□ 管志利

（中共長沙市委黨校，湖南 長沙 410004）

黨的十九屆四中全會強調(diào)，建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數(shù)字政府建設，加強數(shù)據(jù)有序共享。黨的十九屆五中全會進一步對數(shù)字社會、數(shù)字政府建設提出明確要求。2022年4月，習近平總書記在中央深化改革委員會第二十五次會議上強調(diào)：“把數(shù)字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數(shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐?！?022年6月，國務院印發(fā)的《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》為數(shù)字政府建設繪制了“任務書”和“施工圖”。數(shù)字政府是數(shù)字化轉(zhuǎn)型對國家治理的嵌入與賦能，代表著一種新的治理理念、治理方式和服務模式的變遷，是推進數(shù)字中國、網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略的先導性工程，由此數(shù)字治理也迅速成為我國國家治理和城市治理戰(zhàn)略。

一、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵和基本特征

據(jù)國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報告（2021年）》顯示，我國電子政務在線服務指數(shù)全球排名提升至第9位，“掌上辦”“指尖辦”成為各地政務服務標配，昭示著我國政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的迅速發(fā)展態(tài)勢。數(shù)字技術在新冠肺炎疫情防控中展現(xiàn)出顯著的治理效能，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為助推政府治理現(xiàn)代化的必由之路，對于建設法治型、廉潔型、服務型的現(xiàn)代化政府具有重大意義。

（一）政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是指組織響應環(huán)境變化并通過數(shù)字技術改變組織的價值創(chuàng)造，其關涉業(yè)務流程的變化、組織結(jié)構(gòu)與戰(zhàn)略模式的變革，是在新一代信息技術背景下經(jīng)濟、社會、政府的變革和重塑過程，數(shù)據(jù)是其關鍵驅(qū)動要素。

⒈從“數(shù)字政府”建設視角看。數(shù)字化戰(zhàn)略驅(qū)動政府在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、政務質(zhì)量、制度供給等方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)型變革，促進數(shù)字政府不斷迭代升級。有研究者認為，對數(shù)字政府的解讀應關注“改革、能力和發(fā)展”的三維視角，即“數(shù)字政府為全方位深化改革提供解決方案和基礎條件，運用數(shù)字技術面向市場、社會和自身發(fā)揮數(shù)據(jù)價值，是一個呈現(xiàn)差異化發(fā)展、無統(tǒng)一模型并持續(xù)改進完善的過程”。也有研究者將數(shù)字政府看作一個對治理理念、職責邊界、組織形態(tài)、履職方式、治理手段等進行系統(tǒng)發(fā)展和變革的過程。從技術層面和組織層面界定數(shù)字政府，就是政府基于數(shù)字技術以更有效率的方式分配信息，基于數(shù)字基礎設施的賦能、協(xié)同與重構(gòu)，其核心目標在于依循數(shù)據(jù)范式推進治理現(xiàn)代化，將“對數(shù)據(jù)的治理”納入政策議題范圍，以平臺化模式推動技術治理的智能化升級。與之前的電子政府不同，在技術應用上，數(shù)字政府呈現(xiàn)出智能化、網(wǎng)絡化、數(shù)字化趨勢而遠超加速信息流動范疇，在組織結(jié)構(gòu)上發(fā)生深刻變革而在部門之間形成數(shù)據(jù)聯(lián)通和結(jié)果互認以克服“信息孤島”現(xiàn)象；在職能應用上，由于公共服務和商事服務體系基本成型而形成了良好的政民互動關系。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是滿足人民群眾對美好生活的需要和增強社會創(chuàng)制的賦能平臺，按發(fā)展愿景可分為服務數(shù)字化的高效政府（網(wǎng)上政府）、多部門在線交互的協(xié)同政府（整體政府）、基于數(shù)據(jù)智能的感知政府（智慧政府）三種形態(tài)。

⒉從“數(shù)字治理”變革視角看。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是數(shù)字技術所創(chuàng)造的政府變革契機，是一種以數(shù)字驅(qū)動、技術嵌入、社會協(xié)同為關鍵機制的新型治理能力，是新興技術革新與治理理論融合的一種新型治理模式，意味著由單一權(quán)力中心向政府、公眾與企業(yè)良性互動的轉(zhuǎn)變，是以科技支撐的多元主體參與的社會治理體系，是建設服務型政府和實現(xiàn)善治善政的迫切要求。數(shù)字治理將數(shù)字技術賦能政府、企業(yè)和公眾等多元主體并重塑其關系，關涉提升政府效率效能、優(yōu)化公共政策制定、提高公共服務水平、擴大公眾參與范圍、推進制度轉(zhuǎn)型等方面。英國學者帕特里克·鄧利維將數(shù)字治理的核心內(nèi)容概括為“重新融合（包括逆部門化、協(xié)同式治理、降低行政成本、重新政府化、重塑核心流程、網(wǎng)絡簡化、采購集中和專業(yè)化、發(fā)展混合經(jīng)濟、重構(gòu)供給鏈九個方面）、基于需求的整體主義、數(shù)字化變革”三個方面。數(shù)字技術對公眾個人和組織發(fā)揮賦權(quán)增權(quán)功能，影響以往的社會秩序和不同主體的行動模式，從而驅(qū)動綜合治理能力提升；數(shù)字技術嵌入政府科層制，既從超越認識論基礎、拓展治理領域、豐富治理工具等方面重構(gòu)了政府治理能力，又能夠助推政府自身治理、經(jīng)濟治理和社會治理。據(jù)此可見，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實質(zhì)是建構(gòu)基于城市大腦的數(shù)字界面，是政府借助政治勢能整合統(tǒng)籌統(tǒng)轄區(qū)域內(nèi)的技術、組織、權(quán)威、公共服務等因素，在工作方式、服務形式、組織機構(gòu)、制度政策和管理模式等方面實現(xiàn)變革創(chuàng)新，通過智能化治理的方式重塑自身，從而實現(xiàn)與市場、社會的平衡。

