文/錢慧 高飛

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，堅(jiān)持鄉(xiāng)村全面振興。此后，國(guó)家鄉(xiāng)村振興局的設(shè)立、《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的通過(guò)等一系列行動(dòng)彰顯出黨和國(guó)家堅(jiān)定落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決心。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保在此背景下應(yīng)運(yùn)而生，旨在借用市場(chǎng)力量釋放農(nóng)地活力，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。而現(xiàn)有法律回避了關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律屬性的定位問(wèn)題，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的方式、權(quán)利構(gòu)造、實(shí)施機(jī)制皆失去了基礎(chǔ)。本文欲在準(zhǔn)確定位土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律屬性的基礎(chǔ)上，重新審視其融資擔(dān)?；顒?dòng)在法律與實(shí)踐中面臨的突出問(wèn)題，探尋多層次的完善路徑，以期對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度的健全和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)有所助益。

一、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的現(xiàn)實(shí)需求和制度基礎(chǔ)

（一）鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村融資的現(xiàn)實(shí)需求

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化生產(chǎn)、規(guī)?；?jīng)營(yíng)、科學(xué)化管理對(duì)農(nóng)業(yè)的資本供應(yīng)提出了要求，需要厚實(shí)的資金基礎(chǔ)。然而當(dāng)下的農(nóng)業(yè)資金投入主要來(lái)源于國(guó)家，無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求、阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐，因此還需更多依靠市場(chǎng)配置來(lái)拓寬資金的來(lái)源渠道。農(nóng)村金融在農(nóng)業(yè)發(fā)展中舉足輕重，為農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)營(yíng)提供資金支持，而現(xiàn)下農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展緩慢，成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度短板。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要出發(fā)，以融資擔(dān)保新形式活躍農(nóng)村金融市場(chǎng)，有利于平衡農(nóng)業(yè)資金的供需矛盾、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、解決農(nóng)業(yè)融資難問(wèn)題。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資的制度基礎(chǔ)

我國(guó)自古以來(lái)為農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)地一直承載著經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)保障的特定功能。改革開(kāi)放前，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)地歸集體所有，然而社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展使得集體經(jīng)濟(jì)的短板日益凸顯。改革開(kāi)放后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，改變了農(nóng)地的權(quán)屬結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)煥發(fā)生機(jī)。但是在此權(quán)利結(jié)構(gòu)下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受限，無(wú)法促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)，二元權(quán)利體系難以滿足農(nóng)民對(duì)于充分實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)需求，[1]因而農(nóng)村土地又經(jīng)歷了從“二權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的制度嬗變。2014年中央1號(hào)文件對(duì)農(nóng)村改革進(jìn)行了全面部署，要求在維護(hù)農(nóng)地集體所有的同時(shí)，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，以構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。自此，“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一基本方向不斷得到明確。

政策上的變革必然要求相關(guān)法律也隨之完善?！睹穹ǖ洹肪幱喼暗摹段餀?quán)法》曾將集體所有的土地使用權(quán)列為不得抵押的財(cái)產(chǎn)。舊《農(nóng)村土地承包法》（下文稱《承包法》）也顯示農(nóng)地不得抵押的態(tài)度傾向。然而隨著“三權(quán)分置”持續(xù)推進(jìn)、土地改革日益深化，2019年頒布的新《承包法》為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”單設(shè)一節(jié)，并于第四十七條首次確認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)允許融資擔(dān)保。2021年頒布的《民法典》刪去了“耕地不能抵押”這一規(guī)定，并于物權(quán)編“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一章中增設(shè)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在第三百四十二條規(guī)定了一定條件下可通過(guò)抵押流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。以法律形式確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其融資擔(dān)保，是土地改革的一項(xiàng)重大進(jìn)步。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度的困境檢視

