□張 華

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042）

一、前言

黨的十九大報(bào)告提出的 “加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營(yíng)造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”，引導(dǎo)與豐富了學(xué)術(shù)界及實(shí)務(wù)界對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)的探討與實(shí)踐。學(xué)術(shù)界層面，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)與治理的論文、著作等成果層出不窮；實(shí)務(wù)界層面，包含網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管在內(nèi)的綜合性治理模式的創(chuàng)新實(shí)施也一并推進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生態(tài)治理亦可說(shuō)是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的新進(jìn)階，將更深層次的理論研究付諸治理實(shí)踐?！毒W(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》屬于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理范疇，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理包含兩種指向：一種指向不良內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管；另一種指向 “內(nèi)容生態(tài)” 的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生態(tài)治理。

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理成為共識(shí)，作為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理強(qiáng)而有力措施的行政處罰，體現(xiàn)的是國(guó)家對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生產(chǎn)、發(fā)布、使用等行為的規(guī)制邏輯，然而現(xiàn)實(shí)是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰效能未達(dá)最大化?？v觀當(dāng)前，學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)τ诰W(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰的專門(mén)研究探討較為缺乏，研究不深不細(xì)，學(xué)界與實(shí)務(wù)界大多將其放置于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法框架中略略帶過(guò)，就當(dāng)前治理現(xiàn)狀效果而言，行政處罰執(zhí)法有失嚴(yán)謹(jǐn)，行政處罰實(shí)際效果大打折扣?？v然處罰主體力量、硬軟件技術(shù)、執(zhí)法素質(zhì)能力等方面存在不盡如人意之處，但畢竟我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)踐尚處于發(fā)展階段，此類問(wèn)題依然可以通過(guò)不斷完善予以改進(jìn)。從宏觀反思進(jìn)而從微觀著眼，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰認(rèn)定、界定、權(quán)責(zé)難題實(shí)質(zhì)為制度性障礙，破除制度性障礙即破除癥結(jié)。

二、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的行政處罰實(shí)踐難題

要探討網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的行政處罰論題，不可避免要厘清 “網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理” 這一基本概念。就字面而言， “網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理” 由 “網(wǎng)絡(luò)” “內(nèi)容” “治理” 三部分構(gòu)成，顧名思義，即可從其字面意思得出其基本內(nèi)涵。眾所周知，我國(guó)于1990年登記注冊(cè)了中國(guó)頂級(jí)域名 “CN” ，1994年正式接入互聯(lián)網(wǎng)，發(fā)展至今，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)的探討普遍使用 “互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容” “網(wǎng)絡(luò)信息” “網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容” 等用語(yǔ)。至于 “互聯(lián)網(wǎng)治理” 一詞，則是在2003年2月的信息社會(huì)世界峰會(huì)西亞地區(qū)會(huì)議上，被引入探討。至今為止，互聯(lián)網(wǎng)治理的概念仍然是開(kāi)放的，我們可以向 “網(wǎng)絡(luò)治理” 或 “數(shù)字治理” 轉(zhuǎn)換或替代。因此，此處采用 “網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理” 一詞，主要基于以下兩方面考慮：一是與當(dāng)前我國(guó)法律法規(guī)用詞相呼應(yīng)，盡管我國(guó)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)信息的立法規(guī)定名稱用詞有差異，但 “網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容” 一詞保持了最大一致性；二是與網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法中的行政處罰相對(duì)照，即是將所要探討的行政處罰的范圍限定在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理范疇內(nèi)，而諸如對(duì)于未履行網(wǎng)絡(luò)安全等級(jí)保護(hù)制度的非網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容反映的行政處罰，則不在討論范圍之中。

中央網(wǎng)信辦近年來(lái)出臺(tái)的關(guān)于網(wǎng)絡(luò)信息、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容方面的部門(mén)規(guī)章中，采用 “網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容” 這一表述用語(yǔ)，實(shí)然， “網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容” 較之 “網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容” 更為簡(jiǎn)潔， “網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容” 對(duì)應(yīng) “網(wǎng)絡(luò)形式” ， “網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容” 貫穿于網(wǎng)絡(luò)信息的生產(chǎn)、傳播、使用等各環(huán)節(jié)，并在上述環(huán)節(jié)中以網(wǎng)絡(luò)為依托呈現(xiàn)一切文字、圖片、音頻、視頻等信息符號(hào)所體現(xiàn)出來(lái)的實(shí)質(zhì)或意義。而網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的行政處罰，即是在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理過(guò)程中，執(zhí)法主體針對(duì)違法對(duì)象違法行為所采取的行政處罰措施。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的行政處罰存在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐難題，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰認(rèn)定性難題

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)著眼于網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容所反映的實(shí)質(zhì)或意義，僅有其內(nèi)容不符合法律法規(guī)規(guī)定之時(shí)，才導(dǎo)致包含行政處罰在內(nèi)的執(zhí)法手段的引入。而對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰而言，對(duì)于違法主體、違法客體、違法行為、違法后果的認(rèn)定就顯得尤為關(guān)鍵，網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域執(zhí)法有別于現(xiàn)實(shí)物理空間執(zhí)法，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰對(duì)象違法認(rèn)定存在取證難問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容顯現(xiàn)在于網(wǎng)絡(luò)虛擬空間操作者的一系列表達(dá)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容操作者或者說(shuō)是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的生產(chǎn)者、服務(wù)平臺(tái)、使用者，其主體本身就存在不特定性，即使是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)，也可能隨時(shí)發(fā)生變化。上述三方通過(guò)虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播、使用違法違規(guī)內(nèi)容，此情況下，違法主體可移動(dòng)，平臺(tái)工具亦可移動(dòng)變化，其違法手段更具隱匿性、復(fù)雜性，對(duì)目前行政處罰執(zhí)法部門(mén)而言，恐怕只有公安部門(mén)才具備如此完備的獲取證據(jù)的平臺(tái)、資源和手段，對(duì)其他執(zhí)法部門(mén)則存在或多或少的困難。被譽(yù)為 “網(wǎng)貸第一案” 的優(yōu)易網(wǎng)案，立案難、取證難、認(rèn)定難問(wèn)題凸顯，引起我們的深刻思考。網(wǎng)絡(luò)違法手段所具有的技術(shù)性特征，網(wǎng)絡(luò)違法的跨時(shí)空性特征，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的海量化特征，要求網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政執(zhí)法主體具有匹配的技術(shù)隊(duì)伍、能力素質(zhì)，而當(dāng)這一相應(yīng)要求未能達(dá)標(biāo)時(shí)，便容易造成網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政執(zhí)法效能失衡。

