劉海洋
(曲阜師范大學(xué) 財務(wù)處,山東 曲阜 273165)
高校對經(jīng)濟社會的發(fā)展提供重要的智力支持,我國高校主要是公辦院校,各高校的運行經(jīng)費主要依賴于各級財政撥款,高校的捐贈收入、培訓(xùn)收入等創(chuàng)收資金在學(xué)校資金的比重較小。一方面,絕大部分高校僅依靠財政撥款難以滿足其不斷發(fā)展的需要,需要進行舉借債務(wù);另一方面,部分高校對資金的使用效率、效果關(guān)注度比較低,普遍存在重?fù)芸钶p資金管理的現(xiàn)象。通過構(gòu)建科學(xué)合理的高校預(yù)算管理績效考核指標(biāo)體系,找出投入冗余、產(chǎn)出不足、投入不足的教學(xué)、科研等各項具體業(yè)務(wù)活動,及時調(diào)整資金安排方向,對一些資金效率低的項目和單位,進行資金的壓減或收回,促進資源的合理分配,實現(xiàn)教育產(chǎn)出的最大化,緩解緊張的財政資源與高校教育事業(yè)不斷發(fā)展的矛盾,促進高校各項業(yè)務(wù)的高效發(fā)展。
目前,高校預(yù)算管理存在“重分配、輕管理”的普遍問題。構(gòu)建科學(xué)合理的高校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系,有助于為政府部門進行資源的分配提供更加科學(xué)的依據(jù),使“好鋼用在刀刃上”,并方便政府對高校的運行狀況進行及時監(jiān)督。從高校自身管理角度講,預(yù)算管理績效評價有助于學(xué)校統(tǒng)籌安排各部門的活動,在各學(xué)院、各部門之間進行資源的合理配置,實現(xiàn)有限資源的最大化產(chǎn)出。預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建將促進學(xué)校更好地發(fā)揮培育人才、服務(wù)社會、文化傳承、科學(xué)研究的功能。
高校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系研究是從“績效預(yù)算”研究發(fā)展而來,在預(yù)算中融入績效管理,并影響資源的分配,進而取得更好的預(yù)算管理效果。Jarratt Report最初將績效指標(biāo)體系分為高校內(nèi)部指標(biāo)、外部指標(biāo)、發(fā)展指標(biāo),反映了高校自身的特點,突出學(xué)校資源配置的效率。Martin Gave提出了關(guān)于教學(xué)績效評價、科研績效評價的14項績效評價指標(biāo),教學(xué)績效的評價指標(biāo)有學(xué)生入學(xué)人數(shù)、師生比例、資金回報率、高校附加值、就業(yè)率等指標(biāo),科研績效的評價指標(biāo)有科研收入、科研投入、專利數(shù)、學(xué)校排名等。Carl研究認(rèn)為,績效評價可從財務(wù)維度、學(xué)習(xí)與成長維度、內(nèi)部運營維度、學(xué)習(xí)與成長角度、客戶維度進行研究。R.Naylor運用統(tǒng)計學(xué)的方法,對英國高??冃гu價指標(biāo)設(shè)計的缺陷進行有效改進。英國高等教育委員會1997年成立了績效評價指標(biāo)研究組,專門研究高??冃Э己酥笜?biāo),將績效考核指標(biāo)體系分為教學(xué)、教輔、科研管理、后勤、學(xué)校管理五類,并分門別類地設(shè)計相應(yīng)的指標(biāo)體系。
我國專家學(xué)者在西方預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系研究的基礎(chǔ)上對我國高校的預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系進行研究,經(jīng)過不斷創(chuàng)新發(fā)展形成了一系列的研究成果。樊秀娣在《同濟大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量白皮書》中,以同濟大學(xué)為例,根據(jù)學(xué)校的發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃,構(gòu)建一系列績效考核的指標(biāo)體系,對同濟大學(xué)進行預(yù)算管理績效考核。早期績效評價研究的對象主要集中在企業(yè),在對企業(yè)進行績效考評中平衡計分卡、KPI,BSC等績效評價工具得到廣泛應(yīng)用。隨著我國預(yù)算績效改革的不斷深入,對高校的預(yù)算管理績效評價研究不斷增加。
