□ 王雪玉

（中國民航大學(xué) 法律事務(wù)中心，天津 300300）

隨著智能技術(shù)的發(fā)展，無人機(jī)在帶給人們生活便利的同時(shí)，其無序運(yùn)行問題也造成了安全危害。2017年，成都雙流機(jī)場的無人機(jī)事故導(dǎo)致幾十架航班備降；2020年，杭州蕭山機(jī)場因無人機(jī)擾航，造成多架航班延誤?？梢姡瑹o人機(jī)的無序運(yùn)行容易影響傳統(tǒng)載人航空器的正常運(yùn)行，給民航安全、公民安全帶來較大隱患，急需行政法予以規(guī)制。無人機(jī)可分為工業(yè)級別和消費(fèi)級別，消費(fèi)級別無人機(jī)的用途主要是娛樂和航拍，其體量較小，對安全的影響較低，對駕駛員基本上沒有特殊要求；工業(yè)級別則大部分用于農(nóng)林植保、物流配送等行業(yè)，其飛行高度較高、跨地域性強(qiáng)、體量較大、對駕駛員要求高，對飛行安全的影響較大。因此，本文主要探討的對象為工業(yè)級別無人機(jī)。目前，我國對于工業(yè)級無人機(jī)的規(guī)制仍存在空白和短板，缺乏一些可操作性較強(qiáng)的具體規(guī)定，因此有必要在工業(yè)級無人機(jī)規(guī)制上探索出保障飛行安全的可行路徑。

一、工業(yè)級無人機(jī)飛行安全規(guī)制的現(xiàn)狀梳理

飛行安全是指不發(fā)生人員傷亡、航空器損壞或者其他財(cái)產(chǎn)損失等事故。我國工業(yè)級無人機(jī)屬于航空器的一種，接受國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會（即國家空管委，空域管制最高機(jī)構(gòu)）、中國民用航空總局及各地區(qū)管理局的管理。由于工業(yè)級無人機(jī)行政規(guī)制貫穿生產(chǎn)制造、登記、運(yùn)行、交易全過程，涉及信息安全、飛行秩序等多方面社會利益，相關(guān)部門均在自己的規(guī)制領(lǐng)域里對工業(yè)級無人機(jī)進(jìn)行規(guī)定。我國工業(yè)級無人機(jī)法規(guī)建設(shè)具有獨(dú)立性、綜合性、平時(shí)性和國際性特征。其中，綜合性是指其涉及到憲法、治安管理處罰法等多個法律法規(guī)；平時(shí)性是指其用于調(diào)整和平時(shí)期的無人機(jī)活動；國際性是指相關(guān)法規(guī)參照了多個國際性條款。此外，部分地方人大以及政府也對本地?zé)o人機(jī)的運(yùn)行進(jìn)行了具體規(guī)定。為此，筆者選取了海南、廈門、四川、浙江、深圳、無錫、重慶共7個省、市出臺的相關(guān)管理規(guī)定進(jìn)行橫向?qū)Ρ龋瑫r(shí)將其與《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（征求意見稿，以下簡稱《暫行條例》）進(jìn)行對比，以全面梳理無人機(jī)安全規(guī)制的現(xiàn)狀。

就事前規(guī)制而言，主要圍繞無人機(jī)登記與駕駛員資質(zhì)展開（見表1）?？梢钥闯?，在登記管理方面，各省、市所出臺的管理辦法基本達(dá)成了一致；在駕駛員資質(zhì)方面，《暫行條例》與各省、市出臺的管理辦法對駕駛員資質(zhì)提出了多種不同的要求；在投保第三人責(zé)任險(xiǎn)方面，多數(shù)地區(qū)采取鼓勵或強(qiáng)制投保的方式，少數(shù)地區(qū)尚未作任何要求。其中，四川省根據(jù)無人機(jī)使用性質(zhì)是私用還是經(jīng)營性使用作出了不同要求。

