○奉 卓 禹竹蕊

（1.中共四川省委黨?！此拇ㄐ姓W院〉法學教研部；2.中共四川省委黨校〈四川行政學院〉黨建教研部，四川成都 610000）

隨著黨內法規(guī)數(shù)量的不斷增多和理論研究的不斷深入，學界對于黨內法規(guī)研究的視野不再僅局限于黨內法規(guī)本身，尤其是黨的十八屆四中全會以來，黨內法規(guī)與國家法律的協(xié)調問題受到越來越多的關注，越來越多地被提及。處于黨規(guī)與國法中間地帶的黨政聯(lián)合發(fā)文更加備受關注，其合法性也頗受學界的質疑。從目前已有的討論議題看，學者們大多圍繞黨政聯(lián)合發(fā)文的文件性質、基本屬性、備案審查機制等進行研究，并取得了相當豐碩的理論成果。但總體而言，學界眾說紛紜，專門針對聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)進行系統(tǒng)性探討的成果相對匱乏，也尚未達成一致認識。鑒于此，本文擬從三個維度對聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)相關問題進行探討，著重分析聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的形式識別機制、雙重屬性的再思考和司法適用的法律隱憂，以期起到拋磚引玉之效。

一、方法論：聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的形式識別

方法論維度重在探討如何從形式上判定聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)。黨政聯(lián)合發(fā)文是同級黨委與政權機關因共治共管事項而共同制定的制度規(guī)范，是黨政機構融合改革的實踐需要，是反映中國特色政黨體制的重要載體。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的形式識別可從聯(lián)合發(fā)文層面與規(guī)范識別層面進行二階識別，做類型化區(qū)分。

（一）一階：聯(lián)合發(fā)文層面

一階識別階段，旨在判斷一個文件是否屬于黨政聯(lián)合發(fā)文。黨政聯(lián)合發(fā)文具有兩大核心特征：一是制定主體具有復合性，既包括黨組織，又包括國家行政機關；二是規(guī)范事項具有雙重性，屬于黨規(guī)與國法共管共治領域。故而，在此階段可以制定主體的復合性和規(guī)范事項的雙重性為標準來對一文件進行具體識別，若同時滿足這兩大特征，即可判定為黨政聯(lián)合發(fā)文。

但在識別的過程中應注意以下問題：首先，黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體必須是黨委和政府。根據(jù)《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《公文條例》）第17條可見，黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體僅限于黨委和政府，并不包括立法機關、司法機關等組織。嚴格來說，立法機關、司法機關等組織與黨委或政府聯(lián)合制作的文件并不能稱之為黨政聯(lián)合發(fā)文。其次，制定主體不包括黨委及政府的工作部門。根據(jù)《公文條例》第17條，部門間的行文是相互行文，而非黨政機關聯(lián)合發(fā)文。最后，黨政聯(lián)合發(fā)文也僅限于同級別黨委政府。不同級別主體間的聯(lián)合發(fā)文，只可被視為上行文或下行文，并非黨政聯(lián)合發(fā)文。

（二）二階：規(guī)范識別層面

二階識別階段，意在對黨政聯(lián)合發(fā)文做類型化區(qū)分。通過一階判斷為黨政聯(lián)合發(fā)文的文件則可進入二階識別階段，在二階層面可按照形式標準與實質標準對黨政聯(lián)合發(fā)文進行類型化處理，以形式標準為原則，實質標準為例外。

1.形式標準。黨政聯(lián)合發(fā)文是黨政關系的外在表現(xiàn)形式，是具有較高文本規(guī)范性程度的制度規(guī)范。針對聯(lián)合發(fā)文的具體類型識別，可通過發(fā)文文號、發(fā)文主體的排列順序等外在形式標準對聯(lián)合發(fā)文進行形式標準判斷，若發(fā)文文號屬于黨組織且發(fā)文主體排列順序黨組織在前則可判斷其為黨內法規(guī)或黨內規(guī)范性文件，反之則為行政規(guī)范性文件。然而，發(fā)文文號、發(fā)文主體順序等外在形式標準并非黨政聯(lián)合發(fā)文識別的絕對依據(jù)。對于司法實踐中黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開案件，各級法院基本已達成了采用形式標準的識別方式的共識，通常以發(fā)文文號、發(fā)文主體涉及黨組織，判定相關信息不屬于可公開范圍。從司法實踐來看，形式標準的識別方式具有客觀性，可限制法官的自由心證程度，規(guī)制法官的自由裁量權，從某種意義上具有一定的合理性。但從公民權利的保護角度看，這種單一的形式判斷標準或許會限縮公民知情權，形成公民權利救濟的盲區(qū)。因此，還應在形式標準的基礎上引入實質識別標準視為形式標準的排除性例外規(guī)定。