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰的證據(jù)認(rèn)定同樣也是一個(gè)重要問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)空間特性決定了網(wǎng)絡(luò)違法行為的證據(jù)類型以電子數(shù)據(jù)為主，當(dāng)前我國(guó)沒(méi)有專門(mén)的電子數(shù)據(jù)立法，同時(shí)缺乏明確的電子數(shù)據(jù)相關(guān)細(xì)則規(guī)定，行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對(duì)電子數(shù)據(jù)的規(guī)定捉襟見(jiàn)肘，現(xiàn)實(shí)中網(wǎng)絡(luò)違法電子數(shù)據(jù)的取證、認(rèn)定就顯得棘手。電子數(shù)據(jù)因其特性具有被修改、復(fù)制、刪除的不確定性，證據(jù)的真實(shí)性、客觀性、關(guān)聯(lián)性極容易遭破壞，致使諸多行政執(zhí)法部門(mén)在這一證據(jù)取證能力經(jīng)驗(yàn)上顯得不足。盡管《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第二十條、第二十一條對(duì)電子數(shù)據(jù)作出相關(guān)規(guī)定，但條文粗略，可操作性不強(qiáng)，且該部門(mén)規(guī)章僅僅適用于網(wǎng)信部門(mén)。相關(guān)行政法規(guī)與部門(mén)規(guī)章規(guī)定的報(bào)告義務(wù)在督促互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)擴(kuò)大綜合治理能力的同時(shí)，也給行政執(zhí)法部門(mén)取證帶來(lái)證據(jù)采集程序及效力上的困難。況且，上述主體在未履行該報(bào)告義務(wù)的情況下，執(zhí)法部門(mén)分別對(duì)應(yīng)上述規(guī)定第二十三條、第三十五條進(jìn)行行政處罰時(shí)，又將陷入行政處罰取證、認(rèn)定的困局。2017年， “極限詠寧墜樓” 事件后，詠寧家人訴直播平臺(tái)侵權(quán)案經(jīng)過(guò)一審、二審判決最終落下帷幕，但是事件背后凸顯的問(wèn)題仍然令我們深思。2019年公布的《網(wǎng)絡(luò)安全威脅信息發(fā)布管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》便是基于規(guī)范網(wǎng)絡(luò)安全威脅信息發(fā)布行為，也是應(yīng)對(duì)當(dāng)前包含網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰在內(nèi)的綜合治理手段證據(jù)認(rèn)定、取證的應(yīng)對(duì)措施。

（二）網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰界定性難題

網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域，厘清網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容違法行為的罪與非罪是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法的重要關(guān)卡，涉嫌網(wǎng)絡(luò)犯罪則由公安部門(mén)、國(guó)安部門(mén)負(fù)責(zé)處理，未構(gòu)成犯罪則由相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)轉(zhuǎn)入行政處罰程序。作為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理重要部門(mén)之一的公安部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰方面承擔(dān)了重要角色，如何在確定網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容行政違法與刑事犯罪之間進(jìn)行權(quán)衡，這正是當(dāng)前的一個(gè)難題。以《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第二十條為例，該條規(guī)定的是互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播違法違規(guī)內(nèi)容的法律責(zé)任。而該《辦法》第十五條的規(guī)定列舉了九大情形，其中第九條還是兜底條款。此類規(guī)定大致可以說(shuō)是我國(guó)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容信息的原則性規(guī)定。加之，當(dāng)前我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)管理的研究不夠，尚未形成完整有效的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)管理規(guī)定，上述對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容劃分標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)分，給實(shí)踐操作帶來(lái)較大的裁量空間。 “極限詠寧墜樓” 事件中的視頻內(nèi)容傳播引起爭(zhēng)議，同時(shí)也折射出直播平臺(tái)內(nèi)容監(jiān)管漏洞。此外，已出臺(tái)的某些規(guī)定中的行政處罰條款也頗受質(zhì)疑。2000年發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》第十五條對(duì)新聞辦公室實(shí)施行政處罰作出相關(guān)規(guī)定，但是，同年頒布實(shí)施的《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》對(duì)此并無(wú)相關(guān)授權(quán)規(guī)定。

與認(rèn)定性不同，界定性問(wèn)題還在于劃定邊界、確定范圍，即是劃分網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰與其他非行政處罰措施的邊界。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰界定性難題的另一體現(xiàn)則是互聯(lián)網(wǎng)行政約談制度與行政處罰的界限模糊性問(wèn)題，這是學(xué)術(shù)與實(shí)務(wù)領(lǐng)域極少關(guān)注的重要問(wèn)題。2014年，各級(jí)網(wǎng)信部門(mén)被賦予對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)力同時(shí)擁有行政處罰權(quán)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第五十六條對(duì)約談制度作了簡(jiǎn)略規(guī)定，該條同時(shí)對(duì)所約談的對(duì)象有明確限定。2015年，國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)正式拉開(kāi)了行政約談工作制度的序幕，建立了各級(jí)網(wǎng)信部門(mén)的約談制度，約談的具體規(guī)定主要體現(xiàn)在其部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件中?！毒W(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》對(duì)約談制度同樣作了規(guī)定，一方面，上述規(guī)定賦予了各級(jí)網(wǎng)信部門(mén)約談權(quán)力與職責(zé)，同時(shí)也給予了網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)相應(yīng)的行政處罰 “豁免” 和改正機(jī)會(huì)；從另一個(gè)方面分析，也因此增加了約談制度對(duì)網(wǎng)信部門(mén)行政處罰手段采取與適用的干擾，由此導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)便是：現(xiàn)實(shí)中 “以談代罰” 的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，進(jìn)而給權(quán)力濫用、 “權(quán)” “益” 交易留下很大操作空間。對(duì)于上述規(guī)定中的 “情節(jié)嚴(yán)重” 的規(guī)定籠統(tǒng)，不具有可操作性，同樣預(yù)留了伸縮性強(qiáng)的自由裁量空間，由此造成現(xiàn)實(shí)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政執(zhí)法的隨意性與差距性。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政約談制度與行政處罰邊界模糊處理問(wèn)題極易被忽視，兩者所形成的不明晰關(guān)系，實(shí)質(zhì)是對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間治理執(zhí)法領(lǐng)域行政約談制度的理論定位不足與認(rèn)識(shí)存在偏差，進(jìn)而影響了對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政約談制度的合理適用與科學(xué)走向。