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“三權(quán)分置”農(nóng)村土地政策的不斷推進(jìn)，我國(guó)的中央政策、法律制度和改革試點(diǎn)實(shí)踐都作出了及時(shí)響應(yīng)，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保給予了肯定，并為其提供體制保障。然而現(xiàn)有的法律規(guī)定都還比較籠統(tǒng)，下文將在理論研究和試點(diǎn)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，分析概括農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保所面臨的幾大困境。

（一）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)不明確

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)定位是實(shí)現(xiàn)其融資擔(dān)保的基礎(chǔ)，而現(xiàn)行法律皆對(duì)此予以回避，引發(fā)了學(xué)界討論聲不斷、爭(zhēng)議頻出。我國(guó)《民法典》明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，卻未明確分置出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)屬何種性質(zhì)。新《承包法》亦如此，雖將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)單設(shè)一節(jié)，卻回避了其性質(zhì)歸屬問(wèn)題。法律規(guī)定不明，致使學(xué)界主張各異，尚不統(tǒng)一。關(guān)于其權(quán)利性質(zhì)主要有以下觀點(diǎn)：

第一，用益物權(quán)說(shuō)。認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種以使用、收益、占有農(nóng)村土地為目的設(shè)立的次級(jí)用益物權(quán)。[2]理由在于：其一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被明確定為用益物權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與其在產(chǎn)生方式和法律保護(hù)力度上相似，在法律屬性上也應(yīng)保持一致；其二，采取用益物權(quán)的法律定性是出于“三權(quán)分置”政策目標(biāo)的考量，其更有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)揮土地的交換價(jià)值和使用價(jià)值。

第二，債權(quán)說(shuō)。認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)是農(nóng)地租賃關(guān)系，應(yīng)歸為債權(quán)。理由在于：其一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在承包經(jīng)營(yíng)合同的基礎(chǔ)上建立，實(shí)質(zhì)發(fā)揮著原土地承包權(quán)的租賃功能[3]，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍和方式也符合債權(quán)特征。其二，從對(duì)比分析的角度[4]和“一物一權(quán)”的原則[5]出發(fā)，采用債權(quán)說(shuō)可以有效避免同相關(guān)理論間的爭(zhēng)議。

第三，物權(quán)債權(quán)二元說(shuō)。依據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合同期限進(jìn)行分類，將合同期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，五年及以下的定性為債權(quán)。[6]其主要緊扣法條原文和合同內(nèi)容對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)展開(kāi)定性，主張根據(jù)不同的合同需求為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保提供不同力度的保護(hù)，反對(duì)一刀切，使相關(guān)問(wèn)題的處理更加靈活。

（二）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保方式不明確

我國(guó)《民法典》僅規(guī)定通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地，取得權(quán)屬證書的，可以采抵押方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但對(duì)以其他方式取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以進(jìn)行擔(dān)保未明確規(guī)定。新《承包法》對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能否進(jìn)行融資擔(dān)保給予了法律上的肯定，然而對(duì)于應(yīng)采取何種擔(dān)保方式的問(wèn)題卻未予明確，引發(fā)學(xué)界分歧。

如前文所述，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)是后續(xù)融資活動(dòng)確定擔(dān)保方式、實(shí)施機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。而正因?yàn)榉缮蠜](méi)有明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性，學(xué)者們基于不同的性質(zhì)認(rèn)定，相應(yīng)主張采取不同的擔(dān)保方式：堅(jiān)持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)歸屬于用益物權(quán)的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)采用抵押方式來(lái)?yè)?dān)保；堅(jiān)持債權(quán)說(shuō)的學(xué)者主張采取質(zhì)押的擔(dān)保方式；堅(jiān)持物權(quán)債權(quán)二元說(shuō)的，認(rèn)為合同期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)采取抵押，合同期限五年及以下的采取質(zhì)押方式擔(dān)保更為合適。[7]

