劉倩（正高級會計師）

（山東大學財務部 山東濟南 250100）

黨的十九大報告明確提出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2020年我國的研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費實現(xiàn)投入共計24 393.1億元，比2015年增加10 223.2億元，增長72.15%；其中，2020年高等學校研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費實現(xiàn)投入共計1 882.5億元，占全國科技經(jīng)費投入的7.7%，比2015年增加883.9億元，增長88.51%。隨著高?？蒲薪?jīng)費的大規(guī)模增長，科研經(jīng)費使用的績效問題也日漸成為社會各界關(guān)注的焦點。

一、高?？蒲薪?jīng)費績效評價現(xiàn)狀

一直以來，我國都十分重視對科研經(jīng)費的管理，在不斷增加科技資金投入的同時，也在逐步探索關(guān)于科研經(jīng)費的績效評價，發(fā)布實施了《關(guān)于改進科學技術(shù)評價工作的決定》《國家重點研發(fā)計劃項目綜合績效評價工作規(guī)范（試行）》等一系列制度，旨在提高科研經(jīng)費管理與使用效率。因此，開展以結(jié)果為導向的績效評價，切實提高科研創(chuàng)新的效率和質(zhì)量，使科研創(chuàng)新更好地服務經(jīng)濟社會發(fā)展，是各級政府、科研機構(gòu)和廣大科研人員面臨的新課題。在中央政策指引下，近幾年各級地方科技部門開始嘗試開展績效自評，從科研項目的申報與審核、績效目標的考核與達成、資金管理等方面著手，財政及審計部門也對金額較大、存在較高風險的科研資金使用情況進行了審計，對提升財政科研資金的投入產(chǎn)出效率起到了一定的促進作用。

在科研經(jīng)費管理實踐中，狹義的“績效評價”一般出現(xiàn)于項目推廣應用階段（即完成驗收一定時間后），獨立的第三方專業(yè)機構(gòu)接受科研項目上級主管部門的委托和授權(quán)，圍繞科研項目的績效目標選擇科學的評價方法和合理的評價指標，對科研項目和經(jīng)費的績效情況進行評價，并根據(jù)評價結(jié)果對應實施獎懲政策，從而達到提升科研績效的目標。目前我國對于科研經(jīng)費績效評價常用的評價方法主要包括同行評議法、投入產(chǎn)出分析、關(guān)鍵業(yè)績指標（KPI）及平衡計分卡（BSC）。此外，績效評價也可以采用多元回歸分析、文獻計量法、回溯和案例評價法、德爾菲法、模糊綜合評價法、數(shù)據(jù)包絡分析法（DEA）、成本效益分析、層次分析法（AHP）、定標比超法等方法。

二、高校科研經(jīng)費績效評價存在的問題

（一）績效評價缺乏政策指導和制度保障

目前我國績效評價的整體制度規(guī)劃還不完善。財政部和科技部等相關(guān)部委發(fā)布的科研經(jīng)費管理制度，大多采取了“暫行辦法”體例，并不具備法律層面的權(quán)威性，關(guān)于科研經(jīng)費績效考核的相關(guān)規(guī)定大多散見于各個部門出臺的不同政策之中，致使各級地方相關(guān)部門在落實績效評價政策時，不可避免地存在主觀性和盲目性。作為更下游的項目依托單位，高校、科研院所等在科研經(jīng)費績效評價方面的制度建設普遍比較粗放，尚未建立起精細化的績效評價制度和具體操作程序?？蒲薪?jīng)費績效評價是一項高度綜合性的評價工作，強調(diào)科技、財政、審計等相關(guān)職能部門的共同參與，然而現(xiàn)實中，相關(guān)部門在開展評價工作時，大多局限于本部門的短期目標，例如資金使用的規(guī)范與否、預算執(zhí)行的完成率，未能從更為長遠和宏觀的層面設定關(guān)于有效配置資源的績效目標。