（三）網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰權(quán)責(zé)性難題

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰權(quán)責(zé)性難題的第一個(gè)表現(xiàn)是網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法格局。除網(wǎng)信部門(mén)在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理領(lǐng)域的統(tǒng)籌指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促之外，公安、新聞、出版、教育、衛(wèi)生、食藥和市場(chǎng)監(jiān)管等部門(mén)都參與了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的綜合治理，上述行業(yè)部門(mén)對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的治理外延限定在各自職責(zé)范圍內(nèi)，同時(shí)具有相應(yīng)的行政處罰權(quán)。我國(guó)自對(duì)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展監(jiān)管之始，就存在各行業(yè)部門(mén)各自為戰(zhàn)、多頭管理、分散執(zhí)法的問(wèn)題，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管體制經(jīng)歷了多年的探索與改革，直至中央網(wǎng)信領(lǐng)導(dǎo)小組成立以及國(guó)家網(wǎng)信辦的重新組建，讓多頭管理、權(quán)力分散、權(quán)責(zé)不清的局面得到改善，但現(xiàn)狀依然是各行業(yè)部門(mén)在各自職能范圍內(nèi)行使監(jiān)督執(zhí)法權(quán)， “多龍治水” 的格局權(quán)責(zé)理順未能依據(jù)網(wǎng)絡(luò)空間的特點(diǎn)而調(diào)整適應(yīng)。權(quán)責(zé)一致要求執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法職責(zé)互相匹配，結(jié)構(gòu)或總量失衡的權(quán)責(zé)配置不對(duì)等勢(shì)必成為責(zé)任政府和民主進(jìn)程中巨大的絆腳石。 “治理主體的多元與職責(zé)不清，既有可能導(dǎo)致部門(mén)‘奪權(quán)’，也可能導(dǎo)致各部門(mén)相互推諉，出現(xiàn)監(jiān)管真空?！?/p>

權(quán)責(zé)性難題的第二個(gè)表現(xiàn)是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰協(xié)調(diào)困境。一是跨部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)中，執(zhí)法部門(mén)依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀態(tài)分布，按常規(guī)開(kāi)展執(zhí)法，而在虛擬網(wǎng)絡(luò)空間中，網(wǎng)絡(luò)信息資源往往掌握在有關(guān)主管部門(mén)手中，在涉及需要進(jìn)行執(zhí)法事項(xiàng)的調(diào)查取證時(shí)，執(zhí)法部門(mén)便有賴于其他掌握著違法主體信息資源的行業(yè)部門(mén)，這必然需要政府部門(mén)之間的溝通和協(xié)調(diào)。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法格局網(wǎng)絡(luò)看似形成一個(gè)整體，但是執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)散布，也就是各政府部門(mén)占據(jù)著各自資源，網(wǎng)絡(luò)點(diǎn)之間的網(wǎng)絡(luò)線因制度機(jī)制的缺失而出現(xiàn)斷裂或處于模糊連接狀態(tài)，真正意義上的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)實(shí)質(zhì)未形成，執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)實(shí)則分散化。現(xiàn)實(shí)中造成的結(jié)果是執(zhí)法部門(mén)爭(zhēng)相執(zhí)法，執(zhí)法部門(mén)推諉執(zhí)法，執(zhí)法部門(mén)重復(fù)執(zhí)法，既嚴(yán)重浪費(fèi)了行政執(zhí)法資源，又給網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容違法行為釀造了 “真空地帶” 。近年來(lái)，多數(shù)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)單位在參加座談時(shí)反映了相關(guān)部門(mén)執(zhí)法問(wèn)題?！毒W(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》盡管有相關(guān)規(guī)定，但在實(shí)踐中還未真正形成顯著效果。二是跨區(qū)域協(xié)作問(wèn)題?？鐓^(qū)域協(xié)作是從橫向考察網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法協(xié)作模式的視角出發(fā)，由于缺乏縱向垂直結(jié)構(gòu)的便捷高效優(yōu)點(diǎn)，跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理往往面臨地域壁壘，加之各區(qū)域之間的實(shí)際情況不一，執(zhí)法程序、標(biāo)準(zhǔn)、能力水平也存在差異性，造成了網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法異地協(xié)作效率低。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的生產(chǎn)、復(fù)制、發(fā)布、傳播、使用等具有跨區(qū)域性強(qiáng)、地域邊界不明顯的特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰對(duì)違法對(duì)象行政制裁程度強(qiáng)，要求該執(zhí)法方式本應(yīng)程序嚴(yán)格、證據(jù)充足。但網(wǎng)絡(luò)違法行為的瞬時(shí)性、廣域性、跨時(shí)空性以及電子數(shù)據(jù)取證保全難等特性，使得網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰經(jīng)不起區(qū)域壁壘、信息孤島的折騰。2018年，安徽省合肥市市場(chǎng)監(jiān)管局在辦理一起跨區(qū)域案件時(shí)，由于違法對(duì)象發(fā)貨地、生產(chǎn)地不在合肥，要跨區(qū)域調(diào)取一家注冊(cè)在上海的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的交易數(shù)據(jù)，從發(fā)信函至回復(fù)就耗費(fèi)了兩周時(shí)間。