另外，法律上的籠統(tǒng)規(guī)定造成了理論的模糊和實(shí)踐的難題。但也正是因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源的復(fù)雜性，導(dǎo)致法律難以明確界定其性質(zhì)，繼而僅以“融資擔(dān)保”這一寬泛用詞來(lái)規(guī)定其擔(dān)保方式?！叭谫Y擔(dān)?！蹦依说盅?、質(zhì)押等多種擔(dān)保方式，法律試圖以概括性的概念來(lái)暫時(shí)緩解無(wú)法確定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟是采用抵押還是質(zhì)押擔(dān)保方式的法律困境。但這種做法存在弊端，不符合“物權(quán)法定”的原則要求，籠統(tǒng)地以“擔(dān)保物權(quán)”這一上位物權(quán)種類來(lái)界別，缺乏具體性。[8]

（三）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度不完善

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否需要登記、登記的效力以及在其融資擔(dān)保活動(dòng)中是否需要以登記作為擔(dān)保設(shè)立的要件等問(wèn)題，是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度構(gòu)造的重要內(nèi)容，但我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)此問(wèn)題的規(guī)定尚不統(tǒng)一。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的成立是否需要登記的問(wèn)題上，我國(guó)《民法典》第三百四十一條和新《承包法》第四十一條根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限的不同作出了不同的規(guī)定，對(duì)流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采取登記對(duì)抗主義，五年以下的未作規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐對(duì)未規(guī)定情形下的操作無(wú)法可依。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保，我國(guó)《民法典》沒(méi)有明確規(guī)定，新《承包法》第四十七條規(guī)定采取登記對(duì)抗主義。

另外，采用登記對(duì)抗主義可能會(huì)導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保出現(xiàn)以下兩種風(fēng)險(xiǎn)：第一，如果在融資擔(dān)保時(shí)擔(dān)保權(quán)人未要求登記，而后土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人又將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給善意第三人，此時(shí)的擔(dān)保物權(quán)無(wú)法產(chǎn)生對(duì)抗效力，擔(dān)保權(quán)人不得向第三人主張權(quán)利要求，擔(dān)保權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。第二，“三權(quán)分置”會(huì)使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)突破“熟人社會(huì)”的流通范圍，轉(zhuǎn)為市場(chǎng)性質(zhì)的“陌生人交易”模式，權(quán)利主體不再限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其交易的安全性和穩(wěn)定性會(huì)遭受沖擊，原登記對(duì)抗模式的保護(hù)力度是否足夠存疑。

（四）擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)困難

現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保難以廣泛推行的一個(gè)重要原因就是擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)面臨眾多困難，打擊了相關(guān)主體的融資擔(dān)保積極性。其困難主要源自以下幾個(gè)方面：

第一，傳統(tǒng)的擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)方式受到限制。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有特殊性，新《承包法》第三十八條表明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體具有限定性，要求土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人需具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或資質(zhì)?，F(xiàn)階段土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保主要發(fā)生在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與銀行金融機(jī)構(gòu)之間，若以折價(jià)、拍賣、變賣等傳統(tǒng)方式實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)，金融機(jī)構(gòu)就成了新的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，而金融機(jī)構(gòu)并非專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，往往不具備相應(yīng)的能力或資質(zhì)來(lái)接管農(nóng)地以成為適格的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人。另外，在承包權(quán)人與經(jīng)營(yíng)權(quán)人合一的情況下，兩項(xiàng)權(quán)利未分離，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)若以傳統(tǒng)擔(dān)保方式實(shí)現(xiàn)，會(huì)導(dǎo)致承包人失去作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的身份屬性。

第二，缺乏專業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的影響因素復(fù)雜多樣，包含了自然環(huán)境和金融市場(chǎng)中的眾多方面，目前還未形成統(tǒng)一、科學(xué)的價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而易造成金融機(jī)構(gòu)融資積極性低、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人因土地價(jià)值被低估而遭受權(quán)益侵害等現(xiàn)象。同時(shí)，缺乏專業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍，缺乏專業(yè)主體操作，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保實(shí)現(xiàn)困難。