表1 各省、市無人機(jī)事前管理要求

就事中規(guī)制而言，主要圍繞空域管理與飛行運(yùn)行展開（見表2）。在空域管理方面，我國實(shí)行空管、空防合一的空域管理體系，空域管理體制以軍隊(duì)為主，軍航和民航按照職責(zé)分工分別管理航路外和航路內(nèi)空域，空軍管理80%的空域，低空空域開放范圍有限。有學(xué)者認(rèn)為，必須確立民眾的低空使用權(quán)，民眾的低空使用權(quán)與國家的所有權(quán)并不沖突?？沼蚓哂械赜?qū)傩裕沼蛏陥?bào)、劃定禁飛區(qū)、出臺限飛命令等多由屬地空域部門進(jìn)行管轄。不同地區(qū)對于無人機(jī)的飛行管理有所不同，如海南、深圳的空域管理規(guī)定基本同《暫行條例》一致；四川劃定了民用無人機(jī)自飛空域的范圍，無人機(jī)在自飛空域活動可以不履行飛行空域和飛行計(jì)劃申請以及飛行動態(tài)報(bào)備手續(xù)；浙江、無錫、廈門則是劃定了無人機(jī)禁飛區(qū)；重慶對于空域的劃分較為細(xì)致，劃定了自飛、報(bào)備和管控空域以及禁飛區(qū)。各地區(qū)對無人機(jī)運(yùn)行需要接入平臺的規(guī)定較為不同：四川的規(guī)定較為寬松，不要求強(qiáng)制接入無人機(jī)數(shù)據(jù)庫。浙江、無錫無相關(guān)要求。海南、深圳的規(guī)定較為嚴(yán)格，要求無人機(jī)必須接入相應(yīng)平臺，海南還對接入平臺作出了強(qiáng)制性規(guī)定；廈門對于無人機(jī)運(yùn)行規(guī)定的寬嚴(yán)程度介于以上二者之間，要求無人機(jī)應(yīng)當(dāng)在特定區(qū)域報(bào)告位置。

表2 各省、市無人機(jī)事中管理要求

就事后規(guī)制而言，《中華人民共和國民用航空法》（以下簡稱《民航法》）、《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》（以下簡稱《飛行基本規(guī)則》）均規(guī)定了工業(yè)級無人機(jī)的法律責(zé)任。各省、市對于無人機(jī)的法律責(zé)任多采取行政處罰、治安管理等處罰手段，且多為罰款方式。值得注意的是，《暫行條例》第五十六條規(guī)定，對違反本條例的單位、個人，納入社會信用管理系統(tǒng)，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒，同時(shí)將涉企行政許可、行政處罰等信息記于企業(yè)名下并在國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)公示。與行政處罰等傳統(tǒng)事后管制手段不同，失信聯(lián)合懲戒不僅影響行政相對人的名譽(yù)，還影響其后續(xù)的申請?jiān)S可行為。如深圳規(guī)定將有違法違規(guī)行為的個人或單位列入不良記錄名單并向社會公布，嚴(yán)格限制其從事無人機(jī)飛行活動。

二、工業(yè)級無人機(jī)飛行安全規(guī)制困境剖析

（一）宏觀層面：頂層立法設(shè)計(jì)的缺失

⒈無人機(jī)飛行安全規(guī)制欠缺統(tǒng)籌性。2018年修訂的《民航法》授權(quán)國務(wù)院和中央軍委針對無人機(jī)制定行政法規(guī)，同年《暫行條例》公開進(jìn)行意見征求，但截至目前，無人機(jī)飛行安全規(guī)制仍更多依賴于民航局出臺的一系列規(guī)范性文件和其他政策性文件。自2008年起，民航局就不再屬于國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，而是從屬于國務(wù)院交通運(yùn)輸部，屬于交通運(yùn)輸部下屬國家局，其制定、公布的文件屬于規(guī)范性文件，立法效力較低。無人機(jī)技術(shù)屬于高新科技的一種，高新科技的發(fā)展速度較快，而法律具有相對滯后性。工業(yè)級無人機(jī)本身飛行跨區(qū)域程度和人為因素的影響導(dǎo)致無人機(jī)較其他高新科技風(fēng)險(xiǎn)更高。從生產(chǎn)銷售到飛行運(yùn)行再到報(bào)廢退出整個流程，無人機(jī)立法存在一定的空白，如保障無人機(jī)飛行安全最重要的一環(huán)是適航審定，民用航空器的適航性通常分為初始適航性與持續(xù)適航性，這兩個階段分別獨(dú)立卻又是一個整體，關(guān)聯(lián)性較大。目前，有關(guān)工業(yè)級無人駕駛航空器的適航方面僅僅出臺了《大型貨運(yùn)無人機(jī)適航標(biāo)準(zhǔn)》（草案），仍缺乏一個完整的管理體系，各類無人機(jī)適航審定究竟適用何種行政許可標(biāo)準(zhǔn)仍無定論，致使無人機(jī)的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)比較混亂。