2.實質標準。形式標準識別是聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)識別的主要方式，但基于現(xiàn)實情境，司法領域單一運用形式標準可能會造成一定的現(xiàn)實問題。黨委與政府是領導與被領導的關系，部分黨政聯(lián)合發(fā)文無論是基于何種事項而制定，皆采取以黨的文號形式發(fā)出，以期賦予其黨委高度重視的強烈“政治信號”，這種非規(guī)范做法難免會造成巨大的“虹吸效應”，背離黨政聯(lián)合發(fā)文的初衷。因此，如果存在黨組織以行政機關名義或行政機關以黨組織名義行文的現(xiàn)象，則可運用實質標準進行二次識別。實質標準識別的重心應放在黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范內容的黨內職權與行政職權的判定上。若是黨組織以行政機關名義制定的聯(lián)合發(fā)文，其特征表現(xiàn)為，發(fā)文文號為行政機關、發(fā)文主體行政機關在前、規(guī)范事項偏屬于黨內職權一側，此時應摒棄形式識別標準，采用實質識別標準，判定其為黨內法規(guī)或黨內規(guī)范性文件。反之亦然，可判定其為行政規(guī)范性文件。形式標準與實質標準不能割裂對待，應加強二者的效用銜接，將實質標準作為形式標準識別后的審查標準，綜合上文，黨政聯(lián)合發(fā)文識別過程如圖1所示。

二、認識論：聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的屬性判定

認識論維度重在探討聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的屬性問題。這一問題在學界歷來存在爭議，有著激烈的探討，目前尚未達成一致，形成了多種學說。對聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)雙重屬性論進行再思考，證成二者具有明顯的位階順序，對于準確認識聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)具有十分重要的作用。

（一）聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的屬性論爭

近年來，有關聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)屬性的討論主要存在以下四種觀點。

1.非法論。黨內法規(guī)是否具有“法屬性”曾在學術界掀起一波討論的浪潮。持否定觀點的學者秉持傳統(tǒng)“國家法律中心主義”理念，一方面，他們認為從傳統(tǒng)的法學意義上講，“法是由國家制定或認可的、以國家強制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范的總和”，法一般都與國家相聯(lián)系，二者緊緊捆綁在一起，進而主張將黨內法規(guī)，甚至是含有黨組織作為制定主體的聯(lián)合發(fā)文應嚴格地排除在法之外，其并不具有“法屬性”；另一方面，他們通過規(guī)范主義視角進一步證成，認為《立法法》并未授予政黨組織一定的立法權，政黨組織顯然并不屬于法定的立法主體，因而其所制定的規(guī)范并不具有法的特性，僅應視為政黨內部的自治規(guī)范。更有學者將黨的聯(lián)合發(fā)文視為一種背離法治的不良現(xiàn)象，主張將黨政聯(lián)合發(fā)文的習慣做法予以革新。非法論的提出引起了法學界對黨政聯(lián)合發(fā)文“法屬性”的思考。但黨的十八屆四中全會將黨內法規(guī)體系明確地納入中國特色社會主義法治體系范疇，大家對于黨規(guī)與國法關系的認識發(fā)生了深刻變化，非法論隨之逐漸淡出人們視野。

