孟祥遠(yuǎn)，于一然

（南京林業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，南京 210000）

在城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐漸擴(kuò)大，一方面以金融商業(yè)為主的城市發(fā)展迅猛，另一方面鄉(xiāng)村面臨產(chǎn)業(yè)凋敝、勞動(dòng)力外流、耕地紅線等危機(jī)。對(duì)此，國(guó)家通過大力開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)行“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，重建鄉(xiāng)村內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力，重拾鄉(xiāng)村繁榮風(fēng)貌。需要強(qiáng)調(diào)的是，本文所指“村鎮(zhèn)”，是在城鄉(xiāng)二元對(duì)立語境下與“城市”所區(qū)別的農(nóng)村、鄉(xiāng)村抑或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，泛指包括鄉(xiāng)村、村莊居民點(diǎn)的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，旨在辨明在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃及其管理的應(yīng)有之義。新發(fā)展階段的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要鄉(xiāng)村建設(shè)者在規(guī)劃之初即引入“發(fā)展”的切入點(diǎn)，注重“三農(nóng)”問題導(dǎo)向，從而將中國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)成“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡默F(xiàn)代化美麗居地。

一、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)理論框架

（一）鄉(xiāng)村振興視角下的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃

2017 年中共十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求鄉(xiāng)村要在全面脫貧的條件下接續(xù)發(fā)力，恢復(fù)鄉(xiāng)村內(nèi)源動(dòng)力，在21 世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)全面振興，達(dá)到“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總體要求?，F(xiàn)階段國(guó)家要全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

要在統(tǒng)籌整體的規(guī)劃中優(yōu)先農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村”的新格局。這就為鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)提供了更有利的制度保障與政策支持。在編制村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃過程中要以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指向，突出村鎮(zhèn)更好更快發(fā)展。

與鄉(xiāng)村振興同期公布的是現(xiàn)階段我國(guó)以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”為內(nèi)容的新發(fā)展理念。我國(guó)正處于新發(fā)展階段，要立足于新發(fā)展格局，秉持新發(fā)展理念，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，編制我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的制度安排

有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的相關(guān)立法可以追溯到1958年《城市規(guī)劃編制辦法》后，第一次將規(guī)劃工作賦予了規(guī)范的制度保障。隨后相繼頒布《城市規(guī)劃條例》、《中國(guó)人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，城市規(guī)劃不斷提升高度。

2007 年第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)正式頒布了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008 年正式施行，下稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》），將城市與鄉(xiāng)村規(guī)劃的統(tǒng)籌發(fā)展緊密結(jié)合，具有里程碑意義?？梢钥闯觯缙趪?guó)家規(guī)劃重心放在城市上，鄉(xiāng)村自身發(fā)展動(dòng)力在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上與“新農(nóng)村建設(shè)”是吻合的。新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)，突出了“鄉(xiāng)”的不可或缺作用，也為村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)提供了法律保障。

（三）村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的步驟

村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)涉及部門繁多、體系復(fù)雜，但大體可分為幾個(gè)步驟：（1）規(guī)劃建設(shè)資料收集工作；（2）村鎮(zhèn)的總體規(guī)劃；（3）村鎮(zhèn)分體規(guī)劃；（4）村鎮(zhèn)建設(shè)的落實(shí)；（5）村鎮(zhèn)建設(shè)管理工作。

規(guī)劃是村鎮(zhèn)建設(shè)的先導(dǎo)步驟，而資料的收集整理工作是村鎮(zhèn)規(guī)劃的首要環(huán)節(jié)。要通過問卷調(diào)查、村志民族志研究等方法，對(duì)村莊整體的地形、人文、風(fēng)俗、人口、歷史等資料進(jìn)行整理分析，去偽存真，為后續(xù)規(guī)劃工作提供基礎(chǔ)素材。在村鎮(zhèn)的整體規(guī)劃中，要立足于村鎮(zhèn)的宏觀整體，根據(jù)村域人員結(jié)構(gòu)及具體條件統(tǒng)籌合理布局，也要兼顧村鎮(zhèn)細(xì)節(jié)安排，注重細(xì)化垂直領(lǐng)域結(jié)構(gòu)調(diào)整。其結(jié)果是，繪制關(guān)于村鎮(zhèn)規(guī)劃的“五圖一書”，即村鎮(zhèn)現(xiàn)狀圖、村鎮(zhèn)用地評(píng)價(jià)圖、村鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評(píng)價(jià)圖、村鎮(zhèn)整體規(guī)劃圖、村鎮(zhèn)各項(xiàng)工程規(guī)劃圖和規(guī)劃說明書。

