宋 海 張紅地

2021年1月4日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意見》(以下簡稱中央1號文件)指出，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對新發(fā)展階段優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作出總體部署，為做好當(dāng)前和今后一個時期“三農(nóng)”工作指明了方向，特別是為較長時間陷入困境的農(nóng)村信用社改革指明了方向，標(biāo)志著沉寂多年的省聯(lián)社改革再次被提上議事日程。

一、當(dāng)前省聯(lián)社體制面臨的困境

農(nóng)村是中國革命勝利的基礎(chǔ)和根本。1949年新中國成立后，黨和政府非常重視對我國“三農(nóng)”的領(lǐng)導(dǎo)和支持工作，始終把發(fā)展農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的中心任務(wù)。特別是在國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期和社會主義改造時期，從我國實(shí)際出發(fā)，通過組建農(nóng)村信用合作組織，動員人民公社社員之間因地制宜地開展信用互助來解決生產(chǎn)生活中的融資需求。在建國初的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期和實(shí)行人民公社管理體制時期，農(nóng)村信用社在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重大的作用，承擔(dān)著主力軍的角色。但是也要注意到，改革開放前，因認(rèn)識的不同和政策的變化，我國農(nóng)村信用社發(fā)展和管理權(quán)歷經(jīng)數(shù)次變更，甚至一度時間還歸人民公社管理，不但自主經(jīng)營的權(quán)利與成立之初發(fā)生較大變化，同時也偏離了原來合作金融的基本原則。值得慶幸的是，從1978年改革開放以來，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國農(nóng)村信用社開始向真正服務(wù)“三農(nóng)”回歸。期間，農(nóng)村信用社的主管機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷，特別是隨著中國農(nóng)業(yè)銀行恢復(fù)，農(nóng)村信用社作為其基層機(jī)構(gòu)，在其領(lǐng)導(dǎo)下開展農(nóng)村金融業(yè)務(wù)。雖然這一管理體制促進(jìn)了農(nóng)村信用社規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)的拓展，但農(nóng)業(yè)銀行對農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)和資產(chǎn)的侵占及剝奪也暴露了這種管理體制的深層次矛盾。所以，從1996年開始，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型以及強(qiáng)化農(nóng)村信用社的合作屬性，在政府的主導(dǎo)下，農(nóng)村信用社正式與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，轉(zhuǎn)為作為獨(dú)立法人經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)，由人民銀行直接承擔(dān)對其監(jiān)督管理的職能。雖然“脫鉤”增強(qiáng)了農(nóng)村信用社的經(jīng)營獨(dú)立性，但多年來積累的問題如經(jīng)營風(fēng)險、資不抵債、流動性短缺等集中出現(xiàn)，不斷加劇和暴露了農(nóng)村信用社的風(fēng)險和短板。最主要表現(xiàn)為，農(nóng)村信用社在與農(nóng)業(yè)銀行“脫鉤”時被轉(zhuǎn)嫁了較大的歷史包袱。再加上20世紀(jì)90年代大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損、轉(zhuǎn)制和“逃廢債”，全國各地出現(xiàn)大量農(nóng)村信用社經(jīng)營不善和虧損的局面。在此背景下，開啟了新一輪農(nóng)村信用社改革，其中管理體制是此輪改革的重要內(nèi)容。標(biāo)志性的是2000年8月江蘇省率先開展了農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作，并于2001年9月組建了全國第一家省聯(lián)社——江蘇省農(nóng)村信用聯(lián)合社。江蘇省聯(lián)社最初的定位是作為江蘇全省農(nóng)信機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律組織，對基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和服務(wù)，其中管理是指通過制定規(guī)章制度規(guī)范基層機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為。隨后，農(nóng)村信用社改革的試點(diǎn)逐步擴(kuò)大，2003年國務(wù)院印發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，將改革試點(diǎn)擴(kuò)大至全國8省市，明確提出要對農(nóng)村信用社的管理體制進(jìn)行改革，并將其管理權(quán)下放給地方政府。各試點(diǎn)地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，通過成立省聯(lián)社或其他形式的省級管理機(jī)構(gòu)，在省級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔(dān)對轄區(qū)內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。2004年8月，試點(diǎn)擴(kuò)大至全國。此后，除北京、上海、天津、重慶等直轄市外，全國大部分省份都采取組建省聯(lián)社的方式對基層農(nóng)村信用社進(jìn)行管理。主要原因有：第一，農(nóng)村信用社作為合作金融組織，其股東數(shù)量眾多、股權(quán)結(jié)構(gòu)分散，社員(股東)、社員(股東)大會對理事會和管理人員的控制很弱，通過省聯(lián)社任命基層農(nóng)村信用社的理事長和主任的方式能夠在一定程度上緩解“內(nèi)部人控制”問題。第二，脫鉤后的農(nóng)村信用社作為單個小法人的合作金融機(jī)構(gòu)，由于經(jīng)營規(guī)模小、內(nèi)部治理不健全等問題，抵御風(fēng)險的能力也相對較弱。根據(jù)德國、日本等發(fā)達(dá)國家合作金融的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，基層合作金融組織要想做大做強(qiáng)，通常需要通過自下而上參股組建合作聯(lián)合會的方式不斷壯大合作金融體系。因此，按照發(fā)展合作金融的思路，縣級農(nóng)商銀行共同出資組建省聯(lián)社也符合合作金融的發(fā)展邏輯和規(guī)律。省聯(lián)社組建后，一方面可以調(diào)劑基層農(nóng)村信用社的資金，加強(qiáng)其應(yīng)對流動性風(fēng)險的能力；另一方面還可以為其提供清算、結(jié)算等服務(wù)，提高其經(jīng)營效率。第三，作為致力于服務(wù)當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”的地方金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社經(jīng)過很長時期的低效率、粗放式發(fā)展，積累了大量“地方性存量風(fēng)險”，而化解這部分風(fēng)險必須依靠地方政府協(xié)調(diào)各方力量。在2003年的這輪農(nóng)村信用社改革中，國家將各地農(nóng)村信用社管理權(quán)下放的同時，也將對農(nóng)村信用社風(fēng)險管控的責(zé)任轉(zhuǎn)交給省政府。各省政府通過組建省聯(lián)社在形式上體現(xiàn)了政企分離，在化解存量風(fēng)險中發(fā)揮積極作用。