2.軟法論。中國特色社會主義法治體系概念的生成，為黨內法規(guī)入“法”打開了一扇大門。部分學者通過對法概念進行擴大解釋，試圖給黨內法規(guī)具有“法屬性”提供正當性證成。2006年，羅豪才教授等對軟法理論開始給予更多關注，他們認為軟法是一種無需國家強制力保障實施，但能夠產(chǎn)生社會實效的法律規(guī)范，并將是否以國家強制力保障實施作為軟法與硬法的重要區(qū)分原則。換言之，軟法論的引入在一定程度上否定了國家法中心主義的制定主體論標準，無論制定主體是國家機關還是社會團體組織等，只要不以國家強制力保障實施而具有社會實效的規(guī)范均可納入軟法范疇。這樣一來，黨內法規(guī)便順理成章地被支持這一觀點的學者納入“法”的范疇之中，而作為非以國家強制力保障實施的聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)，便也被歸于軟法之列。

（圖1）聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的二階識別

軟法論雖為“黨內法規(guī)姓法”提供重要的理論支撐，但同樣存在一定局限。一是它并未完全對黨內法規(guī)與國家法律的性質區(qū)別給予明確回應，正如羅豪才教授所言，國家機關創(chuàng)制的法律，既有硬法文本，也有軟法文本，并非全部國家法律均被納入硬法之中，仍存有部分國家法律與黨內法規(guī)一同歸于軟法。這也正是無法用軟法論來解釋具有“跨界性”的聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的重要原因。二是黨內法規(guī)并不“軟”，從實踐來看，依靠黨的紀律保證實施的黨內法規(guī)，在行為規(guī)則方面劃出的“底線”“紅線”遠比硬法還要嚴格。作為具有雙重色彩的聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)，就其制定主體而言，一方面是自帶國家強制力色彩的國家機關，另一方面又是具有“準國家強制力”性質的不同于其他普通政黨的執(zhí)政黨，從這個意義上講，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)也很難被認定為具有單一的軟法屬性。

3.黨規(guī)論。隨著依規(guī)治黨的思想不斷深入，黨內法規(guī)的重要性不斷提升，部分學者基于單一屬性論出發(fā)，認為聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)僅具有黨內法規(guī)屬性，并從不同角度進行論證。一是有學者從制度條文規(guī)范分析，認為2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）第13條對聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的單一黨內法規(guī)屬性給予了正面回應，明確了黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內法規(guī)屬性；二是有學者從文本屬性角度探析，指出聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)可稱之為“混合性黨規(guī)”，其雖具有制定主體多元、調整范圍跨界等特性，但就其以黨的文號發(fā)文這一最為基本的文本屬性而言具有鮮明的單一性，即黨內法規(guī)屬性；三是有學者從司法實踐角度證成，指出在目前的聯(lián)合發(fā)文信息公開司法實踐領域已然形成一種普遍性裁判邏輯，即將含有黨組織作為制定主體之一的聯(lián)合發(fā)文信息統(tǒng)一認定為黨務信息，將聯(lián)合發(fā)文的黨務信息和政府信息雙重屬性簡化為單一黨務信息屬性?？梢哉f，在這一認定邏輯下，聯(lián)合發(fā)文在司法實踐領域實然被認定為黨內法規(guī)。

黨規(guī)論雖然從三個不同角度證成其合理性，但仍面臨兩大難題。一是無法回應溢出效力的正當性，由于聯(lián)合發(fā)文的黨政交融特性，在相當程度上會不可避免地對非黨組織、公民的行為進行一定的規(guī)范與限制，黨規(guī)論將聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)限定于黨內法規(guī)這一特定領域，這就使黨規(guī)論面臨著“越權論”的質疑，不能很好地解釋此種溢出效力；二是形成溢出效力的救濟盲區(qū)，正如上文所言，在司法實踐中已然形成由單一黨務信息屬性到單一黨內法規(guī)屬性的邏輯推演，進而使聯(lián)合發(fā)文在很大程度上成為制定主體對于政府信息公開責任的“規(guī)避”通道，導致了公民知情權救濟的盲區(qū)。

4.雙重屬性論。隨著聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的數(shù)量不斷增多，學者們逐漸意識到單一的非法論、軟法論和黨規(guī)論等學說并不能很好地解釋這種獨特的中國特色治理實踐，探尋新的理論邏輯來重新構建聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的自有學術場域，成為學界無法回避的理論難題。由此，雙重屬性論逐漸進入學界的理論視野之中。

