章友德，杜建軍，李勃延

（上海政法學(xué)院a.政府管理學(xué)院；b.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海201701）

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，因此，黨的十九大報(bào)告濃墨重彩描繪了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也對上海的鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了前進(jìn)方向。從宏觀方面看，近些年盡管上海農(nóng)村在政府政策的支持下發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，但怎樣解決上海農(nóng)村的內(nèi)生造血功能，以市場化的手段推動上海鄉(xiāng)村振興仍然存在一系列問題亟待解決。從微觀方面看，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的最重要內(nèi)容，因此，各個(gè)鄉(xiāng)村如何依據(jù)自己的優(yōu)勢資源，培育發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的重要依托。在此背景下，政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，加快發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的政策供給，推動上海特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，對于探索一條有效的市場化的推進(jìn)上海鄉(xiāng)村振興的路徑，推動上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展，破除上海城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展的局面，實(shí)現(xiàn)上海全面發(fā)展之路，具有重要實(shí)踐價(jià)值。

鄉(xiāng)村振興的外生發(fā)展模式認(rèn)為，國家干預(yù)和資本介入能夠推動農(nóng)村發(fā)展，但不能有效激發(fā)農(nóng)村居民自主性。而發(fā)揮居民主體性能推動現(xiàn)代化進(jìn)程，后發(fā)國家也可以內(nèi)生發(fā)展。農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展的關(guān)鍵是創(chuàng)造彈性、多元以及可持續(xù)的地方經(jīng)濟(jì)。但推動農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展，也需要專家和政府人員的介入。各國推動鄉(xiāng)村振興都各有特色，美國在技術(shù)創(chuàng)新、電子網(wǎng)絡(luò)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。泰國由有能力的個(gè)人或組織主導(dǎo)自治促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。法國鼓勵(lì)多功能農(nóng)業(yè)和創(chuàng)業(yè)，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力；歐盟以農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)推動農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展；日本拓展農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村的多功能性。

現(xiàn)有研究集中在鄉(xiāng)村振興的政策研究方面，缺乏對鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生化路徑進(jìn)行有針對性的研究。本研究著力梳理出以鄉(xiāng)村振興內(nèi)生化為突破點(diǎn)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)推動鄉(xiāng)村振興的路徑。然后，設(shè)計(jì)出一套通過做大做強(qiáng)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，以市場化手段推動鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生路徑和對策。

二、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵、發(fā)展途徑與作用

（一）特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵

特色農(nóng)業(yè)是在資源、氣候、地理?xiàng)l件和特殊物種等優(yōu)勢基礎(chǔ)上，充分利用當(dāng)?shù)鬲?dú)特的資源、產(chǎn)業(yè)與地理等條件，依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的要求發(fā)展起來的具有鮮明獨(dú)特產(chǎn)品品質(zhì)和地域生產(chǎn)特征的市場化、高效化農(nóng)業(yè)，是具有一定規(guī)模優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢和市場競爭優(yōu)勢的高效農(nóng)業(yè)。目前，按照經(jīng)營主體與生產(chǎn)組織方式的不同，主要形成了三種特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式：一是本地外出創(chuàng)業(yè)企業(yè)家返回家鄉(xiāng)或當(dāng)?shù)卦衅髽I(yè)家從事農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。二是外來工商資本與大企業(yè)進(jìn)入當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，從事反租倒包，進(jìn)行連片開發(fā)。三是推進(jìn)各種形式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，延伸與發(fā)展家庭經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)大戶實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

（二）特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展途徑

主流觀點(diǎn)寄希望于通過工商資本帶動農(nóng)戶，形成“公司+合作社+農(nóng)戶”或“公司+農(nóng)戶”的方式。然而，這種路徑的問題是利益聯(lián)結(jié)機(jī)制建設(shè)的作用邊界很難把握，容易演變?yōu)槊孀庸こ?，存在工商資本和小農(nóng)戶的不平等，普通農(nóng)戶被邊緣化的問題。近年來，提倡組建合作組織的觀點(diǎn)越來越多，合作社是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，穩(wěn)步推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的重要載體。另外，亦有觀點(diǎn)提出，小農(nóng)戶是專業(yè)村的經(jīng)濟(jì)和社會主體，是特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者，因此應(yīng)該由專業(yè)村和小農(nóng)戶主導(dǎo)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