省聯(lián)社管理體制帶來了積極作用。主要表現(xiàn)為，自從成立以來，在組織和領(lǐng)導(dǎo)區(qū)域縣聯(lián)社消化歷史包袱、處理不良資產(chǎn)、解決“內(nèi)部人控制”問題等方面發(fā)揮了重要作用，促使基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理水平和可持續(xù)經(jīng)營能力有了顯著提高。截至2021年10月，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)到45.38萬億元，占全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的比重為13.6%。農(nóng)村商業(yè)銀行不良貸款余額7228億元、不良貸款率3.7%，高于全國銀行業(yè)平均水平，但較2006年一季度末7%的水平已有明顯下降。

隨著農(nóng)村信用社商業(yè)化改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營能力已得到極大改善，在支持服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的作用也越來越重要。但是，近年以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和經(jīng)濟(jì)深層化發(fā)展，我國縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自身以及外部環(huán)境產(chǎn)生重大變化，現(xiàn)有的機(jī)制開始面臨新的挑戰(zhàn)。第一，省聯(lián)社在管理體制上錯位，領(lǐng)導(dǎo)和管理縣聯(lián)社難度不斷加大。農(nóng)村信用社商業(yè)化改革后，省聯(lián)社管理體制與基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)法人治理之間的不協(xié)調(diào)日益明顯。根本原因在于，省聯(lián)社與農(nóng)村信用社之間自下而上的股權(quán)關(guān)系與自上而下的行政管理關(guān)系之間存在一定的扭曲，二者在法律關(guān)系上存在錯位。具體表現(xiàn)為以下兩方面：一方面，基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)作為社員的權(quán)力未能體現(xiàn)。省聯(lián)社最初由基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)共同出資組建，按照公司治理的原則以及原銀監(jiān)會印發(fā)的《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)、直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》，由社員、社代表組成的社員大會理應(yīng)是其最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，社員大會通過投票的方式選舉省聯(lián)社的理事并組成理事會，通過理事會選舉省聯(lián)社的理事長和主任。但是目前的情況是，省聯(lián)社的理事長和主任均由省政府任命及委派。另一方面，部分省聯(lián)社對于基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)的微觀管理干預(yù)過強(qiáng)，這也是目前爭論最多的問題。一直以來，省聯(lián)社對基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)的人事權(quán)、經(jīng)營權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、費(fèi)用支出等方面均有管轄，基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)社員(股東)的獨(dú)立性受到一定影響。在當(dāng)下金融科技應(yīng)用日益加快、市場競爭日趨白熱化的背景下，過多的行政管理可能不利于基層機(jī)構(gòu)長期的可持續(xù)發(fā)展。第二，省聯(lián)社服務(wù)基層農(nóng)村機(jī)構(gòu)的能力不足。省聯(lián)社成立之初就被賦予了為基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的職責(zé)，2012年全國金融工作會議提出要強(qiáng)化省聯(lián)社的服務(wù)職能。