陳素梅

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100006)

自2020年以來(lái)，新型冠狀病毒肺炎(簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”)疫情持續(xù)全球蔓延，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)及全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成重大沖擊。此次新冠肺炎事件影響人數(shù)多，傳播速度快，傳播范圍廣，對(duì)全球人類的生命安全和身體健康造成的危害嚴(yán)重，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的影響深遠(yuǎn)。面對(duì)同一種重大突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件，世界各國(guó)采用了兩種截然相反的抗疫策略，以中國(guó)為代表的“動(dòng)態(tài)清零”策略與以歐美為代表的“群體免疫”策略形成鮮明對(duì)比。中國(guó)政府舉全國(guó)之力抗擊疫情，采用居家隔離、學(xué)校延遲開(kāi)學(xué)、部分工廠延遲開(kāi)工等嚴(yán)格防控措施減少人口大規(guī)模流動(dòng)和聚集。毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的中國(guó)而言，這不僅僅是一場(chǎng)公共衛(wèi)生危機(jī)，還可能造成較為嚴(yán)重的暫時(shí)性經(jīng)濟(jì)損失。盡管如此，中國(guó)依靠全國(guó)一盤(pán)棋、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，快速有效控制新冠肺炎疫情，能夠率先復(fù)工復(fù)產(chǎn)，成為2020年全球唯一經(jīng)濟(jì)正增長(zhǎng)的國(guó)家。與之形成對(duì)比的是，歐美等國(guó)采取了比較放任的抗疫手法，宣稱“與病毒共存”，造成疫情持續(xù)加速肆虐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2022年3月13日，全球單日新增確診病例超184萬(wàn)例，累計(jì)逾4.5億例；其中，韓國(guó)、德國(guó)、美國(guó)分別單日新增確診病例35萬(wàn)例、14萬(wàn)例、1.2萬(wàn)例。這種“動(dòng)態(tài)清零”策略不僅保護(hù)公眾健康，還是維護(hù)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最有效手段，與西方“群體免疫”策略所造成的非正常狀態(tài)形成鮮明對(duì)比。這也不斷引發(fā)了社會(huì)公眾和學(xué)界對(duì)公共衛(wèi)生安全的反思。

誠(chéng)然，從中國(guó)應(yīng)對(duì)疫情成效來(lái)看，保障公共衛(wèi)生安全需要花費(fèi)大量的物質(zhì)成本和人力成本。尤其是嚴(yán)格應(yīng)對(duì)傳染病疫情等突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，需要停工停產(chǎn)、居家隔離等防控措施，進(jìn)而造成暫時(shí)性的經(jīng)濟(jì)損失；一旦疫情得到快速控制后，公眾生命安全得到保障，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)也會(huì)隨之恢復(fù)?？紤]到全球新冠肺炎疫情形勢(shì)嚴(yán)峻、國(guó)內(nèi)疫情可能再一次卷土重來(lái)，很有必要系統(tǒng)研究如何預(yù)防和應(yīng)急處理突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)，最大限度降低國(guó)民健康損失以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的次生災(zāi)害。也就是說(shuō)，公共衛(wèi)生安全如何影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展？中國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)有什么寶貴經(jīng)驗(yàn)、面臨什么難題以及如何解決？這些問(wèn)題亟待回答，對(duì)于處理好發(fā)展和安全的關(guān)系、建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)而言具有重要的研究?jī)r(jià)值。

一、公共衛(wèi)生危機(jī)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)理

公共衛(wèi)生是關(guān)系一國(guó)或地區(qū)公眾健康的公共事業(yè)。同時(shí)，公共衛(wèi)生也是基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提。從埃博拉病毒到禽流感病毒，從非典病毒到新冠肺炎，蔓延全球的突發(fā)性傳染病，已經(jīng)成為當(dāng)今全球必須共同面對(duì)的重大挑戰(zhàn)，也是影響未來(lái)人類經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大威脅之一。從理論上，公共衛(wèi)生危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響分為直接影響和間接影響。如圖1所示，公共衛(wèi)生危機(jī)通過(guò)人力資本受損和投資低迷而造成要素市場(chǎng)中的“不健康勞動(dòng)力”和“不健康資本”，進(jìn)而負(fù)面影響產(chǎn)品市場(chǎng)中的生產(chǎn)行為和消費(fèi)行為。對(duì)于消費(fèi)者而言，因感染預(yù)期減少面對(duì)面消費(fèi)，因收入的不確定而降低未來(lái)信心，造成“非正常消費(fèi)”狀態(tài)。對(duì)于生產(chǎn)者而言，部分企業(yè)因勞動(dòng)力短缺或資金斷鏈而停工停產(chǎn)，造成整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的阻隔甚至中斷；因供給不足引起大宗商品價(jià)格上漲，生產(chǎn)成本上漲加劇企業(yè)虧損甚至破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，造成“非正常生產(chǎn)”狀態(tài)?？傊残l(wèi)生危機(jī)帶來(lái)的非正常狀態(tài)對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成極其嚴(yán)重的影響。

