崔紅志

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

共同富裕是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是在我國(guó)全面消除現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困、基本建成小康社會(huì)之后，全體國(guó)民向富裕生活狀態(tài)轉(zhuǎn)型的過(guò)程和結(jié)果。農(nóng)民農(nóng)村共同富裕是指農(nóng)民與城市人口共同富裕以及不同地區(qū)、不同年齡、不同職業(yè)農(nóng)民共同富裕。作為農(nóng)村脆弱群體的農(nóng)村老年人口，理應(yīng)與其他農(nóng)民一樣實(shí)現(xiàn)共同富裕。本文在分析實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人口共同富裕面臨的困難和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕的思路和對(duì)策建議。

一、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人共同富裕面臨的主要問(wèn)題

我國(guó)農(nóng)村老年人規(guī)模大、比例高。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查的數(shù)據(jù)，2020年，我國(guó)鄉(xiāng)村60歲及以上老年人口規(guī)模為1.21億人，占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘谋壤秊?3.81%；65歲及以上鄉(xiāng)村老年人口規(guī)模為9 035萬(wàn)人，占鄉(xiāng)村人口的比例為17.72%。從目前我國(guó)的情況看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人的共同富裕面對(duì)著諸多挑戰(zhàn)。

(一)家庭養(yǎng)老保障功能弱化

家庭養(yǎng)老是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，其建立在明確的代際契約之上并由社會(huì)道義及法律支撐?！吨腥A人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》規(guī)定，老年人養(yǎng)老主要靠家庭，家庭成員應(yīng)當(dāng)關(guān)心和照料老年人。家庭養(yǎng)老的內(nèi)容既包括由子女向老年人口提供代際轉(zhuǎn)移性的經(jīng)濟(jì)支持，也包括向老年人口提供生活照料和精神慰藉。目前，我國(guó)60歲以上的老年人，大都有多個(gè)子女，獨(dú)生子女的數(shù)量較少。如果子女能較好地履行其贍養(yǎng)父母的義務(wù)，即使農(nóng)村老年人口沒(méi)有積蓄、也沒(méi)有充足的養(yǎng)老金，他們養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和生活照料也都不會(huì)成為問(wèn)題。

但是，目前我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)情況是，子女并沒(méi)有很好地履行養(yǎng)老義務(wù)，家庭養(yǎng)老保障趨于弱化。其具體表現(xiàn)為，農(nóng)村老年人只有在其勞動(dòng)收入不足以維持生活、生活完全不能自理的情況下，才會(huì)轉(zhuǎn)向完全依賴(lài)子女。那些低齡且身體狀況較好的農(nóng)村老年人通常單獨(dú)生活，獨(dú)立勞動(dòng)，依靠勞動(dòng)收入、積蓄以及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金等方面的收入維持生活。2012年，筆者曾對(duì)江蘇省一個(gè)村莊老年人的生活狀況進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果顯示，老年人經(jīng)濟(jì)來(lái)源依靠個(gè)人勞動(dòng)的約占53.9%，他們的勞動(dòng)參與率達(dá)到了74.4%，平均勞動(dòng)時(shí)間為141天，平均勞動(dòng)收入為5 119元。在有子女的受訪老年人中，完全沒(méi)有得到子女經(jīng)濟(jì)支持的占36.6%。而在老年人所獲得的有限的子女轉(zhuǎn)移性收入中，很大一部分是實(shí)物折價(jià)，并非真正的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)。而且，子女與老人之間并未形成穩(wěn)定的、有約束力的贍養(yǎng)契約，子女對(duì)老人的經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)貼通常不固定，甚至只是逢年過(guò)節(jié)時(shí)才給予父母一點(diǎn)現(xiàn)金或禮品。在居住條件上，老年人口的房屋多為舊房?！吨腥A人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》指出，贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)妥善安排老年人的住房，不得強(qiáng)迫老年人遷居條件低劣的房屋。但一些家庭困難的獨(dú)居老人，其居住房屋甚至不能遮風(fēng)避雨。照料支持是家庭養(yǎng)老的另一個(gè)重要方面，老年人隨著年齡的增長(zhǎng)，患病率不斷增大，更多地需要家庭成員在日常護(hù)理和生活照料方面的支持，但48.7%的老年人在生病時(shí)依靠老伴照料，子女照料的比例僅占23.0%。在居住方式上，老年人口獨(dú)居的比例隨著年齡增大呈“U”型。在70歲以前，獨(dú)居比例隨著年齡的增大而減少；當(dāng)老年人年齡超過(guò)70歲之后，獨(dú)居的比例又呈上升趨勢(shì)。這說(shuō)明，農(nóng)村養(yǎng)老遭遇道德危機(jī)，當(dāng)老年人生活還能自理，還可以通過(guò)幫助子女照料孩子、做家務(wù)、種地等代際交換獲得子女在生活上的照料。一旦老年人年老力衰，需要子女在身邊贍養(yǎng)照料時(shí)，大多數(shù)子女并未盡到應(yīng)盡義務(wù)。