雙重屬性論的觀點旨在打破傳統(tǒng)“單一屬性論”的理論構架，并引發(fā)了聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)具體內含哪兩種雙重屬性的思考，但學界目前似乎并未達成共識。屠凱教授從法律與政策的二元交集視角出發(fā)，指出在不同的規(guī)范集合體中，聯(lián)合發(fā)文具有不同的特征，具有法律與政策雙重屬性。徐信貴教授從聯(lián)合發(fā)文備案審查角度分析，認為聯(lián)合發(fā)文是黨政協(xié)作特色治理模式的具體文本表現(xiàn)形式，兼具黨的文件與行政規(guī)范性文件“雙重屬性”。金龍君等人從文本規(guī)范內容角度分析，指出聯(lián)合發(fā)文具有黨務性與行政性雙重內涵，是黨內規(guī)范性文件與行政規(guī)范性文件的聯(lián)合。封麗霞教授從聯(lián)合發(fā)文的身份定性角度出發(fā)，提出聯(lián)合發(fā)文牽涉“黨”與“政”兩類主體，具有“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。

持雙重屬性論觀點的學者雖然對具體的屬性類別并未達成共識，但卻不約而同地看到黨政聯(lián)合發(fā)文使黨內法規(guī)直接或間接地對國家法律系統(tǒng)產(chǎn)生一定影響，因而指出黨政聯(lián)合發(fā)文不僅僅具有黨內法規(guī)屬性，可能兼具國家法律屬性的思維路徑。這種基于規(guī)范主義的探討較單一的“一元論”而言有巨大進步，但仍存有一些局限性認識。一方面，已有的雙重屬性論僅僅對雙重屬性進行簡單判定，并未對其背后的理論邏輯進行詳盡的闡釋，缺乏理論性支撐；另一方面，已有的雙重屬性論從理論層面上看似乎合理地解釋了聯(lián)合發(fā)文的溢出效力，認為黨政聯(lián)合發(fā)文具有法律屬性，但卻未能從法治實踐層面提供指引。例如，在承認黨規(guī)體系與國法體系相對獨立的前提下，黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性是否可以等量齊觀，是否具有優(yōu)先順序？此外，在具體適用時是否能夠“二選一”？如何進行“二選一”？這些都是雙重屬性論亟待考量和回應的問題。

（二）聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)雙重屬性的再思考

1.兼具雙重屬性。首先，從內容考量來看，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)兼具“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。一方面，基于功能主義視角，黨政聯(lián)合發(fā)文內容涉及政黨組織和國家治理等多個方面，深深影響著政黨和國家治理制度體系，具有黨內治理和國家治理兩大功能。因此，在一定程度上黨政聯(lián)合發(fā)文的價值原則理念是黨內法規(guī)和國家法律的重要考量。另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文兼具政黨意志與國家意志，是政黨意志與國家意志的公共重合體。按照傳統(tǒng)馬克思主義法學理論來講，國家法律是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，國家法律代表著大多數(shù)公民的意志。黨內法規(guī)是通過民主集中制將各級黨組織和黨員的意志調整反映之后形成的黨的統(tǒng)一意志的集中體現(xiàn)，而黨員顯然也是公民的一部分，從這個意義上講，黨內法規(guī)統(tǒng)一意志的產(chǎn)生自始包含了部分公民意志。因此，作為黨政聯(lián)合發(fā)文下的黨內法規(guī)也理應兼具“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。

其次，從理論邏輯來看，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)兼具“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。文義解釋不僅是法律解釋的首要解釋方法，也是黨內法規(guī)解釋的重要方法。對《公文條例》第17條進行文義解釋可見，黨政聯(lián)合發(fā)文的主體必須是雙機關，發(fā)文事項涉及雙領域，若屬各自職責范圍內的單一事項不得采用聯(lián)合發(fā)文。雖然在實踐中黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)文字號大多為單一機關，且多以黨的文號發(fā)出，但這并不能否認行政機關在聯(lián)合發(fā)文制作等過程中的參與性和聯(lián)合發(fā)文規(guī)范事項的雙重性。簡言之，黨政聯(lián)合發(fā)文由于制定主體的復合性與規(guī)范事項的雙重性，因而兼具“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。