（二）政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本特征

有研究者基于“因何、依何、如何”的視角，從治理現(xiàn)代化面向的三個維度對數(shù)字政府的基本特征進行了理論概括，即在治理場域耦合上，是推進政府治理現(xiàn)代化和國家治理現(xiàn)代化的重要依托；在治理平臺嵌入上，全面貫通信息技術、信用契約和公共價值；在治理能力提升上，深化政府機構(gòu)改革，進一步優(yōu)化職責體系，推動了政府組織模式的扁平化，并在協(xié)同方式、服務方式、決策方式上促進了政府治理模式轉(zhuǎn)型。除此之外，還需要進一步拓展觀瞻視角，厘清政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演進特征與核心特征的脈絡理路。

⒈政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的演進特征。狹義的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是指信息技術發(fā)展（包括電子化－網(wǎng)絡化－數(shù)據(jù)化－智能化）的第三階段，即在“數(shù)據(jù)化”階段通過整合共享與開放政務數(shù)據(jù)以支撐政務服務流程優(yōu)化與業(yè)務協(xié)同；廣義的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型則要從整體性角度看其在不同階段的變化。有研究者從組織變革視角把數(shù)字政府建設過程區(qū)分為“‘火爐管’式組織、整合化、全國性入口、組織間整合、需求驅(qū)動的協(xié)同型政府”五個發(fā)展階段。美國學者達雷爾·韋斯特提出數(shù)字政府發(fā)展包括“公告板、部分服務供給、門戶網(wǎng)站、互動式民主”四階段論?；趦r值焦點、關鍵指標等六個層面建構(gòu)的Gartner數(shù)字政府五級成熟度模型，把數(shù)字政府成熟度分為電子政務、開放、以數(shù)據(jù)為中心、完全數(shù)字化、智能化五個級別。在此基礎上有研究者從過程視角并結(jié)合歐盟委員會關于數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的基本框架，概括出“電子化政府、開放的政府、數(shù)據(jù)中心的政府、轉(zhuǎn)型實現(xiàn)的政府和聰慧的政府五個發(fā)展階段。有研究者認為，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型一般必將經(jīng)歷三個階段：1．0階段是以數(shù)字化、網(wǎng)絡化為特征的“數(shù)字”階段，這是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的起點和基礎，更加強調(diào)政務服務的觸達性；2．0階段是以網(wǎng)絡化、數(shù)據(jù)化、平臺化、智能化為特征的“智治”階段，這是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關鍵和重要階段，推動政務數(shù)據(jù)開放共享，讓數(shù)據(jù)定義服務，更加強調(diào)數(shù)字技術的智慧應用；3．0階段是以整體性、生態(tài)性、智慧性、包容性為特征的“數(shù)治”階段，這是數(shù)字化轉(zhuǎn)型的長遠目標和未來狀態(tài)，實現(xiàn)眾治、共治、智治的統(tǒng)一。也有研究者認為，數(shù)字政府建設要經(jīng)歷“智能政府（利用信息技術增效）、智信政府（利用區(qū)塊鏈增信）、智慧政府”三個階段，作為最高階段和發(fā)展目標的智慧政府，強調(diào)技術與社會、技術與價值的互動融合，體現(xiàn)親民性、公平性、參與性、責任性、靈活性、信任度等多元智慧元素。

⒉政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心特征。一是把“政府即平臺”視為核心特征。英國《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略（2017－2020）》提出強化“數(shù)字政府即平臺”的發(fā)展理念，堅持瞄準用戶需求，持續(xù)改善政府與公眾的關系。政府即平臺與用戶驅(qū)動、積極主動、數(shù)據(jù)驅(qū)動、設計數(shù)字化、默認開放被OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）總結(jié)為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的六個特點。以滿足公眾需求為核心的標準化、通用共享式“互聯(lián)網(wǎng)＋政務平臺”具有整體性、全政府特征，作為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的技術工具、實現(xiàn)機制和組織結(jié)構(gòu)，相關部門或第三方依托平臺開發(fā)附加應用，這種以平臺為基礎的非線性生態(tài)思維被用來有效改造傳統(tǒng)科層制組織模式，以跨部門的公共服務模式助推形成一種分權(quán)式、扁平化、虛擬性、少管制的政府治理結(jié)構(gòu)，據(jù)此打造提供更高效精準、無縫隙化公共服務的政府治理平臺。二是把數(shù)據(jù)治理體系的形成過程視為核心特征。有研究者認為，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心特征是在社會數(shù)據(jù)互通、數(shù)字化全面協(xié)同與跨部門流程再造的基礎上形成用數(shù)據(jù)說話、決策、管理、創(chuàng)新的治理體系。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本目標是捍衛(wèi)公共價值，其效應最大化的實現(xiàn)需要全方位協(xié)同，整合和集成政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享、采集以及安全技術、數(shù)據(jù)標準等技術，以高效承接全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型需求。