⒉地方立法屬地化使得無人機(jī)飛行安全規(guī)制混亂。《暫行條例》頒布之前，地方政府規(guī)章對無人機(jī)主要進(jìn)行的是臨時(shí)性、緊急性的規(guī)定?！稌盒袟l例》頒布之后，地方性法規(guī)、規(guī)章與《暫行條例》出現(xiàn)多處重復(fù)，有些因發(fā)布時(shí)間較早而出現(xiàn)了與《暫行條例》相矛盾的規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，地方性立法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮地方特色，對無人機(jī)的飛行運(yùn)行、生產(chǎn)制造按照地域特色進(jìn)行規(guī)定，對此筆者持保留意見。與同為交通運(yùn)輸領(lǐng)域新興事物的網(wǎng)約車相比，工業(yè)級無人機(jī)的生產(chǎn)制造、飛行運(yùn)行、物流運(yùn)輸更具有跨區(qū)域的特點(diǎn)，無人機(jī)的飛行距離可超過6000公里，這一距離可以跨越數(shù)個省份，其在飛行、運(yùn)行過程中存在的問題是一個全國性的問題。整體來看，屬地管理雖然促進(jìn)了無人機(jī)管理的便利化，但地方立法不可避免地存在一定程度的局限性與差異性，不利于無人機(jī)的跨區(qū)域運(yùn)行。因此，對無人機(jī)采取屬地化的管理模式，將會導(dǎo)致無人機(jī)的管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，駕駛員在同一條航線上可能面臨不同的要求，而對于法規(guī)、規(guī)章的選擇也將無所適從。

（二）微觀層面：行政許可與行政強(qiáng)制措施缺乏上位法依據(jù)

⒈工業(yè)級無人機(jī)適航許可的設(shè)置缺乏上位法依據(jù)。目前，我國無人機(jī)適航管理采用的不是傳統(tǒng)的適航證而是適航檢查、頒發(fā)特許飛行證?！蛾P(guān)于民用無人機(jī)管理有關(guān)問題的暫行規(guī)定》中的部分內(nèi)容涉及到了特許飛行證，而《暫行條例》只是明確了無人機(jī)登記注冊的要求，尚未就其適航許可進(jìn)行設(shè)定，因此工業(yè)級無人機(jī)的適航許可缺乏上位法依據(jù)?！睹窈椒ā芳癈CAR－25部等法律、部門規(guī)章中雖然對航空器的適航許可進(jìn)行了規(guī)定，但因其出臺較早，主要規(guī)范對象為民用載人航空器，有些條款僅僅規(guī)范的是載人航空器的發(fā)動機(jī)，所以不能作為設(shè)定無人機(jī)行政許可的依據(jù)。隨著無人機(jī)技術(shù)進(jìn)步以及種類增加，現(xiàn)有的適航檢查模式已經(jīng)不能保障工業(yè)級無人機(jī)的質(zhì)量安全，在民航局的立法計(jì)劃中也有針對無人機(jī)專門規(guī)定適航許可和審查程序的趨勢，充分證明了工業(yè)級無人機(jī)適航許可對于飛行安全的重要性?！稌盒袟l例》中對于適航證沒有創(chuàng)設(shè)行政許可。2016年，《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)適航管理要求（暫行）》進(jìn)行意見征求，其中規(guī)定部分無人機(jī)應(yīng)當(dāng)申請相應(yīng)的適航證件，大多均為工業(yè)級無人機(jī)。若僅僅通過出臺規(guī)范性文件創(chuàng)設(shè)適航許可，實(shí)有悖于《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）中關(guān)于創(chuàng)設(shè)行政許可的要求，容易給無人機(jī)的飛行安全帶來隱患。

