章友德，杜建軍，李勃延

（上海政法學院a.政府管理學院；b.經濟管理學院，上海201701）

一、引言

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，因此，黨的十九大報告濃墨重彩描繪了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，也對上海的鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明了前進方向。從宏觀方面看，近些年盡管上海農村在政府政策的支持下發(fā)展取得了巨大進步，但怎樣解決上海農村的內生造血功能，以市場化的手段推動上海鄉(xiāng)村振興仍然存在一系列問題亟待解決。從微觀方面看，產業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的最重要內容，因此，各個鄉(xiāng)村如何依據自己的優(yōu)勢資源，培育發(fā)展現代化農業(yè)是鄉(xiāng)村振興的重要依托。在此背景下，政府進行頂層設計，加快發(fā)展特色農業(yè)產業(yè)的政策供給，推動上海特色農業(yè)產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，對于探索一條有效的市場化的推進上海鄉(xiāng)村振興的路徑，推動上海城鄉(xiāng)融合發(fā)展，破除上海城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展的局面，實現上海全面發(fā)展之路，具有重要實踐價值。

鄉(xiāng)村振興的外生發(fā)展模式認為，國家干預和資本介入能夠推動農村發(fā)展，但不能有效激發(fā)農村居民自主性。而發(fā)揮居民主體性能推動現代化進程，后發(fā)國家也可以內生發(fā)展。農村內生發(fā)展的關鍵是創(chuàng)造彈性、多元以及可持續(xù)的地方經濟。但推動農村內生發(fā)展，也需要專家和政府人員的介入。各國推動鄉(xiāng)村振興都各有特色，美國在技術創(chuàng)新、電子網絡和鄉(xiāng)村經濟等領域促進鄉(xiāng)村發(fā)展。泰國由有能力的個人或組織主導自治促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。法國鼓勵多功能農業(yè)和創(chuàng)業(yè)，激發(fā)鄉(xiāng)村內生發(fā)展動力；歐盟以農村社區(qū)為基礎推動農村內生發(fā)展；日本拓展農業(yè)和鄉(xiāng)村的多功能性。

現有研究集中在鄉(xiāng)村振興的政策研究方面，缺乏對鄉(xiāng)村振興的內生化路徑進行有針對性的研究。本研究著力梳理出以鄉(xiāng)村振興內生化為突破點，發(fā)展特色農業(yè)產業(yè)推動鄉(xiāng)村振興的路徑。然后，設計出一套通過做大做強特色農業(yè)產業(yè)，以市場化手段推動鄉(xiāng)村振興的內生路徑和對策。

二、特色農業(yè)產業(yè)的內涵、發(fā)展途徑與作用

（一）特色農業(yè)產業(yè)的內涵

特色農業(yè)是在資源、氣候、地理條件和特殊物種等優(yōu)勢基礎上，充分利用當地獨特的資源、產業(yè)與地理等條件，依據市場經濟的要求發(fā)展起來的具有鮮明獨特產品品質和地域生產特征的市場化、高效化農業(yè)，是具有一定規(guī)模優(yōu)勢、品牌優(yōu)勢和市場競爭優(yōu)勢的高效農業(yè)。目前，按照經營主體與生產組織方式的不同，主要形成了三種特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展模式：一是本地外出創(chuàng)業(yè)企業(yè)家返回家鄉(xiāng)或當地原有企業(yè)家從事農業(yè)承包經營以及農業(yè)產業(yè)化經營。二是外來工商資本與大企業(yè)進入當地特色農業(yè)產業(yè)領域，從事反租倒包，進行連片開發(fā)。三是推進各種形式的土地承包經營權流轉，延伸與發(fā)展家庭經營，推動農業(yè)大戶實現規(guī)模經營。

（二）特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展途徑

主流觀點寄希望于通過工商資本帶動農戶，形成“公司+合作社+農戶”或“公司+農戶”的方式。然而，這種路徑的問題是利益聯結機制建設的作用邊界很難把握，容易演變?yōu)槊孀庸こ?，存在工商資本和小農戶的不平等，普通農戶被邊緣化的問題。近年來，提倡組建合作組織的觀點越來越多，合作社是推進農業(yè)產業(yè)化，穩(wěn)步推進脫貧攻堅的重要載體。另外，亦有觀點提出，小農戶是專業(yè)村的經濟和社會主體，是特色農產品的生產者，因此應該由專業(yè)村和小農戶主導特色農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展。

