□ 劉銀喜，馬瑞聰

（⒈南開(kāi)大學(xué)，天津 300350；⒉內(nèi)蒙古大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010000）

“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！?021年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）第二十四條第一款明確規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”，這意味著賦予基層政府行政處罰權(quán)力有了法律依據(jù)。行政處罰權(quán)下放既有助于基層政府解決以往“管不了”的棘手難題，也有助于基層政府從“懸浮”或“半懸浮”狀態(tài)“嵌入”到社會(huì)。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)界關(guān)于行政處罰權(quán)下放的研究熱度遞增，特別是行政處罰權(quán)下放與基層治理現(xiàn)代化的耦合問(wèn)題引發(fā)了學(xué)者們的廣泛思考與討論。在理論研究層面，應(yīng)松年和張曉瑩認(rèn)為，《行政處罰法》在修改中應(yīng)著重解決實(shí)踐中產(chǎn)生的新老問(wèn)題，而新修訂的《行政處罰法》所明確的行政處罰權(quán)下放符合改革精神；曹海晶和吳漢東認(rèn)為，行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）須按照“民主”和“集中”的雙重邏輯原則；江必新和賀譯葶提出須從理性視角看待新修訂的有關(guān)行政處罰權(quán)下放的內(nèi)容，并對(duì)其功能、積極作用和局限性進(jìn)行了研究；姜明安認(rèn)為，《行政處罰法（修改草案）》應(yīng)適當(dāng)推進(jìn)行政處罰實(shí)施權(quán)限向基層下沉，并提出了具體的修改意見(jiàn)；葉必豐認(rèn)為，以行政處罰權(quán)為代表的執(zhí)法權(quán)向基層下沉是政府事權(quán)的縱向再配置。在以實(shí)證調(diào)查為主的經(jīng)驗(yàn)維度層面，陳峰對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革合法性進(jìn)行研究后認(rèn)為，下放的行政處罰權(quán)應(yīng)與需要下放的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限領(lǐng)域相吻合；陳柏峰從權(quán)力配置角度進(jìn)行研究后，針對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)配置所存在的重心過(guò)高與分布過(guò)散問(wèn)題提出了相應(yīng)的解決思路；夏正林和何典認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職能落實(shí)的前提是行政執(zhí)法權(quán)在各層次法律中的確定，并依據(jù)執(zhí)法權(quán)配置的問(wèn)題導(dǎo)向提出了相應(yīng)的對(duì)策?？傮w來(lái)看，學(xué)界在理論層面多是從行政執(zhí)法權(quán)改革的角度對(duì)行政處罰權(quán)下放的立法依據(jù)和適用邏輯進(jìn)行解釋性研究，與基層治理緊密結(jié)合探討得不多；在經(jīng)驗(yàn)層面，研究對(duì)象多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)街道辦關(guān)注不夠。基于此，本文從理論和經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)層面對(duì)行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦進(jìn)行理路分析和論證，并從行政處罰權(quán)下放的四個(gè)邏輯角度給予回應(yīng)。

一、賦權(quán)下沉：行政處罰權(quán)下放的理論邏輯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦是國(guó)家政策落地打通“最后一公里”的主要力量，其直面群眾，承擔(dān)了大量的社會(huì)管理和服務(wù)職責(zé)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，由于市縣區(qū)行政機(jī)關(guān)掌握行政執(zhí)法職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦雖負(fù)有管理職責(zé)但執(zhí)法權(quán)限和手段不足，而行政處罰權(quán)下放正是國(guó)家治理現(xiàn)代化、政府職能變遷和社會(huì)治理理論的邏輯體現(xiàn)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要 行政處罰權(quán)向基層延伸、下沉，有利于激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦治理社會(huì)的創(chuàng)新活力，是基層治理現(xiàn)代化的具體要求。2018年發(fā)布的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出，推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦。在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，向基層放權(quán)是符合歷史規(guī)律的有效路徑，只有做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的治理水平才能得到進(jìn)一步提升。