二、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)要素和面臨的風險挑戰(zhàn)

政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一項復雜的“治理變革”整體性工程，涉及結(jié)構(gòu)要素、核心價值、驅(qū)動力量、數(shù)字領導力、權(quán)力邊界劃分與重構(gòu)。數(shù)字技術為政府組織提供了新的載體和工具，全面重塑了生產(chǎn)生活方式和治理方式；政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型依托其結(jié)構(gòu)要素形成的數(shù)字激勵結(jié)構(gòu)得以運行開展，但同時，在政府職能轉(zhuǎn)變、組織形態(tài)變革和治理工具創(chuàng)新等層面也面臨風險挑戰(zhàn)。

（一）政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)要素

⒈從公共價值角度解析的結(jié)構(gòu)要素。基于公共價值的數(shù)字政府模型從宏觀層面解決政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題，側(cè)重國家和社會的可持續(xù)發(fā)展，將數(shù)據(jù)的整合與連接、技術的利用與采納、服務的靈活性與適應性、人力資源的創(chuàng)造性與自由度、治理的開放性和參與度等數(shù)字政府要素的創(chuàng)新相互融合，提供一種新的參考模型以解決各種新興的社會問題。

⒉從驅(qū)動要素視角解析的結(jié)構(gòu)要素。有研究者從“全鏈條服務平臺、數(shù)據(jù)中臺和業(yè)務中臺雙引擎驅(qū)動、全媒體溝通反饋、多主體協(xié)同合作”四個角度分析了數(shù)字政府建設的結(jié)構(gòu)要素。其他驅(qū)動要素還包括數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)權(quán)利和安全要素、跨部門協(xié)同的組織要素、首席數(shù)據(jù)官等人才要素，政府組織的適應程度及其成員的數(shù)據(jù)管理、分析能力以及服務理念和方式的轉(zhuǎn)變。有研究者則把數(shù)字政府的關鍵驅(qū)動要素概括為六個：戰(zhàn)略規(guī)劃與數(shù)字思維、數(shù)字服務創(chuàng)新、數(shù)字業(yè)務的有效擴展、數(shù)據(jù)與政策和管理實踐的有效融合、公務人員的數(shù)字思維和技能、數(shù)字資源的市場化等。

⒊從復合治理視角解析的結(jié)構(gòu)要素。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型包括三個結(jié)構(gòu)要素，即面向數(shù)據(jù)的治理（建立數(shù)據(jù)要素治理的法規(guī)制度以確立各種權(quán)限邊界）、經(jīng)由數(shù)字的治理（以數(shù)字技術驅(qū)動治理能力提升并構(gòu)建協(xié)同治理結(jié)構(gòu)）、數(shù)字空間的治理（有效治理和規(guī)范新生社會或公共問題）。數(shù)字政府是集合技術（整合分散信息）、組織（分散運轉(zhuǎn)的形態(tài)）、權(quán)威（成為關鍵節(jié)點）、公共服務（治理模式變革）于一身的復合體，蘊含開放活力、整體主義、公眾導向三大核心價值，其治理框架可以從“價值－結(jié)構(gòu)－能力－技術－安全”五個維度對應分解為“戰(zhàn)略規(guī)劃、組織體系、能力和責任、技術平臺、安全和隱私”五個方面。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心價值是以人民為中心，核心目標是有效治理新生社會（公共）問題，重要驅(qū)動力是技術創(chuàng)新，治理基石是制度變革。

（二）政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的風險挑戰(zhàn)

政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的風險挑戰(zhàn)主要在于克服政府內(nèi)部根深蒂固的組織性分歧，在于數(shù)據(jù)的整合與共享而非構(gòu)建電子政府的技術能力。有研究者認為，數(shù)字政府主要在“勞動富余、技術偏差、責任落差、數(shù)位獨裁、隱私威脅、文化沖擊”六個方面面臨風險挑戰(zhàn)。還有研究者認為，數(shù)字化轉(zhuǎn)型在決策科學化、執(zhí)行高效化、監(jiān)督立體化三個維度助推了政府治理能力現(xiàn)代化水平的提升，但仍存在諸如數(shù)字治理地區(qū)發(fā)展失衡、數(shù)字化轉(zhuǎn)型意識觀念滯后、服務創(chuàng)新供給和群眾需求抵牾、數(shù)據(jù)壁壘導致“信息孤島”現(xiàn)象、體制機制保障不完善、信息安全防護不夠強等問題和短板。根據(jù)“組織機構(gòu)、制度體系、治理能力、治理效果”四個維度構(gòu)建的指標體系，清華數(shù)據(jù)治理研究中心發(fā)布的《2020年數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)報告》發(fā)現(xiàn)：東部地區(qū)數(shù)字政府的發(fā)展明顯領先于中西部地區(qū)（西部地區(qū)呈現(xiàn)兩極分化趨勢），滬浙京粵位列全國省級層面前四名的引領型序列，川閩黔魯分列五至八名的優(yōu)質(zhì)型序列，贛蘇津鄂瓊位列特色型系列，其余省份仍處于發(fā)展型和追趕型序列，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出發(fā)展上的不平衡性。有研究者從“組織流程再造到流程驅(qū)動組織再造的變遷進度，各層級政府及政府部門之間的業(yè)務協(xié)同度，‘信息孤島、數(shù)字鴻溝’的壁壘硬度，政府數(shù)據(jù)開放的制度構(gòu)建和技術支撐力度場”四個方面，揭示了當前政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的阻礙因素與梗阻問題。概言之，當前，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨“理念不先進、機制不匹配、需求不對稱、建設不充分”等數(shù)字協(xié)同困境，存在“部門分立、條塊分割、權(quán)責倒置，數(shù)據(jù)重復采集、數(shù)據(jù)要素價值難發(fā)揮”等缺陷以及業(yè)務規(guī)劃不精準、事項標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源難共享，政企協(xié)同不力、數(shù)據(jù)治理碎片化、公眾參與制度缺失等現(xiàn)實障礙。