⒉工業(yè)級無人機(jī)駕駛許可設(shè)置缺乏上位法依據(jù)?！稌盒袟l例》第二十二條規(guī)定，獨(dú)立操作的小型、中型、大型無人機(jī)，其駕駛員應(yīng)當(dāng)取得安全操作執(zhí)照?！睹裼脽o人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》對駕駛員執(zhí)照的等級劃分、取得條件進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。駕駛執(zhí)照是允許具有相關(guān)資質(zhì)的人對無人機(jī)進(jìn)行操控的一種許可證明。分析工業(yè)級無人機(jī)駕駛員執(zhí)照的合法性需要明確行政許可中的“創(chuàng)設(shè)”與“規(guī)定”，創(chuàng)設(shè)是一種從無到有的概念，而規(guī)定則是在上位法已經(jīng)明確某項(xiàng)許可的前提下，對其進(jìn)行細(xì)則的劃分和落實(shí)。根據(jù)《行政許可法》第十五條的規(guī)定，因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可。由于無人機(jī)駕駛員執(zhí)照是一個長期性、普遍性的問題，不具有臨時(shí)性和地域性的特征，所以設(shè)定駕駛執(zhí)照這類行政許可最低法律位階應(yīng)當(dāng)是行政法規(guī)。雖然《暫行條例》創(chuàng)設(shè)行政許可不存在違反《行政許可法》的問題，但《暫行條例》目前只是一份征求意見稿，屬于法律的前置性文件，法律效力存疑，不能對具體工作進(jìn)行指導(dǎo)，導(dǎo)致各省、市駕駛員執(zhí)照的設(shè)定缺乏有力的上位法支撐。

⒊工業(yè)級無人機(jī)駕駛員資格條件設(shè)置缺乏上位法依據(jù)。各地增設(shè)的對無人機(jī)駕駛員的要求違反了《行政許可法》。根據(jù)《行政許可法》第十六條的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章對實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可。在工業(yè)級無人機(jī)駕駛員資質(zhì)方面，《暫行條例》針對不同機(jī)型規(guī)定了操作者的年齡要求和執(zhí)照要求，而深圳市政府規(guī)章增加了禁止故意犯罪曾經(jīng)受到刑事處罰的人員擔(dān)任中、大型無人機(jī)駕駛員的要求，顯然深圳市政府規(guī)章增設(shè)的駕駛員主體要求明顯違反了上述規(guī)定。其次，部分地區(qū)駕駛員資格條件設(shè)置同樣違反了《行政許可法》第十五條第二款的規(guī)定。四川省政府規(guī)章中要求所有類型的無人機(jī)都必須由具有完全民事行為能力的人來操作；海南省政府規(guī)章中則增加了禁止在服用藥物、飲酒情況下操縱無人機(jī)的要求。工業(yè)級無人機(jī)飛行跨度較廣，其駕駛員資質(zhì)顯然是一個全國性的問題，不具有明顯的地域?qū)傩?，也不適合屬地管理，需要制定全國統(tǒng)一的法律規(guī)定。