三、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的行政處罰問(wèn)題檢視

20世紀(jì)末起源與興起的新制度主義，將制度作為理論基石，強(qiáng)調(diào)了制度這一核心作用。新制度主義跨越了政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，向社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)等諸多人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域滲入，新制度主義理論由此成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究本國(guó)乃至世界問(wèn)題的又一選擇，拓展與豐富了研究分析范式。盡管新制度主義分為諸多學(xué)派，但目前尚無(wú)統(tǒng)一定論，不妨說(shuō)是新制度主義理論體系融合多樣性的體現(xiàn)?？v然社會(huì)學(xué)制度主義、理性選擇制度主義、規(guī)范制度主義等各從不同角度切入分析催生各自研究方法，但都離不開(kāi) “制度” 這一核心。同樣，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理涉及傳播學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等諸多領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰偏向于法學(xué)范疇，以新制度主義理論對(duì)于 “制度” 的重視與切入做法，應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法領(lǐng)域中的行政處罰問(wèn)題，無(wú)疑是分析探案行政處罰實(shí)踐難題的全新視角。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理認(rèn)定性、界定性與權(quán)責(zé)性現(xiàn)實(shí)實(shí)踐難題的出現(xiàn)，真正的要害在于制度，制度是管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的，把握制度這一核心問(wèn)題，乃是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰實(shí)踐難題的破解之道。

（一）網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰法律制度缺陷

審視網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰法律制度，既要從網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政執(zhí)法法律制度入手，又要在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰法律制度層面上剖解。其法律制度缺陷主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，法律體系結(jié)構(gòu)欠優(yōu)化。從外在看，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)范似乎形成一體化格局，因?yàn)閺姆?、行政法?guī)、部門(mén)規(guī)章到司法解釋、部門(mén)規(guī)范性文件、地方性法規(guī)和規(guī)章，均有所涉及。然而，縱觀全局，全國(guó)性法律僅僅幾部，不足以涵蓋網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的發(fā)展速度與輻射領(lǐng)域；同時(shí)大多數(shù)實(shí)用常用的法律位階低，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法主體行政處罰的法條散見(jiàn)于各部門(mén)，缺乏上位法統(tǒng)一引導(dǎo)；立法主體多，各自為政，缺乏協(xié)同性，容易造成執(zhí)法碎片化現(xiàn)象，多元立法主體自行制定的部門(mén)規(guī)章等容易產(chǎn)生模糊性、差異性、矛盾沖突和零散雜亂的問(wèn)題。地方性立法與政策制定實(shí)施不在少數(shù)，但這僅能是臨時(shí)之舉，而非長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。

第二，法條矛盾缺乏系統(tǒng)性。 “法的系統(tǒng)化不足不僅會(huì)給法的實(shí)施帶來(lái)許多困難，而且會(huì)對(duì)法的進(jìn)步價(jià)值形成沖擊，影響法律實(shí)施的完整性和統(tǒng)一性?！币詶l文為例，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第二十條、《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》第二十條、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》第三十條，上述三個(gè)條文是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰的經(jīng)典法條，然而，上述法律條文對(duì)于行政處罰的規(guī)定卻存在差異性。按照《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第三條的規(guī)定，該條規(guī)定對(duì)經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)進(jìn)行了直接定義，即通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向上網(wǎng)用戶有償提供信息或者網(wǎng)頁(yè)制作等服務(wù)活動(dòng)，而互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所符合提供服務(wù)型特征，很明顯，互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所實(shí)則屬于經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)主體。差異性的法條規(guī)定導(dǎo)致的是執(zhí)法依據(jù)的混亂局面，造成執(zhí)法不統(tǒng)一現(xiàn)象，損害了執(zhí)法權(quán)威甚至執(zhí)法公正。上述三部法雖然制定（修訂）時(shí)間不同，但因法律位階不同，無(wú)形中給執(zhí)法部門(mén)出了一道選擇性難題。

第三，重點(diǎn)條文粗糙未細(xì)化。作為網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰執(zhí)法依據(jù)的具體條文，分布于各法律規(guī)定中，它們是執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰執(zhí)法的法條依據(jù)，亦是判斷標(biāo)準(zhǔn)，但傳統(tǒng)的 “九不準(zhǔn)” 乃至 “十不準(zhǔn)” 等標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)和模糊，缺乏可操作性，當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定僅僅是原則性判斷標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)期未被細(xì)化完善，顯然不能適應(yīng)行政處罰具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)要求。《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》第六條、第七條雖然對(duì)違法信息、不良信息進(jìn)行了細(xì)分，《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》第二十六條也增添細(xì)化了違法情形，但同樣存在此類問(wèn)題，并不能從根本上解決問(wèn)題。關(guān)鍵性條文的原則性規(guī)定不能成為立法者對(duì)于 “具體性” 回避與 “兜底性” 依賴的理由，亦不可成為執(zhí)法者對(duì)于現(xiàn)實(shí)性 “變通” 與主觀性 “處理” 的借口。

（二）行政約談制度對(duì)行政處罰的潛在影響

2015年出臺(tái)的《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位約談工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱 “約談十條” ）將互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域行政約談付諸實(shí)踐。關(guān)于行政約談的法律屬性定位，學(xué)界尚未統(tǒng)一觀點(diǎn)，由于行政約談制度的理論研究與制度供給不足，與傳統(tǒng)成熟的行政處罰行政行為相比，行政約談制度是新生事物，必然需要不斷地理論論證與實(shí)踐完善。就當(dāng)前階段而言，其對(duì)行政處罰的潛在影響主要隱藏在兩個(gè)方面，但均未引起學(xué)界與理論界的足夠重視。