教育資源的競爭日趨激烈,學(xué)校要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須高效合理地利用資金。我國高?;局С瞿壳捌毡椴扇〉氖窃隽款A(yù)算法,將資金按照學(xué)生、教職工人數(shù)進行簡單分配,沒有將部門經(jīng)費與其工作業(yè)績、工作目標(biāo)掛鉤,部門資金使用效率無人考核。在項目資金投入方面,一方面存在一些項目完成后資金花不出去、大量資金結(jié)余的情況,另一方面存在項目等資金的現(xiàn)象。預(yù)算管理,預(yù)算執(zhí)行不到位,預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系不健全,造成此種問題的原因主要有以下幾點。
我國對高校進行績效評價的實施比較晚,雖然部分省份在財政撥款中增加了績效撥款的比重,但是在整體占比中相對比較低。高校行政主要領(lǐng)導(dǎo)對部門預(yù)算管理績效評價的重視程度比較低。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)對資金的管理主要精力放在財政資金及非財政資金的爭取上,對到賬資金的開支結(jié)果很少進行績效評價,資金使用效益得不到應(yīng)有的重視,對預(yù)算管理績效評價的政策理解不夠透徹。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)因而對預(yù)算管理績效評價的重視程度較低,預(yù)算管理績效評價意識淡薄。高校領(lǐng)導(dǎo)對各二級單位績效評價的重視程度不夠,導(dǎo)致預(yù)算管理績效評價在實際工作中難以推行下去。
高校很少設(shè)置獨立的預(yù)算管理績效評價部門,同時預(yù)算管理績效評價人員的知識儲備也難以完全勝任工作需要。高校預(yù)算管理工作具有高校獨有的業(yè)務(wù)特點,預(yù)算管理績效評價工作專業(yè)性較強,有效地開展績效評價工作離不開對高校工作全面了解的專業(yè)人員。在高校預(yù)算管理績效評價工作中存在專業(yè)人員配備不到位、預(yù)算管理績效評價人員專業(yè)知識缺乏的問題,使得預(yù)算管理績效評價工作停留在消極應(yīng)付的工作狀態(tài),沒有結(jié)合本單位具體業(yè)務(wù)特點設(shè)置科學(xué)合理的預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系。大多數(shù)高校的績效評價工作都是在上級教育行政部門的安排下開展的,績效評價多采用上級部門的共性指標(biāo),未設(shè)置反映高校自身特點的績效評價指標(biāo)。專業(yè)人員的缺乏,使得預(yù)算管理績效評價工作缺少必要的人才支撐。
高校內(nèi)部各部門之間進行快速有效的數(shù)據(jù)傳輸是進行績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建的重要基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的不斷發(fā)展,各部門的辦公系統(tǒng)不斷升級更新,提升了辦公效率,但各辦公系統(tǒng)之間不能有效進行對接,存在信息共享障礙。預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建,需要學(xué)校各部門提供相關(guān)有效數(shù)據(jù)。在績效評價現(xiàn)實工作中,一些相關(guān)部門提供數(shù)據(jù)口徑不一致,延遲提供數(shù)據(jù)的情況目前仍普遍存在,對預(yù)算管理績效評價的具體實施造成數(shù)據(jù)障礙,使得該項工作很難有效開展。
隨著對高??冃гu價工作的不斷深化,績效撥款在財政撥款中的占比不斷增大,學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)提升對預(yù)算管理績效評價的責(zé)任意識,從學(xué)校層面制定保障績效評價工作實施制度,為預(yù)算管理績效評價工作提供必要的資金、人才支持。高校的工作具體要落實到各具體業(yè)務(wù)部門,學(xué)校行政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)積極帶動學(xué)校二級學(xué)院、科研機構(gòu)、教輔部門、管理部門等各單位負(fù)責(zé)人樹立預(yù)算管理績效評價意識,在對部門領(lǐng)導(dǎo)的考評中增加預(yù)算管理績效評價這一指標(biāo),并作為對各單位進行預(yù)算撥款的重要參考依據(jù),為預(yù)算管理績效評價的推行營造良好的氛圍。