第三，缺乏土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不同于一般的交易標(biāo)的，作為一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，其所背負(fù)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)、政策和法律目標(biāo)，都表明其需要一個(gè)更具專業(yè)性的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)平臺(tái)。然而現(xiàn)階段尚缺乏這樣一個(gè)市場(chǎng)平臺(tái)。當(dāng)前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)化程度低，主要局限于“熟人”之間；缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)，轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的構(gòu)建較為混亂，缺乏規(guī)范性；專業(yè)的市場(chǎng)信息發(fā)布平臺(tái)還未建立，信息傳遞困境迭出。這些都嚴(yán)重削弱了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)活力，致使擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)困難。

三、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保制度的完善路徑

（一）確立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)的性質(zhì)

通過(guò)梳理對(duì)比學(xué)者們關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的各種主張，可以發(fā)現(xiàn)每個(gè)觀點(diǎn)都有正當(dāng)?shù)恼摀?jù)支持。但相較而言，債權(quán)說(shuō)混淆了土地租賃權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，對(duì)充分激活農(nóng)地價(jià)值造成阻礙；二元說(shuō)擾亂了當(dāng)下民法中關(guān)于權(quán)利理論的基本邏輯，一項(xiàng)權(quán)利不可能兼具物權(quán)、債權(quán)兩種屬性，違背“物債兩分”原則，還易造成立法與司法的混亂。[9]所以，筆者更加贊同用益物權(quán)說(shuō)。

第一，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)衍生而來(lái)，法律性質(zhì)上一脈相承?！叭龣?quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可在保留其承包人身份的同時(shí)，僅對(duì)外單獨(dú)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已被明確定性為用益物權(quán)，因而從中分離出來(lái)并加以轉(zhuǎn)讓的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)與之保持一致性。

第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采用益物權(quán)性質(zhì)有利于契合“三權(quán)分置”的政策，形成科學(xué)合理的農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)。為解決“兩權(quán)分離”之下農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)抑制土地流轉(zhuǎn)、制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題，我國(guó)深化農(nóng)地改革，推出“三權(quán)分置”的土地政策，構(gòu)建新型農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)有機(jī)統(tǒng)一，激發(fā)農(nóng)地活力。

第三，物權(quán)性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有助于實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。物權(quán)有更強(qiáng)的排他性、支配性、優(yōu)先性，也更具保護(hù)性，因而采取物權(quán)屬性有助于形成穩(wěn)定安全的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)更加規(guī)范安全，減少融資風(fēng)險(xiǎn)、激發(fā)融資熱情、盤活土地價(jià)值，從而助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采取抵押擔(dān)保方式

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)決定了其融資擔(dān)保時(shí)應(yīng)采用的方式。上文中筆者贊同用益物權(quán)性質(zhì)說(shuō)，相應(yīng)地認(rèn)為應(yīng)采取抵押的擔(dān)保方式。除去性質(zhì)這一因素之外，主張采用抵押擔(dān)保方式還有以下原因：

第一，《民法典》第三百九十五條規(guī)定法律法規(guī)未禁止抵押的財(cái)產(chǎn)可以抵押，第四百四十條指出法律法規(guī)明確表示可以出質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利方可出質(zhì)。而目前法律制度未將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)列入禁止抵押范疇，卻也未規(guī)定其可以出質(zhì)。如此看來(lái)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，但不能質(zhì)押。

第二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，而不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利之上不可設(shè)置權(quán)利質(zhì)權(quán)?，F(xiàn)行民法體系是將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利納入抵押范疇，動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸入質(zhì)押范疇，所以法律上沒(méi)有以質(zhì)押作為不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利擔(dān)保方式的規(guī)定。不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利之所以不宜進(jìn)行質(zhì)押，是因?yàn)橘|(zhì)押需要轉(zhuǎn)移占有，權(quán)利質(zhì)押還需以登記為要件，而權(quán)利質(zhì)押一般是債權(quán)、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利，鮮有不動(dòng)產(chǎn)之上的權(quán)利，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利質(zhì)押不契合質(zhì)權(quán)的定限物權(quán)性質(zhì)[10]，因而不宜采用質(zhì)押方式。