事實(shí)上，省聯(lián)社在支付結(jié)算與清算、法律服務(wù)、信息交流等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)方面的確為基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)提供了較多服務(wù)。但隨著近年來互聯(lián)網(wǎng)金融的興起、金融科技的快速發(fā)展，在政府和監(jiān)管部門普惠金融政策的引導(dǎo)下，國有大型銀行和一些股份制商業(yè)銀行普遍運(yùn)用數(shù)字金融積極下沉服務(wù)，對傳統(tǒng)農(nóng)信機(jī)構(gòu)的經(jīng)營造成了巨大沖擊。而省聯(lián)社在金融科技運(yùn)用、新產(chǎn)品研發(fā)等領(lǐng)域服務(wù)能力有待提高，針對基層行社在業(yè)務(wù)拓展和內(nèi)部管理方面提出的金融科技需求，其響應(yīng)能力和響應(yīng)速度都相對有限。在數(shù)字化發(fā)展日益加快的背景下，金融科技投入和應(yīng)用的滯后可能會嚴(yán)重制約農(nóng)信機(jī)構(gòu)競爭能力的提升，并影響其長遠(yuǎn)的市場發(fā)展空間。第三，農(nóng)村信用社面臨的市場競爭日趨激烈，省聯(lián)社難以達(dá)到當(dāng)前的市場競爭對縣域農(nóng)村信用社經(jīng)營管理效率的更高要求。特別是隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和利率市場化不斷推進(jìn)，銀行業(yè)凈息差水平持續(xù)收窄，整體規(guī)模和利潤增速均顯著放緩。應(yīng)該說，經(jīng)營環(huán)境變化對所有類型的銀行都會產(chǎn)生影響，但農(nóng)村中小銀行面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。面對利率市場化和凈息差的收窄，銀行通常可以從兩個方面入手來應(yīng)對：一是多元化資產(chǎn)、負(fù)債結(jié)構(gòu)，通過資產(chǎn)負(fù)債管理來應(yīng)對利率市場化帶來的利率風(fēng)險；二是拓展非利息收入來源，從間接融資服務(wù)拓展到直接融資服務(wù)領(lǐng)域(即所謂的綜合化經(jīng)營)，提高非息收入占比。但對中小銀行而言，上述兩個手段都很難利用。從資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)村中小銀行的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)普遍比較單一，負(fù)債端主要以居民儲蓄存款為主。在整體利率上行的時期，以居民儲蓄為主的負(fù)債結(jié)構(gòu)有成本低、穩(wěn)定性好的優(yōu)勢；但在整體利率下行的情況下，儲蓄存款的成本下行幅度有限，會導(dǎo)致銀行凈息差更大幅度地下行。從銀保監(jiān)會公布的數(shù)據(jù)看，從2018年12月到2021年1季度，農(nóng)村商業(yè)銀行凈息差從3.02%下降到2.2%，短短兩年時間收窄了80個基點(diǎn)(BP)，而同期大型商業(yè)銀行的凈息差僅下降了11個BP。省聯(lián)社無法領(lǐng)導(dǎo)縣聯(lián)社適應(yīng)日趨激勵的市場競爭。

二、“十四五”期間農(nóng)村信用社改革需要解決的主要問題

一是股東所有權(quán)與管理權(quán)相分離。省聯(lián)社的改革必須基于縣域農(nóng)村信用社的基礎(chǔ)，考慮縣域農(nóng)村信用社的發(fā)展和服務(wù)對象，而不是搞“高、大、上”的省級大銀行?？h域農(nóng)村信用社成立之初，是以合作制經(jīng)濟(jì)的基本原則為基礎(chǔ)，農(nóng)戶通過認(rèn)繳股金進(jìn)而成為社員，確立了入股農(nóng)戶是農(nóng)村信用社所有者的地位。雖然農(nóng)村信用社具有縣域一級法人的地位，但因股改以后，信用社的股東已經(jīng)不是農(nóng)村農(nóng)戶了，農(nóng)村信用社現(xiàn)行的產(chǎn)權(quán)不清晰。目前管理主體和監(jiān)管主體較多，管理層也由政府有關(guān)部門任命。實(shí)際上大股東與管理層共同享有農(nóng)村信用社的實(shí)際占有權(quán)和控制權(quán)，而農(nóng)戶被排除在外。省聯(lián)社的改革必須充分考慮和解決這個根本問題，否則任何改革都是不切實(shí)際的和違反初心的。