⒋工業(yè)級無人機(jī)行政強(qiáng)制措施設(shè)置面臨正當(dāng)性質(zhì)疑。《浙江省無人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》第十四條規(guī)定，無人駕駛航空器違反規(guī)定飛行，可能危及公共安全的，公安機(jī)關(guān)可以采取攔截、迫降、捕獲等方式對無人駕駛航空器予以扣押；《深圳市民用無人機(jī)管理暫行辦法》（征求意見稿）第三十三條規(guī)定，無人機(jī)違反飛行管理規(guī)定、擾亂公共秩序或者危及公共安全的，南部戰(zhàn)區(qū)空軍飛行管制部門、民航深圳監(jiān)管局和公安機(jī)關(guān)可以依法扣押有關(guān)物品、責(zé)令停止飛行、查封違法活動場所等緊急處置措施。筆者認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)采取的攔截、迫降、擊落等行為在屬性上應(yīng)歸于行政強(qiáng)制措施。從定義上看，行政強(qiáng)制措施表現(xiàn)在財(cái)產(chǎn)上是對財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性的控制?？傮w來看，攔截、迫降、捕獲等手段是為了保障公共安全和避免危害擴(kuò)大，從而對無人機(jī)進(jìn)行臨時(shí)性約束的行為。攔截、迫降、捕獲等手段具有以下幾個基本特征：⑴有具體的行政行為對象；⑵采取手段時(shí)事態(tài)緊急；⑶具有臨時(shí)性，不是一種常態(tài)；⑷具有強(qiáng)制性，相對人無法違抗且不得違抗；⑸目的是預(yù)防或者控制危害行為；⑹不具有終局性，一般附隨有相應(yīng)的處罰措施。以上這些基本特性都與行政強(qiáng)制措施的保障性、強(qiáng)制性、限制性、臨時(shí)性、應(yīng)急性、從屬性等特性相吻合，行政強(qiáng)制措施的目的是保障一種秩序的形成，保障后續(xù)行政行為的有效做出。行政強(qiáng)制措施又分為限制人身自由、查封、扣押、凍結(jié)、其他這五類。無人機(jī)明顯屬于財(cái)產(chǎn)，所以對無人機(jī)的攔截、迫降、擊落等行為顯然不屬于限制公民人身自由；查封是限制財(cái)產(chǎn)的使用和處分，主要是針對不動產(chǎn)或類似不動產(chǎn)屬性的財(cái)產(chǎn)，無人機(jī)屬于動產(chǎn)，因此對無人機(jī)的攔截、迫降、擊落等行為不屬于查封；凍結(jié)指的是控制資產(chǎn)的流動，這與無人機(jī)的攔截、迫降、擊落等行為沒有關(guān)系；扣押則是解除對財(cái)物的占有并限制處分，扣押主要針對的是可移動的財(cái)產(chǎn)，且扣押的財(cái)產(chǎn)由行政機(jī)關(guān)保管，如扣留機(jī)動車，雖然浙江的規(guī)定認(rèn)為攔截、迫降、擊落等行為應(yīng)屬于扣押的范疇，但筆者認(rèn)為，攔截、迫降、擊落等行為應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施中的其他范疇，而扣押僅僅是攔截、迫降、擊落等行為的后續(xù)目的，攔截、迫降、擊落等行為是扣押的前置行政強(qiáng)制措施，不能將攔截、迫降、擊落等行為也定性為扣押。由此就引發(fā)了合法性的問題。

《浙江省無人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》由浙江省人大常委會通過，從法律位階上屬于地方性行政法規(guī)，其設(shè)定行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)受到《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡稱《行政強(qiáng)制法》）第十條的限制。第十條中的“尚未制定法律、行政法規(guī)”在學(xué)界存在爭議，領(lǐng)域說認(rèn)為，國家只要在該領(lǐng)域制定法律、行政法規(guī)，那么就不屬于尚未制定法律、行政法規(guī)；事項(xiàng)說認(rèn)為，尚未制定應(yīng)采取狹義理解，即指的是具體事項(xiàng)而不是一部法律或行政法規(guī)。如果采取前者的說法，那么浙江省的行政強(qiáng)制措施顯然是違法的。因?yàn)殛P(guān)于無人機(jī)已經(jīng)出臺了相應(yīng)的行政法規(guī)，但行政法規(guī)中沒有設(shè)定攔截、迫降、擊落等行政強(qiáng)制措施，浙江省地方性法規(guī)制定的行政強(qiáng)制措施不屬于尚未制定法律、行政法規(guī)的情況，因此該行政強(qiáng)制措施的設(shè)定不具有合法性；如果采取后者的說法，即地方性法規(guī)滿足第十條中“尚未制定法律、行政法規(guī)”這一要件，但其在“地方性事務(wù)”這一要件上存在問題。目前，對于地方性事務(wù)存在不同的理解。狹義的理解是具有區(qū)域性和地方性，某個地區(qū)專有的事物，主要是一些不需要中央立法的問題；廣義的理解是指法律明確規(guī)定必須由中央進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定以外的其他事物。而無人機(jī)的飛行安全涉及到國家安全，不具有地方屬性。筆者認(rèn)為，對無人機(jī)采取行政強(qiáng)制措施不應(yīng)當(dāng)屬于地方性事務(wù)。此外，《行政強(qiáng)制法》第十條規(guī)定，地方性法規(guī)僅可以設(shè)定查封、扣押類的行政強(qiáng)制措施。前文已探討攔截、迫降、擊落等行為應(yīng)屬于行政強(qiáng)制措施中的其他范疇，地方性法規(guī)不能設(shè)定這類行政強(qiáng)制措施。浙江省有關(guān)無人機(jī)行政強(qiáng)制方面的規(guī)定顯然違反了《行政強(qiáng)制法》。同樣，《深圳市民用無人機(jī)管理暫行辦法》由深圳市政府以及民航中南地區(qū)管理局制定，從法律位階上屬于政府規(guī)章，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第十條第四款的規(guī)定，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施。因此，行政強(qiáng)制措施的設(shè)定主體不能是政府規(guī)章，深圳市的相關(guān)規(guī)定也違反了《行政強(qiáng)制法》。

