羅珮云

（中國共產(chǎn)黨資陽市雁江區(qū)委員會(huì)辦公室，四川 資陽 641300）

當(dāng)今社會(huì)，各行各業(yè)都在迅猛發(fā)展。行政事業(yè)單位作為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指導(dǎo)者和引路人，就必須適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)要求，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的高低對(duì)行政事業(yè)單位決策力影響程度較大。因此，內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位管理中擔(dān)任著重要的角色，對(duì)于當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也具有較高的影響。由于我國內(nèi)控制度的發(fā)展比較滯后，尤其在行政事業(yè)單位中發(fā)展也并不完善，所以強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制已經(jīng)迫在眉睫。

一、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

近年來，我國政府對(duì)內(nèi)控制度的建設(shè)越來越重視。但是從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)不理想，還存在諸多難題，內(nèi)控制度中的問題也非常突出，限制了行政事業(yè)單位的發(fā)展，如何更好地建立和完善行政事業(yè)單位內(nèi)控制度是當(dāng)前面臨的重要難題。

（一）內(nèi)部環(huán)境方面的問題

內(nèi)部環(huán)境是內(nèi)部控制的一個(gè)要素，體現(xiàn)在單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力和責(zé)任的劃分、內(nèi)部審計(jì)流程等方面。內(nèi)部環(huán)境的好壞能夠?qū)?nèi)控制度的發(fā)揮起著基礎(chǔ)性作用。

1.領(lǐng)導(dǎo)干部的內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

目前，很多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部往往不大重視內(nèi)部控制，對(duì)內(nèi)部控制缺乏相關(guān)的了解，導(dǎo)致內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，認(rèn)為內(nèi)部控制不僅不會(huì)促進(jìn)單位的發(fā)展，還會(huì)造成更多的成本支出，還沒有意識(shí)到內(nèi)控是一個(gè)不斷變化的過程。隨著外部環(huán)境的更迭、發(fā)展水平的提高，已有的內(nèi)控制度不再適合單位發(fā)展，不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，更不用說對(duì)問題進(jìn)行解決和糾錯(cuò)了。

2.會(huì)計(jì)控制制度和內(nèi)部審計(jì)體系不完備

我國行政事業(yè)單位中，會(huì)計(jì)工作程序不清晰，沒有制定出嚴(yán)格的審簽程序，也沒有設(shè)置正規(guī)的財(cái)務(wù)部門，會(huì)計(jì)、出納、審核等都是單位其他人員兼職，更有甚者由一人包辦，完全忽視內(nèi)部崗位分離原則；出現(xiàn)了賬證、賬表、賬實(shí)不相符、現(xiàn)金管理不合規(guī)定的情況；有的會(huì)計(jì)人員素質(zhì)偏低，非專業(yè)人員對(duì)會(huì)計(jì)工作基本的原理都不清楚，新會(huì)計(jì)按照前任會(huì)計(jì)的模板進(jìn)行復(fù)制，造成財(cái)務(wù)工作混亂，無法實(shí)施內(nèi)部控制，也不能起到監(jiān)督的作用；極容易出現(xiàn)虛假會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)、虛列支出、私設(shè)小金庫的現(xiàn)象?；诖耍瑫?huì)計(jì)控制完全不能夠起到它應(yīng)有的作用。

在會(huì)計(jì)控制的監(jiān)督過程中，內(nèi)部審計(jì)工作貫徹整個(gè)會(huì)計(jì)控制監(jiān)督過程，是會(huì)計(jì)控制的核心部分。內(nèi)部審計(jì)是對(duì)行政事業(yè)單位各類業(yè)務(wù)和控制進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，督促單位按照各項(xiàng)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)遵守工作程序。它不僅對(duì)控制過程進(jìn)行監(jiān)督，而且是對(duì)內(nèi)控的再控制。然而在現(xiàn)階段，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部審計(jì)沒有提上管理日程，造成內(nèi)部審計(jì)體系并不完整，內(nèi)部審計(jì)在日常管理中沒有發(fā)揮作用。有的單位實(shí)行一把手負(fù)責(zé)制，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性不高，領(lǐng)導(dǎo)能夠左右內(nèi)部審計(jì)的結(jié)果；有的單位對(duì)內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)涵缺乏深刻的理解，把內(nèi)部審計(jì)簡單地看成會(huì)計(jì)監(jiān)督，只是強(qiáng)調(diào)查漏補(bǔ)缺的功能，卻忽視了防漏防缺的功能，不能發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的真正職能；有的單位從事內(nèi)部審計(jì)工作的人員素質(zhì)不高，更沒有獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，造成內(nèi)部審計(jì)工作力量薄弱，不能夠有效地完成內(nèi)部審計(jì)工作。這樣的內(nèi)部審計(jì)只是一種形式上的表現(xiàn)，缺乏實(shí)際監(jiān)督作用。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的問題