家庭養(yǎng)老保障弱化與家庭保障能力不足有關(guān)，也與子女的贍養(yǎng)意愿低有關(guān)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村的很多家庭的養(yǎng)老能力不足，其共性原因，一是農(nóng)民收入較低，開(kāi)支大，特別是因?yàn)榻逃?、醫(yī)療費(fèi)用不斷上漲，農(nóng)民家庭在這些領(lǐng)域的開(kāi)支和預(yù)期開(kāi)支較多，這一方面影響了年輕人為將來(lái)所面對(duì)的養(yǎng)老問(wèn)題進(jìn)行儲(chǔ)備，另一方面也導(dǎo)致家庭對(duì)老年人支持力度的減少。二是進(jìn)城農(nóng)民工的生活成本高，從而減弱了他們對(duì)農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)支持力度。在家庭保障能力不足同時(shí)，子女的贍養(yǎng)意愿也不足?！梆B(yǎng)兒防老”可以看作是一種代際之間的交換關(guān)系，由于“養(yǎng)兒”在前，子女贍養(yǎng)在后，也就存在著子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。隨著傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化，農(nóng)村老年人所擁有的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源對(duì)子女的作用越來(lái)越小，甚至微不足道，這會(huì)降低子女的贍養(yǎng)意愿、提升家庭養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)。從家庭養(yǎng)老的約束力看，傳統(tǒng)社會(huì)中行之有效的宗族、社會(huì)規(guī)范等約束手段也逐漸趨于失靈。針對(duì)這種情況，盡管政府制定了諸多約束子女養(yǎng)老的法律、法規(guī)和政策，多數(shù)地方的村規(guī)民約也都包含了敬老愛(ài)老的內(nèi)容，但約束力不足，對(duì)于不履行贍養(yǎng)義務(wù)的子女，缺少有效的解決辦法。

(二)農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全

社會(huì)保障是政府和社會(huì)向個(gè)人、家庭提供的收入保障，以防人們因各種意外因素影響其最基本的生存和發(fā)展。社會(huì)保障的核心作用是保證社會(huì)公正，是實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同類(lèi)型人群共同富裕的基礎(chǔ)性制度安排。同時(shí)，社會(huì)保障也具有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多種功能。社會(huì)保障主要由社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等保障項(xiàng)目組成。

在近20多年中，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的改革和發(fā)展進(jìn)展較快，初步建立了以最低生活保障制度為基礎(chǔ)、五保供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度等專(zhuān)項(xiàng)救助制度相配套、臨時(shí)救濟(jì)為補(bǔ)充的農(nóng)村社會(huì)救助體系；建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，減輕農(nóng)民患病的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，緩解農(nóng)民因病致貧、因病返貧問(wèn)題；建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，超過(guò)60歲的農(nóng)村老年人可以享受養(yǎng)老金待遇。同時(shí)，我國(guó)堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念，整合農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民兩類(lèi)制度。2014年，我國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，形成了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2016年，我國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)進(jìn)行了整合，形成了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的覆蓋面和保障程度逐漸提高，在緩解和解決農(nóng)村老年貧困以及促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕等方面發(fā)揮了積極作用。但從總體情況看，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障不僅保障水平低、而且公平性不足，這在很大程度上導(dǎo)致其未能承擔(dān)促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的功能、也未能承擔(dān)促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕的功能。

基本養(yǎng)老金制度是一個(gè)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性的制度安排，其基本功能是防止老年貧困。我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)具有普惠性和基礎(chǔ)性特征，農(nóng)民在達(dá)到領(lǐng)取年齡后，都可以領(lǐng)取到基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇。但是，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平偏低，并不具有保障老年農(nóng)民基本生活、防止老年貧困的兜底功能。而且，不同區(qū)域之間農(nóng)民享受的養(yǎng)老金待遇水平相差懸殊，目前，上海、北京等發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金已經(jīng)超過(guò)了1 000元，但絕大多數(shù)地區(qū)的城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金不足200元。這不符合社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性原則，也不利于實(shí)現(xiàn)不同地域農(nóng)村老年人口共同富裕。