第三，法律已作出偏向“抵押”的政策選擇，試點(diǎn)實(shí)踐的成效也是對(duì)“抵押”方式的認(rèn)可。如《民法典》第三百四十二條規(guī)定，以其他方式承包農(nóng)地，經(jīng)登記取得權(quán)屬證書的，可依法采用抵押方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，還有第四百十八條提到“以集體所有土地的使用權(quán)依法抵押”，可見(jiàn)不少條文都明確使用了“抵押”字眼，表明了立法的已有態(tài)度。同時(shí)，中央頒行的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保試點(diǎn)文件基本皆規(guī)定采取抵押擔(dān)保方式，地方上也紛紛開(kāi)展抵押試點(diǎn)，積極探索農(nóng)地發(fā)展新模式，為融資擔(dān)保制度提供了經(jīng)驗(yàn)參考，所取得的成效證明了抵押方式的正確性、有效性。

（三）健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度

對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的設(shè)立，現(xiàn)行立法規(guī)范不統(tǒng)一，立法態(tài)度偏向于采取登記對(duì)抗主義。然而筆者深覺(jué)遵循登記生效主義更為適宜。

第一，在現(xiàn)行的民法體系中，登記是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利抵押的生效要件，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，也應(yīng)采取登記生效主義，以此維護(hù)物權(quán)體系立法的系統(tǒng)協(xié)調(diào)性。

第二，全國(guó)范圍內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作已基本完成[11]，這為日后規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做好了前提準(zhǔn)備，也為構(gòu)建與發(fā)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記系統(tǒng)和有關(guān)制度打下了基石。

第三，采取登記生效主義，有利于明晰土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬狀態(tài)，保障流轉(zhuǎn)安全?！叭龣?quán)分置”政策旨在釋放農(nóng)地活力、盤活土地價(jià)值，為此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被賦予了更多的市場(chǎng)性功能。與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人員獲得，其享有無(wú)需具備特殊身份，也不負(fù)擔(dān)生活保障功能。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)增多，收入來(lái)源日趨多樣化，農(nóng)地不再作為他們收入來(lái)源基本保障。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上已是一種市場(chǎng)化的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，這就決定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須脫離原來(lái)的“熟人社會(huì)”，擴(kuò)展到“陌生人社會(huì)”。而這樣的轉(zhuǎn)變必然會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的交易方式造成挑戰(zhàn)，需要強(qiáng)化對(duì)土地流轉(zhuǎn)安全的維護(hù)。登記對(duì)抗模式下出現(xiàn)糾紛時(shí)，難以充分保護(hù)融資擔(dān)保雙方主體的利益，因此采取登記生效主義更為合理。

（四）完善擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)制度

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保存在擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)難的困境，對(duì)此，需對(duì)既有問(wèn)題探索解決路徑，完善擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)制度，以充分釋放農(nóng)地活力。

第一，完善擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。筆者認(rèn)為，采取的擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)依據(jù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得方式的不同而有所改變。首先，對(duì)于以流轉(zhuǎn)方式獲取的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，其擔(dān)保權(quán)的實(shí)現(xiàn)可采取拍賣、變賣方式，但不可以折價(jià)。因?yàn)橥恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)本質(zhì)上是市場(chǎng)性財(cái)產(chǎn)權(quán)，拍賣、變賣完全可以適用，還能進(jìn)一步促進(jìn)其市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。但在目前的實(shí)踐和制度設(shè)計(jì)中，僅認(rèn)可資產(chǎn)豐厚、融資能力強(qiáng)的金融機(jī)構(gòu)作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)人，而折價(jià)的擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)方式會(huì)導(dǎo)致權(quán)屬變更，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸金融機(jī)構(gòu)所有，然其并無(wú)農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資格與能力。其次，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員自身所承包土地上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)方式。承包人的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)若以傳統(tǒng)方式實(shí)現(xiàn)擔(dān)保權(quán)，會(huì)使承包人喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，破壞農(nóng)地歸屬的穩(wěn)定性、違背“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。因而可創(chuàng)新采用強(qiáng)制管理方式。強(qiáng)制管理是指執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)于被執(zhí)行的不動(dòng)產(chǎn)委托管理人實(shí)施管理，以其所得收益清償債權(quán)的制度。[12]僅在土地上附加由管理人實(shí)施管理的限制，既保留了承包人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有，又確保了擔(dān)保債務(wù)的成功清償。