三、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的典型模式和創(chuàng)新機理

（一）政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的典型模式

近年來，浙江、廣東、上海等發(fā)達地區(qū)陸續(xù)發(fā)布政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃或數(shù)字政府總體規(guī)劃，以城市大腦、數(shù)字政府、領導駕駛艙、大數(shù)據(jù)平臺、智慧城市等話語敘事，從更宏闊的視角發(fā)現(xiàn)、分析和應對城市治理和社會治理問題，優(yōu)化政府管理、服務和決策模式，開啟了各具特色的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型實踐。

⒈浙江：城市大腦實踐助推數(shù)字化轉(zhuǎn)型。2016年，城市大腦理念誕生于杭州；2018年，杭州市政府發(fā)布《杭州市城市數(shù)據(jù)大腦規(guī)劃》，成立杭州城市大腦建設領導小組和國有控股的混合所有制科技企業(yè)，城市大腦被建設成為多方通用的操作平臺并廣泛應用于治堵、治城、治疫，覆蓋了各個領域的11大系統(tǒng)和48個場景，打通了數(shù)據(jù)和理念壁壘，破除了部門和層級障礙?！坝H清在線”實現(xiàn)了政策和資金在線兌付，“先離場后付費”“先看病后付費”“30秒入住”“20秒入園”等便民舉措不斷迭代擴容。2018以來，浙江開始的政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了“基礎建設、體系建設、高水平建設、一體化標準建設”四個階段，從“最多跑一次改革”“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”邁向“數(shù)字化改革”。先后實施《浙江省深化“最多跑一次”改革推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作總體方案》（2018）、《浙江省數(shù)字化轉(zhuǎn)型標準化建設方案（2018－2020）》以及《浙江省數(shù)字化改革總體方案》（2021），實施“重點突破、全面普及、深度發(fā)展”三步走戰(zhàn)略，出臺全國第一部公共數(shù)據(jù)和電子政務政府規(guī)章，加快建設“整體智治、唯實惟先、高效協(xié)同”的現(xiàn)代政府，明確“智能導服、收辦分離、線上線下融合”目標，推動“業(yè)務標準化、數(shù)據(jù)實時化、系統(tǒng)組件化、體驗一致化、管理數(shù)字化”，把“浙里辦”“浙政釘”打造成為政民互動、跨部門協(xié)同辦公的重要門戶，初步構(gòu)建了“一網(wǎng)通辦”浙江模式，平臺型政府初具雛形。2020年11月，浙江《杭州城市大腦賦能城市治理促進條例》的頒發(fā)使杭州市政府的城市大腦實踐從整體規(guī)劃層面上升到法治層面。浙江以“大系統(tǒng)、大平臺、大數(shù)據(jù)、大支撐”的基本思路建設“四橫”（政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型系統(tǒng)工程的主體框架）和“三縱”（政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的機制保障）七大體系，現(xiàn)代信息技術與體制機制的深度創(chuàng)新融合助推以用戶為中心的“企業(yè)家型政府”和“無縫隙政府”的全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

⒉廣東：改革創(chuàng)新打造一體化數(shù)字政府。廣東從體制機制改革入手，率先探索制度創(chuàng)新和技術創(chuàng)新相結(jié)合、政務服務和數(shù)據(jù)治理相融合的新模式。一是制定數(shù)字政府發(fā)展總體建設規(guī)劃，做好數(shù)字政府建設的頂層設計；構(gòu)建“運管分離”的管理體制，組建政府服務資源管理局，集聚華為、騰訊以及中國移動、中國電信、中國聯(lián)通三大電信運營商的優(yōu)勢資源成立數(shù)字廣東公司；由數(shù)字政府建設運營中心承擔專業(yè)化服務職責，充分發(fā)揮國企和私企各自的優(yōu)勢，形成“強強合作、聯(lián)合創(chuàng)新”政企合作模式，著力打造一體化整體政府。二是促進政務服務不斷升級優(yōu)化。上線標準化的省級一網(wǎng)統(tǒng)管體系的核心引擎“粵治慧”平臺，是由六大中心構(gòu)成的平臺形成的全閉環(huán)工作體系，全面提升了政府治理和公共服務效能；“粵省事”依托微信覆蓋1190項高頻民生服務事項，與“粵稅通”融合銜接，“零跑動”事項達983項，平臺注冊用戶突破1．5億，日均訪問量達5000萬人次；“粵政易”推進了跨地區(qū)、跨層級、跨部門的政務協(xié)同，實現(xiàn)了移動辦公、信息共享和協(xié)同審批；“粵商通”以政企交互的三個關鍵環(huán)節(jié)為切入點，企業(yè)辦事實現(xiàn)“一站式”“免證辦”“營商通”，注冊用戶突破1000萬，助力了營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化。三是強力開展數(shù)字政府咨詢和服務評價，成立數(shù)字政府改革建設專家委員會并委托第三方開展建設評估工作。