而后續(xù)的村鎮(zhèn)分體規(guī)劃與相關(guān)建設(shè)工作交代了村鎮(zhèn)內(nèi)各項(xiàng)工程的具體安排，涉及道路交通、給排水、電力網(wǎng)絡(luò)、功能區(qū)域、文旅資源、生態(tài)綠化等方面，屬于村鎮(zhèn)建設(shè)的微觀范疇，不在我們討論的宏觀范圍內(nèi)，所以在此不再贅述。在村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)過程中，管理工作充當(dāng)了監(jiān)督、保障、考核、維護(hù)的載體，是基層治理的重要組成部分。村鎮(zhèn)規(guī)劃管理主體是各級(jí)政府組織，所以，要履行各行政區(qū)劃與部門的職責(zé)，強(qiáng)化管理部門的監(jiān)督考評(píng)機(jī)制，建立我國(guó)村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展的長(zhǎng)效穩(wěn)定機(jī)制。

二、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)狀分析

（一）商業(yè)資本與宅基地的多重?cái)D壓，農(nóng)用耕地面臨紅線危機(jī)

2022 年2 月，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》再次強(qiáng)調(diào)了中國(guó)要堅(jiān)守18 億畝耕地紅線。但實(shí)際上，村鎮(zhèn)建設(shè)需要?jiǎng)佑猛恋兀虡I(yè)發(fā)展與不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)需要商業(yè)用地與宅基地的擴(kuò)張，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切要求同樣對(duì)農(nóng)耕地造成影響，村鎮(zhèn)土地使用舉步維艱，耕地紅線再次敲響警鐘。城市的發(fā)展對(duì)于工業(yè)用土地的賦值是巨大的，但作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素較比前者相距甚遠(yuǎn)，再加上當(dāng)前對(duì)于宅基地建設(shè)施行增減掛鉤，這就出現(xiàn)了向欠發(fā)達(dá)地區(qū)借指標(biāo)“飛地”的零和博弈，以致在土地靈活使用上產(chǎn)生了巨大的阻礙。

（二）村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)制度缺位，資金運(yùn)行不暢，人才匱乏

制度是村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)順利開展的保障，但目前城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃建設(shè)的法律制度體系尚未建立，沿用的仍是2008 年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。該制度施行十多年，一方面缺少美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興的建設(shè)內(nèi)容，另一方面其中有關(guān)農(nóng)房質(zhì)量與農(nóng)村特色保護(hù)制度等內(nèi)容尚不健全，致使許多自上而下的技術(shù)性村莊保護(hù)措施實(shí)施困難。

在村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)中的資金使用常常是地方政府的難題。在縣、鄉(xiāng)級(jí)政府及中央的多級(jí)財(cái)政下，下發(fā)到村莊建設(shè)的財(cái)政比本就占比不大，村鎮(zhèn)規(guī)劃由包含多項(xiàng)細(xì)節(jié)規(guī)劃，管理部門冗雜，資金使用不通暢的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，再加上規(guī)劃建設(shè)缺少相應(yīng)人才，村鎮(zhèn)規(guī)劃更難做到全局統(tǒng)籌。

（三）村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)多種主體缺位，第一產(chǎn)業(yè)活性較低

村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)當(dāng)是多主體并存的，但多元主體并不活躍，村鎮(zhèn)建設(shè)難以開展。首先，農(nóng)民作為村鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)主體，呈現(xiàn)出老弱化趨勢(shì)，村鎮(zhèn)空心化與勞動(dòng)力外流嚴(yán)重，內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力缺失。農(nóng)村賦予資金、土地、勞動(dòng)力的要素價(jià)值過低，所以大量青壯年勞動(dòng)力流向城市，致使村鎮(zhèn)面臨空心化，同時(shí)養(yǎng)老壓力倍增。由于我國(guó)農(nóng)村大多是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模，尚未形成產(chǎn)業(yè)化集約化的大農(nóng)場(chǎng)，大量中老年人口禁錮在土地上，一些失去勞動(dòng)能力的老年人只能將耕地荒置或者經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)，諸多原因致使第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)粗放、活力較低。其次，作為村鎮(zhèn)的建設(shè)主體，地方政府尚未形成完整的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與體系，對(duì)于村內(nèi)的建設(shè)多采用外包形式，建設(shè)過程中并沒有提出參與式的規(guī)劃，“自下而上”的發(fā)展受到阻礙。

