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        互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險監(jiān)管與政府治理機制轉(zhuǎn)型

        2022-11-05 04:24:03林彤彤
        經(jīng)濟研究導(dǎo)刊 2022年27期
        關(guān)鍵詞:金融

        林彤彤

        (中山大學(xué)新華學(xué)院經(jīng)濟與貿(mào)易學(xué)院,廣州 510520)

        一、互聯(lián)網(wǎng)金融現(xiàn)狀

        通過對互聯(lián)網(wǎng)精神和技術(shù)進行金融模式創(chuàng)新,互聯(lián)網(wǎng)金融應(yīng)運而生,成為新興的競爭型金融業(yè)態(tài)。隨著我國經(jīng)濟社會和金融行業(yè)的持續(xù)發(fā)展,傳統(tǒng)金融制度帶來的金融供給已無法很好地應(yīng)對當(dāng)前社會的金融需求。因此,互聯(lián)網(wǎng)金融借助于新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及社會契機,擁有了更為廣闊的行為空間,豐富金融產(chǎn)品市場種類的同時,也為公眾提供了更多選擇。在廣泛意義上,學(xué)者們將這些基于新興互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展起來的金融模式稱之為“互聯(lián)網(wǎng)金融”,其核心特征是基于互聯(lián)網(wǎng)精神,以互聯(lián)網(wǎng)為平臺,以云數(shù)據(jù)整合為基礎(chǔ)而構(gòu)建的具有相應(yīng)金融功能的金融業(yè)態(tài)。從社會風(fēng)險視角來看,互聯(lián)網(wǎng)金融,不僅僅是一種創(chuàng)新的金融工具,其以互聯(lián)網(wǎng)信息社會為底層制度及基礎(chǔ)聯(lián)結(jié)的結(jié)構(gòu),背后所隱藏的金融風(fēng)險及社會風(fēng)險都顯著區(qū)別于傳統(tǒng)金融。互聯(lián)網(wǎng)金融借助于新技術(shù)應(yīng)用,成為具備強創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品,在我國金融市場扮演著重要角色,但不容忽視的是,互聯(lián)網(wǎng)金融也帶來了新的金融風(fēng)險隱患,傳統(tǒng)金融基于柜臺人際互動的交易模式,或通過中介金融機構(gòu)進行交易,其模式較為固定,當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時,地方政府通過動員屬地化資源和力量,結(jié)合傳統(tǒng)治理手段,不難對此類風(fēng)險進行化解。然而,互聯(lián)網(wǎng)金融具備的互聯(lián)網(wǎng)特征即復(fù)雜性(可分為涌現(xiàn)性、集成性和連通性),密集且急速擴大了金融交易的范圍和對象,金融交易不再拘泥于傳統(tǒng)模式,建立了線上交易世界。因此,互聯(lián)網(wǎng)金融潛藏著極大的外部性。對互聯(lián)網(wǎng)金融進行監(jiān)管,對政府、市場、社會的運行都具有深遠(yuǎn)的意義,是國家治理不得不面對的新課題。因此,理解互聯(lián)網(wǎng)金融這一新興態(tài)勢所帶來的社會治理挑戰(zhàn),并推動政府機制轉(zhuǎn)型,具有重要意義。

        二、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險監(jiān)管的發(fā)展演變

        2013 年是互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展元年,以天弘基金為首的高于傳統(tǒng)金融產(chǎn)品投資收益的互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品開始受到追捧。隨著互聯(lián)網(wǎng)征信、移動支付、金融云等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迅速鋪開,互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品開始迅速低成本規(guī)?;貜?fù)制。但一系列快速發(fā)展帶來的是我國互聯(lián)網(wǎng)金融危機事件頻發(fā),政府為應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險,針對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)實施的不同監(jiān)管可劃分為三個時期,即包容性監(jiān)管時期、原則性監(jiān)管時期以及運動性監(jiān)管時期。