通過梳理各省、市出臺的有關(guān)無人機(jī)的地方性法規(guī)、規(guī)章發(fā)現(xiàn)，多個省、市的立法存在違反《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第八十二條第六款的情形。與省級規(guī)章相比，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章還增加了限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等事項(xiàng)的要求。在無人機(jī)登記管理方面，《暫行條例》作為行政法規(guī)只規(guī)定了除微型以外的民用無人機(jī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行注冊登記，而四川、無錫、重慶的政府規(guī)章則要求所有類型的無人機(jī)必須進(jìn)行注冊。在無人機(jī)飛行運(yùn)行方面，《暫行條例》不強(qiáng)制無人機(jī)接入監(jiān)管平臺，海南省政府規(guī)章和深圳市政府規(guī)章則規(guī)定工業(yè)級無人機(jī)都必須接入監(jiān)管平臺。雖然各省、市對本地的無人機(jī)問題存在差異化管理的需要，但無人機(jī)登記、強(qiáng)制接入平臺等要求違反了《立法法》第八十二條第六款的規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。在無人機(jī)領(lǐng)域，法律依據(jù)為《民航法》、行政法規(guī)依據(jù)為《暫行條例》，四川、無錫、重慶的地方性法規(guī)暫時(shí)屬于空白階段。對于上位法依據(jù)有學(xué)者主張應(yīng)當(dāng)從寬理解，即上位法體現(xiàn)出此類立法精神者應(yīng)當(dāng)認(rèn)為具有上位法依據(jù)，使得地方政府規(guī)章在設(shè)定權(quán)限性規(guī)范上獲得更多的依據(jù)。有學(xué)者認(rèn)為，上位法依據(jù)應(yīng)當(dāng)理解為具體條款的規(guī)定，而不能僅僅從立法目的、立法精神中推導(dǎo)。筆者較為贊同后者的觀點(diǎn)，若僅僅可以通過立法目的、立法精神來推導(dǎo)出有上位法依據(jù)這一結(jié)論，則會授予地方政府規(guī)章過大的權(quán)限與自由裁量度。目前，不同地區(qū)立法技術(shù)水平差異較大，將會影響法律的規(guī)范與統(tǒng)一，存在損害相對人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在《民航法》《暫行條例》都沒有規(guī)定“授權(quán)無人機(jī)登記、強(qiáng)制接入平臺的具體要求由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章規(guī)定”的前提下，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為四川、無錫、重慶的政府規(guī)章對無人機(jī)登記、強(qiáng)制接入平臺的要求缺少上位法的依據(jù)。對無人機(jī)登記、強(qiáng)制接入平臺的要求屬于減損權(quán)利或者增加其義務(wù)的情形?！皽p損權(quán)利”是對公民的權(quán)利進(jìn)行減少，“增加義務(wù)”則是對公民的義務(wù)進(jìn)行擴(kuò)大，四川、無錫、重慶的政府規(guī)章則要求所有類型的無人機(jī)必須進(jìn)行注冊明顯屬于對相對人的義務(wù)進(jìn)行增加，海南省政府規(guī)章和深圳市政府規(guī)章強(qiáng)制無人機(jī)接入平臺同理。因此，四川、無錫、深圳的規(guī)章存在違反《立法法》第八十二條的情形。

三、我國工業(yè)級無人機(jī)飛行安全規(guī)制的轉(zhuǎn)型

（一）進(jìn)行無人機(jī)立法頂層設(shè)計(jì)