圖1 公共衛(wèi)生危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響機(jī)理

(一)對(duì)人力資本的影響

人力健康狀況是人力資本的重要組成部分。以新冠肺炎疫情為代表的重大公共衛(wèi)生危機(jī)事件會(huì)通過(guò)感染群體、疑似病例群體、過(guò)早死亡、工作活動(dòng)受限制等影響勞動(dòng)生產(chǎn)力，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)造成嚴(yán)重的影響。

從短期來(lái)看，為遏制全球性重大傳染病持續(xù)蔓延，強(qiáng)有力的疫情防控措施會(huì)限制生產(chǎn)活動(dòng)，暫時(shí)性降低勞動(dòng)者生產(chǎn)效率。一旦出現(xiàn)新冠肺炎等重大傳染病疫情，以中國(guó)為代表的“動(dòng)態(tài)清零”模式會(huì)以控制疫情為第一要?jiǎng)?wù)，往往采取管制交通、隔離醫(yī)學(xué)觀察、企業(yè)停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、學(xué)校停課等緊急措施，從而通過(guò)感染并康復(fù)隔離、未感染但需要接受醫(yī)學(xué)觀察、為照看未成年子女在家辦公等途徑短暫減少了有效勞動(dòng)力供給，降低勞動(dòng)者的工作效率。

從長(zhǎng)期來(lái)看，一個(gè)良好的公共衛(wèi)生條件，尤其是對(duì)傳染病的控制，有助于降低死亡率并延長(zhǎng)壽命，促進(jìn)人力資本積累。中國(guó)選擇“動(dòng)態(tài)清零”模式，能夠快速控制新冠肺炎疫情蔓延態(tài)勢(shì)，在最短時(shí)間內(nèi)有效保障公共衛(wèi)生安全，快速?gòu)?fù)工復(fù)產(chǎn)，人力資本損失反而會(huì)更小。從結(jié)果上來(lái)看，中國(guó)是第一個(gè)有效控制新冠肺炎疫情的國(guó)家，也是第一個(gè)重啟經(jīng)濟(jì)、復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)、振興經(jīng)濟(jì)的國(guó)家。與之相反，美國(guó)等國(guó)家選擇與病毒長(zhǎng)期共存，放任新冠肺炎疫情蔓延，未能及時(shí)保障公共衛(wèi)生安全，人力資本損失極為慘重。據(jù)美國(guó)人口普查局統(tǒng)計(jì)，由于感染奧密克戎變異株新冠肺炎患者激增，2022年1月1日至1月10日的10天內(nèi)，美國(guó)因感染或者照顧感染者而請(qǐng)假人數(shù)高達(dá)900萬(wàn)，相當(dāng)于總勞動(dòng)力的6%，加劇了勞動(dòng)力短缺。

(二)對(duì)投資的影響

一旦暴發(fā)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件，倘若采用強(qiáng)有力的防控措施限制生產(chǎn)活動(dòng)，短期內(nèi)投資行為往往處于悲觀狀態(tài)。不過(guò)，在最短時(shí)間內(nèi)解決危機(jī)事件后，投資者信心會(huì)迅速恢復(fù)。相反，公共衛(wèi)生危機(jī)事件一直沒(méi)有得到有效控制，甚至大范圍持續(xù)蔓延，通常會(huì)改變?nèi)藗兊男睦眍A(yù)期，造成未來(lái)的不確定性，影響投資者情緒和整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)信心，投資巨幅下挫，極易造成巨大金融市場(chǎng)震蕩；政府出臺(tái)超常規(guī)金融和財(cái)政政策試圖穩(wěn)定金融，反而造成金融市場(chǎng)虛火上沖，進(jìn)而加大金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；倘若在金融市場(chǎng)長(zhǎng)期積累的風(fēng)險(xiǎn)需要釋放情況下，這很有可能會(huì)引發(fā)金融危機(jī)，進(jìn)而傳導(dǎo)到整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，直接影響到整個(gè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，保障公共衛(wèi)生安全是維護(hù)金融安全、防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必備條件。