        2013 年前對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)實施的監(jiān)管時期屬于包容性監(jiān)管時期,指政府通過營造適當(dāng)寬松的行業(yè)環(huán)境,通過各項措施大力推進互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)創(chuàng)新和新業(yè)態(tài)的形成。2008 年全球金融危機爆發(fā)后,中小微企業(yè)面臨融資難的困境,政府為扶持促進該群體,放寬了對民間借貸的標(biāo)準(zhǔn)及要求,互聯(lián)網(wǎng)金融作為一種普惠金融,在這一有利的政策背景下,有了更寬廣的發(fā)展前景。2015 年中國人民銀行等十部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》,是原則性監(jiān)管階段開始的重要特征,《意見》對互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)絡(luò)借貸、股權(quán)眾籌融資等互聯(lián)網(wǎng)金融主要業(yè)態(tài)的監(jiān)管職責(zé)分工進行明確,并進一步落實監(jiān)管責(zé)任,明確業(yè)務(wù)邊界。運動性監(jiān)管階段,指政府在2016—2017 年對互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)展開的一系列專項治理,較為有代表意義的是2016 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》,該時期的種種強力而快速的整頓措施,在短時間的成效明顯,但從長期來看,其著重強調(diào)事后懲罰的、通過監(jiān)管部門的價值標(biāo)準(zhǔn)對監(jiān)管對象的面貌予以定位、影響甚至改變的做法,讓政府治理面臨一定困境,面對這一挑戰(zhàn),政府需進一步尋求監(jiān)管新模式。

        三、互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險給政府治理帶來的挑戰(zhàn)

        (一)競合格局復(fù)雜化,金融風(fēng)險監(jiān)管走向深水區(qū)

        公共利益和社會福祉是政府進行風(fēng)險監(jiān)管的基石和出發(fā)點,政府有權(quán)力也有義務(wù)通過立法等手段對金融市場進行監(jiān)管。2017 年,《中共中央國務(wù)院關(guān)于服務(wù)實體經(jīng)濟防控金融風(fēng)險深化金融改革的若干意見》(中發(fā)〔2017〕23 號)首次指出地方政府對“7+4”型金融機構(gòu)(包括七類機構(gòu)和四類場所)的監(jiān)管事權(quán),這不僅是對金融監(jiān)管體制的細(xì)化,也確立了地方金融監(jiān)管的地位。值得重視的是,當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力逐漸增大,各經(jīng)濟指標(biāo)起伏不定,充滿了變數(shù)。而與此同時,基于復(fù)雜的競合格局,地方區(qū)域性金融風(fēng)險面廣且交易風(fēng)險多發(fā),地方金融監(jiān)管部門面臨的挑戰(zhàn)十分嚴(yán)峻。同時,互聯(lián)網(wǎng)金融突破地域的限制使得政府面臨新的監(jiān)管權(quán)限、權(quán)責(zé)歸屬等機制問題,這是互聯(lián)網(wǎng)金融的本質(zhì)屬性,也是政府無法忽視的問題??傮w來說,隨著互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)的不斷發(fā)展及壯大,各式金融產(chǎn)品層出不窮,構(gòu)建了復(fù)雜的競合格局,各方面博弈激烈。微觀上,政府需對互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品進行嚴(yán)格監(jiān)管;宏觀上,政府也需整體把控整個互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)風(fēng)向,從而開展全面的監(jiān)管活動。

        (二)政府“求穩(wěn)”與市場“求變”產(chǎn)生矛盾

        互聯(lián)網(wǎng)金融交易的大眾性及傳播性比傳統(tǒng)金融服務(wù)更廣。對于社會投資者而言,首先,因為互聯(lián)網(wǎng)金融天然的不確定性,這類新金融產(chǎn)品由出現(xiàn)開始就帶著變化的色彩,具有變化性和不穩(wěn)定性,這也是為何其能不斷創(chuàng)新的緣由。再者,互聯(lián)網(wǎng)金融的投資門檻較傳統(tǒng)金融產(chǎn)品低,易操作性、快捷性也來源其寬松的篩選標(biāo)準(zhǔn),投資者形形色色、規(guī)模龐大,但由于不同投資者的金融知識儲備不同,也造成了參差不齊的風(fēng)險識別能力,風(fēng)險承受能力較差的投資者更容易遭受損失,這也是互聯(lián)網(wǎng)金融作為一種普惠金融無法回避的弊端。近年來,打贏防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn),推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,運用制度優(yōu)勢應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的沖擊,從而起到維穩(wěn)的作用,是政府進行金融治理的核心內(nèi)容。防范系統(tǒng)性以及區(qū)域性金融風(fēng)險是政府治理中的核心任務(wù)。也可以說,金融維穩(wěn)是目標(biāo)。但互聯(lián)網(wǎng)金融的風(fēng)險特征以及對社會的滲透性,是政府無法回避面對的難題。

