焦菲(常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇 常州 213164)
“十四五”規(guī)劃綱要和二〇三五年遠景目標(biāo)進一步明確完善黨和國家的監(jiān)督體系。審計監(jiān)督作為其中的重要組成部分,在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中發(fā)揮著重要作用。實現(xiàn)審計監(jiān)督的價值,離不開審計整改工作質(zhì)效的提升。審計整改不僅是審計監(jiān)督的終點也代表著新的起點,通過持續(xù)不斷的監(jiān)督,促進單位內(nèi)部不斷自我完善和提升,逐步提升單位治理效能。2020年教育部出臺的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》要求單位建立健全審計發(fā)現(xiàn)問題整改機制,明確整改第一責(zé)任人,完善整改相關(guān)制度,推動審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實。2021年6月,中央審計委員會辦公室、審計署印發(fā)的《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》強調(diào),督促審計查出問題的全面整改落實,推動審計整改長效機制的建立健全。2022年正式實施的新《審計法》更是從法律層面對審計查出問題的整改工作及其監(jiān)督、運用進行了要求,突出了審計整改工作的重要性。
隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展,高校業(yè)務(wù)日趨多元化、復(fù)雜化,上級巡視巡察、審計工作的外在壓力以及內(nèi)在改革發(fā)展、治理提升的迫切需求,都對高校內(nèi)部審計整改工作的質(zhì)效提升提出了更高要求。然而,當(dāng)前高校內(nèi)部審計整改工作還面臨一系列問題,因此,有效發(fā)揮內(nèi)部審計“治已病、防未病”功能,探索如何提高高校內(nèi)部審計整改工作質(zhì)效具有重要意義。
1.整改站位不高。審計署審計長侯凱在2021年全國審計工作會議上指出“堅持把審計發(fā)現(xiàn)的問題放在改革發(fā)展大局下審視,從體制機制制度層面分析原因、提出建議”。然而目前高校實務(wù)中,被審計單位在審計整改落實中缺乏“釘釘子”精神,僅實現(xiàn)點對點整改,沒有對問題的深層次原因進行挖掘分析,導(dǎo)致整改工作層次低、不徹底,難以達到徹底堵塞漏洞、防范風(fēng)險的效果。
2.整改意愿不強。被審計單位作為審計整改的實際執(zhí)行者,直接關(guān)系到整個審計整改工作的成敗。但是,當(dāng)前被審計單位仍然存在推卸責(zé)任、拖延整改等問題,究其原因:一是被審計單位為了防止產(chǎn)生內(nèi)部矛盾而回避問題,采取避重就輕的措施,或者一度拖延整改;二是重大項目涉及多個部門協(xié)調(diào)配合,由于管理責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任權(quán)限模糊,溝通渠道不暢通,推諉扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生;三是在現(xiàn)有的高??己思铙w系中,沒有將審計整改的效果與個人績效考核充分有效銜接,導(dǎo)致責(zé)任人整改意愿不強。
3.整改力度不足。根據(jù)調(diào)查,高校內(nèi)審人員一般是按教職工總數(shù)的2‰這一最低配比設(shè)置,而隨著審計全覆蓋的要求越來越高,審計項目數(shù)量、范圍不斷擴大,加上日常工作,審計人力資源不足,對審計整改工作的投入難以滿足需求。此外,我國高校審計信息化建設(shè)普遍滯后、內(nèi)部審計機構(gòu)的處罰權(quán)限有限、審計人員專業(yè)結(jié)構(gòu)單一等因素也導(dǎo)致了審計問題整改不力。
審計報告的質(zhì)量直接關(guān)系到審計整改質(zhì)效。不論是高校自行出具還是委托第三方出具的審計報告,都會受到審計人員的知識水平、業(yè)務(wù)能力以及對高校實際運行情況了解程度的影響,可能導(dǎo)致報告中審計揭示的問題籠統(tǒng)表面,未能從體制、機制等深層次方面挖掘原因;或者提出的審計建議缺乏針對性和操作性。以上情形無疑會造成被審計單位對審計報告的認(rèn)同缺失,而以此為基礎(chǔ)進行的審計整改,勢必會出現(xiàn)敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象,從而影響審計監(jiān)督效能。