2020年初，受新冠肺炎疫情影響，全球金融市場(chǎng)出現(xiàn)了較大幅度震蕩。尤其是2020年3月中旬新冠肺炎疫情在全球快速蔓延后，8個(gè)交易日內(nèi)美國(guó)股市發(fā)生4次一級(jí)熔斷，這是1987年美國(guó)股市建立熔斷機(jī)制至今第二次發(fā)生熔斷。歐洲、日本、韓國(guó)以及其他新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家股票市場(chǎng)大幅度下跌，多國(guó)股市也觸發(fā)熔斷；同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)和避險(xiǎn)資產(chǎn)出現(xiàn)同時(shí)下跌的情況，在歷史上較為罕見(jiàn)。這說(shuō)明全球投資者信心受到極大打擊。在各國(guó)史無(wú)前例的財(cái)政與貨幣刺激政策下，市場(chǎng)迅速回溫，但虛擬經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)脫節(jié)進(jìn)一步加劇，國(guó)際金融體系脆弱性上升、調(diào)整迫切。換句話說(shuō)，新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)情況也在很大程度上決定了是否會(huì)演化為全球金融危機(jī)。

盡管中國(guó)同樣經(jīng)歷新冠肺炎疫情的考驗(yàn)，但作為最快成功遏制病毒蔓延的國(guó)家，2020年對(duì)外投資的吸引力不減反增，成為全球第二大外國(guó)直接投資(Foreign Direct Investment, FDI)流入國(guó)，也是全球規(guī)模最大的對(duì)外投資國(guó)家。據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《2021年世界投資報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，得益于中國(guó)對(duì)疫情的有效控制，2020年亞洲地區(qū)FDI規(guī)模上升了4%，成為全球唯一正增長(zhǎng)的區(qū)域，而北美FDI下降了42%，歐洲FDI下降了80%，拉丁美洲FDI下降了45%，非洲FDI下降了16%。這種鮮明對(duì)比說(shuō)明了公共衛(wèi)生安全具有促投資、穩(wěn)金融市場(chǎng)的重要作用。

(三)對(duì)消費(fèi)需求的影響

為應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件，強(qiáng)有力的防控措施往往會(huì)在短期內(nèi)限制面對(duì)面接觸式消費(fèi)活動(dòng)。但經(jīng)快速有效控制后，社會(huì)公眾會(huì)降低傳染風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期，消費(fèi)活動(dòng)也會(huì)恢復(fù)至正常水平。不過(guò)，倘若公共衛(wèi)生危機(jī)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)得不到解決，由就業(yè)、居民收入等不確定性增加而改變消費(fèi)者預(yù)期，削弱消費(fèi)者信心，甚至?xí)绊懴M(fèi)者的長(zhǎng)期消費(fèi)偏好，從而影響行業(yè)發(fā)展及整個(gè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，由于新聞媒體的高度發(fā)展，信息和恐慌比疾病傳播得更快，進(jìn)而直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行。因此，公共衛(wèi)生是穩(wěn)定消費(fèi)增長(zhǎng)、培育消費(fèi)動(dòng)能的前提。

一方面，重大傳染病疫情的間接成本很大程度上是由公眾對(duì)感染風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期所造成的。當(dāng)感染的風(fēng)險(xiǎn)較高時(shí)，人與人之間的直接接觸會(huì)減少，旅游業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、零售業(yè)和休閑娛樂(lè)等行業(yè)的需求都會(huì)相應(yīng)減少。MONTERRUBIO考察了新型H1N1病毒疫情對(duì)墨西哥旅游業(yè)的經(jīng)濟(jì)影響。研究結(jié)果表明，在流感爆發(fā)的最初幾周中，旅館、飯店和航空業(yè)在墨西哥受到的影響最大，而航空業(yè)受到的影響是前所未有，這種影響主要來(lái)源于國(guó)際旅行限制、媒體的警惕態(tài)度和政府措施。在新冠肺炎疫情沖擊下，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年一季度中國(guó)批發(fā)和零售業(yè)增加值同比下降17.8%，交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)增加值下降14.0%，住宿和餐飲業(yè)增加值下降35.3%；隨著國(guó)內(nèi)疫情逐步得到控制，同年三四月份這些行業(yè)增加值降幅明顯收窄；四季度，受疫情影響較大的住宿和餐飲業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)增加值增速分別由三季度的-5.1%和-6.9%轉(zhuǎn)為增長(zhǎng)2.7%和2.2%，年內(nèi)首次實(shí)現(xiàn)由負(fù)轉(zhuǎn)正。這再次說(shuō)明強(qiáng)有力保障公共衛(wèi)生安全的重要性。