一是無人機(jī)立法的頂層設(shè)計(jì)需要建立保障飛行安全的立法原則，飛行安全是航空業(yè)的生命線，也是航空器運(yùn)行的最低要求，飛行安全是寫在《民航法》總則中的重要條款；二是頂層設(shè)計(jì)需要發(fā)揮協(xié)調(diào)整合功能，解決無人機(jī)規(guī)范相互割裂、各地區(qū)規(guī)范差異較大的問題；三是頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)具有前瞻性和引領(lǐng)性，重視無人機(jī)的發(fā)展規(guī)律，解決工業(yè)級無人機(jī)更新周期較短而帶來的立法滯后問題。關(guān)于無人機(jī)頂層設(shè)計(jì)的立法位階問題，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)建立專門的《無人機(jī)法》，但筆者認(rèn)為，對無人機(jī)進(jìn)行單獨(dú)立法是不恰當(dāng)?shù)?。工業(yè)級無人機(jī)仍然屬于民用航空器的一部分，我國目前已經(jīng)出臺了《民航法》，若再制定《無人機(jī)法》則會造成立法的重復(fù)與矛盾。此外，工業(yè)級無人機(jī)無論是從體量上、地位上還是涉及的飛行風(fēng)險(xiǎn)上都無法與傳統(tǒng)民用航空器相提并論，且還處于一個飛速更新的時(shí)期，故對其進(jìn)行單獨(dú)立法的條件并不成熟。因此，可以考慮在《民航法》中單獨(dú)增加一章對于無人機(jī)的管理規(guī)定，這樣既能彌補(bǔ)無人機(jī)立法層面上法律位階的缺失，也能為無人機(jī)各類細(xì)化的規(guī)定提供依據(jù)。同時(shí)，無人機(jī)頂層設(shè)計(jì)需要從宏觀層面出發(fā)，但也不可過于寬泛籠統(tǒng)，對一些重要的準(zhǔn)入事項(xiàng)如適航、飛行許可、駕駛員管理仍然要作出統(tǒng)領(lǐng)性的規(guī)定，確立行政許可以及行政強(qiáng)制的合法性。在應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法授權(quán)的領(lǐng)域要明確授權(quán)對象與授權(quán)事項(xiàng)，尤其是對于地方立法的規(guī)范性與限度要進(jìn)行限制。綜上，我國建立的無人機(jī)立法體系，應(yīng)當(dāng)是以頂層設(shè)計(jì)規(guī)范為基礎(chǔ)，以其他規(guī)范性文件層層落實(shí)、細(xì)化的規(guī)范體系。

（二）無人機(jī)準(zhǔn)入許可合法化

一是修改《暫行條例》或《民航法》中關(guān)于無人機(jī)駕駛員執(zhí)照的規(guī)定；二是修改地方政府規(guī)章中的要求。一方面，對工業(yè)級無人機(jī)駕駛員實(shí)行行政許可是有必要的。行政許可就是通過設(shè)定行政許可的方式對工業(yè)級無人機(jī)飛行員資格進(jìn)行普遍禁止，繼而對符合法定條件欲申請飛行員資格的人解除這種普遍禁止?！缎姓S可法》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)設(shè)定和不應(yīng)當(dāng)設(shè)定行政許可的不同情況。根據(jù)《行政許可法》第十二條規(guī)定，直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可。工業(yè)級無人機(jī)屬于此類活動范疇。行政許可獲得正當(dāng)性的最主要理由是保護(hù)公共利益和公共安全。在無人機(jī)駕駛執(zhí)照這一問題上就體現(xiàn)為公共利益與個人利益的沖突。但若是缺少駕駛執(zhí)照這一行政許可，公民就可以自由運(yùn)行無人機(jī)，那么工業(yè)級無人機(jī)高空墜落、隨意運(yùn)輸、擾亂民航等事件發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)可能會增大，公共利益受到侵害的可能性增加。另一方面，單純采取事中指導(dǎo)、事后監(jiān)督、政企合作的模式無法完全保障飛行安全。事后監(jiān)督即使采取嚴(yán)苛的處罰手段，也無法挽回?zé)o人機(jī)因?yàn)椴僮鞑划?dāng)而導(dǎo)致的意外傷亡；實(shí)踐中，行業(yè)協(xié)會無法對駕駛員進(jìn)行有效管理，尤其是工業(yè)級無人機(jī)在操作時(shí)仍有一定的技術(shù)門檻，未受過訓(xùn)練的普通公民不具備隨意操作的能力，若對工業(yè)級無人機(jī)的駕駛執(zhí)照進(jìn)行開放管理，即使行業(yè)協(xié)會提供駕駛技術(shù)培訓(xùn)與年度審查，所起到的作用依然有限，仍會對飛行安全造成較大的威脅。因此，對無人機(jī)設(shè)置行政許可有利于保障飛行安全，飛行執(zhí)照是有其必要性的。