一方面，存在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰價(jià)值功能的替代風(fēng)險(xiǎn)。互聯(lián)網(wǎng)行政約談制度作為柔性執(zhí)法措施，在緩和國(guó)家和社會(huì)主體矛盾，指導(dǎo)規(guī)范行業(yè)行為，調(diào)解、督促、規(guī)范網(wǎng)絡(luò)相應(yīng)主體方面發(fā)揮了一定作用，但從相關(guān)部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件及實(shí)踐分析看，實(shí)則對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理行政約談進(jìn)行了不當(dāng)解讀。約談本是平等主體間的溝通、協(xié)調(diào)、合作共治，抑或是不平等主體間但以平等方式進(jìn)行的溝通、協(xié)調(diào)、合作共治，但現(xiàn)實(shí)是名為 “約談” 或冠之以 “行政約談” ，實(shí)則行政督促、行政警告， “約談十條” 第九條還明文規(guī)定了強(qiáng)制性質(zhì)，這就造成了約談的功能異化。 “如果已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)重的違法情形，就應(yīng)當(dāng)訴諸法律程序，而不是約談，缺乏科學(xué)事由適用互聯(lián)網(wǎng)約談，只會(huì)造成與互聯(lián)網(wǎng)約談制度的目的背道而馳?！奔s談的警告與責(zé)令改正行為，由于天然的主體間不平等地位，兼具明示或默示的強(qiáng)制性特點(diǎn)，給行政處罰行為中的警告功能造成影響，存在變相替代風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，形成網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰權(quán)力不當(dāng)操作空間?，F(xiàn)實(shí)中，約談運(yùn)用頻繁，是網(wǎng)信部門(mén)常用的執(zhí)法方式。當(dāng)前，約談制度還存在程序、效力、保障等亟待完善的問(wèn)題，因缺乏規(guī)制，極易導(dǎo)致行政約談濫用，有功能夸大之嫌， “以談代罰” 現(xiàn)象便是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰最直接的影響，既給行政處罰暗藏權(quán)力不當(dāng)操作空間，也與行政處罰的過(guò)罰相當(dāng)原則相違背。

（三）網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰機(jī)制供給不足

“機(jī)制” 包含宏觀與微觀兩個(gè)層面，微觀層面的 “機(jī)制” 指規(guī)則和程序，日常通常所說(shuō)的機(jī)制即是微觀層面的機(jī)制，即規(guī)則和程序，事實(shí)上，機(jī)制從屬于制度，屬于制度的范疇。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰相應(yīng)機(jī)制不容小視，其直接關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰的取證、證據(jù)認(rèn)定，關(guān)系到行政處罰類型的界定，關(guān)系到行政處罰執(zhí)法格局和協(xié)調(diào)問(wèn)題。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰配套機(jī)制不健全主要表現(xiàn)在以下三點(diǎn)：

一是行政處罰行刑銜接不足。網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)虛擬社會(huì)系統(tǒng)，包羅萬(wàn)象，可以說(shuō)是與現(xiàn)實(shí)社會(huì)相比較的另一個(gè)社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容涉及社會(huì)利益、國(guó)家安全，網(wǎng)絡(luò)犯罪層出不窮，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理違法主體違法行為始終在行政違法與刑事違法之間。多數(shù)法律條文在規(guī)定涉及犯罪行為時(shí)，采用 “涉嫌犯罪，應(yīng)當(dāng)移送司法機(jī)關(guān)” “構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任” 等表述。顯然，僅僅有條文表述是不夠的，還需要在現(xiàn)實(shí)中建立行政處罰與刑事司法銜接機(jī)制，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法涉及眾多行業(yè)部門(mén)，涉及犯罪即要移送公安、國(guó)安部門(mén)，在行政執(zhí)法與刑事司法實(shí)現(xiàn)有效銜接上是一個(gè)面臨的重要問(wèn)題。加之網(wǎng)絡(luò)違法主體與內(nèi)容本身具有網(wǎng)絡(luò)違法特性、電子數(shù)據(jù)取證難等問(wèn)題，刑事違法行為受不到應(yīng)有追究，反而使行政處罰面臨執(zhí)法正當(dāng)性風(fēng)險(xiǎn)。

二是行政處罰執(zhí)法協(xié)作機(jī)制不善。如前所述，網(wǎng)絡(luò)治理執(zhí)法部門(mén)多，不同部門(mén)掌握著各自的信息、技術(shù)、人力資源，信息孤島的存在令執(zhí)法協(xié)作遭遇困境，行政處罰執(zhí)法要求程序嚴(yán)格、證據(jù)充足，往往需要從其他部門(mén)獲得相關(guān)信息資源從而獲取充分的證據(jù)?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第五十一條、第五十二條規(guī)定了監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息通報(bào)制度，但上述規(guī)定并不能稱作是真正意義上的執(zhí)法協(xié)作制度，雖《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》第三十條、《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第三十三條對(duì)會(huì)商通報(bào)、聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法協(xié)助作了規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)中仍未出臺(tái)完善性的執(zhí)法協(xié)作有關(guān)規(guī)定。信息資源共享機(jī)制在部分地區(qū)尚在推進(jìn)中，還未大規(guī)模覆蓋見(jiàn)成效?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第六十二條、第六十四條、第六十六條、第六十八條，《電信條例》第六十七、第七十七條和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第二十條，對(duì)不同部門(mén)之間的 “前后置” 處罰進(jìn)行了規(guī)定， “后罰” 以 “前罰” 為前置從而做出許可、關(guān)閉網(wǎng)站的處罰，上述行政處罰的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也需要依賴于現(xiàn)實(shí)中完善的執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。