另一方面，重大傳染病疫情的流行會(huì)造成就業(yè)、收入等未來(lái)的不確定性，挫傷消費(fèi)者信心，通過(guò)平均投資-儲(chǔ)蓄傾向的降低來(lái)產(chǎn)生非常規(guī)的增長(zhǎng)陷阱。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，在新冠肺炎疫情沖擊下，2020年一季度，中國(guó)居民人均可支配收入實(shí)際下降3.9%，人均消費(fèi)支出實(shí)際下降12.5%，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為-64.1%，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)下降4.4個(gè)百分點(diǎn)。但隨著疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，消費(fèi)市場(chǎng)逐漸復(fù)蘇，2020年四季度消費(fèi)支出拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)2.6個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)調(diào)查，在中國(guó)疫情得到基本控制、堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)清零”的防控策略而全球疫情仍在持續(xù)大范圍蔓延的背景下，2020年8月份，中國(guó)消費(fèi)者信心指數(shù)為72.9，在參與調(diào)查的24國(guó)中排名第一，而全球消費(fèi)者信心指數(shù)僅為41.4。這足以說(shuō)明保障公共衛(wèi)生安全對(duì)于穩(wěn)定消費(fèi)者信心、拉動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要意義。

(四)對(duì)生產(chǎn)供給的影響

突如其來(lái)的重大公共衛(wèi)生危機(jī)事件直接沖擊企業(yè)生產(chǎn)決策，導(dǎo)致勞動(dòng)力、原材料無(wú)法及時(shí)到位，使企業(yè)開(kāi)工不足或不能開(kāi)工，繼而沖擊全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)體系，并推動(dòng)國(guó)際大宗商品價(jià)格明顯上漲，從而阻礙整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這種生產(chǎn)供給的沖擊很大程度上取決于公共衛(wèi)生危機(jī)事件的持續(xù)時(shí)間。倘若快速有效地控制，上下游產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)會(huì)迅速?gòu)?fù)產(chǎn)復(fù)工，這種供給沖擊的“陣痛期”也會(huì)較短。倘若公共衛(wèi)生危機(jī)事件長(zhǎng)期蔓延，生產(chǎn)者信心逐漸喪失，產(chǎn)品供給的沖擊持續(xù)惡化，進(jìn)而產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈面臨著嚴(yán)重的供給不足挑戰(zhàn)。可以說(shuō)，保障公共衛(wèi)生安全是確保供給穩(wěn)定以及產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必備條件。

一方面，產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)環(huán)相扣，一個(gè)環(huán)節(jié)阻滯，上下游企業(yè)都無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)，一個(gè)企業(yè)停產(chǎn)，導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條的阻隔甚至斷裂。尤其是隨著產(chǎn)業(yè)分工精細(xì)化、復(fù)雜化，產(chǎn)業(yè)鏈鏈條長(zhǎng)，涉及領(lǐng)域廣，跨地區(qū)、跨行業(yè)現(xiàn)象普遍；同時(shí)伴隨國(guó)際分工的深化和全球化進(jìn)程的加快，全球范圍內(nèi)資源配置效率提升和社會(huì)化生產(chǎn)擴(kuò)大的同時(shí)，重大傳染病疫情更會(huì)加劇了產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)的脆弱性。雖然普遍預(yù)期這種供給端沖擊時(shí)間非常有限，但由此引起的“斷點(diǎn)”可能會(huì)產(chǎn)生脈沖效應(yīng)，增加相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈恢復(fù)的難度與成本。在新冠肺炎疫情全球大流行的背景下，韓國(guó)、日本和意大利都有數(shù)以千計(jì)的零部件、工廠和獨(dú)特的一級(jí)/次級(jí)供應(yīng)商受到影響，福特、通用、本田和大眾等國(guó)際汽車企業(yè)也都因芯片短缺遭遇停產(chǎn)沖擊。包括手機(jī)制造等諸多行業(yè)，都不同程度受到芯片問(wèn)題的影響。同時(shí)，2020年國(guó)外大量工廠因工人離崗間歇停工，中國(guó)因堅(jiān)持“動(dòng)態(tài)清零”策略以及憑借完備產(chǎn)業(yè)鏈、強(qiáng)大生產(chǎn)能力而填補(bǔ)了海外供需缺口，推升中國(guó)出口占全球比例達(dá)到15%的歷史新高，位列全球第一。因此，基于經(jīng)濟(jì)全球化的大背景，維護(hù)公共衛(wèi)生安全對(duì)于保障全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈正常運(yùn)轉(zhuǎn)而言至關(guān)重要。