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)通常是在縣(市、區(qū))域范圍防范群體疾病風(fēng)險(xiǎn)、以收定支的制度，城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)總額與集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的規(guī)模，合在一起形成醫(yī)療保險(xiǎn)基金?？h(市、區(qū))級(jí)主管部門(mén)依據(jù)醫(yī)療保險(xiǎn)基金的規(guī)模，結(jié)合往年的疾病發(fā)生率及醫(yī)療費(fèi)用等因素，確定第二年的報(bào)銷(xiāo)辦法。2018年，城鄉(xiāng)居民實(shí)際住院費(fèi)用中，由基金支付的比例為56.1%，大大減輕了城鄉(xiāng)居民住院治療的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，但同時(shí)應(yīng)該看到，個(gè)人負(fù)擔(dān)比例仍高達(dá)43.9%。尤其應(yīng)該注意的是，到了下半年特別是年末，很多地方城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金處于緊張狀態(tài)，于是定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的住院部就盡量少收病人或不收病人，對(duì)于收治的病人，也盡量減少住院天數(shù)、減少住院花費(fèi)。

我國(guó)多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)以縣級(jí)行政區(qū)域?yàn)閱挝恢贫?。受縣級(jí)政府財(cái)政能力不足以及其它多種因素的影響，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)普遍較低。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，一些地方的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。在一些貧困人口多的地區(qū)，低保人口的確定并不是依據(jù)于家庭收入多少，而是依據(jù)當(dāng)年的資金量和救助標(biāo)準(zhǔn)確定每個(gè)村能夠享受低保待遇的人口數(shù)量。這就不可避免地導(dǎo)致一些收入水平低于低保線的家庭不能享受低保待遇。同時(shí)，由于低保資金少，很多地方低保家庭享受的低保金標(biāo)準(zhǔn)并非采取補(bǔ)差的辦法，而是采用一個(gè)固定的數(shù)額。因?yàn)槌青l(xiāng)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度已經(jīng)被整合為同樣的制度，城鄉(xiāng)居民可以享受同等水平的養(yǎng)老金和醫(yī)療待遇，這有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民共同富裕，但城鄉(xiāng)低保制度仍然是雙軌制，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)低保的標(biāo)準(zhǔn)。2010年，全國(guó)城市低保的平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月251.2元，全年為3 014.4元，農(nóng)村低保的平均標(biāo)準(zhǔn)為全年1 404元，前者是后者的2.14倍。在近10多年，由于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的增速更快，二者之間的差距縮小了，但目前城市低保的平均標(biāo)準(zhǔn)大約是農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)的1.4倍。

資金從哪里來(lái)是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)和運(yùn)行的核心和關(guān)鍵問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)保障制度保障水平低和公平性不足的主要原因是尚未形成穩(wěn)定、長(zhǎng)效的資金來(lái)源保障機(jī)制。我國(guó)農(nóng)村低保、五保等救助制度的資金主要由地方政府承擔(dān)、中央財(cái)政僅對(duì)困難地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)需要地方財(cái)政給予與中央財(cái)政對(duì)等數(shù)額的補(bǔ)貼。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金之上的增加部分，由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)。從我國(guó)目前的財(cái)權(quán)和事權(quán)及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀看，“以地方政府為主”的資金來(lái)源制度可能仍然不足保障農(nóng)村社會(huì)保障制度的有效運(yùn)行。貧困人口眾多的地方通常是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方財(cái)政赤字、集體經(jīng)濟(jì)薄弱的地方，制度的資金來(lái)源得不到保障。