再次，從實踐邏輯來看，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)兼具“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性。黨政聯(lián)合發(fā)文既是中國特色政黨制度下的治理模式，也是中國特色“雙軌制”權力體系運行的特有表現(xiàn)形式。在“雙軌制”權力體系的特殊模式下，黨的機關與國家機關分工明確、齊頭并進，但作為不同于普通政黨的長期執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨早已深深地內嵌于各級政權組織結構體系中，通過國家機構改革、“黨組”模式、歸口管理和領導小組等方式自然形成了“黨”與“政”的高度融合與身份上的競合。此時，在黨政交叉共管領域，黨政聯(lián)合發(fā)文展現(xiàn)出獨特制度優(yōu)勢，有力推動了二元權力體系的統(tǒng)籌與統(tǒng)一，對協(xié)調黨政關系具有重要意義。不容置喙，黨政聯(lián)合發(fā)文是黨規(guī)與國法相互融合的重要形式。

2.強調位階順序。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)雖然兼具雙重屬性，但從重要程度來分析，這雙重屬性具有鮮明的位階順序，即黨內法規(guī)屬性優(yōu)于國家法律屬性，國家法律屬性從屬于黨內法規(guī)屬性。換言之，對于聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)，在重視其“國法”屬性的同時，更要把“黨規(guī)”屬性擺在首位，避免陷入西方法學的價值中立陷阱，這是由中國特有政黨制度與生俱來的基因所決定的。

一方面，2018年通過的第5次憲法修正案將“黨的領導”在憲法層面予以確認。黨的領導通過顯性規(guī)范與隱形規(guī)范兩種形式貫穿于黨內法規(guī)體系與國家法律體系始終。一是在黨內法規(guī)體系領域，黨的領導法規(guī)制度占據(jù)黨內法規(guī)制度的大半江山；二是在國家法律體系領域，立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)都必須要堅持黨的領導。從聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)制度本身來講，作為效力絕對低于憲法的制度規(guī)范，勢必要以憲法為遵循，堅持黨的領導；同時，黨內法規(guī)又是黨的統(tǒng)一意志的集中表達。因此，從這個層面上講，黨內法規(guī)屬性優(yōu)先于國家法律屬性。

另一方面，黨自成立伊始就肩負著獨特的歷史使命，帶領中國人民創(chuàng)立了新中國。從發(fā)生學角度看，國家與政黨的關系具有兩種形態(tài)，按照國家與政黨成立的先后順序分為“國家-政黨”和“政黨-國家”。與西方迥然不同的是，中國是先有政黨，再有國家，政黨領導人民創(chuàng)建了國家，應歸于“政黨-國家”形態(tài)。從新中國成立之初，中國共產(chǎn)黨就與國家相伴而生、密不可分，政黨權力與國家權力具有內生的高度統(tǒng)一性。概言之，歷史事實證明，在中國，中國共產(chǎn)黨與國家的成立具有明顯的先后順序，且含有領導與被領導的內在邏輯關系，在這一框架下，雙重屬性的位階順序表現(xiàn)為國家法律屬性從屬于黨內法規(guī)屬性。

三、實踐論：聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的具體適用

實踐論維度重點討論聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的適用問題。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的具體適用可分為黨內適用和黨外適用兩種不同路徑。厘清二者的適用路徑、構建具體的適用規(guī)則，對充分發(fā)揮聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的治理實效具有重要意義。