二是農(nóng)村信用社的內(nèi)部組織治理結(jié)構(gòu)不完整。首先，社員代表、理事、監(jiān)事和高層管理員的任免，多數(shù)是由上級部門、上級領(lǐng)導(dǎo)決定，“三會”職能沒有得到真正發(fā)揮。在信用社重大決策上，缺乏農(nóng)戶公平合理的表決，“三會”徒有虛名。其次，目前大多數(shù)縣域農(nóng)村信用社的理事長和主任大都是由同一人擔(dān)任，權(quán)力缺乏制衡，導(dǎo)致經(jīng)營管理層對農(nóng)戶責(zé)任心不強(qiáng)，僅對干部管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

三是農(nóng)村信用社職能定位與商業(yè)經(jīng)營矛盾突出。農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)定位要以服務(wù)“三農(nóng)”為主，但各地農(nóng)村信用社被動地從事帶有政策性業(yè)務(wù)。在縣域內(nèi)，每年為政府發(fā)放的惠農(nóng)補(bǔ)貼在整個信貸業(yè)務(wù)中占有很大比重，政策性業(yè)務(wù)占用了農(nóng)村信用社的運(yùn)營資源，從而提高了其運(yùn)營成本，降低了其競爭力。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、效益低以及商業(yè)金融競爭加劇，造成農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況每況愈下，并對未來自身的發(fā)展帶來消極影響。

四是農(nóng)村信用社的監(jiān)管主體太多，導(dǎo)致縣域農(nóng)村信用社無所適從。目前，農(nóng)村信用社的監(jiān)管主體主要包括省聯(lián)社、地方銀保監(jiān)局和央行基層機(jī)構(gòu)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)在利益博弈下政出多門，相互矛盾，給農(nóng)村信用社帶來了許多困擾，在一定程度上影響了農(nóng)村信用社的健康發(fā)展。在實(shí)際操作中，使得縣域農(nóng)村信用社一放就亂、一管就死、無所適從。

三、以中央一號文件為指導(dǎo)，“十四五”期間加快省聯(lián)社改革

近年來，國家多次提出對省聯(lián)社的管理模式進(jìn)行改革。其中，2016—2018年連續(xù)三年的中央一號文件先后提出“開展省聯(lián)社改革試點(diǎn)”“抓緊研究制定省聯(lián)社改革方案”“推動農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革”。2019年初，銀保監(jiān)會、人民銀行等五部委印發(fā)了《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》，提出要積極探索省聯(lián)社的改革路徑，理順農(nóng)村信用社的管理體制，并對基層農(nóng)村信用社和省聯(lián)社之間的關(guān)系進(jìn)行了明確的界定，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村信用社的獨(dú)立法人地位、經(jīng)營的獨(dú)立性，淡化省聯(lián)社在人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的行政管理職能，突出專業(yè)化服務(wù)功能。2020年5月末，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室發(fā)布11條金融改革措施，其中提到要“制定《農(nóng)村信用社深化改革實(shí)施意見》，保持縣域法人地位總體穩(wěn)定，強(qiáng)化正向激勵，統(tǒng)籌做好改革和風(fēng)險化解工作”。從未來看，考慮到各省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不一，農(nóng)信體系的發(fā)展也存在較大差異，省聯(lián)社的改革仍需各省根據(jù)實(shí)際情況因地制宜選定省聯(lián)社的具體改革路徑。但是，無論采取何種路徑，省聯(lián)社改革都要保持與農(nóng)信機(jī)構(gòu)的改革方向相一致，即堅(jiān)持市場化、法治化、企業(yè)化的改革方向，堅(jiān)持農(nóng)信機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”、保證縣域法人地位穩(wěn)定這一原則。同時，要加大金融科技方面的投入和能力建設(shè)，全面提升農(nóng)信機(jī)構(gòu)的金融科技應(yīng)用水平和競爭能力，實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)大潮下農(nóng)信機(jī)構(gòu)健康、高效、可持續(xù)發(fā)展。