⒊上海：“一網(wǎng)統(tǒng)管”和“一網(wǎng)通辦”改革。上海于2018年4月啟動“一網(wǎng)通辦”改革，深化政務服務標準化、規(guī)范化建設，持續(xù)推進一窗受理和集成服務改革，實行“服務事項一口進出、1400個事項全程網(wǎng)辦、根據(jù)事務類型實行‘全市－全網(wǎng)－單窗’通辦、檔案主動歸集”，形成“一網(wǎng)通辦”框架體系。上海市“一網(wǎng)統(tǒng)管”市域物聯(lián)網(wǎng)運營中心是平臺治理的典型，通過建構(gòu)共享、開放、協(xié)作的生態(tài)系統(tǒng)，整合各部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)和網(wǎng)絡以融合物聯(lián)、公共和社會數(shù)據(jù)，圍繞公眾需求和城市治理需求推進業(yè)務流程再造，以實現(xiàn)協(xié)同共治的目標。加快形成“一網(wǎng)通辦”全方位服務體系，優(yōu)化高頻事項“一件事一次辦”辦事體驗并整體改造辦事流程，在辦理環(huán)節(jié)、時間、材料、跑動方面實現(xiàn)大幅度簡化和縮短，“隨申辦”月活用戶數(shù)突破1400萬，持續(xù)推進“兩個免于提交”（免于提交政府部門核發(fā)的材料，能提供電子證照的原則上免于提交實體證照），以治理數(shù)字化牽引推動政府治理現(xiàn)代化。2020年出臺的《關于全面推進上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的意見》明確了總體要求，力圖以經(jīng)濟、生活、治理的城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型形成新供給、滿足新需求、優(yōu)化新環(huán)境，推動經(jīng)濟、生活和治理三大領域的同步數(shù)字化轉(zhuǎn)型，從而使社會治理由人力密集型向人機交互型轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，由被動處置型向主動發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)治理形態(tài)重塑和治理效能提升。

（二）政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新機理

從地方探索實踐可以看出，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型在改善民生、提升服務效率、應對突發(fā)公共危機中發(fā)揮了關鍵作用（健康碼是其中典型代表）。構(gòu)建政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)字政府架構(gòu)體系是一項艱巨復雜的系統(tǒng)工程，要求在治理理念、治理職能、治理體系及流程工具和政府治理工作內(nèi)容等層面做好四大創(chuàng)新，結(jié)合問題和需求導向，在每個層面的關鍵任務中選擇戰(zhàn)略突破口，在愿景與行動之間形成一個快速反饋閉環(huán)，從而使四大創(chuàng)新形成一個整體性螺旋推進的、迭代創(chuàng)新的動態(tài)過程。有研究者通過揭示DIKW（數(shù)據(jù)－信息－知識－智慧）模型的邏輯缺陷，把數(shù)字政府劃分為基于信息能力的目標系統(tǒng)、基于數(shù)據(jù)流動的資源系統(tǒng)和基于知識應用的動力系統(tǒng)三個部分，建立起基于數(shù)據(jù)服務、信息服務和知識服務的數(shù)字政府范式（“D－I－K范式”）。也有研究者根據(jù)“技術應用－組織變革－職能實現(xiàn)”的三維分析框架，將政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)路徑概括為全面發(fā)展型（三個面向的變量同時發(fā)力）、技術賦能型（核心變量是技術應用和職能實現(xiàn)）、改革引領型（核心變量是組織改革和職能實現(xiàn)）三種類型，提出加快信息技術工具在政府平臺的應用、優(yōu)化政務服務組織架構(gòu)并實現(xiàn)線上線下雙輪驅(qū)動、推動政務服務職能的數(shù)字化實現(xiàn)等未來創(chuàng)新路徑。有研究者提出從“理念－模式－技術”三個維度構(gòu)建政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的改革創(chuàng)新體系，即時代趨勢和高位推動培育理念轉(zhuǎn)變新土壤，智能參與和協(xié)同治理提供服務模式新供給，技術升級和協(xié)調(diào)發(fā)展匹配載體運轉(zhuǎn)新要求。有研究者以城市大腦為例，揭示政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的八大原理，即政府數(shù)字平臺智能化的可能性原理，與環(huán)境進行信息交換的交互性原理，具有層級性和可以分解性的形態(tài)性原理，擁有復雜內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運行邏輯的結(jié)構(gòu)性原理，以數(shù)字界面驅(qū)動治理界面以提升治理績效的路徑性原理，數(shù)據(jù)、業(yè)務、組織和技術等實時合一的協(xié)同性原理，實現(xiàn)系統(tǒng)智慧和要素智慧不斷躍升的演化性原理，評估數(shù)字界面的智能性及其績效水平的評價性原理。有研究者以“國家能力－數(shù)字治理能力”理論為基礎，根據(jù)制度能力與職能范圍構(gòu)建了一個“過程－機制－能力”分析框架，認為影響數(shù)字政府治理效能的核心變量和作用機制包括治理機制選擇、主責部門屬性和專家介入方式。上述分析從不同視角揭示了政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在創(chuàng)新機理，為明確政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型方向提供了啟示，為提升政府治理數(shù)字化和智能化水平提供了參考。