（二）績效評價主體不合理，評價機制缺乏科學性

根據(jù)公共受托責任觀，無論是作為資金撥付的財政管理部門還是主管科研項目的科研管理部門，理論上都可以成為科研經(jīng)費績效評價的主體。但是在評價實踐中，財政和科研兩類評價主體大多為自我評價，一方面，評價重點存在分歧，“各管一塊”的做法造成了績效評價的重復和人財物資源的浪費；另一方面，目前普遍存在的委托第三方評價，大多是替代財政或科研主管部門實施評價工作，由此導致第三方專業(yè)評價缺乏一定的獨立性，難以保障評價過程和評價結(jié)果的客觀與公正，獨立的執(zhí)行監(jiān)督機制有待進一步完善。此外，評估機制也缺乏科學性，現(xiàn)行績效評價基本上以同行評議為主，評價指標大多選擇易于取得的量化指標，但是由于缺失對評議專家的有效監(jiān)管，評價結(jié)果的科學性有待商榷。因此，為推進科研經(jīng)費管理體制的改革深化、樹立起績效評價的權(quán)威性和公信力、提升評價結(jié)果的應用效果，亟待建立科學的評價制度和相對獨立的評價機構(gòu)。

（三）績效評價指標設計不合理，主觀性較強

目前很多科研績效評價工作的根本目標和價值導向不明確，甚至與科研創(chuàng)新活動的基本規(guī)律相背離。績效評價大多局限于科研資金的使用情況，評價指標單一，缺乏多元化的指標體系，資金使用規(guī)范、結(jié)余資金比例成為評價指標的主要內(nèi)容，抹殺了科研經(jīng)費支撐和服務科研創(chuàng)新活動的特殊性。此外，由于科研績效評價的具體項目、科研活動服務的主體都具有不同的特性，所處的階段也在不斷的變化之中，因此部分通用指標無法適用所有的評價情形，績效評價指標需要充分考慮各主體及其所處不同階段的差異性，并保持適當?shù)膭討B(tài)調(diào)整。在定性與定量指標選擇中也需要找到平衡點，一方面，基于戰(zhàn)略目標分解的社會效益指標大多是定性的描述，定性指標能夠更加契合績效評價的最終目標與價值導向；但是另一方面，定性指標會受到人為主觀性和隨意性的干擾，定量指標則能夠避免人為因素的影響，因此需要選擇合理的定性與定量指標，為科學客觀的績效評價結(jié)果提供依據(jù)。

（四）績效評價結(jié)果的應用不充分

績效評價的結(jié)果重在應用，如果結(jié)果不能被充分的應用，那么評價就失去了應有的價值。從當前國內(nèi)科研經(jīng)費績效評價結(jié)果應用的實踐來看，還存在一些明顯的弊端。一是評價結(jié)果應用的意識淡薄，各級科研項目主管部門對科研經(jīng)費績效評價應用的重視程度不夠，績效結(jié)果反饋應用機制缺失，績效激勵機制不完善。二是缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、協(xié)同的評價結(jié)果應用機制。目前有關(guān)科研經(jīng)費績效評價結(jié)果應用的規(guī)定側(cè)重點各有不同，條塊分割的問題依然存在，導致科研經(jīng)費評價難以實現(xiàn)有效改進決策、加強問責、促進激勵的目的。三是缺乏績效評價的監(jiān)督反饋機制。即使評價結(jié)果信息能夠被廣泛獲取，但由于績效審計、監(jiān)督與反饋機制的缺失，對科研項目整體執(zhí)行情況的反饋效果并不理想，在資源配置方面的績效導向也未能得到展現(xiàn)，致使績效評價流于形式。

（五）科研誠信和信息公開建設不到位，科研經(jīng)費績效監(jiān)管機制不完善

科研誠信、信息公開和監(jiān)管機制尚不完善，大大影響了評價的可行性。一是科研誠信制度缺失。近年來各級政府部門不斷下放科研管理自主權(quán)，但是部分高校和科研機構(gòu)卻未能“接得住”，對科研人員的科研誠信教育不足，科研誠信文化氛圍不濃，很少專門制定科研誠信建設制度，導致背離科研精神的不誠信行為頻頻出現(xiàn)。二是績效評價信息公開范圍有限。信息公開旨在消除管理部門與社會公眾之間的信息不對稱，從而對傳統(tǒng)、封閉的行政管理體制形成一定的抑制作用。但是從績效評價結(jié)果的公開情況來看，公開范圍不夠廣泛、公開程度不夠徹底，績效信息大多局限于單位內(nèi)部公開且由管理部門進行保管，導致公眾的參與度極為有限，整個監(jiān)督氛圍亟待改進。三是外部監(jiān)管不到位。外部監(jiān)管至少應當包括科技、財政、審計等政府部門，基于政府與高校在科研經(jīng)費管理上的委托代理關(guān)系，在當前簡政放權(quán)的形勢下，政府部門對依托單位的科研績效情況了解不夠，委托代理雙方之間出現(xiàn)管理斷層。