三是行政處罰程序監(jiān)督機(jī)制缺乏。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法即基本涉及行政處罰方式的適用，目前，對(duì)于網(wǎng)站內(nèi)容治理行政處罰的監(jiān)督方式，融合在對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政執(zhí)法的監(jiān)督范疇中。具體到網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰領(lǐng)域，該領(lǐng)域作為網(wǎng)絡(luò)空間治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，需要堅(jiān)持執(zhí)法權(quán)責(zé)統(tǒng)一，明晰執(zhí)法權(quán)力邊界，盯緊執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)。網(wǎng)絡(luò)空間行政處罰的技術(shù)性、復(fù)雜性對(duì)本身執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制而言，提出了更高的要求，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，執(zhí)法與其執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)并駕齊驅(qū)。然而，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政執(zhí)法難度大，基于網(wǎng)絡(luò)空間的特性，較之傳統(tǒng)執(zhí)法領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制還很不健全?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》第四條規(guī)定的行政執(zhí)法督查制度，在一定程度上對(duì)系統(tǒng)內(nèi)行政處罰執(zhí)法進(jìn)行了監(jiān)督規(guī)范，但也只能是網(wǎng)信部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督機(jī)制依然缺乏，其他行業(yè)部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)行政處罰執(zhí)法監(jiān)督同樣存在此類問(wèn)題。

四、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰實(shí)踐難題之制度性破解

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中行政處罰現(xiàn)實(shí)難題影響行政執(zhí)法權(quán)威性、統(tǒng)一性，制約網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理整體效能，更是與我國(guó)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的要求不符。 “網(wǎng)絡(luò)本身所特有的開(kāi)放性、虛擬性、互動(dòng)性以及‘瞬時(shí)傳播’，也會(huì)讓不良內(nèi)容產(chǎn)生‘蝴蝶效應(yīng)’。”網(wǎng)絡(luò)空間，即便經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，仍然是一個(gè)既熟悉又陌生、既新興又變化的領(lǐng)域。 “網(wǎng)絡(luò)空間的‘虛擬性’與生產(chǎn)生活的現(xiàn)實(shí)性需求是一對(duì)永恒的矛盾?！笨v然不能用傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理觀點(diǎn)去看待網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，而應(yīng)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)空間特點(diǎn)，針對(duì)性對(duì)待網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰執(zhí)法主體的多主體、協(xié)作性，執(zhí)法對(duì)象的廣泛性、隱匿性，電子數(shù)據(jù)的技術(shù)性、不穩(wěn)定性及執(zhí)法方式的特定性，由此決定了要在傳統(tǒng)執(zhí)法模式基礎(chǔ)上，賦予網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰相應(yīng)的特殊性，制度運(yùn)用也需與網(wǎng)絡(luò)空間相適配。行政處罰是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法主體的利器，在于把持，利器利則利，利器鈍則需磨。

（一）優(yōu)化與完善網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰法律制度

第一，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)法律體系系統(tǒng)。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法呈現(xiàn)出頂層立法嚴(yán)重不足，部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件糅雜的特點(diǎn)，一方面，要從網(wǎng)絡(luò)立法頂層設(shè)計(jì)入手，提高立法層級(jí)，提高法律位階，在現(xiàn)有法律規(guī)章基礎(chǔ)上制定一部綜合性、全國(guó)性的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管法律，為網(wǎng)絡(luò)各領(lǐng)域立法提供頂層指引，提高網(wǎng)絡(luò)立法的權(quán)威性。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰需以堅(jiān)實(shí)的法律保障為制度前提，在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，除網(wǎng)安法之外，也應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)其他領(lǐng)域適時(shí)出臺(tái)各自領(lǐng)域的全國(guó)性的基本大法。另一方面，要逐步解決立法系統(tǒng)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。基于網(wǎng)絡(luò)安全與網(wǎng)絡(luò)發(fā)展考量，堅(jiān)持系統(tǒng)性原則，從整體上進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)立法戰(zhàn)略布局，有序制定出臺(tái)基礎(chǔ)性強(qiáng)、條件成熟、現(xiàn)實(shí)需求強(qiáng)的網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)，制定出臺(tái)行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章（政府規(guī)章）也需遵循自上而下的原則，由此形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)法律體系系統(tǒng)，在該系統(tǒng)中，網(wǎng)絡(luò)基本法是中心，網(wǎng)絡(luò)各領(lǐng)域立法是骨架，行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章（政府規(guī)章）是血肉。

第二，填補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。法律具有滯后性，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法滯后于網(wǎng)絡(luò)發(fā)展尤為明顯，在相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域，新興的網(wǎng)絡(luò)違法行為規(guī)制不足，填補(bǔ)空缺勢(shì)在必行。基于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容執(zhí)法特殊性，制定專門(mén)的網(wǎng)絡(luò)行政處罰法律法規(guī)也并非不可能。對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰而言，電子數(shù)據(jù)的取證、認(rèn)定等極為關(guān)鍵，要通過(guò)加快《電子數(shù)據(jù)法》的制定出臺(tái)，解決現(xiàn)實(shí)中網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰取證難、認(rèn)定難的問(wèn)題。美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、新加坡、韓國(guó)、日本等國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)治理方面經(jīng)驗(yàn)較足，他們都重視對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的治理，通過(guò)制定有關(guān)法律來(lái)規(guī)制網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，且根據(jù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展情況的變化調(diào)整修改現(xiàn)存法律?！痘ヂ?lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》作為網(wǎng)信部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)部的部門(mén)規(guī)章，只能在網(wǎng)信部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)適用，其他行業(yè)部門(mén)對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法程序規(guī)定更加缺少規(guī)定，而制定統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法程序規(guī)定并不現(xiàn)實(shí)，因?yàn)楦餍袠I(yè)部門(mén)的執(zhí)法存在差異，但各行業(yè)部門(mén)系統(tǒng)有必要在各自網(wǎng)絡(luò)治理領(lǐng)域進(jìn)行相關(guān)立法或修訂。此外，要遵循上位法原則，協(xié)調(diào)修訂各法律法規(guī)之間的沖突性條文，以保證網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰的條文協(xié)調(diào)性，解決法律沖突問(wèn)題。