另一方面，供給不足還可能引起大宗商品價(jià)格急劇上漲，造成下游企業(yè)的成本沖擊，加劇虧損壓力，尤其提高了中小企業(yè)因資金鏈斷裂而破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，并在一定程度上阻礙傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。自2021年年初以來(lái)，全球部分大宗商品價(jià)格持續(xù)大幅上漲，其中鐵礦石、鋼鐵、銅等品種的價(jià)格延續(xù)了2020年以來(lái)的上漲趨勢(shì)，有的甚至創(chuàng)10年來(lái)新高，備受各界關(guān)注。2021年以來(lái)，美國(guó)通脹水平持續(xù)攀升，二手車通脹率為37%，新車價(jià)格上漲12%。2022年1月美國(guó)CPI同比增長(zhǎng)7.5%，更是續(xù)創(chuàng)1982年以來(lái)最大同比漲幅。歸根結(jié)底，原材料生產(chǎn)地和消費(fèi)地的新冠肺炎疫情恢復(fù)錯(cuò)位加劇了大宗原材料的供需錯(cuò)配。新冠疫苗大幅度推廣，全球經(jīng)濟(jì)逐漸回暖，對(duì)大宗商品的需求在快速修復(fù)。而新冠肺炎疫情導(dǎo)致原材料供應(yīng)中斷，不少大宗商品生產(chǎn)尚未完全恢復(fù)。這種供需錯(cuò)配疊加物流不暢、運(yùn)輸狀況的緊張以及運(yùn)費(fèi)上漲等因素，加劇了企業(yè)生產(chǎn)成本上升的壓力，造成利潤(rùn)減少，投資也會(huì)隨之降低。

二、中國(guó)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)

從非典病毒到新冠肺炎疫情，中國(guó)應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。以抗擊新冠肺炎疫情為例，中國(guó)政府堅(jiān)持科學(xué)防治、動(dòng)態(tài)清零的原則，充分發(fā)揮了集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)，從中央到地方，全國(guó)上下齊心協(xié)力，聯(lián)動(dòng)協(xié)作，為世界抗疫之戰(zhàn)提供了寶貴的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，彰顯了公共衛(wèi)生安全治理體系和治理能力，也為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?？偨Y(jié)寶貴經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾個(gè)方面：

第一，堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋，建立統(tǒng)一高效的指揮體系。集中力量辦大事，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度和中國(guó)治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，也是打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的重要法寶。新冠肺炎疫情發(fā)生后，中央政府迅速成立中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)全國(guó)疫情防控的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，針對(duì)緊急物資和人員實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度，為疫情防控提供了人力、物力、財(cái)力支撐。各省、市、縣政府自上而下地快速響應(yīng)，建立由黨政主要負(fù)責(zé)人掛帥的統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的應(yīng)急決策指揮組織。

第二，最廣泛地動(dòng)員人民參與。牢牢守住社區(qū)基層防線，建立聯(lián)防聯(lián)控的社區(qū)治理機(jī)制，既體現(xiàn)了總體上與中央的高度統(tǒng)一，又體現(xiàn)了基層的適度靈活自治。從中央到地方、從城市到鄉(xiāng)村，疫情防控迅速有效下沉到基層、落實(shí)到網(wǎng)格和每一個(gè)人。無(wú)論在疫情初期還是疫情常態(tài)化防控階段，黨員干部下沉到社區(qū)防控一線，擔(dān)任社區(qū)網(wǎng)格中的“宣傳員”“排查預(yù)案”“守門(mén)員”“消毒員”和“基本生活物資配送員”，極大充實(shí)了拉網(wǎng)式排查和社區(qū)防控的工作力量，最大限度降低傳染率，提升精準(zhǔn)防控效率。

第三，始終把人民健康和生命安全放在首位。在整個(gè)新冠肺炎疫情防控過(guò)程中，中國(guó)公民患者接受免費(fèi)救治，全民免費(fèi)接種新冠疫苗，全部費(fèi)用由政府財(cái)政承擔(dān)。為最大限度保障公共衛(wèi)生安全，中國(guó)形成了優(yōu)化診療方案、落實(shí)“早發(fā)現(xiàn)、早隔離、早報(bào)告、早治療”和“集中患者、集中專家、集中資源、集中救治”、關(guān)口前移、科學(xué)施治和精準(zhǔn)施治四大方面寶貴經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)疫情防控實(shí)際，開(kāi)展分類救治，最大限度地保障公共衛(wèi)生安全。為了降低重癥患者病亡率，在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)集最優(yōu)秀的醫(yī)生、最先進(jìn)的設(shè)備、最急需的資源，不惜一切代價(jià)進(jìn)行救治。針對(duì)輕癥患者實(shí)施及早干預(yù)治療，推行方艙醫(yī)院定點(diǎn)集中治療，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收、應(yīng)治盡治，極大地減少了社區(qū)感染傳播，避免病情惡化。