（一）黨內適用

1.直接適用。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)屬于黨內法規(guī)的“真子集”。從功能主義視角看，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的制定主要是為了解決單一主體制定規(guī)范所無法解決的現(xiàn)實問題，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)本身就理應具有解決問題的內化功能。同時，從規(guī)范主義視角看，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)作為一種橫跨“黨”“政”兩大領域的特殊制度規(guī)范，在黨內適用方面無疑具有絕對的正當性，其制度文本中對黨組織或黨員的規(guī)范具有直接效力，可直接適用。例如，中共中央、國務院印發(fā)的《信訪工作條例》，其文本既涉及對信訪工作的實體規(guī)定，又含有程序規(guī)定，最后還專設“監(jiān)督和追責”一章，但該章下的責任追究條款規(guī)范對象僅為黨的信訪機關和工作人員，這也可以看出聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)在對公民、法人組織等對象的權利義務規(guī)定上仍秉持審慎態(tài)度，具有高度的謙抑性。同時，基于《信訪工作條例》的雙重屬性，相關條文應是系統(tǒng)性適用，在黨內，對黨的信訪機關、黨的信訪工作人員等人員的違規(guī)責任則可直接依據(jù)其第五章進行問責。

2.銜接適用。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)處于黨內法規(guī)制度這個巨大的“生態(tài)圈”之中，其制定、實施等環(huán)節(jié)均需與其他黨內法規(guī)銜接，勢必不能獨善其身。隨著黨內法規(guī)數(shù)量的“井噴式”增長，規(guī)與規(guī)之間的適用銜接目前亟須規(guī)范。實際上，大多數(shù)聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)都需與其他黨內法規(guī)有機銜接適用。例如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政機關公務用車管理辦法》專設“第五章監(jiān)督問責”，對黨政機關及其工作人員公務用車方面的違規(guī)違紀情形作出規(guī)定，但主要是對違規(guī)違紀情形的具體羅列，在責任承擔方面則用“依紀依法追究相關人員責任”一筆帶過，并未規(guī)定具體承擔何種責任，但這并非語焉不詳，而是表明責任適用方面應與《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內法規(guī)銜接適用，避免了重復贅述。

3.適用原則。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)在黨內適用與其他黨內法規(guī)一同須嚴格遵循效力位階原則。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)作為黨內法規(guī)的一種特殊形式，理應恪守黨內法規(guī)的效力位階原則。黨內法規(guī)的效力位階呈現(xiàn)以制定主體與法規(guī)名稱兩條區(qū)分路徑。一方面，從制定主體角度看，每一部黨內法規(guī)的效力等級與背后的制定主體地位休戚相關。目前，《制定條例》依據(jù)制定主體的地位規(guī)定了“黨章〉中央黨內法規(guī)〉部委黨內法規(guī)〉部門黨委黨內法規(guī)〉地方黨內法規(guī)”的縱向“1+4”效力位階體系。另一方面，有學者從法規(guī)名稱出發(fā)，依據(jù)黨內法規(guī)調整范圍和規(guī)范事項的重要程度提出了“黨章——準則——條例——規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則”的四重效力位階體系。實際上，僅憑調整范圍和規(guī)范事項的重要程度并不當然決定黨內法規(guī)的效力位階。衡量黨內法規(guī)效力位階的標準，還是應主要依據(jù)制定主體級別和審批程序規(guī)格的高低。實踐證明，《制定條例》對法規(guī)名稱的區(qū)分更多是基于對調整范圍的釋明，黨內法規(guī)間效力位階的高低還應主要結合縱向“1+4”位階體系具體判斷。

（二）黨外適用

1.行政適用。立法立規(guī)不易，執(zhí)法執(zhí)規(guī)更難。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)制定主體的復合性，天然地決定了其在黨外適用必須要厘清其行政適用的基本邏輯，注重黨規(guī)與國法的協(xié)調?；诼?lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的雙重特性，規(guī)范對象并非僅僅限于各級黨組織和全體黨員，還包括黨外人士和團體。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)在行政適用方面仍應具有兩面性，一方面，在行政機關的工作人員大多為黨員，其行為與決策勢必要受到黨的影響與黨內法規(guī)的約束；另一方面，基于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，黨委與行政機構屬于領導與被領導的特殊關系，行政行為無疑要在黨的領導下進行。但在依法行政與“依黨內法規(guī)行政”之間理應存在一定的張力，否則易造成“以黨代政”的不良現(xiàn)象。因此，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)在行政適用層面存在抽象指引和具體規(guī)定兩個不同的面向。具體而言，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)基于其本身特性與黨的領導地位應作為一種廣義上的規(guī)范，在行政適用時宜進行抽象層面的指引，不可具體涉及公民、法人組織的具體權利義務。同時，牽涉公民、法人組織等的具體權利義務仍應交由行政法等其他國家法律來具體規(guī)定，進而形成黨內法規(guī)抽象指引，行政法律具體規(guī)定的規(guī)范機制，堅持黨務與政務、黨紀與政紀相對分工的原則。例如，中共中央、國務院印發(fā)的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》第60條第2款就很好地體現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)在行政適用方面的相對分工原則。