目前，行政事業(yè)單位缺少風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的緊急應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)。因此，在單位面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，單位沒有制定有效的應(yīng)對(duì)措施。而現(xiàn)在我國在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，行政事業(yè)都沒有能力對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和分析。所有單位在日常管理過程中，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化評(píng)估，領(lǐng)導(dǎo)者往往都是根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)來面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，不能夠依據(jù)科學(xué)的規(guī)范、方法來對(duì)單位面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防。

（三）控制活動(dòng)方面的問題

當(dāng)前，我國大部分行政事業(yè)單位沒有建立起可供操作的內(nèi)控制度，內(nèi)部控制活動(dòng)也并不完整，不能涵蓋到行政事業(yè)單位的所有業(yè)務(wù)流程上。甚至有些單位內(nèi)控制度只是一個(gè)擺設(shè)，為了應(yīng)付檢查而設(shè)置，日常工作均未按照制度來執(zhí)行。如果內(nèi)控制度得不到嚴(yán)格執(zhí)行，再完美的內(nèi)控制度也只是一紙空文。部分單位在內(nèi)控活動(dòng)過程中仍然存在著“一言堂”的現(xiàn)象，管理者缺乏民主意識(shí)而獨(dú)斷專行，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不能將正確的內(nèi)控指令傳達(dá)給工作人員，導(dǎo)致內(nèi)控不能起到應(yīng)有作用。而不夠完善的內(nèi)控制度，同時(shí)又存在著控制薄弱環(huán)節(jié)、控制程序不合理和執(zhí)行力度不強(qiáng)等問題，使各個(gè)單位在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)難以防患于未然。

（四）信息溝通方面的問題

隨著信息技術(shù)水平的提高，很多適合行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了比較成熟階段，采用這些成熟的信息技術(shù)已經(jīng)是行政事業(yè)單位發(fā)展的重要內(nèi)容。一個(gè)好的信息溝通系統(tǒng)能夠及時(shí)、全面、正確地提供單位運(yùn)行情況的信息。但是目前，我國很多行政事業(yè)單位對(duì)此重視程度不高，信息溝通渠道也不暢，沒有建立相對(duì)應(yīng)的、完善的信息管理機(jī)制，這樣信息傳遞過程中主會(huì)出現(xiàn)效果差、及時(shí)性差的現(xiàn)象，管理者就不能獲得準(zhǔn)確的信息，不能做出正確的決策，將極大地阻礙國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（五）內(nèi)部監(jiān)督方面的問題

內(nèi)部監(jiān)督主要是監(jiān)督檢查行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施，評(píng)價(jià)內(nèi)控的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控的缺陷，根據(jù)情況的變化采取必要的措施，及時(shí)加以改進(jìn)。內(nèi)控制度重在執(zhí)行，缺少了內(nèi)部監(jiān)督就不能夠很好地判斷內(nèi)部控制執(zhí)行的優(yōu)劣。例如單位對(duì)銀行余額變化的及時(shí)性和準(zhǔn)確性沒有進(jìn)行監(jiān)督，那么內(nèi)部控制就可能無法判斷銀行存款是否按照法律法規(guī)的規(guī)定使用。如果發(fā)生這種情況的話，可能就會(huì)出現(xiàn)會(huì)計(jì)造假、出納挪用資金等行為，嚴(yán)重危害單位的利益。

我國行政事業(yè)單位在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)，監(jiān)督體系不夠健全，內(nèi)部監(jiān)督不到位。主要表現(xiàn)在：單位對(duì)于內(nèi)部監(jiān)督的重視程度不足，認(rèn)為內(nèi)部監(jiān)督只是財(cái)務(wù)檢查工作的一部分，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失，內(nèi)部監(jiān)督部門設(shè)置也不健全。即使建立了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)，也不能完全涵蓋控制活動(dòng)的全過程；甚至內(nèi)部監(jiān)督部門受行政領(lǐng)導(dǎo)，而不是向全體員工負(fù)責(zé)，迫使內(nèi)部監(jiān)督處處受限，執(zhí)行力不強(qiáng)。