四、政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的合作治理之道

無論何種治理，其微觀基礎都可以理解為“以最低協(xié)調(diào)成本為約束實現(xiàn)人類合作與集體行動的行為（或制度安排）”。合作治理是社會治理變革的歸宿，服務型政府將成為合作行動體系中的主要行動者，并以引導的方式與社會中成長起來的行動者開展合作，從而實現(xiàn)合作治理。合作治理是應對社會復雜性增長的有效方式，政府既要發(fā)揮超前引領之職責，還應在權(quán)力共享、合作治理、主體能力、平臺更新、秩序維護等方面做出更多努力。在合作治理理論和實踐的關照下，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型借以催化合作和優(yōu)化協(xié)作，實現(xiàn)治理范圍有效協(xié)同、治理過程精準滴灌、治理主體雙向觸達，找到一條促使治理主體平等參與并積極合作的行動主義路徑。

（一）形塑合作治理結(jié)構(gòu)：治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要前提

高度復雜條件下的數(shù)字政府建設必須超越政府主導的中心－邊緣結(jié)構(gòu)，整合政府、企業(yè)、社會組織、公眾團體等多元利益相關者，建立多元協(xié)同共治機制，形成多元主體平等互動、行動開放、富有彈性、安全可控的合作治理結(jié)構(gòu)，使得治理過程始終內(nèi)嵌于社會化合作情勢中。

⒈以合作治理理念凝聚治理資源。樹立數(shù)字政府建設的全局意識和前瞻意識，將敏捷治理和合作治理理念融入政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型大局中，通過技術和數(shù)據(jù)賦能提升合作治理效能，體現(xiàn)技術、數(shù)據(jù)和治理邏輯的協(xié)同治理趨勢。做好總體規(guī)劃，加快制定數(shù)字化發(fā)展戰(zhàn)略，系統(tǒng)編制數(shù)字政府建設規(guī)劃，打造一體化治理界面，凝聚資源要素，深化政府數(shù)據(jù)開放共享，不斷提升政府快速響應能力，建立符合新一代信息技術需求的制度和機制。

⒉以強大的政治勢能賦能治理主體。通過健全政策體系和推進標準化建設，以強大的政治勢能把開放合作價值觀和數(shù)字化協(xié)同理念貫徹到政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理體系中。著力抓好數(shù)字政府改革“一把手工程”，構(gòu)建“跨層級、跨部門”縱橫結(jié)合式合作機制，以強烈的改革創(chuàng)新意識促進制度、人力、物質(zhì)等資源的優(yōu)化供給，推動數(shù)字政府改革政策執(zhí)行良性落地。堅持需求導向，建立信息化基礎理論體系，規(guī)范和整合當前的信息化政策體系，竭力彌合數(shù)字鴻溝，推進信息和數(shù)據(jù)公開、開放利用；錨定數(shù)字包容導向，使技術賦能與人文關懷同步，把“以人民為中心”和增強數(shù)字化轉(zhuǎn)型的“獲得感”作為重要標尺?；诤献髦卫淼恼當?shù)字化轉(zhuǎn)型要著力凝聚不同主體間的治理共識、增強政府與社會組織之間的互信、界定不同治理機制的職能邊界，以應對各種風險挑戰(zhàn)。

⒊以現(xiàn)代化數(shù)字技術推動治理創(chuàng)新。以完善的數(shù)字化思維推動智能決策、流程優(yōu)化、組織變革的實現(xiàn)，增強對區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生、元宇宙等新技術新事物的接受度。秉持精細服務改革理念，不斷轉(zhuǎn)變信息公開、政府決策和公共服務方式，創(chuàng)新開發(fā)數(shù)字應用手段，提升服務效率，提供“一站式”數(shù)據(jù)服務，強化政務服務監(jiān)管，豐富政民互動渠道，打造陽光政府和服務型政府，在敏捷治理中不斷完善治理體系，推進平臺建設。

（二）建構(gòu)行動者合作網(wǎng)絡：加快組織重塑是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關鍵步驟

行動者之間的交往行動網(wǎng)絡是合作治理有機體的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，能夠使每個行動者向合作治理有機體提供數(shù)據(jù)、信息和知識并在交往互動中實現(xiàn)治理行動的靈活性。合作治理模式要求建構(gòu)合作網(wǎng)絡權(quán)威而非政府權(quán)威，不斷推動組織體系重塑，這是建構(gòu)行動者之間牢固鏈接關系的必由之路。