目前，各省聯(lián)社都要求將管理機(jī)構(gòu)的省聯(lián)社組建為一級法人機(jī)構(gòu)，將縣聯(lián)社作為省聯(lián)社的分支機(jī)構(gòu)并對其進(jìn)行管理和運(yùn)作的呼聲極高。但是，2021年中央一號文件指出，“保持農(nóng)村信用合作社等縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定，做好監(jiān)督管理、風(fēng)險化解、深化改革工作”。實(shí)際上已經(jīng)否定了以合并為導(dǎo)向組建省級聯(lián)社為一級法人機(jī)構(gòu)的模式?？梢哉f未來組建省聯(lián)社為一級法人機(jī)構(gòu)路徑走不通，筆者認(rèn)為主要原因有：

一是以行政方式將全省的縣域聯(lián)社合并起來并不現(xiàn)實(shí)。目前，農(nóng)村縣域信用社雖然由地方政府主導(dǎo)，但性質(zhì)上也是農(nóng)村合作金融組織。如果以省聯(lián)社作為一級法人的組建必須吸收合并縣級聯(lián)社，縣級聯(lián)社均為獨(dú)立的一級法人組織，合并后將改變和削弱農(nóng)村合作金融的屬性，不能反映農(nóng)民的意愿，依靠行政手段強(qiáng)行合并將對縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不利影響。特別是以省聯(lián)社為一級法人模式組建省農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，將產(chǎn)生脫離縣域經(jīng)濟(jì)和削弱為“三農(nóng)”服務(wù)的意愿及能力的問題，也將背離“三農(nóng)”的性質(zhì)和定位。特別是與中央一號文件提出的“保持農(nóng)村信用合作社等縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”的原則相悖，實(shí)際上這一路徑已經(jīng)不具備政策支持，走不通。

二是省聯(lián)社與基層聯(lián)社目前存在公司治理機(jī)制“倒置關(guān)系”。省聯(lián)社自成立以來，實(shí)際上承擔(dān)著基層聯(lián)社與農(nóng)村合作(商業(yè))銀行的行政管理者角色，類似集團(tuán)公司跟下屬企業(yè)的關(guān)系。由于它是一個行政管理機(jī)關(guān)，與縣聯(lián)社獨(dú)立法人的關(guān)系難以相容，公司治理結(jié)構(gòu)與組織職能不匹配。按照正常的公司治理機(jī)制邏輯，省聯(lián)社的高管應(yīng)該由股東任命，但目前由省政府按干部體制任命考核，作為獨(dú)立法人的縣域農(nóng)村信用社的高管又由不是法人的省聯(lián)社任命，并由省聯(lián)社考核、調(diào)動，這不符合公司治理機(jī)制的要求。另外，省聯(lián)社雖然不是法人機(jī)構(gòu)，但對縣域法人機(jī)構(gòu)農(nóng)村信用社的人、財、物和信貸權(quán)利過度管理，干預(yù)縣域農(nóng)村信用社的合理經(jīng)營和市場開拓，在一定程度上制約了縣域金融的活力。

三是省聯(lián)社組織性質(zhì)定位的模糊因素。社員合作與組織自治是農(nóng)村信用社的性質(zhì)與內(nèi)核，省聯(lián)社是行政機(jī)構(gòu)，不是農(nóng)村信用合作組織，但它對基層聯(lián)社的管控權(quán)利又非常強(qiáng)力，使得農(nóng)村信用社又多了一層外殼即集團(tuán)公司架構(gòu)。省聯(lián)社主體特征和職能定位應(yīng)該是由縣區(qū)級農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自愿入股組成省聯(lián)社法人，經(jīng)省政府授權(quán)，在省政府領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)行使對省內(nèi)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)服務(wù)和管理職能。但目前各地省聯(lián)社基本都在同時扮演多重角色：地方政府主管部門、行業(yè)協(xié)會、經(jīng)營性機(jī)構(gòu)、民間合作組織。由于定位不清、職能過多，省聯(lián)社在實(shí)際運(yùn)行中一個角色都不能完全扮演好。

四是進(jìn)一步完善省聯(lián)社服務(wù)體系和框架，要突出省聯(lián)社的服務(wù)職能。應(yīng)該看到，農(nóng)村信用社改革以來，作為省政府的縣域農(nóng)村金融管理機(jī)構(gòu)，省聯(lián)社在農(nóng)村金融發(fā)展中的作用是不容忽視的?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)考慮在尊重省聯(lián)社歷史地位的前提下，將省聯(lián)社行政管理移交給地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮省聯(lián)社的公共服務(wù)職能。這樣，可以改變目前縣域農(nóng)村信用社管理方面的多方利益博弈，進(jìn)一步釋放縣域農(nóng)村信用社的自主創(chuàng)新能力。同時，省聯(lián)社主要代表縣域農(nóng)村信用社向政府、人民銀行和銀保監(jiān)會等管理機(jī)構(gòu)充分反映基層農(nóng)村信用社的訴求。通過省聯(lián)社由管理職能轉(zhuǎn)為服務(wù)職能，弱化地方政府對農(nóng)村信用社的干預(yù)。通過省聯(lián)社服務(wù)職能的發(fā)揮，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和縣域金融發(fā)展，并且進(jìn)一步促進(jìn)縣域農(nóng)村信用社更好地為“三農(nóng)”服務(wù)。