1.審計整改工作評價缺乏標(biāo)準(zhǔn)。新《審計法》中雖然對審計部門的跟蹤檢查職責(zé)作出了明確的要求,但由于缺少細化的標(biāo)準(zhǔn),很難對被審計單位的整改結(jié)果進行有效的監(jiān)督評價。目前,高校內(nèi)審人員的跟蹤檢查是以對上報的整改報告和佐證資料進行復(fù)核為主,多依靠審計人員的經(jīng)驗來判斷審計整改的完成情況,僅限于定性分析,較難形成有效的整改結(jié)果認(rèn)定機制,無法充分確保整改成果的有效性及跟進評價的公正客觀,難以讓校內(nèi)教職工信服。
2.審計整改工作監(jiān)督缺乏合力。2020年出臺的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》指出,單位應(yīng)當(dāng)加強內(nèi)部審計機構(gòu)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等內(nèi)部監(jiān)督力量的協(xié)作配合,建立重要事項共同實施、整改問責(zé)共同落實等工作機制。然而,當(dāng)前高校內(nèi)部審計整改實踐中,呈現(xiàn)出“各自為政”的現(xiàn)象,如:其他部門認(rèn)為內(nèi)部審計發(fā)現(xiàn)問題整改的監(jiān)督工作只是內(nèi)審部門的職責(zé),沒有對整改事項涉及自身管理職責(zé)領(lǐng)域的問題作出積極回應(yīng),也沒有指導(dǎo)、協(xié)調(diào)相關(guān)部門及時采取措施;內(nèi)審部門與其他歸口職能部門之間缺乏聯(lián)動機制,未能形成高校整改監(jiān)督的“最強合力”。
3.審計整改結(jié)果公開存在缺陷?!督逃到y(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》強調(diào),單位應(yīng)建立健全審計整改情況在一定范圍內(nèi)公開的制度。目前高校雖然逐步加大了審計公開力度,借助校內(nèi)辦公系統(tǒng)、會議等,將后續(xù)跟蹤審計報告、整改結(jié)果情況進行披露,但是審計整改結(jié)果公開制度仍不健全,對于公開的范圍、內(nèi)容、形式、頻率等均無具體的操作指南,不能及時、全面地公開審計整改結(jié)果,不利于保障高校師生的知情權(quán)及審計監(jiān)督的權(quán)威性。
PDCA循環(huán)理論,最初由“統(tǒng)計質(zhì)量控制之父”休哈特博士提出,后來美國學(xué)者戴明進行完善和推廣,被廣泛應(yīng)用在質(zhì)量管理中。該理論將質(zhì)量管理改進過程分為計劃、實施、檢查、處理四個步驟,具有環(huán)環(huán)相扣、循序漸進的特點,在檢查環(huán)節(jié)中發(fā)現(xiàn)的未能滿足計劃目標(biāo)的事項,在處置環(huán)節(jié)中為其重新制定一個循環(huán)去解決,形成閉合的發(fā)現(xiàn)問題、解決問題螺旋上升的鏈條,確保整體目標(biāo)質(zhì)量的實現(xiàn)。
1.壓實審計整改主體責(zé)任,推動整改工作有序進行。高校內(nèi)部審計整改工作是具有整體性和系統(tǒng)性特點的復(fù)雜事項,涵蓋高校經(jīng)濟管理活動的方方面面,為此,可以依托PDCA循環(huán)理論的計劃環(huán)節(jié),將整改總體目標(biāo)和任務(wù)進行科學(xué)合理分解,具體審計問題具體分析,分類施策,避免“一刀切”影響整改質(zhì)效;在此基礎(chǔ)上厘清問題權(quán)責(zé),合理籌劃和安排,壓實各方整改主體責(zé)任,防止推脫責(zé)任、拖延整改的情況發(fā)生,從而推動整改工作有序進行,實現(xiàn)促進高校高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。
2.構(gòu)建健康可持續(xù)的審計整改運作模式,形成長效機制。PDCA循環(huán)理論可以將審計整改工作置于環(huán)環(huán)相扣、螺旋上升的閉合鏈條中,將審計發(fā)現(xiàn)問題中存在的體制性障礙、機制性缺陷、制度性漏洞進行往復(fù)循環(huán)整改,直至解決問題,有效防范風(fēng)險,堵塞漏洞,破解“屢審屢犯”難題,從而構(gòu)建健康可持續(xù)的內(nèi)部審計整改運作模式,由治標(biāo)多治本少轉(zhuǎn)向標(biāo)本兼治,促進整改工作常態(tài)化、深度化,形成審計整改長效機制,穩(wěn)步提升高校治理效能。