(三)集體經(jīng)濟(jì)增進(jìn)農(nóng)村老年人福祉的功能和作用存在困難

村集體作為農(nóng)民的自治組織，應(yīng)該向全體村民提供福利，向包括農(nóng)村老年人在內(nèi)的弱勢(shì)群體和弱勢(shì)個(gè)體提供幫助，從而在社區(qū)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)資源的再分配，促進(jìn)集體內(nèi)部不同家庭共同富裕。在改革開(kāi)放前的農(nóng)村集體化時(shí)期，政府基本上沒(méi)有履行其本應(yīng)在農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)領(lǐng)域的責(zé)任，而是把這一責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村集體組織。與此相對(duì)應(yīng)，農(nóng)村集體內(nèi)部分散生活風(fēng)險(xiǎn)的互濟(jì)互助，可以在一定程度上照顧和保障社員及其家庭成員最基本的生活需要，特別是農(nóng)村五保戶以及人口多、勞動(dòng)力少的社員家庭口糧的基本需要。改革開(kāi)放后，集體經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一勞動(dòng)、平均分配的農(nóng)村生產(chǎn)、分配體制被廢除了，這提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、提升了農(nóng)民通過(guò)直接生產(chǎn)獲取生存保障的能力。但改革后農(nóng)村社區(qū)在生產(chǎn)和分配中的公平機(jī)制不復(fù)存在；向農(nóng)民提供的農(nóng)村合作醫(yī)療、五保供養(yǎng)制度等社會(huì)保障項(xiàng)目以及向集體內(nèi)部老年人傾斜的幫扶和服務(wù)也失去了經(jīng)濟(jì)依托。

在改革開(kāi)放后的40多年中，黨和政府一直重視發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，這不僅是因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的直接體現(xiàn)，也是期望其能夠支持帶動(dòng)低收入農(nóng)戶增收和推動(dòng)養(yǎng)老、救助等公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。在政策支持和扶持下，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度加快，但總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)前大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)更多依賴(lài)政府獎(jiǎng)補(bǔ)等財(cái)政支持和國(guó)家轉(zhuǎn)移支付。尤其是村集體經(jīng)營(yíng)收益在村域之間分布極不均衡，村集體經(jīng)營(yíng)收益超過(guò)100萬(wàn)元的村雖然只占匯總村數(shù)的4%，但其經(jīng)營(yíng)收益卻占全部匯總村集體經(jīng)營(yíng)收益總額的4成以上，村均超過(guò)170萬(wàn)元，約為匯總村平均經(jīng)營(yíng)收益規(guī)模的10倍。

與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱而缺乏向農(nóng)民提供公共服務(wù)相比，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)之后，是否能夠促進(jìn)包括農(nóng)村老年人在內(nèi)的農(nóng)民共同富裕？實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些村的集體經(jīng)濟(jì)的確產(chǎn)生了明顯的共富效應(yīng)。但也同樣應(yīng)該看到，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕方面存在著如下三個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

第一，與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的要求不一致。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，2021年底，為期五年的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)基本完成。各地在清產(chǎn)核資和農(nóng)村集體成員資格界定的基礎(chǔ)上，普遍把集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額的形式量化到集體成員(或戶)，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)，這就會(huì)削弱集體提供社會(huì)公共服務(wù)以及向農(nóng)村老年人等弱勢(shì)和困難群體進(jìn)行幫扶的能力。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)收益分配中，并沒(méi)有按照集體成員(或戶)所持有的股份或份額，進(jìn)行分配，而是繼續(xù)采用在股份合作制改革之前的分配辦法，股份并未成為農(nóng)民集體成員參與集體收益分配的基本依據(jù)，這背離了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的初衷。如何處理好維護(hù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果與以集體經(jīng)濟(jì)收益來(lái)提供公共服務(wù)之間的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕需要解決的重要問(wèn)題。

第二，健全完善集體經(jīng)濟(jì)收益分制度任重道遠(yuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民共同富裕之間并非線性對(duì)應(yīng)關(guān)系，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大并不必然導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)村共同富裕。實(shí)地調(diào)研顯示，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在處理收益分配事宜中既存在該分未分、分配不足的情況, 也存在原本沒(méi)有利潤(rùn)分配支撐, 但出于平復(fù)群眾情緒、保障社會(huì)穩(wěn)定需要而進(jìn)行過(guò)頭分配、超額分配、借錢(qián)分配等現(xiàn)象。尤其是，較多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)由村干部直接負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，管理不規(guī)范、經(jīng)營(yíng)不專(zhuān)業(yè)、盈余分配主要由村干部說(shuō)了算，農(nóng)民的利益得不到保障。有的農(nóng)民反映，村集體經(jīng)濟(jì)成了“村書(shū)記經(jīng)濟(jì)”“村主任經(jīng)濟(jì)”，還不如沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)。在農(nóng)村“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的三變改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)村土地等資源型資產(chǎn)和政府財(cái)政補(bǔ)貼資金，入股龍頭企業(yè)或農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，由于村干部控制、信息不對(duì)稱(chēng)、股權(quán)結(jié)構(gòu)不均衡等原因，集體經(jīng)濟(jì)組織的收益得不到有效保障。