“放管服”改革的需要 2021年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國(guó)深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場(chǎng)主體活力電視電話(huà)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。行政處罰作為我國(guó)事后監(jiān)管的重要手段，能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦進(jìn)行“放管結(jié)合”時(shí)發(fā)揮巨大作用。賦權(quán)下沉是中央積極務(wù)實(shí)改革的關(guān)鍵步驟，也是對(duì)基層政府積極性的有效調(diào)動(dòng)。新修訂的《行政處罰法》關(guān)于行政處罰權(quán)下放的內(nèi)容是對(duì)政府間關(guān)系的縱向調(diào)整，其順應(yīng)了政府“放管服”改革的要求?？梢哉f(shuō)，將縣市一級(jí)的部分行政權(quán)力合理配置下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦，是國(guó)家推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化極具滲透力的手段。

維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安的需要 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦作為服務(wù)群眾的前沿陣地，在維護(hù)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦因貼近群眾，往往能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)各類(lèi)違法行為。賦權(quán)下沉是破解基層社會(huì)治理難題的有效途徑，作為賦權(quán)下沉的具體體現(xiàn)，行政處罰權(quán)下放有利于把“問(wèn)題解決在前沿，矛盾化解在基層”，有利于維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)治久安。

政府“依法行政”的需要 以往，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只擁有極少一部分被法律賦予的行政管理權(quán)。相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，街道辦如果參與行政執(zhí)法，實(shí)際上是市區(qū)政府職能部門(mén)將部分執(zhí)法權(quán)交由街道辦行使，這就關(guān)涉到級(jí)別管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的問(wèn)題，街道辦的行政執(zhí)法主體資格在法律上仍有待確定。新修訂的《行政處罰法》將行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦，從本質(zhì)上而言是政府層面自上而下對(duì)“依法行政”的范圍進(jìn)行了擴(kuò)展。

二、“懸浮式治理”之困：行政處罰權(quán)下放的歷史邏輯

“懸浮式治理”是基層治理中出現(xiàn)的因基層政府缺乏處理問(wèn)題的權(quán)力依據(jù)而導(dǎo)致上級(jí)政策無(wú)法有效落地的現(xiàn)象，其不僅嚴(yán)重影響到基層政府的治理成效，也不利于基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定。截至2020年底，我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位（包括鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、蘇木、民族蘇木、街道和區(qū)公所）數(shù)量為38741個(gè)，基數(shù)龐大。我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖具有獨(dú)立行政主體地位，但是一般不被賦予行政處罰權(quán)，而街道辦作為市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市人民政府派出機(jī)關(guān)，依據(jù)法律規(guī)定不具有行政主體地位?，F(xiàn)實(shí)中，基層行政事務(wù)與自治事務(wù)的界限較為模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦承接了大量的自治事務(wù)，行政負(fù)壓日趨增加。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦執(zhí)法權(quán)限缺位，直接制約了其基層治理主體功能的發(fā)揮，“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”“八個(gè)大蓋帽管不了一個(gè)破草帽”成為基層治理“最后一公里”難題的真實(shí)寫(xiě)照。加之部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法人員數(shù)量不足和執(zhí)法能力相對(duì)薄弱的問(wèn)題尚未解決，即使將執(zhí)法權(quán)下放也會(huì)存在不小的治理隱患。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦在承接上級(jí)政府事權(quán)時(shí)會(huì)受到“承接能力因素”和“承接意愿因素”的影響，影響因素之間的強(qiáng)弱組合會(huì)造成不同的結(jié)果導(dǎo)向，“承接能力弱”但“承接意愿強(qiáng)”的基層治理風(fēng)險(xiǎn)會(huì)比較高。

就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言 “農(nóng)業(yè)稅的取消”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“汲取型”政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)轉(zhuǎn)變的直接原因。一方面，在依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)“人、財(cái)、事”的實(shí)質(zhì)性權(quán)力，財(cái)政困難使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中處于兩難境地，不僅無(wú)法有效提供公共服務(wù)，與農(nóng)民的關(guān)系也日漸疏遠(yuǎn)；另一方面，在我國(guó)現(xiàn)行屬地管理體制下，“以塊為主的條塊管理”并不是簡(jiǎn)單的垂直領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到地方政府和上級(jí)政府主管部門(mén)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，一定程度上弱化了其管理能力和公共服務(wù)水平，使得“懸浮式治理”的窘境凸顯。