⒈在促進組織機構(gòu)變革中提升合作治理效能。組織因素涵蓋組織的規(guī)模、架構(gòu)（以科層制為主）、制度和資源等內(nèi)容，黨政機構(gòu)和社會組織共同構(gòu)成數(shù)字治理的組織基礎，組織結(jié)構(gòu)變革助推數(shù)字化工具實現(xiàn)治理賦能。政府組織是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的行為主體，因此，必須不斷加強政務服務中心建設，提升發(fā)展水平以增強政府組織能力，并以企業(yè)和公眾滿意度評價倒逼政府組織變革和效能增進。同時，還可以通過深化政府組織機構(gòu)改革，為數(shù)字技術創(chuàng)新及其應用提供緩沖地帶，降低新興技術帶來的風險。借鑒貴州深化大數(shù)據(jù)組織機構(gòu)改革和政府數(shù)據(jù)“聚通用”的經(jīng)驗、重慶提升大數(shù)據(jù)應用管理局行政級別的方式以及浙江“最多跑一次”改革經(jīng)驗，借助“四張清單一張網(wǎng)”等可操作性指標，深層推動政府內(nèi)部職能融合，構(gòu)建組織體系運轉(zhuǎn)順暢、溝通協(xié)作緊密耦合的模塊化政府。同時，在加強有效規(guī)范監(jiān)管的前提下，探索促進政企合作的“混合型組織”參與數(shù)字政府建設，依托組織載體實現(xiàn)數(shù)字驅(qū)動和場景驅(qū)動的政府治理現(xiàn)代化。

⒉在促進共建共治共享中強化多元主體協(xié)同。一是提升政府數(shù)字化履職能力，全面推進“多跨場景”應用，實現(xiàn)多邊業(yè)務高效協(xié)同、多源數(shù)據(jù)共享集成、多元主體共同參與的制度化重塑和系統(tǒng)化重構(gòu)。在各委辦局推行首席數(shù)據(jù)官制度，理順黨委、政府、企業(yè)和平臺的關系，成立統(tǒng)一、專門、權(quán)威、高效的政府職能部門和領導小組，優(yōu)化行政資源配置，發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，充分運用數(shù)字技術構(gòu)建新型監(jiān)管機制。二是提升社會數(shù)字化協(xié)同能力并拓展個人參與渠道，形成權(quán)責分明的“政府＋企業(yè)＋社會＋科研機構(gòu)”合作治理模式。政府應積極搭建合作平臺、設計多方參與的制度規(guī)則、創(chuàng)新政企合作激勵保障體系，私營部門（包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)）則以數(shù)字技術參與搭建服務平臺、提供技術標準和實現(xiàn)價值共創(chuàng)，公眾個人成為數(shù)字化公共服務的使用者、評價者、消費者以及數(shù)字治理標準化工作的參與者，科研機構(gòu)則為之提供人才培養(yǎng)、技術研發(fā)和決策咨詢等智力支持。

（三）建立合作式運行機制：推進機制創(chuàng)新是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度保障

推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，既是技術變革也是制度變革。制度是關鍵變量，政府是關鍵主體，政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型倒逼政務服務的業(yè)務重組與流程再造。推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須遵循治理現(xiàn)代化的本土邏輯，增加數(shù)字經(jīng)濟社會有序發(fā)展的制度供給，立足服務需求并兼顧改革成本，搭建政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度－法律框架，即加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)權(quán)責清晰厘定，促進資源有效配置，同時準確評估數(shù)字技術應用的治理效應。

⒈建立高效協(xié)調(diào)互動機制。運用“黨委政府總協(xié)調(diào)、牽頭部門分協(xié)調(diào)”機制，通過工具（連接）、業(yè)務（賦能）、主體（協(xié)同）和組織（重構(gòu)）的數(shù)字化，破解數(shù)據(jù)孤島、效率低下和效能不佳等問題，借鑒貴州“扶貧云”經(jīng)驗建立統(tǒng)籌建設管理體制與整體聯(lián)動機制以破解部門間、層級間協(xié)同難題，建立包括“理念協(xié)同、組織保障、技術支撐、調(diào)和協(xié)商、多元參與、清單管理、督查考評、試點推廣”等多重機制在內(nèi)的高效協(xié)同推進機制。

⒉建立資源精準統(tǒng)籌機制。按照“管運分離”總體原則，充分利用企業(yè)的技術優(yōu)勢和專業(yè)能力，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，探索高效、精準、智能的資源配置方式。強化總體設計，統(tǒng)一數(shù)字政府政務服務標準，探索建立政務云資源統(tǒng)一調(diào)度機制，統(tǒng)籌推進決策信息資源系統(tǒng)建設，促進公共信息資源整合，推動社會數(shù)據(jù)“統(tǒng)采共用”，釋放數(shù)字資源巨大紅利。

⒊建立數(shù)據(jù)共享開放機制。構(gòu)建開放共享的數(shù)據(jù)資源體系，在數(shù)據(jù)共享機制上實現(xiàn)歸屬權(quán)、共享管理權(quán)和使用權(quán)的分離，明確政府部門共享協(xié)同的責任和義務，支持更多主體利用公共數(shù)據(jù)資源創(chuàng)造更好的普惠應用，探索跨區(qū)域、標準化、集約化建設推廣開放共享模式，推進政務平臺從獨立運行向條塊部門協(xié)同轉(zhuǎn)變。

⒋建立數(shù)字技能培訓機制。構(gòu)建全民數(shù)字素養(yǎng)和技能培育體系，把提升領導干部的數(shù)字治理能力作為重要培訓內(nèi)容，持續(xù)提升干部隊伍的數(shù)字思維、數(shù)字素養(yǎng)和數(shù)字技能。培養(yǎng)一批講政治、懂業(yè)務、精技術的復合型人才，創(chuàng)新數(shù)字政府建設人才引進培養(yǎng)使用機制，建立數(shù)字政府案例展廳和優(yōu)秀案例分享培訓基地。