第二，健全價(jià)值評(píng)估體系。首先，做好農(nóng)村土地狀況的調(diào)查分析和分層定級(jí)工作，是正確、合理評(píng)估土地價(jià)值的前提條件。中央需盡快向各地分配土地狀況的調(diào)查任務(wù)，依據(jù)不同的土壤狀況、農(nóng)地設(shè)施、灌溉條件等對(duì)全國(guó)范圍的土地進(jìn)行分層定級(jí)，為后續(xù)價(jià)值評(píng)估做好準(zhǔn)備。其次，建設(shè)專業(yè)化的價(jià)值評(píng)估主體。引入第三方價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，以保證其在評(píng)估中保持中立、保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人與擔(dān)保權(quán)人的利益均衡；培養(yǎng)專業(yè)化的價(jià)值評(píng)估人才隊(duì)伍，政府可加大補(bǔ)貼力度，吸納更多人才投身農(nóng)地價(jià)值評(píng)估和農(nóng)業(yè)發(fā)展，并對(duì)相關(guān)人員組織定期性專業(yè)培訓(xùn)。最后，制定科學(xué)統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。中央有關(guān)部門需綜合權(quán)衡各種影響因素，制定科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，為評(píng)估工作提供指導(dǎo)，避免出現(xiàn)不合理壓低土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，侵犯農(nóng)民權(quán)益的亂象。

第三，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)和場(chǎng)所。其一，政府應(yīng)構(gòu)建并完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記平臺(tái)，在增強(qiáng)信息權(quán)威性、真實(shí)性的同時(shí)，便利融資擔(dān)保主體查看咨詢，提高融資擔(dān)保的安全度和透明度。另外，由政府主導(dǎo)構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易場(chǎng)所，在提供政策咨詢、公布信息的同時(shí)，規(guī)范交易秩序、化解交易糾紛。其二，在當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的大數(shù)據(jù)時(shí)代，暢通農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易信息渠道，探索構(gòu)建網(wǎng)上交易平臺(tái)，將亟待流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資源進(jìn)行網(wǎng)上展出，有意向者可于此平臺(tái)查看咨詢，交易雙方線上談價(jià)，如此可減少時(shí)空限制、便利流轉(zhuǎn)。

結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，“三權(quán)分置”政策旨在放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，《民法典》與新《承包法》的立法調(diào)整突破了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保的原有限制，農(nóng)村土地改革日益深化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。然而現(xiàn)階段欲通過(guò)推廣土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保促進(jìn)農(nóng)村金融興盛，還需克服諸多挑戰(zhàn)，需從法律設(shè)置、理論界定與實(shí)踐探索等方面尋求多元化的完善途徑。首先，應(yīng)明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，以化解當(dāng)前法律回避土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)歸屬的困境。其次，依理論邏輯和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)分析，應(yīng)采取抵押這一擔(dān)保方式，以消除土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保方式不明確的現(xiàn)存問(wèn)題。再次，應(yīng)采取登記生效主義來(lái)加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易安全的保護(hù)，明晰權(quán)屬狀態(tài)，促進(jìn)農(nóng)村金融的發(fā)展。最后，為解決擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)困難問(wèn)題，應(yīng)分情況采用傳統(tǒng)擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，并創(chuàng)新適用強(qiáng)制管理方式，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)場(chǎng)所。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保需在發(fā)展過(guò)程中不斷解決新問(wèn)題、探索新路徑，以最終促進(jìn)該制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，早日實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。