（三）特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的作用

第一，開拓市場功能。開拓國際市場必須依靠過硬的品質(zhì)以及一定的壟斷性，而特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)順應(yīng)了國內(nèi)外市場發(fā)展變化的趨勢，已經(jīng)表現(xiàn)出強(qiáng)大的開拓市場能力。第二，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)功能。發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，因地制宜地調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為農(nóng)村地區(qū)的主攻方向。第三，扶貧開發(fā)功能。發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)作物種植，能夠顯著的降低貧困發(fā)生率和增加農(nóng)戶消費(fèi)。將本地優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)資源與扶貧資金相結(jié)合，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，目前已經(jīng)成為中國扶貧開發(fā)的重要途徑。第四，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的競爭力和區(qū)域抗風(fēng)險(xiǎn)功能。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)急需提高區(qū)域抗風(fēng)險(xiǎn)能力，而特色農(nóng)業(yè)能顯著提高區(qū)域抗風(fēng)險(xiǎn)能力。特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展壯大將有力地提高農(nóng)業(yè)的競爭力，增強(qiáng)區(qū)域抗風(fēng)險(xiǎn)功能。

三、上海特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，是指在農(nóng)村范圍之內(nèi)，由外來個(gè)人、企業(yè)投資或者村民農(nóng)戶經(jīng)營的，與農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工制造或者服務(wù)業(yè)相關(guān)的特色農(nóng)產(chǎn)品種植，以及餐飲、住宿、觀光、旅游、康養(yǎng)、度假等體驗(yàn)類設(shè)施，如休閑農(nóng)莊、民宿、觀光采摘園等。

從國際農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)律來看，規(guī)?；?、現(xiàn)代化、休閑化、集群化、科技化和資源利用高效化是其共同的趨勢。目前上海特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀如下：一是處于集群形成初期，集聚程度低。受制于資金、規(guī)模、管理、技術(shù)水平等限制，很難實(shí)現(xiàn)自身經(jīng)濟(jì)模式、規(guī)模的突破。二是上海各區(qū)域特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)雷同，缺乏特色，影響了特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。只有青浦的特色餐飲農(nóng)莊產(chǎn)業(yè)集群將一產(chǎn)、二產(chǎn)和三產(chǎn)密切結(jié)合，形成了一定的優(yōu)勢特色。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條短，大多集中在一產(chǎn)和三產(chǎn)環(huán)節(jié)。休閑農(nóng)業(yè)三產(chǎn)和一產(chǎn)間缺少二產(chǎn)的聯(lián)系，造成產(chǎn)業(yè)鏈條的斷裂，進(jìn)而影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。四是資本和龍頭企業(yè)支持力度弱，導(dǎo)致經(jīng)營者實(shí)力較弱，推廣力度不足，嚴(yán)重限制了特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

四、上海特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題與挑戰(zhàn)

（一）農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)瓶頸

上海特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到了以下突出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)瓶頸：一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以一產(chǎn)為基礎(chǔ)，一、二、三產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。但因?yàn)檗r(nóng)業(yè)一般投資較大、周期較長、收益較低，顯然純粹以農(nóng)業(yè)種植業(yè)推動鄉(xiāng)村振興是不可能的，必須以農(nóng)村與農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，依托農(nóng)村良好的生態(tài)環(huán)境與優(yōu)美自然風(fēng)光，發(fā)展農(nóng)業(yè)特色種植及養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品深加工、住宿餐飲與觀光旅游等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。但發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需要一定數(shù)量的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，同時(shí)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的一二三產(chǎn)業(yè)是交錯(cuò)布局的。然而，目前耕地保護(hù)嚴(yán)格，農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施農(nóng)地指標(biāo)太少，嚴(yán)重阻礙了特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。二是2015 年開始的土地整治和2018 年開始的大棚整治執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)厲，給予整治時(shí)間過短，不同程度地挫傷了投資者的信心。

（二）政策性的穩(wěn)定性和一致性有待提高

一是土地流轉(zhuǎn)時(shí)間較短，一般只有兩三年，合同期限短，后期政策不明，導(dǎo)致資本不愿投入。二是與特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村振興聯(lián)系最緊密的部門政策執(zhí)行上，有的重發(fā)展，有的重規(guī)范，當(dāng)務(wù)之急是如何在規(guī)范中求發(fā)展。三是證照辦理過程中，存在沒有相關(guān)的政策依據(jù)的情況下，就按照城市高標(biāo)準(zhǔn)要求，致使特色農(nóng)業(yè)證照辦理困難。例如，特色民宿的消防和食品許可證按照城市賓館和大酒店的標(biāo)準(zhǔn)，提高了民宿行業(yè)的門檻。四是環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求高，農(nóng)民房屋自己住污水排放符合標(biāo)準(zhǔn)，但改為民宿后，排污不達(dá)標(biāo)，把城市的環(huán)保、消防等標(biāo)準(zhǔn)搬到了農(nóng)村。