（四）村莊人居環(huán)境堪憂，建設(shè)與保護(hù)進(jìn)退兩難

近年來，垃圾分類等人居環(huán)境整治工作在城市中初有成效，但在村域范圍內(nèi)落實(shí)不到位。首先，村鎮(zhèn)吸納了或城市工業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的環(huán)境破壞成本，在利益權(quán)衡下還是向資源環(huán)境作了讓步。其次，一些村民對(duì)于垃圾分類等措施并不敏感，一方面，缺少環(huán)境意識(shí)，仍處于自掃門前雪的狀態(tài)；另一方面，環(huán)境治理宣傳教育工作實(shí)施不暢，給人居環(huán)境整治帶來阻礙。最后，除環(huán)境以外的公共服務(wù)設(shè)施尚不完善，部分村內(nèi)飲水污染、“三廢”污染、農(nóng)藥農(nóng)膜污染嚴(yán)重。秉持先治理再規(guī)劃、邊治理邊建設(shè)的理念，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)成本顯著提升。

在一些文化古村中，對(duì)于歷史遺跡和文化建筑如何既保護(hù)又建設(shè)成了重中之重。目前相關(guān)建設(shè)體系和制度保障尚不完善，從以往案例來看，一些古建筑被維護(hù)成“仿古建筑”，一些管理部門為了建設(shè)政績(jī)壓縮村鎮(zhèn)空間，導(dǎo)致大量蘊(yùn)涵古老文化的祠堂、寺廟、名剎被毀，這對(duì)于我們來說是不可挽回的損失。

三、優(yōu)化村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的對(duì)策建議

（一）加快完善村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)法律法規(guī)體系

建立健全村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)法律法規(guī)體系。針對(duì)當(dāng)前法律條款與現(xiàn)階段建設(shè)鄉(xiāng)村的需要，加快制定有效的法律體系，對(duì)于村鎮(zhèn)內(nèi)的土地建設(shè)、人員調(diào)度、人才流動(dòng)、規(guī)劃布局進(jìn)行統(tǒng)一籌、措統(tǒng)一管理。將鄉(xiāng)村公共服務(wù)設(shè)施如醫(yī)院、養(yǎng)老院、學(xué)校、公共活動(dòng)中心納入建設(shè)總要求，消弭農(nóng)村公共設(shè)施不足的狀態(tài)；加快制定《鄉(xiāng)村建設(shè)法》及其配套法規(guī)，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)的制度保障并加大監(jiān)督管理力度；施行政府與規(guī)劃部門雙向考評(píng)機(jī)制，建立農(nóng)戶參與式拓寬自下而上的反饋渠道；加大對(duì)于歷史文化古鎮(zhèn)保護(hù)力度，明確文化古跡的建設(shè)與保護(hù)的協(xié)調(diào)性；在村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)中利用好新技術(shù)，如污水綜合治理、垃圾分類技術(shù)等。

（二）創(chuàng)新村鎮(zhèn)規(guī)劃模式，編制專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建現(xiàn)代化信息平臺(tái)

創(chuàng)新村鎮(zhèn)規(guī)劃的制度體系要以縣域規(guī)劃為指導(dǎo)，縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村多級(jí)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的一體化優(yōu)化發(fā)展。要建立項(xiàng)目資金籌措機(jī)制，搭建好企業(yè)與村鎮(zhèn)項(xiàng)目對(duì)接平臺(tái)，拓寬資金渠道，調(diào)整財(cái)政支出，為村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)提供后備保障。

要培訓(xùn)出村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理的優(yōu)秀人才團(tuán)隊(duì)。高校應(yīng)著手加大相關(guān)專業(yè)的教學(xué)力度，針對(duì)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)林經(jīng)濟(jì)管理、區(qū)域規(guī)劃建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)工作等專業(yè)，將學(xué)生下放到基層，為村鎮(zhèn)規(guī)劃事業(yè)做出貢獻(xiàn)。要利用好高校教學(xué)資源，同時(shí)對(duì)政府相關(guān)部門及非政府的村鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計(jì)企業(yè)進(jìn)行有效培訓(xùn)。對(duì)于村鎮(zhèn)建設(shè)人才，要實(shí)行資格準(zhǔn)入制度，加大相應(yīng)人才的績(jī)效考評(píng)。要杜絕對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)大操大辦、亂拆亂建等現(xiàn)象發(fā)生。