        (三)互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險下的政府治理能力需要提升

        金融治理的實際效果與中央和地方的權(quán)責(zé)配置、條塊部門間的協(xié)同關(guān)系密不可分。面對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險治理的內(nèi)在張力,地方政府面臨權(quán)力與責(zé)任不對等的壓力。中央為主、地方為輔是金融治理體制的核心特征,但不得不注意的是,金融與技術(shù)的深度融合使得金融風(fēng)險具備跨域性,主與輔難以被清晰界定,對政府間協(xié)同治理能力提出了更高要求。面對新型金融業(yè)態(tài)時,各級政府的治理權(quán)責(zé)需得到更為明確界定的制度。此外,受地方經(jīng)濟發(fā)展水平、地方信息宣傳力度影響,各地區(qū)實際治理水平不盡相同,但這不是互聯(lián)網(wǎng)金融治理技術(shù)應(yīng)用的唯一影響因素,也不存在完全正相關(guān)關(guān)系?;ヂ?lián)網(wǎng)金融為經(jīng)濟社會帶來了紅利與契機的同時,也帶來了新的問題,需要增強中央與地方的協(xié)同治理能力,提高各部門協(xié)作水平。

        (四)合作治理下的集體利益偏好博弈

        “阿羅定理”指出,政府不可能從個人偏好順序推導(dǎo)出群體偏好的順序。一方面,通過公眾個人偏好或利益得出集體偏好利益是十分困難的,加之網(wǎng)絡(luò)環(huán)境因素干預(yù),即使是政府與公眾一同進行的公共決策,也很難得到合理公正的結(jié)果;另一方面,由于互聯(lián)網(wǎng)金融政策效果的復(fù)雜性和社會信息的不對稱,部分公眾難以對金融政策有充分的了解,公眾往往從自身偏好及利益出發(fā),著眼于眼前利益,難以預(yù)測其對整體社會的影響,這是集體利益下公眾與政府間的偏好博弈,這給政府在互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險治理的政策制定、政策執(zhí)行帶來效益風(fēng)險,容易形成公眾的無效參與的局面。政府應(yīng)發(fā)揮好“澄清謬誤、明辨是非”的作用,積極向公眾宣傳理性的理財觀念,對不實的具有煽動性的言論要依法作出處罰,及時向社會公眾公布。通過構(gòu)建政務(wù)新媒體平臺,實現(xiàn)政務(wù)的公開透明,構(gòu)建多元互動的新政務(wù)媒體,讓公眾發(fā)揮同步監(jiān)管的作用。對惡意傳播虛假消息的新媒體,政府應(yīng)聯(lián)合網(wǎng)管部門對該類賬號予以處罰和封號。對網(wǎng)上惡意詐騙信息,政府應(yīng)用清晰的事實證據(jù)及時予以澄清和辟謠,引導(dǎo)公眾理性思考,提高是非辨別的能力。如何推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動,實現(xiàn)公眾和政府合作治理效益的最大化,是亟待政府思考的問題。

        四、新的風(fēng)險特征下政府治理機制轉(zhuǎn)型的思路

        (一)推進地方金融監(jiān)管立法

        加強金融監(jiān)管法規(guī)監(jiān)管,是在新風(fēng)險特征下政府應(yīng)對風(fēng)險的重要制度保障,有別于傳統(tǒng)立法的考慮角度,互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險監(jiān)管需站在跨域治理、綜合治理的角度,對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險的特性進行規(guī)范和制定。一方面,充分重視互聯(lián)網(wǎng)金融的特性,法規(guī)制定需與互聯(lián)網(wǎng)法規(guī)相結(jié)合,突破傳統(tǒng)金融監(jiān)管的瓶頸。另一方面,除了受客戶投資行為、利率變動及金融市場的波動影響,政府政策與金融活動有著密切聯(lián)系,深刻影響著金融市場及風(fēng)險的形成。因此,政府出臺相關(guān)金融政策時,應(yīng)充分結(jié)合市場現(xiàn)狀,進行深度調(diào)研及試行,在實施過程中,要謹(jǐn)防政策的執(zhí)行偏差造成的政府失靈,使得金融機構(gòu)及各方力量可以各司其職、有法可循,形成長期、穩(wěn)定的法規(guī)體系。另外,單憑借法律法規(guī)來滿足監(jiān)管需求是不夠的,政府應(yīng)加強網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測和研判,實現(xiàn)“線上政務(wù)+線下政策”預(yù)警信息和現(xiàn)實施政行為的相互協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化,重視輿論的導(dǎo)向性;讓透明政務(wù)成為互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險監(jiān)管的重要保障,有利于維護社會穩(wěn)定,降低風(fēng)險。此外,基于進一步維護區(qū)域金融穩(wěn)定的目標(biāo),政府應(yīng)落實地方金融風(fēng)險處置責(zé)任制度,對收集的數(shù)據(jù)進行研判和篩選。提升地方金融監(jiān)管力量及專業(yè)水平,形成風(fēng)險防范的長效管理機制。