第三，集體向農(nóng)村老年人提高社會(huì)保護(hù)的激勵(lì)性不足。從中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期村集體的行為特征看，即使農(nóng)村社區(qū)集體仍然有相當(dāng)可觀的集體收入，但其向社區(qū)集體內(nèi)部的農(nóng)民提供福利，尤其是向農(nóng)村弱勢(shì)群體提供社區(qū)保障的激勵(lì)性降低了，社區(qū)對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)機(jī)制就會(huì)趨于瓦解，在既定的資源約束下，村集體會(huì)優(yōu)先考慮供水供電、農(nóng)村公路道路等公共產(chǎn)品，缺乏把資金投向直接關(guān)系改善民生的領(lǐng)域的意愿，其原因，一是鄉(xiāng)村治理機(jī)制不完善，村集體向農(nóng)民提供社會(huì)保護(hù)在很大程度上決定于村干部的行為，而村干部總是優(yōu)先考慮上級(jí)政府或政府部門(mén)的指派性任務(wù)而不是提高社區(qū)公共服務(wù)和幫扶社區(qū)弱勢(shì)群體。二是由于農(nóng)民異質(zhì)化、高流動(dòng)性以及各個(gè)家庭所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的手段和能力的差異，各個(gè)家庭之間不太可能形成協(xié)調(diào)一致的對(duì)于脆弱群體保護(hù)的偏好，而是相反，多數(shù)農(nóng)民傾向于反對(duì)把有限的資金用于少數(shù)人的福利改善。

二、促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕的思路

實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人共同富裕是一項(xiàng)任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，應(yīng)堅(jiān)持公共政策向農(nóng)村老年人傾斜的原則；建立老年人、家庭、集體、政府等多元主體協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕的制度和政策體系；發(fā)育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元化供給主體，滿足農(nóng)村老年人多類(lèi)型、多層次的服務(wù)需求。

(一)堅(jiān)持公共政策向農(nóng)村老年人傾斜

共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，促進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。農(nóng)村老年人共同富裕是農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的一個(gè)重要組成部分，其實(shí)現(xiàn)程度取決于農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的實(shí)現(xiàn)程度。在尚未整體上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的情況下，很難有效推進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕。即使通過(guò)強(qiáng)有力的政府和社會(huì)力量的介入而使得農(nóng)村老年人的生存質(zhì)量顯著提高，也難有可持續(xù)性。因此，應(yīng)在鄉(xiāng)村振興中解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題?？梢灶A(yù)計(jì)，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進(jìn)，農(nóng)村老年人的福祉水平和生活質(zhì)量提高老年人生活質(zhì)量必然會(huì)相應(yīng)得到提升。

由于農(nóng)村老年人的脆弱性強(qiáng)、生活質(zhì)量差，應(yīng)把農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題放在優(yōu)先的位置。目前，我國(guó)公共政策、公共項(xiàng)目、公共服務(wù)應(yīng)與農(nóng)村老年人需求的匹配程度不足，向農(nóng)村老年人的傾斜性不足。例如，農(nóng)村老年人的健康狀況差，大都患有慢性病，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)以“保大病”為主，門(mén)診報(bào)銷(xiāo)和慢性病報(bào)銷(xiāo)仍存在著一些制約。又如，農(nóng)村文化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)農(nóng)村老年人需求的考慮性不足。再如，失能失智老年人對(duì)護(hù)理照料的需求強(qiáng)烈，但護(hù)理費(fèi)用在醫(yī)保中不能報(bào)銷(xiāo)。為了促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕，應(yīng)堅(jiān)持把公共政策、公共項(xiàng)目、公共服務(wù)向農(nóng)村老年人傾斜的原則，建立和完善相應(yīng)的政策體系和制度框架。

(二)建立多元主體協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕的制度和政策體系

一般來(lái)說(shuō)，老年人口獲取收入的能力和生活照料的能力會(huì)隨著年齡增長(zhǎng)而降低直至完全喪失。這就意味著，老年人不利的生存境地并不能依靠自身的努力而緩解，而是需要外部力量的積極干預(yù)?；谵r(nóng)村老年人需求的多樣性和實(shí)現(xiàn)共同富裕的艱巨性，應(yīng)建立老年人、家庭、集體、政府等多元主體協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕的制度和政策體系。

