莫 非 槐寶強(qiáng) 張 洋

（北京市首都規(guī)劃設(shè)計(jì)工程咨詢開發(fā)有限公司，北京 100031）

一、前言

2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。以人民為中心，全心全意為人民服務(wù)，一直是黨和政府執(zhí)政的根本立場和根本宗旨。黨和政府所制定的方針、路線和政策都是以人民至上作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

2015年4月，中共中央審議通過的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”）指出，作為首都，北京“大城市病”凸顯，其深層次原因在于承載了過多的非首都功能。為了抓住主要矛盾并從根本上解決問題，《綱要》提出了始終抓住疏解非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，堅(jiān)定不移地向著建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)，從更高層面實(shí)現(xiàn)人民的根本利益。為了貫徹落實(shí)中共中央精神，自2017年以來，北京市在全市范圍內(nèi)組織開展“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要時(shí)刻準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)?！彪S著疏解整治促提升向縱深發(fā)展，該項(xiàng)工作觸及的利益將更加廣泛，面臨的矛盾沖突將更加尖銳。特別是在對(duì)于農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行疏解時(shí)，問題尤為突出。作為城鄉(xiāng)居民“菜籃子”商品供應(yīng)的主要場所，農(nóng)貿(mào)市場不僅具有明顯的經(jīng)濟(jì)屬性，而且也具有較強(qiáng)的社會(huì)性和公益性，疏解工作很容易觸及社會(huì)群體利益并造成市民生活上的不便，從而引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在作出具體的疏解決策時(shí)，需要做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，并以人民為中心的發(fā)展貫穿風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估始終及決策的落腳點(diǎn)。本文以北京市L農(nóng)貿(mào)市場疏解工作為例，分析和探究了這一實(shí)踐，期望為同類型疏解工作決策提供參考。

二、市場概況及疏解難點(diǎn)

（一）市場概況

L農(nóng)貿(mào)市場地處首都核心區(qū)東南區(qū)域，緊鄰公園，服務(wù)范圍涉及周邊11個(gè)社區(qū)且多是老舊小區(qū)，居住人口稠密并以老年人為主。該市場原為某工廠所在地，2002年由L公司承租，經(jīng)營建筑面積約2100平方米，經(jīng)營商戶約108個(gè)，屬于大型菜市場，主要用于菜市經(jīng)營和食品經(jīng)營。經(jīng)多年發(fā)展，該市場由于菜品物美價(jià)廉，受到周邊居民的廣泛認(rèn)可，日均客流達(dá)到約1萬人次之多。在良好的口碑下，北京電視臺(tái)等主流媒體和大型網(wǎng)絡(luò)媒體也多次對(duì)其進(jìn)行采訪和報(bào)道。

隨著北京市“疏解整治促提升”專項(xiàng)行動(dòng)的全面開展，L農(nóng)貿(mào)市場被列入?yún)^(qū)市場疏解工作臺(tái)賬。同時(shí)，L農(nóng)貿(mào)市場存在的違法建筑問題也被查出，自2003年以來，L公司經(jīng)改建和自建在現(xiàn)有合法建筑周邊違法建設(shè)房屋面積約1180平方米，占比為57.4%；違法建筑內(nèi)涉及經(jīng)營商戶68個(gè)，占比為63%。依據(jù)該市場疏解工作的實(shí)施方案，該區(qū)屬地基層政府計(jì)劃以拆除違法建筑工作為疏解工作突破口，逐步完成市場疏解工作。

（二）疏解難點(diǎn)

1.L市場有較大的社會(huì)需求

與周邊同類型的菜市場、超市、便民蔬菜網(wǎng)點(diǎn)相比，L農(nóng)貿(mào)市場在經(jīng)營場區(qū)規(guī)模、菜品種類、新鮮程度、商品價(jià)格、顧客流量，均具有一定的市場競爭優(yōu)勢。此外，L農(nóng)貿(mào)市場的裝飾風(fēng)格和環(huán)境氛圍也更加“接地氣”，更容易被周邊以老舊小區(qū)為主的北京本地人尤其是老年人群體所接受。在滿足居民日常買菜購物需求的同時(shí)，“逛完公園逛市場”也逐漸成為該區(qū)域居民的日常生活方式。市場疏解工作要打破這種需求平衡，將面臨較大的社會(huì)壓力。