就街道辦而言 作為城市行政體系的末端，街道辦兼具強(qiáng)化政府與社區(qū)間聯(lián)系和維護(hù)城市運(yùn)行基本秩序的功能。一方面，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，街道辦在解決愈加復(fù)雜的管理問(wèn)題時(shí)越來(lái)越“捉襟見(jiàn)肘”。除受“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”的長(zhǎng)期困擾外，管理人才缺乏、編制不足及上級(jí)經(jīng)費(fèi)限制等因素也使得街道辦難以順利開(kāi)展管理、執(zhí)法工作，進(jìn)而影響行政執(zhí)法的效率和水平；另一方面，目前我國(guó)部分城市推行的“市－區(qū)－街道”管理體制雖鞏固了街道辦的管理主體地位，但也明顯削弱了其社區(qū)自治功能，這種單向的一元結(jié)構(gòu)有悖于國(guó)家倡導(dǎo)的社會(huì)多元治理要求。

我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位數(shù)目眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦直面群眾，若不能始終做到真正貼近群眾、及時(shí)解決基層社會(huì)問(wèn)題，將會(huì)存在較多的社會(huì)隱患。破解“懸浮式治理”之困的關(guān)鍵在于對(duì)基層政府放權(quán)賦能，這其中自然包括行政處罰權(quán)。

三、“嵌入式治理”：行政處罰權(quán)下放的內(nèi)在邏輯

“嵌入”一詞最早由匈牙利哲學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家卡爾·波蘭尼在其著作《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中提出并用于研究市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，但當(dāng)時(shí)卡爾·波蘭尼并未對(duì)“嵌入”的概念作出詳細(xì)解釋。美國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克·格蘭諾維特對(duì)“嵌入”的概念加以闡釋?zhuān)J(rèn)為其是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)學(xué)與社會(huì)學(xué)關(guān)于社會(huì)化問(wèn)題之理論張力。本文中的“嵌入式治理”是指國(guó)家層面主導(dǎo)的縣區(qū)黨組織引領(lǐng)、縣區(qū)政府系列工作機(jī)制創(chuàng)新和流程優(yōu)化向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦的延伸，以行政處罰權(quán)下放為有利契機(jī)將嵌入理論運(yùn)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道治理，同時(shí)權(quán)衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道作為國(guó)家政權(quán)的末梢和村落、社區(qū)之間的互動(dòng)協(xié)作狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦治理場(chǎng)域下的“嵌入式治理”，是指以國(guó)家力量為后盾將國(guó)家權(quán)力嵌入基層社會(huì)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)、關(guān)系和規(guī)范中。黨的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)政策性權(quán)力下放對(duì)“嵌入式治理”起到了明顯的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

黨的領(lǐng)導(dǎo) 黨建引領(lǐng)是馬克思主義唯物史觀的具體運(yùn)用和應(yīng)時(shí)發(fā)展，在我國(guó)具體表現(xiàn)為作為整體代表的政黨“嵌入”國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)當(dāng)中，同時(shí)又沒(méi)有脫離社會(huì)。一方面，具有中國(guó)特色的社會(huì)治理實(shí)踐證明了“政黨不能缺席社會(huì)治理”這一命題，黨建引領(lǐng)憑借其相對(duì)穩(wěn)固的體系框架，體現(xiàn)了制度的優(yōu)越性，有利于將中國(guó)社會(huì)治理開(kāi)展的著力點(diǎn)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，在認(rèn)識(shí)社會(huì)的同時(shí)不斷改造社會(huì)；另一方面，黨建引領(lǐng)使得國(guó)家對(duì)村莊和社區(qū)的有效治理成為可能。充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的先進(jìn)性能夠推動(dòng)基層政府縱向形成良性互動(dòng)狀態(tài)，在行政處罰權(quán)下放過(guò)程中依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)有助于形成制度優(yōu)勢(shì)。

行政處罰權(quán)下放 行政處罰權(quán)下放是基層社會(huì)治理法治化的“嵌入”手段，是治理重心下移的先導(dǎo)環(huán)節(jié)，有利于處理好國(guó)家和基層社會(huì)、國(guó)家和城鄉(xiāng)居民之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的“善治”，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的管理“觸手”向村莊和社區(qū)有效延伸。在我國(guó)，中央與地方之間的縱向關(guān)系不斷調(diào)整變化，在“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”原則的指導(dǎo)下，經(jīng)歷不同時(shí)期逐漸形成了“權(quán)力下放——權(quán)力上收——再下放——再上收”的循環(huán)圈。新修訂的《行政處罰法》關(guān)于行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦的內(nèi)容，正是通過(guò)中央政府向地方基層政府的縱向分權(quán)進(jìn)一步提高“嵌入式治理”水平，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦創(chuàng)造性和能動(dòng)性的重要舉措。