農(nóng)民沒(méi)有退休的概念，只要身體條件允許，即使過(guò)了國(guó)家法定的退休年齡，也仍然會(huì)參加勞動(dòng)，從而獲得一些收入保障，這既可以減輕家庭和社會(huì)層面的壓力，也可以在一定程度上應(yīng)對(duì)家庭保障和社會(huì)保障不足乃至失靈的風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村老年人的個(gè)體能動(dòng)性，在政策上鼓勵(lì)、支持和促進(jìn)農(nóng)村老年人的社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)老有所為。

在促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕中，政府的基本職能是?；?、兜底線。農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等是公共物品，應(yīng)主要由政府財(cái)政承擔(dān)籌資責(zé)任。應(yīng)繼續(xù)完善財(cái)稅體制，加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，使得不同地區(qū)的農(nóng)村老年人能夠享受大體相當(dāng)水平的基本公共服務(wù)。

盡管傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化，但在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，家庭養(yǎng)老保障仍具有不可替代的地位。一方面，子女對(duì)老人精神慰藉具有不可替代性。另一方面，如果沒(méi)有良好的家庭關(guān)系，即使社會(huì)保障水平提高了，農(nóng)村老年人也未必能夠享受到相應(yīng)的好處。典型調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施以及保障水平的提高，并未導(dǎo)致農(nóng)民生活質(zhì)量的相應(yīng)改善，其原因養(yǎng)老金擠出了子女的經(jīng)濟(jì)支持，有的子女以父母有養(yǎng)老金為借口，推卸贍養(yǎng)義務(wù)。應(yīng)針對(duì)性地制定政策，形成符合時(shí)代特點(diǎn)的新型家庭養(yǎng)老保障制度，促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕。主要的內(nèi)容，一是強(qiáng)化仁孝道德風(fēng)尚建設(shè)，提升農(nóng)民敬老愛(ài)老的自覺(jué)性；二是加強(qiáng)農(nóng)村治理體系和治理能力建設(shè)，從而充分發(fā)揮農(nóng)村各類(lèi)組織在改善農(nóng)民家庭代際關(guān)系、約束子女?dāng)〉滦袨橹械淖饔?；三是?qiáng)化子女贍養(yǎng)的法定義務(wù)對(duì)子女行為的約束，對(duì)拒絕撫養(yǎng)或者虐待老人的部分人群給予懲戒。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)合作與聯(lián)合等形式開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并共享經(jīng)營(yíng)收益的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，健全完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配制度，防止集體經(jīng)濟(jì)收益被內(nèi)部少數(shù)人控制，真正發(fā)揮其在保護(hù)老年人等脆弱群體中的作用。

(三)著力滿足農(nóng)村老年人多類(lèi)型、多層次的服務(wù)需求

貧困與富裕都是一種生活狀態(tài)，前者是差的生存狀態(tài)、后者是好的生存狀態(tài)。與貧困的多維性相似，富裕也是多維度的，除了收入水平這一基本的衡量指標(biāo)，富裕還應(yīng)該通過(guò)個(gè)人的居住條件、教育就業(yè)、健康衛(wèi)生、享受基本公共服務(wù)以及社會(huì)保護(hù)等方面的指標(biāo)來(lái)衡量。如果農(nóng)民的這些基本的生存和發(fā)展權(quán)力被剝奪，即使其擁有較高的收入，也不意味著其處于富裕的生活狀態(tài)。

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)及農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)民養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)來(lái)源問(wèn)題在一定程度上得到了緩解。但農(nóng)村老年人在文化娛樂(lè)、生活照料、精神慰籍等方面的需求得不到滿足。例如，在一些地方的調(diào)查者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老年人精神文化生活較為匱乏，“聊天”“散步”“看電視”是他們?nèi)粘蕵?lè)的三大主題，“晴天站村頭、雨天坐炕頭、沒(méi)事嚼舌頭”是不少老人精神生活的寫(xiě)照。