2.L市場有較高的社會(huì)知名度

歷經(jīng)十多年的經(jīng)營，L農(nóng)貿(mào)市場與周邊居民群體已建立起彼此熟絡(luò)、互利共生的社會(huì)關(guān)系。依靠附近居民和周邊公園游玩群體聚集起的人氣，加上電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)媒體不時(shí)地報(bào)道宣傳，在北京市范圍內(nèi)形成了較高的知名度。市場疏解工作容易受到周邊居民群體、社會(huì)媒體的密切關(guān)注，若處理不當(dāng)，易引發(fā)社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)，甚至形成風(fēng)險(xiǎn)放大效應(yīng)，使輿論應(yīng)對(duì)具有較大難度。

3.商戶具有規(guī)模性和組織性

L農(nóng)貿(mào)市場有經(jīng)營商戶108個(gè)，加上家庭成員及雇員，受市場疏解影響的利益相關(guān)群體規(guī)模將達(dá)到400-500人。盡管他們多為外地戶籍，但大部分已經(jīng)扎根北京數(shù)十年，商戶群體已具有一定規(guī)模。在面對(duì)直接觸及切身利益的問題上，商戶群體容易“抱團(tuán)取暖”，在思想和行動(dòng)上共同站隊(duì)、形成“一致對(duì)外”的姿態(tài)。從其有計(jì)劃地針對(duì)拆違工作在市場張貼致北京市民的感謝信、張貼申辯意見、組織“民意調(diào)查”、組織“治安巡邏”等行為便可以看出該群體的規(guī)模性和組織性。因此，市場疏解工作執(zhí)行難度較大。

4.容易引發(fā)群體性事件

在開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之前，屬地基層政府的拆違工作已經(jīng)按部就班地開展，但并非一帆風(fēng)順?，F(xiàn)場安裝的拆違工作公告牌遭到了商戶群體的“公然破壞”；在一次晚間進(jìn)行圍擋安裝時(shí)遭到了部分商戶和周邊居民的集體性阻攔。相關(guān)部門出面制止反而引發(fā)了較為激烈的社會(huì)反應(yīng)：商戶和居民開始撥打市民熱線12345，形成330多個(gè)投訴件；互聯(lián)網(wǎng)中也出現(xiàn)了一些知名媒體對(duì)拆違工作的報(bào)道、轉(zhuǎn)載和“議論”，其中一些文章引發(fā)網(wǎng)友留言上千條，形成了負(fù)面輿論。市場疏解工作一度陷入被動(dòng)局面。

三、評(píng)估實(shí)踐及風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

（一）評(píng)估事前準(zhǔn)備

與其他決策不同的是，本次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是在中途介入的，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨的作業(yè)環(huán)境更加復(fù)雜，即疏解工作已經(jīng)開展并引發(fā)了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)事件。根據(jù)社會(huì)燃燒理論，燃燒物質(zhì)、助燃劑和點(diǎn)火溫度是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)形成和爆發(fā)所經(jīng)歷三個(gè)階段的對(duì)應(yīng)條件。當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，影響社會(huì)穩(wěn)定的燃燒物質(zhì)出現(xiàn)，社會(huì)和諧關(guān)系將會(huì)被打破，造成失衡；若燃燒物質(zhì)不斷累計(jì)，助燃劑將進(jìn)一步激化矛盾；隨著燃燒趨勢的上升突破至點(diǎn)火溫度，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)將呈爆發(fā)態(tài)勢?？梢哉f，L農(nóng)貿(mào)市場疏解工作所引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)進(jìn)入第一階段。為了避免形勢進(jìn)一步惡化，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方立即向疏解主體提出建議：一是先暫緩疏解工作，待風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后再行決策；二是疏解主體在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中予以回避，由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方獨(dú)立開展工作；三是組建由城市規(guī)劃、應(yīng)急管理、法學(xué)等領(lǐng)域構(gòu)成的專家咨詢團(tuán)隊(duì)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目組，在與市場方達(dá)成溝通意向的基礎(chǔ)上開展工作。