五是省聯(lián)社要將推進(jìn)金融科技應(yīng)用作為主要服務(wù)職能。中央一號文件要求：“支持市縣構(gòu)建域內(nèi)共享的涉農(nóng)信用信息數(shù)據(jù)庫，用3年時間基本建成比較完善的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用體系。”由于技術(shù)、人才與資源的先天不足，縣域農(nóng)村信用社很難提升金融科技的應(yīng)用水平。金融科技是未來縣域農(nóng)村信用社壯大發(fā)展的核心動力和核心競爭力，但我國大部分農(nóng)信機(jī)構(gòu)金融科技實(shí)力弱小、發(fā)展水平低下，特別是數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的各種成本無法承受。因此，要求省聯(lián)社要充分發(fā)揮其服務(wù)職能。按照中央一號文件的要求“支持市縣構(gòu)建域內(nèi)共享的涉農(nóng)信用數(shù)據(jù)庫”，積極推進(jìn)數(shù)字化平臺建設(shè)，幫助轄內(nèi)農(nóng)信機(jī)構(gòu)搭建信息數(shù)據(jù)庫平臺系統(tǒng)，提升農(nóng)村信用社的數(shù)字化能力和征信能力。最重要的是幫助域內(nèi)縣級聯(lián)社聚集金融科技人才，這是未來縣域農(nóng)村信用社提高競爭力的根本。幫助縣域農(nóng)村信用社加大金融科技應(yīng)用力度，提升金融科技服務(wù)水平。按照中央一號文件的要求，省聯(lián)社要在“十四五”期間負(fù)責(zé)搭建全省農(nóng)村大數(shù)據(jù)平臺和信用征信管理平臺，將省內(nèi)各種信息源統(tǒng)一調(diào)配綜合使用，進(jìn)一步減少農(nóng)村信用社經(jīng)營管理的風(fēng)險。通過構(gòu)建和完善省聯(lián)社服務(wù)縣域農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)省域網(wǎng)絡(luò)和平臺，強(qiáng)化省聯(lián)社的服務(wù)能力。

六是需將省聯(lián)社轉(zhuǎn)型為行業(yè)自律組織?！笆奈濉逼陂g，需通過改革與轉(zhuǎn)型，將省聯(lián)社轉(zhuǎn)變?yōu)榭h域農(nóng)村信用社服務(wù)的行業(yè)自律組織。為了促進(jìn)縣域農(nóng)村信用社發(fā)展，首先，要做好全省農(nóng)村信用社有關(guān)金融數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)匯總工作，為縣域農(nóng)村信用社開展業(yè)務(wù)提供數(shù)據(jù)支持。同時，將省內(nèi)有關(guān)工農(nóng)業(yè)以及商業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展的有關(guān)數(shù)據(jù)建成完整數(shù)據(jù)包和數(shù)據(jù)平臺，為農(nóng)村信用社發(fā)展提供大數(shù)據(jù)支持。其次，要為全省農(nóng)村信用社提供人才培訓(xùn)和新業(yè)務(wù)、新技術(shù)培訓(xùn)支持。發(fā)揮省聯(lián)社人才素質(zhì)較高以及聯(lián)系較廣的優(yōu)勢，幫助縣域農(nóng)村信用社提高業(yè)務(wù)水平核心技術(shù)的應(yīng)用，通過培訓(xùn)提高競爭力。再次，省聯(lián)社應(yīng)通過行業(yè)自律機(jī)制，約束縣域金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為，防止無序競爭以及違規(guī)行為的出現(xiàn)以及風(fēng)險問題的解決。最后，可通過省聯(lián)社自律機(jī)制，向監(jiān)管部門以及政府有關(guān)部門集中反映縣域農(nóng)村聯(lián)社在經(jīng)營管理以及業(yè)務(wù)發(fā)展中遇到的突出問題和矛盾，并幫助協(xié)調(diào)解決。

四、“保持農(nóng)村信用合作社等縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”的基本條件成熟