第四，充分發(fā)揮科技支撐作用。正如習(xí)近平強(qiáng)調(diào)的，科學(xué)技術(shù)是人類同疾病斗爭(zhēng)的銳利武器，人類戰(zhàn)勝大災(zāi)大疫離不開(kāi)科學(xué)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新。在此次新冠疫情肺炎抗疫初期，中國(guó)研究機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)8天的病因?qū)W調(diào)查和病原鑒定等，在世界上首先判定“不明原因病毒性肺炎”的病原體為“新型冠狀病毒”；研發(fā)優(yōu)化出診斷試劑盒僅用了16天，能夠較大規(guī)模篩查疑似病例；布局多條技術(shù)路線的疫苗研發(fā)，以并行工程替代串行工程，在疫苗臨床試驗(yàn)階段超前布局和擴(kuò)大產(chǎn)能建設(shè)，成為世界上為數(shù)不多的實(shí)現(xiàn)新冠疫苗自主研發(fā)的國(guó)家之一；充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字化技術(shù)，應(yīng)用推廣個(gè)人“健康碼”“通信大數(shù)據(jù)行程卡”，精準(zhǔn)識(shí)別不同風(fēng)險(xiǎn)人群，實(shí)現(xiàn)分區(qū)分級(jí)的精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)防控，努力用最小代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大的防疫效果。這些先進(jìn)的技術(shù)創(chuàng)新成為戰(zhàn)勝疫情的重要武器，為重大疫情防控與應(yīng)急管理體系構(gòu)建提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

第五，多措并舉，精準(zhǔn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。為了減輕公共衛(wèi)生危機(jī)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響，政府采取了多項(xiàng)積極的政策手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)。針對(duì)用工短缺，強(qiáng)化重點(diǎn)企業(yè)用工調(diào)度保障，加大“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、一站式”運(yùn)送返崗的實(shí)施力度；依托數(shù)字技術(shù)的遠(yuǎn)程協(xié)同功能，實(shí)現(xiàn)居家辦公、在線作業(yè)，解決用工荒、復(fù)工難問(wèn)題。針對(duì)投資低迷，加快5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度，更加注重調(diào)動(dòng)民間投資積極性；擴(kuò)大鼓勵(lì)外商投資的范圍，加大重大外資項(xiàng)目推進(jìn)力度。針對(duì)消費(fèi)乏力，促進(jìn)新業(yè)態(tài)發(fā)展和靈活就業(yè)，開(kāi)展轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，促進(jìn)就近就地就業(yè)，增加居民收入；籌措資金發(fā)放消費(fèi)券，刺激消費(fèi)；重點(diǎn)穩(wěn)定汽車、家電等居民傳統(tǒng)大宗消費(fèi)，大力培育綠色消費(fèi)、信息消費(fèi)、數(shù)字消費(fèi)等新興消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)。針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中斷風(fēng)險(xiǎn)，有力有序推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)提速擴(kuò)面，積極破解復(fù)工復(fù)產(chǎn)中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動(dòng)復(fù)工。針對(duì)企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，推出減稅降費(fèi)、加大小微信貸投放等系列幫扶政策；積極引導(dǎo)“專精特新”中小企業(yè)率先通過(guò)數(shù)字化賦能成為標(biāo)桿中小企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、加快轉(zhuǎn)型。

三、對(duì)中國(guó)公共衛(wèi)生體系的理論反思

以此次新冠肺炎疫情為契機(jī)，本文深度反思中國(guó)公共衛(wèi)生體系的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)還面臨著公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制不完善、公共衛(wèi)生服務(wù)能力不強(qiáng)的不足之處。

(一)公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制不完善

面對(duì)可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件，政府應(yīng)堅(jiān)持預(yù)防為主，科學(xué)有效做到公共衛(wèi)生重大風(fēng)險(xiǎn)的研判、評(píng)估、決策、防控，盡可能將公眾生命安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)程度降至最低。然而，中國(guó)現(xiàn)有公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制還有待于完善。具體表現(xiàn)為以下兩方面：

其一，法律體系建設(shè)滯后。目前我國(guó)公共衛(wèi)生防控法治體系主要由《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中國(guó)人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律，以及《中華人民共和國(guó)傳染病防治實(shí)施辦法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等多項(xiàng)法規(guī)、規(guī)章共同構(gòu)成。然而，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)存在臨時(shí)防控措施的規(guī)定不具體、未有效打擊侵犯?jìng)€(gè)人隱私的行為、缺乏對(duì)一線預(yù)警行為的規(guī)定等問(wèn)題。