3.強化審計整改結(jié)果運用,保障整改工作內(nèi)生動力和權(quán)威性。審計整改結(jié)果的運用是高校內(nèi)部審計監(jiān)督重要的價值輸出點。通過PDCA循環(huán)理論的處理環(huán)節(jié),內(nèi)審部門對于拒不整改、虛假整改的部門或個人提請紀(jì)檢或組織人事部門進行責(zé)任追究,把整改情況作為干部任免和部門績效考核的重要參考,從良好的制約機制層面產(chǎn)生整改的內(nèi)生動力,保障審計整改工作的權(quán)威性。
“十四五”時期是高校全面推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期,新形勢下審計工作肩負(fù)著新的職責(zé)使命,然而內(nèi)部審計整改工作面臨多重困境,高校可以探索運用PDCA循環(huán)理論,循序漸進推動整改工作朝著制度化、常態(tài)化、深度化、高效化的方向提質(zhì)增效、增值賦能。
1.提高政治站位,健全機制體制。高校應(yīng)做好頂層設(shè)計,組建高校黨委審計委員會,強化黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo),提高政治站位,更好發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用。內(nèi)部審計整改作為審計工作的重要內(nèi)容,審計委員會可以立足高校發(fā)展“一盤棋”,將審計整改工作與高校事業(yè)發(fā)展的重大部署、規(guī)劃決策緊密結(jié)合,為其把方向、謀大局,確定有利于高校高質(zhì)量發(fā)展的整改思路,克服“治標(biāo)不治本”的短視整改行為,由“堵漏洞”轉(zhuǎn)向“促發(fā)展”。而且,審計委員會對整改工作的部署,可以從源頭上強化其嚴(yán)肅性及威懾力,提升被審計單位整改的自覺意識和重視程度,為整改工作的推進奠定堅實基礎(chǔ)。
2.問題分類管理,合理制定整改要求。對于查出的問題,內(nèi)審部門需要進行“深加工”,采取分類整改與精確整改相結(jié)合的方式,編制詳細、清晰的問題清單,并分別提出科學(xué)合理的整改要求,以此為審計整改質(zhì)效提供保障。對于能做到即刻整改的問題,提出標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、明確具體、可落實的整改要求;對于涉及學(xué)校政策規(guī)定不健全、滯后的問題或者涉及機制體制、歷史問題的事項,提出深化改革和完善制度的意見,并督促有關(guān)部門和單位進行研究和完善。
3.明確責(zé)任,厘清三方邊界。根據(jù)問題清單,明確責(zé)任部門和人員,強化審計整改三方責(zé)任落實。首先是被審計單位的主體責(zé)任,其主要負(fù)責(zé)人是審計整改第一責(zé)任人。被審計單位應(yīng)依照相關(guān)法律法規(guī),遵循整改要求,結(jié)合自身情況制定可行的整改方案并落實,直至徹底解決問題。其次是內(nèi)審部門的監(jiān)督責(zé)任,在整改過程中,內(nèi)審部門應(yīng)對整改情況持續(xù)跟蹤督促,檢查整改結(jié)果的真實性和完整性。再次是職能部門的管理責(zé)任,對于涉及職責(zé)范圍內(nèi)的問題,職能部門要指導(dǎo)、協(xié)助被審計單位個性問題整改,并進行自我梳理和排查,加強自身共性問題整改。
1.健全審計整改聯(lián)動機制。內(nèi)審部門應(yīng)加強與紀(jì)檢、組織、人事、財務(wù)、國資等職能部門的溝通,主動梳理、完善、創(chuàng)新聯(lián)動模式;召開審計整改工作聯(lián)席會議,研討整改工作中的痛點、難點、堵點,在信息共享的基礎(chǔ)上,各職能部門從不同專業(yè)的角度出謀劃策,現(xiàn)場進行責(zé)任分配,相關(guān)職能部門相互協(xié)作、優(yōu)勢互補形成合力,共同推動重要、重大以及跨部門整改事項的順利進行,提升審計整改質(zhì)效。
2.健全審計整改報告機制。一方面,被審計單位遵循整改要求和整改時限,向內(nèi)審部門報送審計整改報告及必要的佐證材料,報告包含自述已整改事項采取的措施情況、正在整改事項已采取的措施和進度、下一步計劃及預(yù)計完成時間、尚未整改事項的主要原因、擬采取措施和預(yù)計完成時間,有助于內(nèi)審部門把握督促檢查工作的整體節(jié)奏和重點方向;另一方面,內(nèi)審部門定期向?qū)徲嬑瘑T會匯報審計整改的整體情況及遇到的問題,審計委員會可以從高校整體層面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),幫助解決歷史遺留問題、學(xué)校機制體制層面的障礙等。