從我國對農(nóng)村信用社體制進(jìn)行改革的進(jìn)程看，目前已經(jīng)具備中央一號文件所要求“保持農(nóng)村信用合作社等縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定”的基本條件。第一，產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成。實(shí)現(xiàn)以縣(市)為單位統(tǒng)一法人，股權(quán)改造基本結(jié)束。堅(jiān)持保持縣域法人地位不變。第二，建立健全了“三會一層”的法人治理結(jié)構(gòu)，初步形成了激勵約束和相互制衡的決策機(jī)制，信息披露和社會監(jiān)督得到加強(qiáng)，基本上解決了內(nèi)部人員控制問題。第三，經(jīng)營管理機(jī)制持續(xù)轉(zhuǎn)換。推動建立現(xiàn)代農(nóng)村金融企業(yè)制度。農(nóng)村信用社精細(xì)化管理水平明顯提升，農(nóng)村金融主力軍地位進(jìn)一步鞏固。人力資源結(jié)構(gòu)有所改善。經(jīng)過多年人才培養(yǎng)、引進(jìn)和優(yōu)化措施，員工整體素質(zhì)不斷提高。第四，系統(tǒng)性風(fēng)險基本化解。信用社虧損面大幅縮減，高風(fēng)險機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅縮減，歷年虧損掛賬大幅縮減，絕大多數(shù)省份全面消化了歷年虧損掛賬，不良貸款大幅縮減且符合監(jiān)管指標(biāo)，資本充足率大幅提升(達(dá)到監(jiān)管指標(biāo))，盈利狀況大幅改善。第五，支農(nóng)服務(wù)能力顯著提升。縣域服務(wù)覆蓋范圍最廣，縣域貸款投放最多。全國農(nóng)村信用社涉農(nóng)貸款余額占全國銀行業(yè)總額的近1/3，是“三農(nóng)”尤其是廣大農(nóng)民獲得貸款支持的主渠道。發(fā)揮貼近“三農(nóng)”的優(yōu)勢，探索創(chuàng)新推出了一大批低成本、可復(fù)制、易推廣的金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，農(nóng)村貸款難、貸款貴和貸款不方便等問題得到一定緩解。第六，逐步實(shí)施了與商業(yè)銀行統(tǒng)一的審慎監(jiān)管制度、標(biāo)準(zhǔn)和方法。建立了主要監(jiān)管指標(biāo)分層監(jiān)測預(yù)警制度，金融監(jiān)管的針對性、前瞻性和有效性顯著增強(qiáng)。在此基礎(chǔ)上，按照中央一號文件的要求，完全可以做到保持農(nóng)村信用合作社等縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法人地位和數(shù)量總體穩(wěn)定。

五、以中央一號文件為指導(dǎo)，加速“十四五”期間縣域農(nóng)村信用社機(jī)制體制改革

一是繼續(xù)完善現(xiàn)代縣域農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制。一號文件明確指出“堅(jiān)持為農(nóng)服務(wù)宗旨，持續(xù)深化農(nóng)村金融改革。完善涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制”。建立產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，就是堅(jiān)持為農(nóng)服務(wù)宗旨的要求。建立新型縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體制，是完善農(nóng)村金融體系的重要基礎(chǔ)。縣域農(nóng)信機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)改革的核心是縣域農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)保護(hù)。今后不論各地是否建立農(nóng)商銀行等新型金融機(jī)構(gòu)，都必須維護(hù)縣域農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)所有者的合法權(quán)益，發(fā)揮“三農(nóng)”所有者在法人治理中的核心作用。

二是完善農(nóng)信機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)。按照中央一號文件“完善涉農(nóng)機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)控機(jī)制”的要求，進(jìn)一步完善縣域農(nóng)村信用社相互制衡的公司治理結(jié)構(gòu)。充分發(fā)揮股東代表大會、董事會、監(jiān)事會各自不同的作用，建立完善內(nèi)部組織制度，形成有效激勵約束機(jī)制，進(jìn)而提高農(nóng)村信用社支農(nóng)績效和經(jīng)營績效。對于已經(jīng)成功改制的農(nóng)村商業(yè)銀行，可以引入國有資本，在治理結(jié)構(gòu)較為完善的基礎(chǔ)上再次升級。同時，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等數(shù)字技術(shù)健全內(nèi)部管理體制，保證農(nóng)商銀行能夠穩(wěn)定發(fā)展。