近10多年來(lái)，黨和政府對(duì)如何滿足農(nóng)村老年人服務(wù)需求這一問(wèn)題越來(lái)越重視，鼓勵(lì)和支持建立與農(nóng)民居家養(yǎng)老相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。但受各種因素的制約，大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)仍是空白。一些地行政村依靠集體收入和政府補(bǔ)貼，在村里建養(yǎng)老服務(wù)中心(站)，給村里的老年人提供一些娛樂(lè)、護(hù)理的上門(mén)服務(wù)，或者用餐服務(wù)，以及其他生活服務(wù)、康養(yǎng)服務(wù)等等，在一定程度上滿足了農(nóng)民的養(yǎng)老服務(wù)需求。但這些實(shí)踐探索仍局限于少部分村莊，而且在服務(wù)內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制和可持續(xù)性等方面也都存在著一些問(wèn)題。就服務(wù)內(nèi)容來(lái)說(shuō)，主要的問(wèn)題，一是服務(wù)內(nèi)容大都局限于家政服務(wù)、陪同看病等老年農(nóng)民最迫切的項(xiàng)目，較少涉及文化娛樂(lè)、精神慰藉、心理咨詢(xún)、司法服務(wù)等老年農(nóng)民同樣有較強(qiáng)需求的服務(wù)項(xiàng)目。二是一些地方把養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象限定為無(wú)子女、無(wú)收入來(lái)源、無(wú)自理能力的“三無(wú)”老人、獨(dú)居及空巢老年人，其中尤以“三無(wú)”老人為主，一般老年農(nóng)民不能享有基本服務(wù)。三是服務(wù)人員多數(shù)是兼職，他們的業(yè)務(wù)技能大多僅僅局限在生產(chǎn)料理和家政服務(wù)，難以應(yīng)對(duì)不同層次、不同特點(diǎn)老人的多樣需求。

2021年11月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》指出，要“豐富老有所樂(lè)的精神文化生活，完善老年精神關(guān)懷服務(wù)體系”，建立“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)照料服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)為支撐的具有中國(guó)特色的為老服務(wù)體系”。基于中央的要求和農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的迫切需求，在今后一個(gè)時(shí)期，黨和政府在保障農(nóng)村老年人權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕的工作重點(diǎn)，應(yīng)從解決農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)保障轉(zhuǎn)向提供老年服務(wù)，發(fā)展多種類(lèi)型、多種形式與農(nóng)村老年人需求相匹配的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)二者并重，著力滿足農(nóng)村老年人多類(lèi)型、多層次的服務(wù)需求。從方向上看，應(yīng)通過(guò)政府市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，著力發(fā)育農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元化供給主體，使政府、市場(chǎng)、社會(huì)通過(guò)相互合作、競(jìng)爭(zhēng)及制衡，彌補(bǔ)單方面供給的不足，助力形成以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為輔助、農(nóng)村幸福院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為依托的養(yǎng)老服務(wù)供給新格局。

三、促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕的政策建議

促進(jìn)農(nóng)村老年人共同富裕是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。立足于解決影響農(nóng)村老年人共同富裕所面對(duì)的挑戰(zhàn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老年人共同富裕的思路，本部分提出如下三個(gè)發(fā)面的對(duì)策建議。

(一)推動(dòng)建立多元化的老年農(nóng)民生活保障方式

農(nóng)民的福利和保障形式通常是混合的而不是單一的，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與土地保障、家庭保障、商業(yè)保險(xiǎn)等保障形式之間不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系。從工業(yè)化國(guó)家的實(shí)踐看，養(yǎng)老金只是老年農(nóng)民生活來(lái)源的一部分，土地收益、個(gè)人儲(chǔ)蓄性的商業(yè)保險(xiǎn)等共同組成了老年保障的多個(gè)支柱。我國(guó)在解決老年農(nóng)民生活保障的政策取向上，應(yīng)在穩(wěn)定家庭保障、建立健全社會(huì)保障的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)養(yǎng)老保障方式的多元化。一是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地制度，農(nóng)村老年人可以通過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)而獲取收徒保障，在喪失勞動(dòng)能力后可以通過(guò)流轉(zhuǎn)土地而獲取租金收入。二是鼓勵(lì)農(nóng)民在進(jìn)入老齡之前為未來(lái)的老年生活進(jìn)行適當(dāng)?shù)膬?chǔ)蓄，以及參加商業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。三是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配制度，使得農(nóng)村老年人能夠獲取可預(yù)期的、穩(wěn)定的福利和分紅收入。