四、“機(jī)制再造”：行政處罰權(quán)下放的制度邏輯

行政處罰權(quán)下放的制度設(shè)置和實(shí)踐是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有鮮明的整體性特征?；谛姓幜P權(quán)行使所涉及到的主體和流程，本文認(rèn)為，應(yīng)以黨建引領(lǐng)，“確權(quán)在先、賦權(quán)跟上”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“三個(gè)制度”協(xié)同配合為抓手，為行政處罰權(quán)下放的有效推行和落實(shí)提供整體性操作機(jī)制。具言之：一是憑借黨建引領(lǐng)的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)，在充分發(fā)揮縣區(qū)黨組織引領(lǐng)作用的同時(shí)，重點(diǎn)帶動(dòng)釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨組織和黨員蘊(yùn)含的巨大能量，積極推動(dòng)行政處罰權(quán)下放。二是行政處罰權(quán)下放勢(shì)必要增加街道辦的管理權(quán)限，對(duì)此應(yīng)通過(guò)建立職責(zé)清單，保障依法行政（同一行政區(qū)劃單位層面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府適用此辦法）。三是為化解“懸浮式治理”之困，進(jìn)一步落實(shí)行政處罰權(quán)下放改革任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)改變工作思路，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)掛村、駐村工作隊(duì)和干部“三同”不斷增進(jìn)基層黨群、干群關(guān)系，使承接上級(jí)事權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更易于“嵌入”基層社會(huì)行政執(zhí)法與服務(wù)群眾中（同一行政區(qū)劃層面的街道辦適用此辦法）。

以黨建引領(lǐng)為支點(diǎn) 國(guó)家“十四五規(guī)劃綱要”提出：“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理體系?！痹诨鶎又卫韺?shí)踐中，應(yīng)充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)的“支點(diǎn)”作用，憑借黨組織的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)破解體制上“條塊”限制的難題。如在北京市“吹哨報(bào)到”改革當(dāng)中，上級(jí)黨委選派街道黨員干部下沉到社區(qū)一線(xiàn)擔(dān)任“街巷長(zhǎng)”，發(fā)現(xiàn)、解決社區(qū)存在的問(wèn)題，及時(shí)回應(yīng)社區(qū)居民的訴求。同時(shí)，各社區(qū)采取在職黨員和駐區(qū)黨組織“雙報(bào)到”模式，倡導(dǎo)社區(qū)內(nèi)在職黨員深入基層，積極聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。再如北京市平谷區(qū)發(fā)揮“臨時(shí)指揮部建到哪兒，臨時(shí)黨支部就建到兒”的優(yōu)良傳統(tǒng)，臨時(shí)黨支部啟動(dòng)“勇于擔(dān)當(dāng)”主題實(shí)踐活動(dòng)，號(hào)召全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員“挺起腰板，跑步前進(jìn)”?？梢?jiàn)，在黨建引領(lǐng)過(guò)程中，黨員干部以身示范投身基層治理，促使行政資源下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)，有助于兼顧效率地實(shí)現(xiàn)治理重心下移的目標(biāo)。

以“確權(quán)在先、賦權(quán)跟上”為動(dòng)力 確權(quán)的目的是避免職責(zé)主體之間推諉扯皮，通過(guò)明確承接事權(quán)主體職責(zé)范圍，理清“條塊”關(guān)系。北京市東城區(qū)的確權(quán)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒：一是梳理街道的職責(zé)和定位。列出有關(guān)街道內(nèi)機(jī)構(gòu)106項(xiàng)內(nèi)容的職責(zé)清單，明確街道黨工委和街道辦的職責(zé)范圍，同時(shí)規(guī)定上級(jí)職能部門(mén)不得任意安排街道開(kāi)展職責(zé)范圍以外的工作。二是“自下而上”不斷完善基層政府考核評(píng)價(jià)制度。東城區(qū)政府制定出臺(tái)了《部門(mén)派出機(jī)構(gòu)人事任免先征求街道黨工委意見(jiàn)和派駐人員考核的具體實(shí)施辦法》，同時(shí)將街道辦對(duì)上級(jí)政府部門(mén)績(jī)效考核的權(quán)重提升到30%，以進(jìn)一步提升其“話(huà)語(yǔ)權(quán)”。本文認(rèn)為，賦權(quán)階段，考慮到來(lái)源和方式不同，可在行政處罰權(quán)下放實(shí)際操作中采取三種賦權(quán)方式：即規(guī)范賦權(quán)、代理式賦權(quán)和行政賦權(quán)。規(guī)范賦權(quán)，即通過(guò)規(guī)范性的法律文件明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以實(shí)施行政處罰權(quán)，承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政處罰主體資格；代理式賦權(quán)，即將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看作上級(jí)行政機(jī)關(guān)的代理人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施行政處罰權(quán)連帶的法律責(zé)任由被代理人承擔(dān)；行政賦權(quán)，即上下級(jí)政府之間和職能部門(mén)之間的職權(quán)在行政規(guī)范性文件的調(diào)整過(guò)程中臨時(shí)或長(zhǎng)期滿(mǎn)足于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)行政權(quán)力的需求。