三、高?？蒲薪?jīng)費績效評價體系優(yōu)化建議

（一）建立健全科研經(jīng)費績效評價制度

通過法律和制度的強制性規(guī)范對科研經(jīng)費績效評價進行管理和監(jiān)督，是確保科研經(jīng)費績效評價順利實施并取得理想效果的根本保障。宏觀層面，國家應當推動建立科研項目績效評價管理機制，充分發(fā)揮績效評價主管部門的組織領(lǐng)導作用，確保高校等依托單位在開展績效評價工作時有章可循、有據(jù)可依。微觀層面，高校應制定符合自身管理特點、科學合理的科研經(jīng)費績效評價體系，在確立評價項目、擬定評價原則、明確評價思路、建立評價系統(tǒng)、界定評價主體、選擇評價方法、處理評價結(jié)果等方面予以規(guī)范，從獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)到實施考核評價的各個環(huán)節(jié)都提供指導與依據(jù)，有效增強績效評價的可操作性，為實現(xiàn)公平、高效、權(quán)威的科研經(jīng)費績效評價提供強有力的保證，在充分調(diào)動項目組科研人員工作積極性的基礎(chǔ)上，發(fā)揮科研經(jīng)費使用的最大效益。

（二）采取新型科研經(jīng)費績效評價模式，建立全面的績效評價管理機制

為實現(xiàn)協(xié)同效應，使評價能夠體現(xiàn)財政部門、科研部門的意志和需求，應采取“政府部門主導+第三方評價”的科研經(jīng)費績效評價模式，構(gòu)建“廣覆蓋、多層次、全過程”的科研經(jīng)費績效評價管理機制。一是推動績效評價全面覆蓋項目類別，包括國家及省級財政科研項目及橫向企業(yè)委托項目。二是實現(xiàn)績效目標全覆蓋，通過多層次的績效評價指標體系，兼顧量與質(zhì)、成本與效益等要素，實現(xiàn)對科研項目資金使用效果的綜合性考量。三是將績效評價貫穿于科研經(jīng)費預算管理的全周期，拓展績效評價應用外延，積極推進事前預算績效評價，改變現(xiàn)有的以事后評價為主的評價機制，逐步轉(zhuǎn)向事前預算論證、事中規(guī)范控制和事后績效評價有機統(tǒng)一的評價辦法。事前績效論證有利于提升項目預算的科學性，避免短期性和盲目性，事中控制能夠?qū)崿F(xiàn)對預算執(zhí)行的及時修正與有力約束，因此實施全過程評價可以更加科學全面地衡量高?？蒲薪?jīng)費的績效情況。

（三）優(yōu)化科研經(jīng)費績效評價指標體系

優(yōu)化績效評價指標體系，可以從兩個方面入手：一是實行分類績效考核評價，針對不同研究類別、研究層次和學科領(lǐng)域的科研項目的特有屬性與經(jīng)費使用特點，制定更具有針對性的績效評價指標體系，并根據(jù)內(nèi)外部因素進行動態(tài)調(diào)整，提高科研經(jīng)費績效評價工作的精準性。如對于具有創(chuàng)新性的研究成果，應選擇代表性成果作為核心評價指標；對于基礎(chǔ)性理論研究項目，應重點參考同行評議結(jié)果，尤其是國際同行評議；對于技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)服務類橫向合作項目或應用型項目，應以實現(xiàn)的社會效益、經(jīng)濟效益和技術(shù)效益為關(guān)鍵指標進行評價。二是采取定性與定量相結(jié)合的評價指標，改變過去只重視數(shù)量的做法，突出對創(chuàng)新質(zhì)量和實際貢獻的考量。在傳統(tǒng)觀念過于看重科研項目立項數(shù)、學術(shù)論文發(fā)表量和科研經(jīng)費額度的基礎(chǔ)上，引入研究成果轉(zhuǎn)化率、社會經(jīng)濟效益等方面的評價要素，定性指標與定量指標相輔相成、內(nèi)在統(tǒng)一，豐富科研經(jīng)費績效評價內(nèi)容和評價指標層次，兼顧短期效益和長期效益、社會效益和經(jīng)濟效益，促使評價結(jié)果更加全面、科學、清晰。