        (二)強化管理方式,規(guī)避網(wǎng)絡(luò)次生危機

        面對互聯(lián)網(wǎng)金融帶來的不確定風(fēng)險,政府應(yīng)強化管理方式,實事求是,杜絕形式主義和弄虛作假。我國政府參與式治理的進一步深入,政府在面對互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險時,需加強管理方式,不能采取溫吞回避的態(tài)度,加強現(xiàn)代治理思維以降低網(wǎng)絡(luò)次生危機。其次,運用科學(xué)的方法對不同風(fēng)險進行度量,如內(nèi)部評級法對信用風(fēng)險的度量、VaR 度量法應(yīng)對利率風(fēng)險的管理等,有助于政府快速針對不同風(fēng)險特征提出應(yīng)對方案和相應(yīng)的風(fēng)險管理策略。另外,不容忽視的是,互聯(lián)網(wǎng)金融交易的實現(xiàn)主要有賴于網(wǎng)絡(luò)新技術(shù),這也給互聯(lián)網(wǎng)金融交易活動帶來了操作性風(fēng)險,由于內(nèi)部程序的不完善和失靈,極易產(chǎn)生直接或間接的風(fēng)險,而這一風(fēng)險特性將被反應(yīng)速度較快的互聯(lián)網(wǎng)進一步放大,便捷的互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境為交易操作帶來了便利,也為風(fēng)險的傳播創(chuàng)造了條件。除了運用各式指標(biāo)法對操作風(fēng)險進行度量,政府也應(yīng)加強對操作風(fēng)險的識別和評估,構(gòu)建科學(xué)有效的風(fēng)險管理系統(tǒng)。同時,政府還應(yīng)及時采取透明的調(diào)查機制,及時公開信息,以足夠的措施阻止謠言傳播,做好危機恢復(fù)對象的排序工作,針對性地有所側(cè)重,提出對應(yīng)的解決方案及執(zhí)行必要的預(yù)案措施,最大程度減少損失、降低危害,避免衍生其他次生事件,將事態(tài)盡快恢復(fù)到應(yīng)然狀態(tài)。

        (三)實施“審慎監(jiān)管”下的金融風(fēng)險管理

        2008 年金融危機爆發(fā)后,以Basel III 為核心主旨的宏觀審慎監(jiān)管仍是主流治理理念。目前,金融風(fēng)險監(jiān)管的核心理念依舊是“審慎監(jiān)管”,政府在進行互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險監(jiān)管中,應(yīng)充分掌握風(fēng)險管理中的分散、對沖、轉(zhuǎn)移、規(guī)避及補償這五種手段。宏觀上,考慮各互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品組合的風(fēng)險性及相關(guān)度,在微觀上對組合風(fēng)險水平進行監(jiān)控,是金融機構(gòu)與政府需長期關(guān)注的要點,從而保證在金融資產(chǎn)的不停波動中,有一個比較穩(wěn)定的收益水平,維持金融市場的穩(wěn)定與發(fā)展。另一方面,當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時,政府應(yīng)該具備強烈的風(fēng)險意識,增強各環(huán)節(jié)人員的自覺性。從管理角度的實際出發(fā),與系統(tǒng)開發(fā)者、金融機構(gòu)盡快協(xié)調(diào)形成一套通用的語言標(biāo)準(zhǔn),對風(fēng)險類型及產(chǎn)生原因進行分析得出判斷,監(jiān)控各種交易活動背后的風(fēng)險,透過現(xiàn)象看本質(zhì),根據(jù)已出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險進行有效的風(fēng)險預(yù)判、評估和計量。克服管理滯后性,一旦風(fēng)險得到了確認(rèn),政府應(yīng)立即采取主動積極的風(fēng)險控制手段,從而確保金融活動在有效的風(fēng)險控制背景下展開,及時跟蹤和掌握最前沿的科技實踐,增強風(fēng)險控制行為的針對性,引導(dǎo)和推進互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)發(fā)展。

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