高校預(yù)算管理績效評價需要各二級學(xué)院、財務(wù)處、教務(wù)處、研究生處等部門密切、高效配合。實行預(yù)算管理績效考核需要實現(xiàn)信息共享,減少信息的不對稱,提升數(shù)據(jù)傳輸效率。實現(xiàn)信息的共建、共享需要各部門在績效評價工作中按照要求統(tǒng)一數(shù)據(jù)報送口徑,這是實現(xiàn)信息共享的重要前提。實現(xiàn)信息的共享以及在各部門之間的快速傳輸離不開覆蓋全部門、全流程的信息系統(tǒng)支持,目前依靠高校自身的技術(shù)力量還很難完成信息系統(tǒng),需要借助軟件供應(yīng)商的支持。軟件供應(yīng)商對高校各項業(yè)務(wù)很難有全面的了解,需要學(xué)校推動內(nèi)部各部門與軟件供應(yīng)商之間有全面的對接,構(gòu)建順暢的信息傳輸通道,為預(yù)算管理績效評價提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。
長期以來,大部分高校認(rèn)為預(yù)算管理績效評價主要是學(xué)校財務(wù)部門的工作職責(zé),預(yù)算管理績效評價工作主要由財務(wù)部門的某個科室完成,財務(wù)部門雖然是學(xué)校資金的管理部門掌握著資金的收支情況,但是對資金開支形成的結(jié)果了解不夠詳細(xì),各項業(yè)務(wù)活動結(jié)果主要掌握在各業(yè)務(wù)部門,預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系中的大部分指標(biāo)需要各業(yè)務(wù)部門提供數(shù)據(jù)。在實際工作中財務(wù)部門的某一個科室很難協(xié)調(diào)各部門,為解決績效評價工作難以落地實施這一問題,需要在學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)下成立績效評價專職部門,該部門歸屬學(xué)校直接領(lǐng)導(dǎo),賦予該部門相應(yīng)的權(quán)力與職責(zé),并為該部門配備相應(yīng)的工作人員。工作人員對上級預(yù)算管理績效評價相關(guān)文件進行深刻的解讀,結(jié)合學(xué)校具體情況積極在全校推行預(yù)算管理績效評價工作。
一是整體性原則。高校資金活動涉及學(xué)校教學(xué)、科研、行政、教輔、后勤等各部門,學(xué)校各部門應(yīng)在學(xué)??傮w戰(zhàn)略的指引下開展業(yè)務(wù)活動。二是科學(xué)性原則。指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)建立在科學(xué)理論基礎(chǔ)之上并結(jié)合高校具體業(yè)務(wù)實際情況,在進行指標(biāo)的設(shè)計時應(yīng)邀請各相關(guān)領(lǐng)域的專家參與到指標(biāo)體系的設(shè)計中來。三是可比性原則。指標(biāo)體系能夠使得不同時期、同類別不同部門之間具有可比性。四是定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合原則。高校預(yù)算管理涉及單位、業(yè)務(wù)較多,有些指標(biāo)不便于進行定量考核,需要借助定性指標(biāo)進行考核。五是可行性原則。高校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系應(yīng)根據(jù)具體實際工作需要,方便可行,便于操作。
本文在參考現(xiàn)有對高校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系研究文獻的基礎(chǔ)上,結(jié)合高校預(yù)算管理的實際情況,采用層次分析法進行預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。從操作層面上來說,層次分析法避免了決策者在分析判斷時由于過于主觀引起偏差,另外還加入了一致性檢驗,使得檢驗結(jié)果最大程度上避免了主觀因素帶來的影響,模型如圖1所示。
圖1 層析分析法模型
層次分析法將所研究的問題進行層次化分解,分解成目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、方案層,條理清晰。層次分析法從全局出發(fā),將績效目標(biāo)分解成各業(yè)務(wù)單元,對各業(yè)務(wù)單位進行進一步具體詳細(xì)分析,然后根據(jù)問題研究的需要再進行分層。本文根據(jù)各高校的分工將高校的組織結(jié)構(gòu)分為教學(xué)、科學(xué)、行政、教輔、后勤五部分。對于每一個組成部分可邀請該領(lǐng)域的相關(guān)專家進行績效指標(biāo)體系的設(shè)計,以確保指標(biāo)體系的合理性。在指標(biāo)體系中為了解決指標(biāo)的權(quán)重分配問題,在組成部分的指標(biāo)體系中通過兩兩比較其重要性構(gòu)建判斷矩陣進行權(quán)重的賦值,確保指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性、可行性。