（三）特色農業(yè)產業(yè)的作用

第一，開拓市場功能。開拓國際市場必須依靠過硬的品質以及一定的壟斷性，而特色農業(yè)產業(yè)順應了國內外市場發(fā)展變化的趨勢，已經表現出強大的開拓市場能力。第二，調整產業(yè)結構功能。發(fā)展特色農業(yè)產業(yè)，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，因地制宜地調整農業(yè)產業(yè)結構已經成為農村地區(qū)的主攻方向。第三，扶貧開發(fā)功能。發(fā)展特色經濟作物種植，能夠顯著的降低貧困發(fā)生率和增加農戶消費。將本地優(yōu)勢特色農業(yè)資源與扶貧資金相結合，推進產業(yè)化開發(fā)，目前已經成為中國扶貧開發(fā)的重要途徑。第四，增強農業(yè)的競爭力和區(qū)域抗風險功能。傳統(tǒng)農區(qū)急需提高區(qū)域抗風險能力，而特色農業(yè)能顯著提高區(qū)域抗風險能力。特色農業(yè)的發(fā)展壯大將有力地提高農業(yè)的競爭力，增強區(qū)域抗風險功能。

三、上海特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展現狀

特色農業(yè)產業(yè)，是指在農村范圍之內，由外來個人、企業(yè)投資或者村民農戶經營的，與農業(yè)、農產品加工制造或者服務業(yè)相關的特色農產品種植，以及餐飲、住宿、觀光、旅游、康養(yǎng)、度假等體驗類設施，如休閑農莊、民宿、觀光采摘園等。

從國際農業(yè)發(fā)展的規(guī)律來看，規(guī)?；?、現代化、休閑化、集群化、科技化和資源利用高效化是其共同的趨勢。目前上海特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展現狀如下：一是處于集群形成初期，集聚程度低。受制于資金、規(guī)模、管理、技術水平等限制，很難實現自身經濟模式、規(guī)模的突破。二是上海各區(qū)域特色農業(yè)產業(yè)雷同，缺乏特色，影響了特色農業(yè)產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。只有青浦的特色餐飲農莊產業(yè)集群將一產、二產和三產密切結合，形成了一定的優(yōu)勢特色。三是農業(yè)產業(yè)鏈條短，大多集中在一產和三產環(huán)節(jié)。休閑農業(yè)三產和一產間缺少二產的聯系，造成產業(yè)鏈條的斷裂，進而影響現代農業(yè)產業(yè)的進一步發(fā)展。四是資本和龍頭企業(yè)支持力度弱，導致經營者實力較弱，推廣力度不足，嚴重限制了特色農業(yè)的發(fā)展。

四、上海特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展面臨的突出問題與挑戰(zhàn)

（一）農村建設用地指標瓶頸

上海特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展遇到了以下突出的農村建設用地指標瓶頸：一是現代農業(yè)是以一產為基礎，一、二、三產業(yè)綜合發(fā)展的現代農業(yè)產業(yè)。但因為農業(yè)一般投資較大、周期較長、收益較低，顯然純粹以農業(yè)種植業(yè)推動鄉(xiāng)村振興是不可能的，必須以農村與農業(yè)為基礎，依托農村良好的生態(tài)環(huán)境與優(yōu)美自然風光，發(fā)展農業(yè)特色種植及養(yǎng)殖、農產品深加工、住宿餐飲與觀光旅游等特色農業(yè)產業(yè)。但發(fā)展特色農業(yè)產業(yè)需要一定數量的農村建設用地指標，同時特色農業(yè)產業(yè)內部的一二三產業(yè)是交錯布局的。然而，目前耕地保護嚴格，農村建設用地和農業(yè)設施農地指標太少，嚴重阻礙了特色農業(yè)產業(yè)的發(fā)展。二是2015 年開始的土地整治和2018 年開始的大棚整治執(zhí)行標準過于嚴厲，給予整治時間過短，不同程度地挫傷了投資者的信心。

（二）政策性的穩(wěn)定性和一致性有待提高

一是土地流轉時間較短，一般只有兩三年，合同期限短，后期政策不明，導致資本不愿投入。二是與特色農業(yè)產業(yè)和鄉(xiāng)村振興聯系最緊密的部門政策執(zhí)行上，有的重發(fā)展，有的重規(guī)范，當務之急是如何在規(guī)范中求發(fā)展。三是證照辦理過程中，存在沒有相關的政策依據的情況下，就按照城市高標準要求，致使特色農業(yè)證照辦理困難。例如，特色民宿的消防和食品許可證按照城市賓館和大酒店的標準，提高了民宿行業(yè)的門檻。四是環(huán)保標準要求高，農民房屋自己住污水排放符合標準，但改為民宿后，排污不達標，把城市的環(huán)保、消防等標準搬到了農村。