（四）加強績效評價結(jié)果的應用，強化績效評價目標導向

應進一步完善績效評價的結(jié)果反饋機制，實現(xiàn)對績效評價結(jié)果的充分應用。從國家層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動建立科學、規(guī)范、協(xié)同的績效評價結(jié)果應用機制，構(gòu)建由國家科研項目或資金主管部門、高校等依托單位、獨立第三方審計機構(gòu)等共同參與的多元化績效評價結(jié)果應用責任體系。在對績效評價結(jié)果應用過程中充分運用獎懲機制，建立有效的激勵與約束機制，發(fā)揮績效評價的導向性作用，推動績效評價結(jié)果與資源分配、預算安排掛鉤，依據(jù)績效完成情況開展后續(xù)的科研項目立項與評審工作。通過加強對績效評價結(jié)果的應用，一方面，促進學科和教學、科研團隊的良性發(fā)展，引導科研人員樹立以創(chuàng)新質(zhì)量和實際貢獻為核心的價值追求；另一方面，在給予科研人員更大科研經(jīng)費管理自主權(quán)的過程中，以結(jié)果為導向的科研績效評價能夠?qū)崿F(xiàn)對經(jīng)費使用的有效監(jiān)管，通過外部監(jiān)督與科研人員、項目依托單位的自我約束機制的有機結(jié)合，促進形成國家財政科研資金支出的良性循環(huán)，最大程度提升財政科研資金的使用效益。

（五）完善科研誠信和信息公開制度，加強審計監(jiān)督檢查

建立和完善科研信息公開制度，是對績效評價實施有效監(jiān)督檢查的重要環(huán)節(jié)。在績效評價與項目申報、資金撥付相匹配的前提下，如果缺失對科研人員誠信的監(jiān)督，可能會導致出現(xiàn)違背科研誠信和學術(shù)道德的問題，因此完善的科研誠信和信息公開機制是確?？冃гu價順利實施的重要保障。國家應在立法層面明確科研違法違規(guī)行為所應該承擔的法律責任與行政責任，建立科研誠信和責任追究制度，項目主管部門與高校、科研院所等項目依托單位應加強協(xié)同配合，建立科研誠信檔案。同時，應建立信息公開制度和績效追蹤評估機制，規(guī)范信息公開程序，建立科研績效評價信息公開、反饋的專門渠道，實現(xiàn)績效評價結(jié)果對被評價對象的即時反饋，對評價結(jié)果予以公示，自覺接受社會公眾的監(jiān)督，有效緩解科研經(jīng)費管理過程中各方之間的信息不對稱，為充分發(fā)揮公眾監(jiān)督作用創(chuàng)造有利氛圍。此外，還應建立財政與審計聯(lián)動、內(nèi)審與外審結(jié)合的績效監(jiān)督協(xié)同機制，設置專門的績效監(jiān)督機構(gòu)，積極探索科研經(jīng)費的效益審計，加強對績效審計結(jié)果的問責追責和查處力度，為切實推動績效評價的廣泛應用提供監(jiān)督保障。

四、結(jié)束語

科研經(jīng)費績效評價的本質(zhì)是價值判斷的過程，并貫穿于科研項目經(jīng)費管理的全部周期，對提升科研效率、激發(fā)科研創(chuàng)新具有十分重要的意義。我國科研經(jīng)費績效評價起步較晚，亟需改變“重投入、輕管理”“重立項、輕成果”的傳統(tǒng)思路，逐步搭建起以目標為導向、以評價為核心的科研經(jīng)費績效評價體系，加強對科技投入和分配、產(chǎn)出效益及使用效率進行有效的績效評價，提高高?？蒲匈Y源的利用效率，引導科研人員的研究方向聚焦國家戰(zhàn)略需求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，有效發(fā)揮出績效評價的導向、監(jiān)督和激勵作用，實現(xiàn)科研資源的合理配置，保證國家財政科研資金投入的科學性，營造健康、公平的競爭氛圍，充分激發(fā)科研人員的積極性，為提升高校的學術(shù)研究能力、推動高?？蒲惺聵I(yè)健康可持續(xù)發(fā)展提供堅實的保障。