其二，應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件的常態(tài)化機(jī)制有待健全。2003年非典過(guò)后，突發(fā)性公共衛(wèi)生的防治工作并沒(méi)有引起持續(xù)高度重視，防控與醫(yī)療之間尚未較好地銜接，這也是導(dǎo)致此次新冠肺炎疫情發(fā)生初期未能及時(shí)響應(yīng)、風(fēng)險(xiǎn)研判和預(yù)警滯后、應(yīng)急醫(yī)療物資供應(yīng)緊缺的重要原因之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約在2007年前后，公共衛(wèi)生費(fèi)用占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重、疾控支出占政府衛(wèi)生支出的比重兩者都開(kāi)始大幅下滑，已跌破非典前的水平。究其原因，一旦重大突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)解決后，政府會(huì)放松對(duì)未知公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的警惕性，進(jìn)而帶來(lái)“重醫(yī)療、輕防控”的思維慣性，造成疾控系統(tǒng)地位低、人員不足、人才流失等后果。一旦暴發(fā)兇猛的突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)事件，初期應(yīng)急指揮體系會(huì)措手不及，即使在后期發(fā)揮舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)全力應(yīng)對(duì)，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍會(huì)承擔(dān)一定損失。

(二)基本公共衛(wèi)生服務(wù)能力不強(qiáng)

使全體國(guó)民享受公平可及的基本公共衛(wèi)生服務(wù)是保障公共衛(wèi)生安全的基本內(nèi)容。從存量和配置兩方面來(lái)看，我國(guó)公共衛(wèi)生體系存在以下兩方面的不足：

從存量上看，基本公共衛(wèi)生服務(wù)資源總體稀缺。2003年非典之后的3年內(nèi)，從中央到地方各級(jí)政府都做了大量工作，完成2 448個(gè)縣級(jí)及以上疾病機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立突發(fā)性公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)。盡管如此，我國(guó)衛(wèi)生資源儲(chǔ)備與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在差距。據(jù)《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒2021》統(tǒng)計(jì)，2020年我國(guó)每千人擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)6.46張，與日本每千人擁有13.7張床位還存在較大差距。更為嚴(yán)重的是，疾控人才隊(duì)伍建設(shè)退步嚴(yán)重。根據(jù)中國(guó)編制標(biāo)準(zhǔn)，通常各地方常住人口每萬(wàn)人需要配置1.75位疾控人員。鑒于2020年中國(guó)人口達(dá)14.12億，全國(guó)需要配置24.71萬(wàn)疾控人員。然而，據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年卻只有19.44萬(wàn)疾控人員，缺口高達(dá)5.27萬(wàn)人。需要特別指出的是，2002—2018年，全國(guó)疾控中心的普通工作人員數(shù)量下降1.4%，而衛(wèi)生技術(shù)人員下降11.5%，其中執(zhí)業(yè)醫(yī)師和助理醫(yī)師大幅流失近27%。

從配置上看，優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生服務(wù)資源長(zhǎng)期集中在一線城市，而基層供給十分不足。特別是在西部農(nóng)村地區(qū)，專業(yè)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)量、每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、衛(wèi)生防疫人員等指標(biāo)明顯滯后。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》統(tǒng)計(jì)，2020年城市每千人口擁有8.81張醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位、11.46位衛(wèi)生技術(shù)人員、4.25位執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、5.40位注冊(cè)護(hù)士；而農(nóng)村地區(qū)每千人擁有4.95張床位、5.18位衛(wèi)生技術(shù)人員、2.06位執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師、2.10位注冊(cè)護(hù)士。由于基層醫(yī)療衛(wèi)生供給不足，缺乏重大突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)急的日常演練與培訓(xùn)，在此次新冠疫情防控初期基層應(yīng)急組織多為臨時(shí)成立，科學(xué)處置、決策與聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)。

四、完善公共衛(wèi)生體系的主要著力點(diǎn)

保障公共衛(wèi)生安全是以人為本、維護(hù)人民利益的重要標(biāo)志，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。本文研究發(fā)現(xiàn)，從理論上，公共衛(wèi)生危機(jī)通過(guò)影響人力資本和投資造成要素市場(chǎng)的“不健康”，進(jìn)而引發(fā)產(chǎn)品市場(chǎng)生產(chǎn)和消費(fèi)的“非正?！睜顟B(tài)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成極其嚴(yán)重的影響。經(jīng)進(jìn)一步分析，中國(guó)抗擊新冠肺炎疫情實(shí)踐為應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，包括建立統(tǒng)一高效的指揮體系、最廣泛地動(dòng)員人民參與、始終把人民健康和生命安全放在首位、充分發(fā)揮科技支撐作用、多措并舉精準(zhǔn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。同時(shí)，此次防控也暴露出公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制不完善、基本公共衛(wèi)生服務(wù)能力不強(qiáng)等薄弱環(huán)節(jié)。因此，為加快優(yōu)化公共衛(wèi)生體系，需要從以下兩方面著手：