3.健全審計整改信息化管理機制。構(gòu)建審計整改信息化管理平臺,遵循“流程管事、過程可溯、風(fēng)險可控”原則,將審計整改通知傳達、整改方案提交與審核、整改結(jié)果報告提交與審核、后續(xù)跟蹤審計報告?zhèn)鬟_等流程固化至系統(tǒng),可設(shè)置完成時限、自動提醒,以技術(shù)支持持續(xù)監(jiān)控、定期通報,以及從不同維度快速精準(zhǔn)統(tǒng)計分析各類整改工作情況。加強審計整改信息化建設(shè),實現(xiàn)整改責(zé)任部門實時反饋和內(nèi)審部門實時核查,讓數(shù)據(jù)多跑路,師生少跑腿,將服務(wù)融入審計整改工作。
1.細化評價標(biāo)準(zhǔn),落實審計整改銷號機制。高校應(yīng)進一步分類細化評價標(biāo)準(zhǔn),減少審計人員的主觀判斷,讓歸口職能部門從專業(yè)、規(guī)范的角度加入核查,使核查結(jié)果更具有客觀性和說服力。通過信息化建設(shè),內(nèi)審部門高效建立審計整改工作臺賬,將“問題清單”“整改清單”“銷號清單”對接,經(jīng)核查確認(rèn)已整改到位的問題,予以對賬銷號,對于未整改到位的問題進行原因分析,將其置于新的循環(huán),直至銷號。而且,對于一些重點問題的整改情況,內(nèi)審部門要積極組織“回頭看”行動,防止虛假整改、屢審屢犯。
2.發(fā)揮輿論監(jiān)督作用,完善審計整改公開機制。根據(jù)信息披露的要求,高校應(yīng)有序推進內(nèi)部審計整改結(jié)果的公開,通過校園網(wǎng)站、辦公系統(tǒng)、會議、紙質(zhì)公告等途徑,公布審計整改對賬銷號情況,報道先進典型的整改措施和方法,曝光拒不整改、屢審屢犯的部門和個人,規(guī)范統(tǒng)一的公開格式,合理安排公開頻率,回應(yīng)師生關(guān)切的重點問題,使問題解決過程在“陽光下運行”,起到審計教育警示作用,利用輿論監(jiān)督,敦促被審計單位及時認(rèn)真整改。
1.創(chuàng)新整改成果運用,挖掘多元價值。新形勢下高校應(yīng)鼓勵大膽創(chuàng)新,拓寬審計整改成果運用的廣度與深度,實現(xiàn)內(nèi)部審計價值增值。一是防范風(fēng)險,依靠信息化管理平臺,提取數(shù)據(jù)形成審計問題庫、整改案例庫,在此基礎(chǔ)上內(nèi)審部門利用系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析和專業(yè)經(jīng)驗,編制審計建議書或?qū)徲媽笙驇熒_,提醒不同業(yè)務(wù)開展過程中易存在的風(fēng)險點并提供專業(yè)建議,發(fā)揮“防未病”的功能;二是精準(zhǔn)審計,根據(jù)整改情況,把握下一次審計重點,為審計計劃編制、審計方案制訂提供方向,對重大、重要風(fēng)險快速出擊,最大化利用審計資源,提升審計效率和效果;三是提供決策支持,內(nèi)審部門應(yīng)以簡單直觀的形式向高校領(lǐng)導(dǎo)層提供審計成果和整改成果,為其規(guī)劃決策提供支持,實現(xiàn)審計價值與高校治理同頻共振。
2.強化審計整改對被審計單位的“硬約束”,落實追責(zé)問責(zé)機制。首先,高校應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任追究的情形,對虛假整改、拒不整改、敷衍整改的情形列出認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。其次,明確責(zé)任追究的方式和程序??梢圆扇徲嫾s談、移送處理等方式。在移送處理前,內(nèi)審部門應(yīng)聽取并記錄責(zé)任人的陳述,采納合理意見,然后提出處理建議,提請紀(jì)委、組織人事部門研究處理;若追責(zé)事項復(fù)雜、性質(zhì)嚴(yán)重或涉及多個部門,內(nèi)部審計部門應(yīng)當(dāng)將其書面報告給審計委員會,經(jīng)研究決定后,提請相關(guān)部門進行處理。再次,將審計整改工作與個人利益掛鉤,支持責(zé)任人員擔(dān)當(dāng)作為,保護其積極性、主動性、創(chuàng)造性。審計整改結(jié)果可以與年度黨建考核、干部任免、預(yù)算管理、資源分配等相結(jié)合,但是要制定清晰的標(biāo)準(zhǔn),并結(jié)合高校自身發(fā)展情況進行明確。
提升內(nèi)部審計整改工作的質(zhì)效,不僅關(guān)乎高校內(nèi)部審計價值的實現(xiàn),也關(guān)乎高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平的提升。高校應(yīng)從頂層設(shè)計開始,對審計發(fā)現(xiàn)的問題進行“深加工”,壓實整改主體責(zé)任,健全各項機制,創(chuàng)新審計整改結(jié)果的運用,使審計整改工作有效助推高校穩(wěn)步高質(zhì)量發(fā)展。