第三，完善網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)管理。英國(guó)、新加坡、韓國(guó)等域外國(guó)家對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容違法性的判斷給予我們啟示。我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)管理制度研究不足，至今尚未形成完整有效的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)管理法律規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)管理法律規(guī)定未能與作為執(zhí)法判斷標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵性條文相結(jié)合從而構(gòu)成一個(gè)整體，這是我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政執(zhí)法依據(jù)方面整體性欠缺的一個(gè)表現(xiàn)。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)管理制度的探索與研究勢(shì)在必行。 “在考量制裁的正當(dāng)性問(wèn)題時(shí)，既要充分遵循‘責(zé)罰相適應(yīng)原則’，亦應(yīng)當(dāng)考慮到處罰手段、程度的強(qiáng)弱對(duì)于個(gè)案當(dāng)事人乃至社會(huì)的影響，從而盡可能地增強(qiáng)行政處罰預(yù)防功能的有效性。”為充分發(fā)揮我國(guó)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰的針對(duì)性與預(yù)防效果，要進(jìn)一步細(xì)化 “九不準(zhǔn)” “十不準(zhǔn)” 等粗略標(biāo)準(zhǔn)，完善網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)管理制度。當(dāng)然，我們不能寄希望于無(wú)止境增加判斷標(biāo)準(zhǔn)條文，因?yàn)榉l永遠(yuǎn)不能跟上時(shí)代形勢(shì)的發(fā)展，只要將處置對(duì)象信息內(nèi)容的必要點(diǎn)囊括其中即可，即使隨著時(shí)代的發(fā)展出現(xiàn)新的情形，也能用兜底條款涵蓋，待后續(xù)有必要時(shí)再進(jìn)行修訂。對(duì)原則性界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行無(wú)止境細(xì)化非根本性解決方法，建立網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容分級(jí)管理制度并結(jié)合起來(lái)使用才是一種有效途徑。

（二）正確解讀與合理運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談制度

網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談制度的不當(dāng)解讀與實(shí)踐運(yùn)用已經(jīng)給網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰造成了潛在影響，改變當(dāng)前現(xiàn)狀，需從理念選擇、法律定性、規(guī)范使用三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談與行政處罰的徹底割斷。

首先，明確理念選擇。理念選擇是第一要素。將協(xié)同學(xué)嵌入治理理論的協(xié)同治理理論，可謂在網(wǎng)絡(luò)治理理論研究中獨(dú)樹(shù)一幟，以協(xié)同治理理論闡釋行政約談具有切合性，協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)組織協(xié)同，依靠博弈互動(dòng)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)協(xié)作從而促成共同規(guī)則的形成，實(shí)現(xiàn)共治共贏。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談制度的主體包含政府部門(mén)主體、互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)單位、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容服務(wù)平臺(tái)，符合多元主體特征，并且屬于網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的各組織；主體間相互平等且協(xié)作互動(dòng)，共同為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的正常有序運(yùn)行而協(xié)調(diào)、同步、合作、共治；基于彼此間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作關(guān)系達(dá)成共同規(guī)則的制定與執(zhí)行。上述網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談制度中的各要素均符合協(xié)同治理理論的特征。

其次，明確法律定性。協(xié)同治理理論給網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談制度提供了理論支撐，也有利于指引網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談制度的制度構(gòu)建。 “政府的作用并不是無(wú)足輕重的，相反，政府的作用會(huì)越來(lái)越重要。因?yàn)?，在協(xié)同治理過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)的是各個(gè)組織之間的協(xié)同，政府作為嵌入社會(huì)的重要行為體，它在集體行動(dòng)的規(guī)則、目標(biāo)的制定方面起著不可替代的作用?！奔幢闳绱耍诩s談制度運(yùn)作中，政府部門(mén)與其他主體均處于平等地位，因此， “行政約談” 用詞也好， “約談” 用語(yǔ)也罷，均不能改變約談的平等、溝通、協(xié)調(diào)、共治的本質(zhì)特征。在協(xié)同治理理論框架下，約談制度同樣不具有強(qiáng)制性特征，這就指向了實(shí)踐中網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談制度的強(qiáng)制做法，反思當(dāng)前約談制度異化。最終，在協(xié)同治理理論下，要實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談制度法律本位回歸。

最后，規(guī)范約談適用。有學(xué)者對(duì)約談?lì)愋瓦M(jìn)行了細(xì)分，分為 “糾紛調(diào)解型” “違法預(yù)警型” “執(zhí)法和解型” “督辦處罰型”。以協(xié)同治理理論為框架，在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理領(lǐng)域中，則只存在 “違法預(yù)警型” 這一種類型，因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)約談制度與行政處罰行為的徹底分割，違法行為事實(shí)的存在不能消滅，構(gòu)成行政處罰要件應(yīng)當(dāng)予以處罰也不能因約談而免除。由于約談制度的不當(dāng)解讀與運(yùn)用，很多政府行業(yè)部門(mén)也紛紛仿效運(yùn)用約談制度，由此造成約談制度泛濫，影響了行政處罰執(zhí)法的理應(yīng)實(shí)施。要完善約談制度各要素，對(duì)運(yùn)用原則、運(yùn)用規(guī)則、適用情形以及監(jiān)督機(jī)制都要予以構(gòu)建完善，將約談納入規(guī)范化軌道，避免 “欲罰則罰，不欲罰則談” 亂象。

（三）構(gòu)建與完善網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰相應(yīng)機(jī)制

“網(wǎng)絡(luò)法律實(shí)現(xiàn)手段的現(xiàn)實(shí)性和虛擬性的結(jié)合實(shí)現(xiàn)了虛擬與現(xiàn)實(shí)的交替，彌補(bǔ)了法律在虛擬與現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化中出現(xiàn)的漏洞?！蓖恚鳛榫W(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰保障措施的配套機(jī)制也是現(xiàn)實(shí)性與虛擬性的結(jié)合，通過(guò)現(xiàn)實(shí)制度機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)與其在網(wǎng)絡(luò)空間中的虛擬化操作，彌補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰執(zhí)法實(shí)施過(guò)程中的漏洞。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰機(jī)制是制度性破解行政處罰實(shí)踐難題的三條主線之一，完善網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰機(jī)制，具體包含以下三點(diǎn)：