第一，建立健全常態(tài)化公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制。完善衛(wèi)生法律法規(guī)體系，明確公共衛(wèi)生系統(tǒng)的地位、職能、權(quán)限等；結(jié)合新冠肺炎疫情實(shí)踐，以立法的形式確定臨時(shí)防控措施、保護(hù)個(gè)人隱私等法律法規(guī)依據(jù)。堅(jiān)持預(yù)防為主，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，推進(jìn)防控與醫(yī)療結(jié)合，著力加大對(duì)公共衛(wèi)生投入力度，完善應(yīng)急人員培養(yǎng)、準(zhǔn)入、使用、待遇保障、考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制；全面推動(dòng)各級(jí)各地公共衛(wèi)生應(yīng)急能力建設(shè)現(xiàn)代化常態(tài)化，加強(qiáng)日常應(yīng)急演練，提升公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、研判、預(yù)警、防控等核心能力。健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，由單純的加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備向前延伸至應(yīng)急物資的制造鏈、供應(yīng)鏈、全產(chǎn)業(yè)鏈的各環(huán)節(jié)，確保在面臨重大應(yīng)急突發(fā)事件情況下，快速調(diào)配資源、釋放產(chǎn)能。

第二，全面提升基本公共衛(wèi)生服務(wù)能力。建立基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目定期評(píng)估機(jī)制，依據(jù)國(guó)民健康需求、財(cái)政約束、基層醫(yī)療服務(wù)能力及疾病負(fù)擔(dān)等因素確定國(guó)家項(xiàng)目，并結(jié)合地方財(cái)政狀況和醫(yī)療服務(wù)供應(yīng)能力，適時(shí)調(diào)整制定符合當(dāng)?shù)亟】堤攸c(diǎn)與群眾意愿的基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。持續(xù)加強(qiáng)全科醫(yī)生培養(yǎng)、分級(jí)診療等制度建設(shè)，建立基層全科醫(yī)生、全科護(hù)士、公共衛(wèi)生人員與志愿者協(xié)作配合的社區(qū)衛(wèi)生管理團(tuán)隊(duì)，并優(yōu)化績(jī)效考核與激勵(lì)體制，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)公共衛(wèi)生服務(wù)人員的能動(dòng)性，推動(dòng)醫(yī)療與防控高效協(xié)同，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、群防群治工作機(jī)制常態(tài)化。依托數(shù)字化技術(shù)，推廣應(yīng)用線上就醫(yī)、遠(yuǎn)程會(huì)診、分級(jí)治療等，讓高質(zhì)量基本公共服務(wù)惠及更多區(qū)域更多人。

① 資料來(lái)源：https://www.cbsnews.com/news/covid-omicron-variant-out-sick-9-million-january-2022/。

② 資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局(http://www.stats.gov.cn/)。

③ 這是國(guó)際市場(chǎng)研究機(jī)構(gòu)益普索(Ipsos)基于全球顧問(wèn)在線平臺(tái)對(duì)超過(guò)17 500名75歲以下成人進(jìn)行的月度調(diào)查結(jié)果。資料來(lái)源：中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)https://baijiahao.baidu.com/s?id=167534 3198839826053&wfr=spider&for=pc。

④ 資料來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)https://baijiahao.baidu.com/s?id=1661 187059604400032&wfr=spider&for=pc。

⑤ 資料來(lái)源：http://health.people.com.cn/n1/2020/0407/c14739-

31664548.html。

⑥ 目前，多種技術(shù)路線在此次新冠疫苗研發(fā)中得到了有效運(yùn)用，為世界帶來(lái)了多樣化的疫苗選擇。其中，滅活疫苗、mRNA疫苗、腺病毒載體疫苗是當(dāng)前應(yīng)用最廣、產(chǎn)量最大的三種疫苗；重組蛋白疫苗是開(kāi)展臨床試驗(yàn)最多的疫苗，占全球臨床試驗(yàn)總數(shù)的30%以上。截至2021年7月，中國(guó)已對(duì)外捐贈(zèng)疫苗超2 600萬(wàn)劑，向100多個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織提供了超過(guò)5億劑疫苗和原液，相當(dāng)于全球新冠疫苗總產(chǎn)量的六分之一。截至2021年12月11日，我國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)(除港澳臺(tái)地區(qū))和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)累計(jì)報(bào)告接種新冠病毒疫苗260 270.3萬(wàn)劑次。

⑦ 這一標(biāo)準(zhǔn)源自2014年中央編辦、財(cái)政部和國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于疾病預(yù)防控制中心機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。