二、完善我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題的對(duì)策

根據(jù)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展分析，順應(yīng)內(nèi)控發(fā)展要求，建立健全符合我國行政事業(yè)單位工作性質(zhì)的、具有我國特色的內(nèi)控制度已經(jīng)擺上重要日程。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上，要將單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入內(nèi)部控制體系中，讓單位的內(nèi)控為單位發(fā)展服務(wù)，把內(nèi)部控制目標(biāo)進(jìn)一步提升到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度上。為此在建立內(nèi)控體系的過程中，要考慮到與企業(yè)性質(zhì)的不同，不能照搬企業(yè)的內(nèi)控制度，應(yīng)該參照我國最新行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，建立符合行政事業(yè)單位自身的內(nèi)控制度，全面提升內(nèi)部控制的有效性。

（一）加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

首先，強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)程度，首先從領(lǐng)導(dǎo)著手，提升領(lǐng)導(dǎo)者的管理水平和重視程度，樹立現(xiàn)代管理理念，不能目光短淺，只是應(yīng)付檢查，忽略單位的長期發(fā)展。領(lǐng)導(dǎo)者要主動(dòng)、自覺地遵守內(nèi)控制度，以身作則，從自我做起，不以權(quán)力凌駕于內(nèi)控制度之上，為形成良好的內(nèi)部控制環(huán)境做好榜樣。而在單位內(nèi)控制度的制定與實(shí)施中，會(huì)計(jì)人員是重要的一環(huán)。提高和改善行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的素質(zhì)、加強(qiáng)職業(yè)道德教育，是確保內(nèi)部控制能夠有效實(shí)施的前提條件。必須對(duì)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行全面系統(tǒng)的培訓(xùn)，并建立崗位考核制度。

其次，內(nèi)控制度的建設(shè)同樣需要全體人員的共同努力。增強(qiáng)職工內(nèi)控意識(shí)，通過在本單位定期或不定期舉行內(nèi)控制度的培訓(xùn)，讓職工清楚內(nèi)控制度的概念，了解內(nèi)部控制的目標(biāo)和具體要求，界定相關(guān)人員的職責(zé)和權(quán)利，明確自己的一舉一動(dòng)都要受到內(nèi)控制度的約束，讓內(nèi)控制度內(nèi)深入人心，在整個(gè)單位建立起良好的內(nèi)部環(huán)境。

最后，加強(qiáng)單位內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)控制度進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，針對(duì)問題和可能出現(xiàn)的問題提出意見和改進(jìn)的建議，將不合法、不合規(guī)的行為控制在萌芽狀態(tài)并及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)救。內(nèi)部審計(jì)是單位內(nèi)部控制的一個(gè)部分。為了保證內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮其監(jiān)督的作用，各單位應(yīng)積極開展內(nèi)部審計(jì)工作，賦予內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)充分的權(quán)利，同時(shí)提高其在組織環(huán)境中的獨(dú)立性，保持和提高內(nèi)部審計(jì)人員的素質(zhì)水平，重視內(nèi)部審計(jì)人員的內(nèi)部控制及相關(guān)審計(jì)、會(huì)計(jì)知識(shí)的培訓(xùn)，使其能勝任工作。

（二）健全行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立就是為了更好地規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)因素，但是我國行政事業(yè)單位“一言堂”的現(xiàn)象較多，內(nèi)控制度體系還在建設(shè)過程中，所以需要健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)各單位要評(píng)估自身的長處，回避不足，利用風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)化程序?qū)挝徽麄€(gè)日常工作過程進(jìn)行評(píng)估和量化。尤其是在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估過程中，不能只利用過去的財(cái)務(wù)報(bào)表等數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估，其缺乏對(duì)整個(gè)單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的衡量，難以反映出單位風(fēng)險(xiǎn)的全貌。為了有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)管理要從事后向事前推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管要在事件發(fā)生的早期階段加以控制，進(jìn)行提前預(yù)防。在風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行全過程監(jiān)控，并進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)解析、分析，制定出風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略。同時(shí)充分識(shí)別各種潛在風(fēng)險(xiǎn)，不斷降低發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能，提出可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的解決措施。