一是構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域行政處罰與刑事司法銜接制度。在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰與刑事司法銜接方面，網(wǎng)信部門(mén)與公安部門(mén)、國(guó)安部門(mén)之間以及公安部門(mén)系統(tǒng)內(nèi)部，在制度建設(shè)及實(shí)踐應(yīng)用方面較其他執(zhí)法部門(mén)成熟。然而，網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域存在特有屬性，極易造成行政處罰執(zhí)法漏洞，因此，應(yīng)當(dāng)考慮網(wǎng)絡(luò)空間特性，要根據(jù)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域執(zhí)法特點(diǎn)，相對(duì)應(yīng)地構(gòu)建各執(zhí)法部門(mén)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，完善公安部門(mén)、國(guó)安部門(mén)通報(bào)機(jī)制，在案件材料移送標(biāo)準(zhǔn)、方式、內(nèi)容、程序、證據(jù)收集移送等方面做到具體化、規(guī)范化、程序化。同時(shí)要實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)待銜接案件有效介入，讓行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與刑事執(zhí)法機(jī)構(gòu)形成合力，實(shí)現(xiàn)違法案件的有序轉(zhuǎn)化，避免違法犯罪分子利用體制機(jī)制漏洞逃避法律的制裁，使網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理刑事違法案件正常進(jìn)入刑事司法程序，致力于解決網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政執(zhí)法領(lǐng)域有案不移、有案難移、以罰代刑問(wèn)題。

二是優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理，多部門(mén)監(jiān)管是基于現(xiàn)實(shí)的要求，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)涉及各行各業(yè)，將網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理職能統(tǒng)歸到一個(gè)部門(mén)目前還不具有現(xiàn)實(shí)性，但各部門(mén)依據(jù)職能職責(zé)對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管固然是當(dāng)前現(xiàn)實(shí)，執(zhí)法協(xié)作機(jī)制就顯得尤為重要。 “從網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)和網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)案件到電子合同糾紛、網(wǎng)絡(luò)中的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)乃至網(wǎng)絡(luò)廣告的行政規(guī)制、網(wǎng)絡(luò)和電子商務(wù)中的犯罪問(wèn)題追究等諸多民事、行政和刑事案件均需要電子證據(jù)的強(qiáng)有力支持?！彪娮訑?shù)據(jù)的技術(shù)性、有形無(wú)體性、不穩(wěn)定性、可轉(zhuǎn)化性、復(fù)合型特點(diǎn)，決定了電子數(shù)據(jù)必須采取快捷、嚴(yán)格的證據(jù)收集、固定、保全措施，這就需要執(zhí)法主體間高效的協(xié)作機(jī)制。通過(guò)建立網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法信息資源共享機(jī)制，打破行政區(qū)域壁壘，理順行業(yè)部門(mén)權(quán)責(zé)界限，完善會(huì)商通報(bào)、聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法協(xié)助規(guī)定，解決電子數(shù)據(jù)取證難、 “前后置” 處罰有序銜接等問(wèn)題。

三是完善網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰程序監(jiān)督機(jī)制。針對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰程序監(jiān)督乏力現(xiàn)象，要推進(jìn)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)行政執(zhí)法的內(nèi)部與外部監(jiān)督機(jī)制，打破傳統(tǒng)執(zhí)法監(jiān)督體系的依賴。 “科學(xué)、有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)貫穿于行政執(zhí)法的全過(guò)程，集事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督于一體，聚自上而下的監(jiān)督與自下而上的監(jiān)督于一身。”針對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間領(lǐng)域具有的獨(dú)特性，網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法其特殊性，建立完善網(wǎng)絡(luò)行政執(zhí)法法制審核制度，將網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法全面納入政府執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)范圍，在內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督上發(fā)力，從橫向、縱向兩條線塑造全流程監(jiān)督脈絡(luò)，破除傳統(tǒng)監(jiān)督體系與網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法監(jiān)督需求不相適應(yīng)的現(xiàn)象，構(gòu)建屬于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理領(lǐng)域的行政處罰監(jiān)督機(jī)制。要將行政處罰監(jiān)督機(jī)制灌注至行政處罰程序各環(huán)節(jié)，無(wú)論是行政處罰主體的身份資格、行政處罰權(quán)責(zé)的配置、執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程、執(zhí)法手段的方式方法等，都將受制于監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督與制約。

五、結(jié)語(yǔ)

網(wǎng)絡(luò)世界 “虛” “實(shí)” 融合，意味著對(duì)其分析研究也應(yīng)當(dāng)立足于網(wǎng)絡(luò)空間特性，從而在認(rèn)識(shí)論上做出調(diào)整，最終應(yīng)用于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法實(shí)踐。 “處理好對(duì)象世界與把握方式之間的關(guān)聯(lián)，認(rèn)識(shí)到不同對(duì)象世界的耦合方式，才能更好地認(rèn)識(shí)客觀存在?！本W(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)世界相互交織、相互構(gòu)建，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)是其構(gòu)建的具體元素，網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)巨型系統(tǒng)，對(duì)其治理更需要多元主體協(xié)同共治，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的行政處罰，技術(shù)、裝備、隊(duì)伍、能力等非制度性因素自然可以隨著時(shí)代發(fā)展而不斷改善，而針對(duì)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰的認(rèn)定性、界定性與權(quán)責(zé)性難題，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰法律制度的缺陷、約談制度對(duì)行政處罰適用的潛在影響及網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰機(jī)制的供給不足是導(dǎo)致實(shí)踐難題的制度性因素?；谛轮贫戎髁x理論的啟示，將其嵌入網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理執(zhí)法領(lǐng)域，是分析探案行政處罰實(shí)踐難題的新視角。從制度著手方能最終解決癥結(jié)，對(duì)此，在體系結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)領(lǐng)域、內(nèi)容分級(jí)管理方面彌補(bǔ)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理行政處罰法律制度缺陷；正確解讀與合理運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談制度，在協(xié)同治理理論下，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理約談制度法律本位回歸；構(gòu)建完善網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域行政處罰刑事司法銜接制度、行政處罰執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、行政處罰程序監(jiān)督機(jī)制，即成為必然選擇。