就駕駛執(zhí)照而言，國家層面與地方層面應(yīng)對無人機(jī)駕駛執(zhí)照作出統(tǒng)一規(guī)定。工業(yè)級無人機(jī)駕駛員執(zhí)照以及其他準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)都必須以中央立法的統(tǒng)一管理為基礎(chǔ)，如果由各地任意規(guī)范則難以對無人機(jī)實(shí)施有效管理。工業(yè)級無人機(jī)尤其是大型無人機(jī)在未來可能會進(jìn)行跨行政區(qū)域飛行，各省、市對駕駛員標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不同會導(dǎo)致航路上發(fā)生既存在合法飛行又存在違法飛行的尷尬局面，妨礙統(tǒng)一管理。如四川省政府規(guī)章中要求所有類型的無人機(jī)都必須由具有完全民事行為能力的人來操作；無錫市政府規(guī)章只要求駕駛員熟練掌握其所操控的民用無人機(jī)性能即可，無須進(jìn)行證照管理。這類過嚴(yán)或過寬的行政許可條件都是不適當(dāng)?shù)?。對于地方立法中一些合理的條款則可以被吸收到國家立法層面，如禁止在服用藥物、飲酒情況下操縱工業(yè)級無人機(jī)，因?yàn)楣I(yè)級無人機(jī)對飛行員的操作要求較高，理應(yīng)保持清醒的工作狀態(tài)。隨著無人機(jī)的快速發(fā)展，較高位階的法律規(guī)范已難以對其進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，不少制度設(shè)計(jì)存在發(fā)生變化的可能，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口密度也對無人機(jī)飛行提出了不同的要求。因此，各地對工業(yè)級無人機(jī)執(zhí)照進(jìn)行一定程度的屬地管理是具有必要性的，但屬地管理的對象一定要嚴(yán)格限制本行政區(qū)域內(nèi)，如飛行距離較短的小型工業(yè)級無人機(jī)，此類無人機(jī)一般不會進(jìn)行跨省飛行，因此可以由本省根據(jù)地區(qū)情況在有限的范圍內(nèi)進(jìn)行證照管理，而大型無人機(jī)飛行距離較長則顯然不適宜進(jìn)行屬地管理。隨著無人機(jī)的發(fā)展，其規(guī)制應(yīng)當(dāng)逐漸向傳統(tǒng)載人航空器法律體系發(fā)展，即主要管理規(guī)定都由中央立法決定，地方立法發(fā)揮輔助作用。

（三）無人機(jī)相關(guān)行政強(qiáng)制措施合法化

由于無人機(jī)突發(fā)事件較多，所以對其進(jìn)行行政執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循高效快捷的原則，如果對無人機(jī)違法飛行不能進(jìn)行及時(shí)的處理和制止，可能會造成無法挽回的損失。可見，授權(quán)各地公安機(jī)關(guān)對無人機(jī)采取強(qiáng)制措施是必要的，但由于沒有法律與行政法規(guī)對無人機(jī)強(qiáng)制措施進(jìn)行設(shè)定，使得無人機(jī)執(zhí)法陷入了困境。筆者建議對工業(yè)級無人機(jī)的行政強(qiáng)制行為應(yīng)由《民航法》創(chuàng)設(shè)。因?yàn)閷o人機(jī)進(jìn)行擊落、捕獲等行為可能會對工業(yè)級無人機(jī)造成難以彌補(bǔ)的損失，此類對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)具有較強(qiáng)限制性的行政強(qiáng)制行為最好由法律設(shè)定。另外，《行政強(qiáng)制法》第十六條規(guī)定了不采取行政強(qiáng)制措施的情形，但“沒有明顯危害社會危險(xiǎn)”這一判斷標(biāo)準(zhǔn)具有不確定性與模糊性，執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)較大。自由裁量權(quán)是需要辨別清楚是非真假的能力，不應(yīng)當(dāng)被個人感情所左右。在立法不夠具體的情況下，此類模糊概念的判斷將無法脫離于執(zhí)法人員的主觀判斷，因此“可能危及公共安全”這一概念應(yīng)在立法上予以明確、細(xì)化，通過具體的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作，減少執(zhí)法中因自由裁量權(quán)界限模糊帶來的不確定性，實(shí)現(xiàn)對工業(yè)級無人機(jī)飛行安全的保障。