要充分利用好現(xiàn)代化信息基礎(chǔ)搭建村鎮(zhèn)信息平臺(tái)，對(duì)于村鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力存量、扶貧人員跟蹤等數(shù)據(jù)進(jìn)行量化。要拓寬農(nóng)用土地、宅基地、土地流轉(zhuǎn)等信息通道，將原有數(shù)據(jù)和最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有機(jī)結(jié)合，形成國(guó)家村鎮(zhèn)一體化的數(shù)據(jù)平臺(tái)。

（三）統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建“一村一品”美麗鄉(xiāng)村格局

要在污水治理、垃圾處理、生態(tài)文明建設(shè)、人居環(huán)境改善等方面下足工夫。建議將農(nóng)村地區(qū)常用的生態(tài)處理技術(shù)納入污水整治體系之中，完善統(tǒng)籌村鎮(zhèn)污水減排工程；在村域范圍內(nèi)制定內(nèi)部環(huán)境整治項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，制定好農(nóng)村日常垃圾的收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理等一系列工作規(guī)范，并大力宣傳垃圾分類，引導(dǎo)居民自發(fā)保護(hù)環(huán)境。發(fā)展綠色化可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)，確立正確的生態(tài)文明理念，改革過去粗放的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，向集約化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)靠攏。這就需要政府、相關(guān)企業(yè)、農(nóng)戶的多方努力，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展。

要尊重村鎮(zhèn)的內(nèi)生規(guī)律，根據(jù)村鎮(zhèn)山林湖泊等自然環(huán)境資源，對(duì)道路空間地理?xiàng)l件、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需求等因素合理分析，滿足多元主體的訴求，通過階段性的規(guī)劃引導(dǎo)村鎮(zhèn)規(guī)劃與各項(xiàng)工程建設(shè)。

（四）穩(wěn)步探索鄉(xiāng)土重構(gòu)，走分類指導(dǎo)道路

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展對(duì)于鄉(xiāng)村格局的重構(gòu)是多元化的。首先，現(xiàn)代化與信息化要逐漸應(yīng)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，針對(duì)村莊不同發(fā)展需求，搭配好現(xiàn)代化服務(wù)體系，滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的精神文化及物質(zhì)需求。要優(yōu)化村鎮(zhèn)空間的整體布局，推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化更好發(fā)展，建立以一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)紐帶、中心村為重點(diǎn)安排的一體化格局，借鑒生活圈建設(shè)模式，打造幸福和諧的可持續(xù)村莊建設(shè)。其次，要繼續(xù)發(fā)展一批特色村和典范村，如浙江安吉、新疆庫爾勒、睢寧淘寶村等，并對(duì)優(yōu)秀示范村進(jìn)行推廣，打造鄉(xiāng)村品牌，煥發(fā)村鎮(zhèn)活力。最后，要通過一系列土地流轉(zhuǎn)、耕地保護(hù)等措施實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的有效整合，避免農(nóng)村土地被資本控制。

在不同區(qū)域要選擇不同發(fā)展道路。在長(zhǎng)三角地區(qū)及珠三角地區(qū)，地方村鎮(zhèn)整體活力較強(qiáng)，要根據(jù)優(yōu)秀村鎮(zhèn)建設(shè)案例體現(xiàn)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)與生態(tài)資源。在東北地區(qū)，由于鄉(xiāng)村多以農(nóng)業(yè)尤以糧食作物為主，可發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，建立多種經(jīng)營(yíng)體制共存的格局，想方設(shè)法讓農(nóng)民增收。在中西部及偏遠(yuǎn)山區(qū)，由于承接了全面脫貧后續(xù)工作安排，要致力于脫貧不返貧，加快當(dāng)?shù)匕l(fā)展的原始積累。對(duì)于空心村要制定綜合治理的中長(zhǎng)期規(guī)劃，煥發(fā)鄉(xiāng)村原有活力。