（二）開展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查

1.甄別相關(guān)利益關(guān)系

準(zhǔn)確識(shí)別利益相關(guān)者是開展風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的前提。國內(nèi)學(xué)者張玉磊提出了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估利益相關(guān)者的概念：“是指為表達(dá)和實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求，通過各種合法的方式和程序介入到穩(wěn)評(píng)運(yùn)行過程當(dāng)中，并對(duì)穩(wěn)評(píng)結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的組織和個(gè)人。”參考上述定義，L農(nóng)貿(mào)市場疏解工作的利益相關(guān)者包含疏解主體、被疏解對(duì)象和市民群體三部分。其中，疏解主體與L農(nóng)貿(mào)市場是利益沖突關(guān)系，沖突的增加或減弱對(duì)應(yīng)著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高低以及疏解的難易；疏解主體與市民群體是利益調(diào)整關(guān)系，調(diào)整的得當(dāng)與否對(duì)應(yīng)著社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的高低以及疏解的難易；L農(nóng)貿(mào)市場與市民群體是利益共生關(guān)系，共生性的強(qiáng)弱對(duì)應(yīng)著社會(huì)需求的高低以及疏解的難易。

2.開展差異化調(diào)查

在明確各方關(guān)系的基礎(chǔ)上，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的需求和調(diào)查的可操作性，針對(duì)不同群體采用差異化的調(diào)查方法。首先，鑒于疏解主體與L農(nóng)貿(mào)市場之間的關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方分別收集代表其各自立場的信息材料，通過比對(duì)分析盡量剔除主觀信息，保留客觀素材。其次，針對(duì)L農(nóng)貿(mào)市場管理方，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方采用單獨(dú)走訪、面對(duì)面訪談等方式深入了解其意見和訴求，針對(duì)商戶群體采用抽樣訪談和全面問卷調(diào)查的方式收集意見。再次，針對(duì)周邊市民群體，一方面通過向周邊小區(qū)發(fā)放近2000份民意調(diào)查，另一方面通過隨訪的形式對(duì)市場內(nèi)顧客進(jìn)行調(diào)查。最后，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方還到周邊1公里范圍內(nèi)的其他超市觀察其社會(huì)需求狀況。通過多方面的調(diào)查和資料收集，為客觀、準(zhǔn)確地識(shí)別、預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別重點(diǎn)

1.合法性評(píng)估：重點(diǎn)在政策法規(guī)符合性

對(duì)一些外來人口聚集、易造成交通擁堵、配套服務(wù)不足，與首都功能定位不匹配的市場進(jìn)行疏解是“疏解整治促提升”的重要任務(wù)之一。從知名的動(dòng)物園批發(fā)市場、天意小商品批發(fā)市場、大紅門服裝批發(fā)市場，到一些區(qū)域性農(nóng)副產(chǎn)品等批發(fā)市場的疏解，均是對(duì)該目標(biāo)和要求的具體體現(xiàn)。L農(nóng)貿(mào)市場被明確納入了北京市市場疏解的工作臺(tái)賬，作為所在轄區(qū)的責(zé)任目標(biāo)之一，在政策層面有充分的依據(jù)。在法規(guī)層面，L農(nóng)貿(mào)市場確定存在部分違法建筑問題，對(duì)其實(shí)施拆違工作在城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)層面也有法可依。但是，拆違主體在作出違法建筑認(rèn)定之前先期張貼拆違公告并架設(shè)施工圍擋在拆違程序上存在瑕疵，對(duì)外界造成了一定不良影響。

2.合理性評(píng)估：重點(diǎn)在各方利益兼顧性

通過對(duì)商戶的調(diào)查，對(duì)于市場疏解的反對(duì)率達(dá)93%，其余7%持有條件配合的態(tài)度，該部分商戶提出了給予“就近安置”或解決“失業(yè)”后社會(huì)保障的訴求。通過對(duì)周邊居民的調(diào)查，一些居民對(duì)L農(nóng)貿(mào)市場存在部分違法建筑的問題并不了解。經(jīng)過了解后，居民普遍理解依法拆違工作，但是，大部分居民尤其是老年人不贊成對(duì)L農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行疏解，擔(dān)心會(huì)降低現(xiàn)有生活的便利性，認(rèn)為在拆違后應(yīng)保留該市場，并協(xié)助其進(jìn)行升級(jí)改造、優(yōu)化服務(wù)。然而，疏解主體對(duì)L農(nóng)貿(mào)市場的工作部署則要求無條件拆除違法建筑，在市場整體疏解后將剩余建筑用于文創(chuàng)服務(wù)，這對(duì)于商戶和居民的利益訴求顯然無法兼顧，這也將導(dǎo)致疏解主體和市場商戶的利益沖突難以化解，和居民的關(guān)系也難以調(diào)和。