(二)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

一是以確保養(yǎng)老金制度在促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕的普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性功能為原則，提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇水平和公平性。應(yīng)大幅度提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)。由中央確定的全國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和地方增加的標(biāo)準(zhǔn)二者相加，應(yīng)能夠保障農(nóng)村老年人的基本生活。落實(shí)和完善基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。建議以城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)整幅度為參照，同比例或更高比例地調(diào)整城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平；在中央調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金增長(zhǎng)幅度的同時(shí)，地方政府也同比例或更高比例地增加其承擔(dān)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平。

二是繼續(xù)完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度。提高政府補(bǔ)貼水平，穩(wěn)定農(nóng)民個(gè)人籌資水平，可以探索設(shè)立不同檔次的籌資水平及相應(yīng)的報(bào)銷(xiāo)政策，由農(nóng)民根據(jù)其經(jīng)濟(jì)狀況和需求選擇繳費(fèi)檔。在繼續(xù)堅(jiān)持城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金主要用于大病(住院)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，加大對(duì)農(nóng)村慢性病治療的補(bǔ)償規(guī)模。探索把老年護(hù)理費(fèi)用等開(kāi)支納入報(bào)銷(xiāo)范圍。

三是完善農(nóng)村低保制度的措施。擴(kuò)大農(nóng)村低保制度的覆蓋范圍，把符合條件的農(nóng)村人口都納入進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保；提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，可以把以縣級(jí)行政區(qū)為單位制定低保標(biāo)準(zhǔn)的做法，改為以省級(jí)行政區(qū)為單位制定低保標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于財(cái)政能力弱的縣(市、區(qū))，在評(píng)估、核定其所需資金以及供給能力的基礎(chǔ)上，由上級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)供需之間的缺口。鼓勵(lì)各地探索把城鄉(xiāng)兩種低保制度進(jìn)行統(tǒng)一的制度，城鄉(xiāng)居民享受同等最低生活保障待遇。在最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，建立健全低保與單項(xiàng)救助、分類(lèi)救助相結(jié)合、覆蓋農(nóng)民主要生存風(fēng)險(xiǎn)的救助保障體系。

(三)建立以村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心為基礎(chǔ)的居家養(yǎng)老服務(wù)體系

2021年中央一號(hào)文件明確提出，要加強(qiáng)農(nóng)村老年人健康服務(wù)、關(guān)愛(ài)服務(wù)，健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)村級(jí)幸福院、日間照料中心等養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老。2022年中央一號(hào)文件指出，應(yīng)提升縣級(jí)敬老院失能照護(hù)能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)水平，鼓勵(lì)在有條件的村莊開(kāi)展日間照料、老年食堂等服務(wù)?；诖蠖鄶?shù)農(nóng)村老年人口居家養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)情況，建議以行政村為單位，建立養(yǎng)老服務(wù)中心(站)。

由村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)建立村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)站的兜底責(zé)任，縣、鄉(xiāng)政府提供一定的補(bǔ)貼。同時(shí)，黨和政府歷來(lái)提倡各種類(lèi)型的社會(huì)力量興辦農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)重點(diǎn)支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、慈善組織、村衛(wèi)生室等已有的村級(jí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織舉辦村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)，以便實(shí)現(xiàn)資源共享、互利共贏。

村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)應(yīng)以老年農(nóng)民的需求為導(dǎo)向，提供生活照料、餐飲服務(wù)、心理咨詢(xún)、心理健康、醫(yī)療保健、文化娛樂(lè)、代訂代購(gòu)、網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物等各種類(lèi)型的服務(wù)項(xiàng)目。

農(nóng)村有大量閑散勞動(dòng)力，可以從中吸引一些責(zé)任心強(qiáng)的人作為村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)的專(zhuān)職或兼職服務(wù)人員。為了促進(jìn)資金的使用效率并促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升，村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)應(yīng)主要實(shí)行有償服務(wù)，向服務(wù)使用者收費(fèi)。無(wú)償服務(wù)的對(duì)象應(yīng)主要鎖定在經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等特殊群體。

按照行政村的人口規(guī)模、老年人口規(guī)模以及人口居住集中程度等因素，由縣級(jí)行政單位設(shè)定居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)。之后，按照先建后補(bǔ)的方式，給予其一定比例的補(bǔ)貼。根據(jù)村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)站提供服務(wù)的數(shù)量及服務(wù)質(zhì)量，由縣鄉(xiāng)政府向居家養(yǎng)老服務(wù)站購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。基于縣鄉(xiāng)財(cái)政能力低的現(xiàn)實(shí)，中央和省級(jí)財(cái)政可以設(shè)置建立村級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心(站)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。