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“三個(gè)制度”為保障 鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“三個(gè)制度”（即領(lǐng)導(dǎo)掛村制度、駐村工作隊(duì)制度和干部“三同”制度）一直以來(lái)都是基層政府履職的制度保障，行政處罰權(quán)下放改革能否落地同樣需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作“三個(gè)制度”作保障。具言之：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)掛村制度一定程度上能夠彌補(bǔ)科層化管理的低效率，有助于及時(shí)了解基層群眾訴求，進(jìn)一步密切黨群、干群關(guān)系。實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)保證除鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)外的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人均分配1－2個(gè)村進(jìn)行調(diào)研、指導(dǎo)工作，推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。二是駐村工作隊(duì)的人員應(yīng)由定點(diǎn)幫扶單位派駐的駐村干部（第一書(shū)記）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干部、大學(xué)生村官等其他干部人員構(gòu)成，規(guī)模為2－5人。在掌握資源分配權(quán)力的第一書(shū)記的帶領(lǐng)下，駐村工作隊(duì)負(fù)責(zé)完成上級(jí)政府布置的有關(guān)行政處罰權(quán)下放工作，引領(lǐng)村民脫貧致富。三是干部“三同”（即駐村干部和村民“同吃、同住、同勞動(dòng)”）制度既有助于增強(qiáng)干部基層行動(dòng)能力，確保農(nóng)村社會(huì)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“到場(chǎng)”，對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行有效監(jiān)督，也有助于構(gòu)筑良好的黨群、干群工作關(guān)系，為行政處罰權(quán)下沉進(jìn)一步夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。駐村干部應(yīng)深度融入村莊，通過(guò)接待、走訪(fǎng)、慰問(wèn)、座談等方式了解基層真實(shí)情況，在不斷密切黨群關(guān)系、提升自我工作能力的同時(shí)協(xié)助村“兩委”成員解決村民遇到的現(xiàn)實(shí)難題。同時(shí)，駐村工作隊(duì)?wèi)?yīng)以上級(jí)放權(quán)賦能為契機(jī)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)通力合作，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范化治理中共同發(fā)揮重要作用。

總之，解決基層治理難題需要有效的工具來(lái)助力——放權(quán)賦能，這一過(guò)程并非簡(jiǎn)單地實(shí)現(xiàn)“多米諾效應(yīng)”，還需反復(fù)對(duì)“條塊關(guān)系”進(jìn)行梳理。在《行政處罰法》全面修訂前，北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議上得到認(rèn)可?？梢哉f(shuō)，新修訂的《行政處罰法》關(guān)于行政處罰權(quán)下放的內(nèi)容是國(guó)家層面對(duì)賦權(quán)基層進(jìn)行治理改革的“再認(rèn)可”，是對(duì)十九大報(bào)告提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的細(xì)化。放權(quán)賦能是改革趨勢(shì)，也是現(xiàn)實(shí)需要。國(guó)家治理重心下移一方面有利于給基層政府“松綁”，另一方面有利于給基層“減壓”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦對(duì)事權(quán)下放的訴求是現(xiàn)實(shí)存在的，本文所探討的是普遍訴求背后的事權(quán)承接邏輯，部分地方政府因自身管理水平所限或承接意愿不足等因素而難以承接事權(quán)的問(wèn)題仍有很大研究空間。