3.可行性評(píng)估：重點(diǎn)在執(zhí)行方案操作性

長期以來，L農(nóng)貿(mào)市場與市民群體構(gòu)建了某種共生關(guān)系，達(dá)到相互依賴的程度，市場疏解工作要想打破這種關(guān)系，自然面臨較大的阻力。若執(zhí)行方案側(cè)重將商戶和居民的利益訴求作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，疏解工作或許能達(dá)到周全的效果。但是，當(dāng)前制定的市場疏解方案側(cè)重于決心拆除和疏解，重在圍繞建筑的拆除工程方案、群眾疏散方案、應(yīng)急防爆方案等，較為“剛性”。從維護(hù)穩(wěn)定層面看，方案缺乏針對(duì)利益群體的“軟性”措施，這不利于應(yīng)對(duì)疏解后的社會(huì)失序，存在一定的操作性難題。

4.可控性評(píng)估：重點(diǎn)在公共事件防范性

在此前發(fā)生的群體性事件中，已經(jīng)出現(xiàn)了多方參與和多途徑表達(dá)訴求的現(xiàn)象，包括商戶群體的抵制、居民群體的“聚集”、撥打市民熱線、網(wǎng)上發(fā)帖、知名媒體報(bào)道轉(zhuǎn)載等。網(wǎng)絡(luò)媒體的介入表明該疏解工作的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有擴(kuò)散跡象。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大理論，風(fēng)險(xiǎn)通過一些社會(huì)“放大站”，使關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)事件的信息放大，從而影響人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知，進(jìn)而引起一系列的漣漪效應(yīng)。大眾傳媒是“放大站”中最關(guān)鍵的一類，通過媒體報(bào)道、深入挖掘、篩選和權(quán)衡、處理各方關(guān)系的互動(dòng)過程，加速形成輿論事件的風(fēng)險(xiǎn)放大效應(yīng)。在官方輿論引導(dǎo)的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)了與之相對(duì)應(yīng)的“民間輿論”，這對(duì)于后續(xù)推進(jìn)疏解工作中的公共事件防范較為不利。

四、評(píng)估效果及建議

（一）評(píng)估效果

經(jīng)過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，L農(nóng)貿(mào)市場疏解工作易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的主要因素包括拆違程序履行的問題、商戶和居民利益訴求無法兼顧的問題、執(zhí)行方案針對(duì)性和操作性的問題、公共事件防范不利等。其中，利益訴求問題為主要矛盾，居民群體在利益相關(guān)者中占較大權(quán)重，對(duì)決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。各風(fēng)險(xiǎn)因素之間相互聯(lián)系、相互作用，風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性。依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)判原則，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方對(duì)該工作的總體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判為較高等級(jí)，并提出了近期暫緩實(shí)施的建議。疏解主體采納了該建議，暫緩關(guān)于L農(nóng)貿(mào)市場疏解的決策，工作取得了防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際效果。需指出的是，暫緩決策并不意味著否定市場疏解工作的意義，而是在實(shí)際工作中通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估權(quán)衡內(nèi)外部條件和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)后作出的理性選擇。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方還提出了遠(yuǎn)期建設(shè)性意見：由于市場所在用地性質(zhì)為商業(yè)用地，在拆違工作后，應(yīng)研提土地利用方案，提升合法建筑的服務(wù)功能，做到與社會(huì)需求相銜接。

（二）主要建議

農(nóng)貿(mào)市場疏解工作是貫徹落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃關(guān)于疏解非首都功能的重要任務(wù)之一，應(yīng)該堅(jiān)決執(zhí)行疏解任務(wù)，維護(hù)決策的“韌性”。與此同時(shí)，也要充分衡量其對(duì)于廣大人民群眾的服務(wù)性和公益性，預(yù)留決策“彈性”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持人民至上、緊緊依靠人民、不斷造福人民、牢牢植根人民，并落實(shí)到各項(xiàng)決策部署和實(shí)際工作之中，落實(shí)到做好統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作中去”。因此，解決好人民群眾的利益問題，就抓住了解決疏解工作問題的關(guān)鍵。在農(nóng)貿(mào)市場疏解的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，要全面深入了解利益相關(guān)者的利益訴求，尤其是代表最廣大人民群眾的利益訴求，以此作為識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)判綜合風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的重要指標(biāo)，并將踐行以人民為中心的發(fā)展思想作為研究和實(shí)施對(duì)策的重要權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)，為從源頭上防范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮切實(shí)作用，為黨委和政府進(jìn)行科學(xué)民主決策提供切實(shí)依據(jù)。