（三）加強(qiáng)行政事業(yè)單位控制活動(dòng)的執(zhí)行力

行政事業(yè)單位內(nèi)控制度能夠發(fā)揮預(yù)期的功效，必須保證內(nèi)控制度在單位得到強(qiáng)力執(zhí)行和有效遵循。同時(shí)，必須弄清楚在執(zhí)行過程中取得了哪些成就，出現(xiàn)了哪些問題，為什么內(nèi)控制度沒有得到執(zhí)行或沒有得到充分執(zhí)行，以及可能造成哪些后果，只有這樣，我們才能發(fā)揮內(nèi)部控制的作用。在內(nèi)部控制活動(dòng)中，會(huì)計(jì)制度控制、授權(quán)控制和資產(chǎn)管理是三個(gè)非常重要的方面。加強(qiáng)會(huì)計(jì)制度控制，要嚴(yán)格按照國家規(guī)定制定完善會(huì)計(jì)制度和核算體系，重視本單位的基礎(chǔ)會(huì)計(jì)工作，明確會(huì)計(jì)處理流程和相關(guān)會(huì)計(jì)制度，嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)計(jì)處理流程，保證會(huì)計(jì)控制制度的實(shí)施，提高會(huì)計(jì)信息化水平。對(duì)于授權(quán)控制，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的管理，防止超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍、超權(quán)限辦理業(yè)務(wù)的現(xiàn)象發(fā)生。在具體經(jīng)辦每筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的時(shí)候需經(jīng)過多人經(jīng)辦、多人審批，超過一定數(shù)額資金的支出和使用都必須由單位領(lǐng)導(dǎo)層共同商議決定。同時(shí)在資產(chǎn)管理過程中，要把國有資產(chǎn)安全當(dāng)作內(nèi)部控制的重點(diǎn)，通過對(duì)資產(chǎn)的聯(lián)系控制和相關(guān)資產(chǎn)的日常管理及定期盤點(diǎn)，及時(shí)反映資產(chǎn)的庫存信息，進(jìn)而充分反映單位的資產(chǎn)動(dòng)態(tài)，保證國有資產(chǎn)的安全。

（四）完善行政事業(yè)單位信息溝通系統(tǒng)

建立健全的信息通信系統(tǒng)是有效實(shí)施內(nèi)部控制的先決條件。信息溝通主要通過對(duì)內(nèi)部控制相關(guān)信息的評(píng)價(jià)來獲得，而對(duì)內(nèi)部控制信息溝通有效性的評(píng)價(jià)主要取決于單位各類人員能否及時(shí)反饋信息、領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)員工信息的重視程度以及是否能采納合理的建議。因此，在建立內(nèi)控制度的過程中，必須先建立和完善內(nèi)部信息溝通體系，形成嚴(yán)格的內(nèi)部信息控制制度，為實(shí)施內(nèi)部控制提供條件，加強(qiáng)內(nèi)控制度運(yùn)行平臺(tái)的建設(shè)，利用信息技術(shù)建立網(wǎng)絡(luò)化的內(nèi)部控制組織體系，暢通內(nèi)部信息溝通渠道，加速信息反饋，進(jìn)而提高內(nèi)部控制的有效性。

（五）健全行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是各單位健康發(fā)展的重要條件。積極構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，完善單位內(nèi)部控制體系，能使單位健康高效地發(fā)展。首先，要加深領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，通過宣傳、會(huì)議等手段提高工作人員的內(nèi)部監(jiān)督意識(shí)；其次，確保單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，賦予內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)充分的權(quán)力，保證內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的報(bào)告渠道暢通；最后，要實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的內(nèi)部監(jiān)督，合理確定內(nèi)部監(jiān)督的范圍和頻率，以日常監(jiān)督為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)監(jiān)督為補(bǔ)充的監(jiān)督模式。

在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，外部監(jiān)督的重要作用不容忽視。外部監(jiān)督主要由紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計(jì)部門和輿論監(jiān)督部門牽頭。由于部分行政事業(yè)單位人員和資金的不足，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制也存在一些缺陷，此時(shí)外部監(jiān)督對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效發(fā)揮而言具有重要意義。

三、結(jié)束語

綜上所述，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)控制度，應(yīng)優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要意義，完善行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制活動(dòng)的執(zhí)行力度，完善內(nèi)部信息溝通體系，提高與外部溝通的暢通程度，建立健全有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)與實(shí)施是一項(xiàng)龐大的工程，需要運(yùn)用各種力量，內(nèi)部控制體系的完善又是一個(gè)累積的過程，需要行政事業(yè)單位在實(shí)踐過程中去不斷剖析和總結(jié)，不斷修改和評(píng)價(jià)，最終形成一套行政事業(yè)單位自身的內(nèi)控制度。