（三）特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)缺乏金融支持

特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)都是使用農(nóng)業(yè)耕地和農(nóng)村建設(shè)用地，而目前上海在農(nóng)業(yè)耕地和農(nóng)村建設(shè)用地頒證確權(quán)和抵押融資方面遲于成都和重慶，農(nóng)業(yè)耕地和農(nóng)村建設(shè)用地仍然不能抵押融資，導(dǎo)致一些特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為了發(fā)展，只能用其他資產(chǎn)進(jìn)行抵押融資支持農(nóng)業(yè)部分的發(fā)展，限制了特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)。

（四）從事特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)人才缺乏

上海農(nóng)業(yè)人力資本供給不足，從事農(nóng)業(yè)的大學(xué)生較少，大部分農(nóng)民專業(yè)知識與技能相對缺乏。從上海情況來看，2016 年，上海持專業(yè)證書的農(nóng)業(yè)勞動力占比為51%，大部分農(nóng)民專業(yè)知識與技能相對缺乏。

五、鼓勵(lì)上海發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的對策建議

（一）做好整體發(fā)展規(guī)劃

長期規(guī)劃先行，政府把握總體規(guī)劃，土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃和村莊規(guī)劃統(tǒng)一、“不打架”。讓資本投資特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及鄉(xiāng)村振興有據(jù)可依，消除資本投資特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及鄉(xiāng)村振興的不穩(wěn)定預(yù)期。同時(shí)，在長期規(guī)劃中融入休閑農(nóng)業(yè)要素，使上海的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)成為上海的生態(tài)屏障。

（二）統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)

在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)成立專門、高效的辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一制定鄉(xiāng)村振興的相關(guān)法規(guī)政策，避免相關(guān)部門各自為政；同時(shí)監(jiān)督、協(xié)調(diào)涉農(nóng)部門的執(zhí)法行為，減少國土、環(huán)保、消防、食品監(jiān)管等相關(guān)部門一刀切式執(zhí)法，如環(huán)保、消防、食品監(jiān)管等相關(guān)部門不能嚴(yán)格套用城市的大酒店標(biāo)準(zhǔn)來要求民宿，不能嚴(yán)格套用城市標(biāo)準(zhǔn)來要求農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。政府國土、環(huán)保、消防、食品監(jiān)管等相關(guān)部門要放松管制，資本及企業(yè)也要自我規(guī)范，在規(guī)范中求發(fā)展。

（三）提高特大城市土地利效率

上海、北京等特大城市的農(nóng)用土地純粹發(fā)展種植業(yè)等第一產(chǎn)業(yè)顯然是非常不符合土地利用效率。因此，可以由市政府出面與自然資源部協(xié)商，宏觀上爭取在農(nóng)用土地指標(biāo)范圍內(nèi)靈活配置農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)耕地指標(biāo)；微觀方面讓資本和企業(yè)在規(guī)劃和用地指標(biāo)范圍內(nèi)靈活配置農(nóng)業(yè)耕地和建設(shè)用地指標(biāo)；同時(shí)推進(jìn)臨時(shí)用地備案制。這不但能推動發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及鄉(xiāng)村振興，也提升了上海、北京等特大城市的農(nóng)用土地利用效率。

（四）促進(jìn)規(guī)范與發(fā)展相平衡

國土、環(huán)保、消防、食品監(jiān)管和農(nóng)委等相關(guān)部門在執(zhí)行相關(guān)政策，對待不規(guī)范的特色農(nóng)業(yè)綜合體應(yīng)該遞上“手術(shù)刀”而不是一拆了之，應(yīng)以扶持發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為重，以鄉(xiāng)村振興大局為重，堅(jiān)持在規(guī)范中求發(fā)展。

（五）改變農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式

在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼策略上，要從撒胡椒面似的均衡戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)橥怀鲋攸c(diǎn)補(bǔ)貼的非均衡戰(zhàn)略。從現(xiàn)在按種植面積、農(nóng)田數(shù)量和售糧數(shù)量為主的普惠式的補(bǔ)貼模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)補(bǔ)貼農(nóng)地流轉(zhuǎn)，補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)人力資本培訓(xùn)，補(bǔ)貼特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。用財(cái)政補(bǔ)貼撬動社會資本投資于特色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興。通過稅費(fèi)減免和政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)城市資本投資特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，推動資本與農(nóng)業(yè)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。支持做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的輻射帶動作用。

（六）培育新型職業(yè)農(nóng)民

特色農(nóng)業(yè)綜合體的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興終究是由農(nóng)民主導(dǎo)，因此，對農(nóng)民持續(xù)地培訓(xùn)提升農(nóng)業(yè)人力資本變得尤為重要。應(yīng)該由農(nóng)民自己提出需求，政府農(nóng)業(yè)部門派專家進(jìn)行培訓(xùn)授課，通過補(bǔ)貼大力加強(qiáng)對農(nóng)民多層次、多形式的培訓(xùn)。要進(jìn)一步解放思想，吸引大量高素質(zhì)人才從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，在土地、資金等資源方面給予必要支持。