⒌建立質(zhì)量考核評估機制。建立數(shù)字政府建設評估指標體系，從功能模塊、運用成效等方面對政府部門所建立的系統(tǒng)、平臺和城市大腦進行全面評估，推行政府低效數(shù)據(jù)及問題數(shù)據(jù)“首問責任制”，加強評估成果反饋運用和基于領導重視的政府回應機制建設，確保數(shù)字治理系統(tǒng)投入有效、功能好用、績效客觀。

（四）拓展合作治理界面：重構(gòu)治理界面是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎條件

治理界面是合作治理的重要實現(xiàn)方式，治理界面是界面在治理場景中的創(chuàng)新應用，其本質(zhì)是一種治理工具，發(fā)揮著化繁為簡的治理功能。治理界面的基本屬性包含面積（治理單元和范圍大?。?、跨度（治理網(wǎng)絡中的行動者數(shù)量）、層次（整合層次的多少和指揮鏈條的長短）和密度（界面內(nèi)不同主體及要素之間的互動頻度及強度）等。可以將政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型視為一個治理界面，重構(gòu)分別面向公眾和決策者的兩個一體化治理界面。有研究者強調(diào)其建構(gòu)的內(nèi)在機理是服務化、情感化、數(shù)據(jù)化與智能化，提出要重點關注內(nèi)部結(jié)構(gòu)、功能和外部環(huán)境三者的關系。

⒈拓展治理界面的面積和跨度，建構(gòu)面向決策者決策的輸出治理界面。一是推進經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型，助推數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和引領數(shù)字社會建設，深化經(jīng)濟運行監(jiān)測分析應用和指標數(shù)據(jù)共建共享，建設經(jīng)濟基礎數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)分析平臺，提升經(jīng)濟調(diào)節(jié)數(shù)字化水平；二是推進治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策機制，充分利用AI、區(qū)塊鏈、數(shù)學建模等數(shù)字技術，推動政府決策向數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)變。推進數(shù)字信息技術與一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，更好地賦能政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型。通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型提升政務運行效能和政務公開水平，提高決策的精確性、科學性和預見性以及對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理、公共服務等領域的數(shù)字化治理能力。同時，要充分發(fā)揮平臺型企業(yè)的作用，使之成為政府治理的有效補充，讓政府治理更為細化、精準和人性化。

⒉增強治理界面的層次與密度，建構(gòu)面向公眾需求的輸入治理界面。地方政府為實現(xiàn)治理數(shù)字化目標必須作出相應變革，將重點放到算法衍生的平臺模型上，方能在擴展的網(wǎng)絡系統(tǒng)實現(xiàn)良性協(xié)同互動，以更低的風險、更高的效率、更透明的機制實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化并協(xié)同支持社會商業(yè)模式的誕生。一是注重政府數(shù)字平臺管理，提升政府門戶網(wǎng)站的功能和質(zhì)量，完善網(wǎng)站平臺的隱私保護、搜索欄目、網(wǎng)站地圖、語言設置、公眾個人網(wǎng)頁等功能以及數(shù)據(jù)開放指標，加快推進數(shù)據(jù)開放平臺建設。二是提升政府利用數(shù)字化平臺提供公共服務的能力（如利用政務APP和小程序、網(wǎng)上政務廳、“最多跑一次”等）和開展政民互動的能力（如利用政務微博、網(wǎng)絡問政平臺、12345政務熱線、網(wǎng)上投訴舉報渠道等），實現(xiàn)各類功能載體發(fā)展的健全性、便利性、互動性、安全性等。

（五）建構(gòu)合作治理理性：追求良政善治是政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心目標

政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的政府形態(tài)，落腳于以“正義、公平、民主”為主要內(nèi)容的“自由人聯(lián)合體空間”的建構(gòu)，能夠為優(yōu)化營商環(huán)境、創(chuàng)新治理模式等提供助力。由于政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型覆蓋政府權(quán)力運行的全過程與全流程，因此，既需要技術嵌入、理念更新、制度變革、組織轉(zhuǎn)型、法治規(guī)范，更需要倫理上的適當關切，建構(gòu)以公共理性為發(fā)展導向，以平等、互惠、倫理為基本特征的合作理性。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型在通過技術賦能實現(xiàn)優(yōu)化治理的同時，必須充分考慮技術的可能性、組織和管理的可行性、政治和社會的可接受性、法治的可容忍度等問題，以人為中心而非以數(shù)字為中心，不斷增強人的自主性和參與度并努力維護人的權(quán)益和尊嚴，從而達成治理效率與公眾隱私權(quán)保護、政府權(quán)力擴張與權(quán)力制約以及數(shù)字治理的廣度、深度、速度、效度、溫度和尺度之間的平衡，避免產(chǎn)生非預期后果的負面效應。作為數(shù)字政府發(fā)展終極目標的智慧政府，應以“公共善”為統(tǒng)攝，在智慧治理實踐中對技術理性進行行政倫理的必要審視，以責任倫理實現(xiàn)價值理性與技術理性、目的善與手段善、公共善與公眾權(quán)利之間的平衡，從而為智慧治理獲得倫理規(guī)范和良政善治。