推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入的基礎(chǔ)性作用。

四、宅基地使用權(quán)改革措施的完善

“雙橋模式”僅是特定條件下產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)改革的一條路徑，還不夠完善。各地可以根據(jù)不同情況進(jìn)行調(diào)整，如采取重新分配宅基地建房等，目的都是保障農(nóng)民的居住權(quán)的基礎(chǔ)上盤活農(nóng)村土地，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。筆者認(rèn)為，在宅基地使用權(quán)改革中，以下幾個(gè)方面值得注意。

（一）要嚴(yán)格實(shí)行“一戶一地，一戶一權(quán)”

要加大對(duì)農(nóng)民集體土地的保護(hù)力度，嚴(yán)格實(shí)行一戶一宅基地的規(guī)定。對(duì)于違法占用宅基地的行為，政府要采取強(qiáng)制退出的手段。政府的強(qiáng)制措施應(yīng)該嚴(yán)格依法進(jìn)行，不能助長(zhǎng)違法占用集體土地的行為，要保護(hù)農(nóng)民守法使用宅基地的積極性。雖然農(nóng)民使用法定范圍內(nèi)的宅基地是無(wú)償?shù)模迕裥陆ㄗ≌灰弦?guī)定就應(yīng)當(dāng)予以準(zhǔn)許，但在規(guī)定的宅基地使用面積內(nèi)有節(jié)余的，可以給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)，這樣可以改變長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)償、無(wú)期限使用導(dǎo)致的無(wú)序狀況，讓農(nóng)民有節(jié)約用地的意識(shí)。對(duì)農(nóng)戶的宅基地有必要進(jìn)行重新丈量登記，明確四址，確定使用權(quán)人，減少矛盾糾紛的發(fā)生。

（二）要拓寬宅基地流轉(zhuǎn)途徑

宅基地“三權(quán)分置”改革后，宅基地資格權(quán)代替了原宅基地使用權(quán)中的人身權(quán)屬性，宅基地使用權(quán)則回歸完整的用益物權(quán)的地位。通過(guò)收益權(quán)能的行使，農(nóng)民可以通過(guò)更多元的方式實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)價(jià)值；收益權(quán)在特定情況下，還可能成為具備獨(dú)立價(jià)值的財(cái)產(chǎn)形式，從而成為單獨(dú)讓與或設(shè)置權(quán)利負(fù)擔(dān)的對(duì)象。這樣也有利于提高資源配置效率，解決宅基地大量閑置的問(wèn)題。改革實(shí)踐中可尋求適當(dāng)放寬宅基地的用途管制，如可以允許宅基地使用權(quán)人以買賣、租賃、抵押、投資入股等方式處分宅基地，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的最大化。通過(guò)建立負(fù)面清單為宅基地的使用權(quán)“松綁”，為宅基地及其地上房屋的多元化利用提供制度空間。但宅基地使用權(quán)人流轉(zhuǎn)土地不能改變土地的性質(zhì)，不得突破用途管制，以買賣、租賃、抵押、投資入股等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)必須依法有序，可以書面合同的方式進(jìn)行，在一定范圍內(nèi)實(shí)行報(bào)備。

（三）要堅(jiān)持以市場(chǎng)化的手段調(diào)配土地資源

黨的十九大提出，讓市場(chǎng)在資源分配中起決定性作用。農(nóng)村宅基地使用權(quán)改革中，流轉(zhuǎn)土地要通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行，不能搞暗箱操作，不能由黨委政府或村集體經(jīng)濟(jì)組織大包大攬，要通過(guò)民事平等主體簽訂合同，維護(hù)雙方的合法權(quán)益，保證土地轉(zhuǎn)讓的公開(kāi)公平，讓土地使用權(quán)改革在陽(yáng)光下運(yùn)行，取信于民。在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓出的宅基地要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是應(yīng)擴(kuò)充耕地，保障農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，要保證宅基地姓“農(nóng)”的底色。如果宅基地被依法征用，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)獲得必要的補(bǔ)償。要讓農(nóng)民從土地轉(zhuǎn)讓中獲益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的積極性。

（四）要健全農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

“三權(quán)分置”改革的目的是活化宅基地使用權(quán)，盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，但是再深層次的目的依然是從內(nèi)部為農(nóng)民創(chuàng)造更多的收入機(jī)會(huì)、更大的收入空間，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。同時(shí)，要建立健全農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，可將宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中集體經(jīng)濟(jì)組織增加的收入部分用于為經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)戶建立養(yǎng)老基金，加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老院等集體福利事業(yè)的投入，解除農(nóng)民的后顧之憂，讓農(nóng)民有更多的獲得感和幸福感，讓宅基地在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（五）要確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)依法有序

可通過(guò)“七五”普法，開(kāi)展送法進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)田頭的活動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)農(nóng)村土地使用權(quán)改革政策的宣傳，提升鄉(xiāng)村干部和廣大群眾的法治意識(shí)。要完善村規(guī)民約，將集體土地承包、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等重大事項(xiàng)通過(guò)村民代表大會(huì)討論決定，讓廣大群眾享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。同時(shí)，要加快土地管理法實(shí)施細(xì)則的修訂。最新修改的《中華人民共和國(guó)土地管理法》雖規(guī)定國(guó)家允許進(jìn)城落戶的村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，但對(duì)宅基地使用權(quán)是否可以抵押等沒(méi)有涉及。國(guó)務(wù)院在有關(guān)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)中規(guī)定，以農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。該規(guī)定雖有效解決了“房地分開(kāi)”的問(wèn)題，但缺乏法律支撐。這就需要制定并出臺(tái)新的法律法規(guī)以妥善解決農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，確保宅基地使用權(quán)改革在法治的軌道上運(yùn)行。

在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，宅基地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料，是促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的寶貴資源。宅基地使用權(quán)制度改革已經(jīng)破題，“三權(quán)分置”改革的試水，宅基地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的積極性，但是由于宅基地使用權(quán)改革是一個(gè)涉及社會(huì)方方面面、涉及全國(guó)八億廣大農(nóng)民的切身利益的綜合的系統(tǒng)工程，需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和法律配套改革，需要平衡各方的利益，不可能一蹴而就，需要堅(jiān)守法治，久久為功。要堅(jiān)持以人民為中心，立足國(guó)情農(nóng)情地情，積極探索宅基地使用權(quán)改革的新路徑，讓宅基地使用權(quán)改革助力鄉(xiāng)村振興，譜寫新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)新篇章。