2.司法適用。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)作為一種廣義上的“法”規(guī)范，其在司法領域的適用問題也理應得到理論界與實務界的更多關注。我們應該看到，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)在司法領域的適用具有一定的正當性。從理論層面講，“黨規(guī)”與“國法”雙重屬性應是兼具，而不是“二選一”，這就使聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)當然地具有了司法適用的“合法身份”；從實踐層面看，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)進入司法適用領域已然得到實踐印證。在范宏忠、蘭考縣人民政府桐鄉(xiāng)街道辦事處買賣合同糾紛再審監(jiān)督一案中，人民法院引用《中共中央、國務院關于進一步制止黨政機關和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》第六條，判定蘭考縣城關鄉(xiāng)勞動服務公司解散時蘭考縣城關鄉(xiāng)人民政府未對其進行清算，應當承擔相應法律責任。

但值得注意的是，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)在司法領域的適用并非毫無邊界，應進行必要限制。首先，適用資格的限制?；谒痉ú门械膰烂C性和權威性，司法裁判的結果往往會對當事人的權利與義務產(chǎn)生巨大影響。因此，建議僅限于位階較高的聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)可進入司法適用領域，例如將位階嚴格限定為中共中央與國務院聯(lián)合發(fā)文的黨內法規(guī)。其次，適用位置的限制。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)在司法領域的適用整體表現(xiàn)為將其寫入裁判文書的過程，但根據(jù)所起到的不同作用可分為裁判說理部分和裁判依據(jù)部分。根據(jù)最高人民法院的相關規(guī)定，對裁判依據(jù)的范圍進行了限定性的窮盡式列舉，并不包含聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)。同時，較裁判依據(jù)而言，裁判說理則具有很大的開放性，為聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)作為裁判說理的司法適用提供了正當性依據(jù)。故而，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)尚且不能直接作為裁判依據(jù)，而可考慮用以裁判說理適用。最后，適用順序的限制。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)雖具有“國法”屬性，但并非純正的“國法”。因此，在具體案件審判中，法院應當先行尋找國家法律規(guī)范依據(jù)，只有窮盡國家法律之后，才可以考慮適用聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)。質言之，其司法適用的順序應置于國家法律之后。

四、結語

在中國特色社會主義語境之下，想要全面理解中國法治，必須根植于極具中國特色的黨政體系與黨政關系。聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)是中國獨有的黨政體系與黨政關系表現(xiàn)的有形載體，是全面貫徹黨的領導的重要形式。從不同維度分析聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)靜態(tài)的制度文本與動態(tài)的適用機制，探究聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的基本性質，厘清聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的雙重屬性，規(guī)范聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)的具體適用，對協(xié)調黨政關系、推進黨政機構改革具有重大意義。以發(fā)展的眼光看，用法學思維、法學邏輯，利用法學軌道去規(guī)范黨內程序性規(guī)范的建設，是推進依法執(zhí)政和依法治國的現(xiàn)實需要，也是持續(xù)優(yōu)化黨內法規(guī)體系化建設的必然選擇。同時，我們也應認識到，聯(lián)合發(fā)文黨內法規(guī)作為一種特殊的制度規(guī)范，勢必會對傳統(tǒng)的法治理念與法治理論造成一定的沖擊，產(chǎn)生一系列亟需回答的法治新課題，這有待各位學者予以更為深入的探究，有待黨和國家更為科學合理的統(tǒng)籌安排。