三是通過地方專項(xiàng)債補(bǔ)充農(nóng)村中小銀行資本。2020年7月國務(wù)院常務(wù)會議提出，著眼增強(qiáng)金融服務(wù)中小微企業(yè)能力，允許地方政府專項(xiàng)債合理支持中小銀行補(bǔ)充資本金。此后，廣東、山西、浙江、遼寧等地紛紛發(fā)行專項(xiàng)債用于補(bǔ)充中小銀行資本。專項(xiàng)債的發(fā)行體現(xiàn)了地方監(jiān)管部門對多渠道補(bǔ)充中小銀行資本做出的探索，有助于推動中小銀行聚焦小微民營企業(yè)服務(wù)，提升服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2021年9月，中小銀行專項(xiàng)債發(fā)行2064億元，略高于2000億元的計(jì)劃額度。其中，用于支持農(nóng)村信用社、農(nóng)商銀行、農(nóng)村合作銀行的項(xiàng)目266個，金額共計(jì)1312.68億元。在農(nóng)村中小銀行資本補(bǔ)充壓力增大、資本補(bǔ)充能力受限的背景下，通過政府專項(xiàng)債增強(qiáng)部分機(jī)構(gòu)資本厚度，完善其資本結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，提升中小銀行支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力及化解部分機(jī)構(gòu)存量風(fēng)險，有著非常積極的意義。

四是因地制宜，推動不同形式的縣域農(nóng)村信用社以不同組織形式發(fā)展。由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地金融發(fā)展水平也呈現(xiàn)顯著差異，縣域農(nóng)信機(jī)構(gòu)進(jìn)行體制機(jī)制改革時，必須考慮本地區(qū)是否具有相應(yīng)改革條件。按照一號文件“推動農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源”的精神，在堅(jiān)持農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸為“三農(nóng)”服務(wù)的本源基礎(chǔ)上，可以多種組織形式發(fā)展。例如，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，可以進(jìn)行股份制改造，組建農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行等銀行機(jī)構(gòu)，在不偏離支農(nóng)業(yè)務(wù)下，可以進(jìn)行商業(yè)性信貸業(yè)務(wù)；而在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，要繼續(xù)完善縣級法人體制，全力支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五是進(jìn)一步擴(kuò)大縣域農(nóng)村信用社的創(chuàng)新自主權(quán)。以中央一號文件提出的“堅(jiān)持為農(nóng)服務(wù)宗旨，持續(xù)深化農(nóng)村金融改革”“做好監(jiān)督管理、風(fēng)險化解、深化改革工作”為指導(dǎo)原則，監(jiān)管部門以把握大方向和防止風(fēng)險出現(xiàn)為主，監(jiān)管制度措施應(yīng)有利于提高金融中介的效率和有效性，增加農(nóng)村金融服務(wù)供給。按照中央一號文件的要求，“加大對機(jī)構(gòu)法人在縣域、業(yè)務(wù)在縣域的金融機(jī)構(gòu)的支持力度，推動農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)回歸本源”，對縣域農(nóng)村信用社的功能定位監(jiān)管是最為重要的，監(jiān)管的重點(diǎn)是看其是否偏離了“三農(nóng)”方向，是否增強(qiáng)了服務(wù)“三農(nóng)”的能力。從監(jiān)管措施看，一切措施都要看是否有利于增強(qiáng)縣域農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險的能力，是否有利于農(nóng)村金融市場的穩(wěn)定運(yùn)行，防止過度監(jiān)管導(dǎo)致農(nóng)村信用社過度競爭和逆向選擇問題。監(jiān)管部門對農(nóng)信機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新與發(fā)展，即要有一些基本的標(biāo)準(zhǔn)，也要給當(dāng)?shù)亟?jīng)營主體留有一定空間，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融發(fā)展的實(shí)際情況，給予基層農(nóng)信機(jī)構(gòu)充分的創(chuàng)新自主權(quán)。

六是不斷提高人才素質(zhì)，加大農(nóng)村信用社金融科技應(yīng)用和創(chuàng)新力度，打造新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。首先，盡快改進(jìn)和提升農(nóng)村信用社人才素質(zhì)。未來提高農(nóng)村信用社競爭力的根本在人才，必須減少“近親”現(xiàn)象，招收大學(xué)生和研究生，引進(jìn)急需的專門人才，促使人才水平進(jìn)一步提高，人才結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。其次，加快農(nóng)村信用社金融科技的改造和應(yīng)用，采取一切措施，使農(nóng)村信用社金融科技水平與其他銀行類金融機(jī)構(gòu)拉平。特別是要推動農(nóng)村信用社數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升縣域農(nóng)村信用社的金融科技競爭力，提升農(nóng)村信用社的數(shù)字化金融服務(wù)能力。