（三）特色農業(yè)產業(yè)缺乏金融支持

特色農業(yè)產業(yè)都是使用農業(yè)耕地和農村建設用地，而目前上海在農業(yè)耕地和農村建設用地頒證確權和抵押融資方面遲于成都和重慶，農業(yè)耕地和農村建設用地仍然不能抵押融資，導致一些特色農業(yè)產業(yè)為了發(fā)展，只能用其他資產進行抵押融資支持農業(yè)部分的發(fā)展，限制了特色農業(yè)產業(yè)的發(fā)展及鄉(xiāng)村振興的推進。

（四）從事特色農業(yè)產業(yè)人才缺乏

上海農業(yè)人力資本供給不足，從事農業(yè)的大學生較少，大部分農民專業(yè)知識與技能相對缺乏。從上海情況來看，2016 年，上海持專業(yè)證書的農業(yè)勞動力占比為51%，大部分農民專業(yè)知識與技能相對缺乏。

五、鼓勵上海發(fā)展特色農業(yè)產業(yè)的對策建議

（一）做好整體發(fā)展規(guī)劃

長期規(guī)劃先行，政府把握總體規(guī)劃，土地規(guī)劃、農業(yè)規(guī)劃和村莊規(guī)劃統(tǒng)一、“不打架”。讓資本投資特色農業(yè)產業(yè)及鄉(xiāng)村振興有據可依，消除資本投資特色農業(yè)產業(yè)及鄉(xiāng)村振興的不穩(wěn)定預期。同時，在長期規(guī)劃中融入休閑農業(yè)要素，使上海的特色農業(yè)產業(yè)成為上海的生態(tài)屏障。

（二）統(tǒng)一頂層設計

在鄉(xiāng)村振興領導機構內成立專門、高效的辦事機構，統(tǒng)一制定鄉(xiāng)村振興的相關法規(guī)政策，避免相關部門各自為政；同時監(jiān)督、協(xié)調涉農部門的執(zhí)法行為，減少國土、環(huán)保、消防、食品監(jiān)管等相關部門一刀切式執(zhí)法，如環(huán)保、消防、食品監(jiān)管等相關部門不能嚴格套用城市的大酒店標準來要求民宿，不能嚴格套用城市標準來要求農業(yè)、農村。政府國土、環(huán)保、消防、食品監(jiān)管等相關部門要放松管制，資本及企業(yè)也要自我規(guī)范，在規(guī)范中求發(fā)展。

（三）提高特大城市土地利效率

上海、北京等特大城市的農用土地純粹發(fā)展種植業(yè)等第一產業(yè)顯然是非常不符合土地利用效率。因此，可以由市政府出面與自然資源部協(xié)商，宏觀上爭取在農用土地指標范圍內靈活配置農村建設用地和農業(yè)耕地指標；微觀方面讓資本和企業(yè)在規(guī)劃和用地指標范圍內靈活配置農業(yè)耕地和建設用地指標；同時推進臨時用地備案制。這不但能推動發(fā)展特色農業(yè)產業(yè)及鄉(xiāng)村振興，也提升了上海、北京等特大城市的農用土地利用效率。

（四）促進規(guī)范與發(fā)展相平衡

國土、環(huán)保、消防、食品監(jiān)管和農委等相關部門在執(zhí)行相關政策，對待不規(guī)范的特色農業(yè)綜合體應該遞上“手術刀”而不是一拆了之，應以扶持發(fā)展特色農業(yè)產業(yè)為重，以鄉(xiāng)村振興大局為重，堅持在規(guī)范中求發(fā)展。

（五）改變農業(yè)補貼方式

在農業(yè)補貼策略上，要從撒胡椒面似的均衡戰(zhàn)略轉變?yōu)橥怀鲋攸c補貼的非均衡戰(zhàn)略。從現在按種植面積、農田數量和售糧數量為主的普惠式的補貼模式，轉變?yōu)橹攸c補貼農地流轉，補貼農業(yè)人力資本培訓，補貼特色農業(yè)產業(yè)發(fā)展。用財政補貼撬動社會資本投資于特色農業(yè)和鄉(xiāng)村振興。通過稅費減免和政策引導，鼓勵城市資本投資特色農業(yè)產業(yè)，推動資本與農業(yè)相結合，實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展。支持做大做強農業(yè)龍頭企業(yè)，強化農業(yè)龍頭企業(yè)對特色農業(yè)產業(yè)的輻射帶動作用。

（六）培育新型職業(yè)農民

特色農業(yè)綜合體的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興終究是由農民主導，因此，對農民持續(xù)地培訓提升農業(yè)人力資本變得尤為重要。應該由農民自己提出需求，政府農業(yè)部門派專家進行培訓授課，通過補貼大力加強對農民多層次、多形式的培訓。要進一步解放思想，吸引大量高素質人才從事農業(yè)生產經營，在土地、資金等資源方面給予必要支持。