文/沈朝陽

一、邏輯起點(diǎn)：農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義

鄉(xiāng)村振興是我國提出的實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小康、縮小城鄉(xiāng)貧富差距的重大戰(zhàn)略，在2021年出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》中規(guī)定，要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)、研究制度依法自愿有償轉(zhuǎn)讓的具體辦法。由此可見，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)將農(nóng)村宅基地改革視為實(shí)現(xiàn)該戰(zhàn)略的一項(xiàng)重大舉措，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的確立為加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供動(dòng)力。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的進(jìn)程中，最艱巨的任務(wù)在農(nóng)村，但這也是必須完成的任務(wù)，即實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，僅依靠政府和其他社會(huì)組織的外部助力是行不通的，因此，在獲得外力幫助扶持的同時(shí)，尋找農(nóng)村自身發(fā)展的動(dòng)力勢(shì)在必行。農(nóng)村宅基地究其實(shí)質(zhì)是一種土地資源，其具有財(cái)產(chǎn)屬性毋庸置疑。一方面，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以給村民帶來一定的財(cái)產(chǎn)利益，為農(nóng)村發(fā)展提供動(dòng)力，另一方面，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)將緩解農(nóng)村宅基地多閑置的境況，有利于提高對(duì)資源的利用率。同時(shí)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度將成為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的助推器。我國政策規(guī)定將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍嚴(yán)格限制在本集體組織成員之間，此種規(guī)定雖然體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障功能，確保農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，卻影響了宅基地資源在市場(chǎng)中的優(yōu)化配置，同時(shí)也造成農(nóng)村宅基地使用股權(quán)權(quán)能弱化，導(dǎo)致宅基地的潛在價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)有利于資源配置的優(yōu)化和土地的高效利用，可給農(nóng)村集體組織成員帶來一定的經(jīng)濟(jì)收益，激發(fā)農(nóng)民對(duì)閑置宅基地的利用，充分體現(xiàn)宅基地資源的經(jīng)濟(jì)效益，為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)提供動(dòng)力。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是我國改革開放以來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的原動(dòng)力，也是推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本路徑。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最顯著的特征是對(duì)資源的再分配并實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的有效利用，而資源的自由流轉(zhuǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)揮功能的前提條件，即生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。農(nóng)村宅基地本身就是一種自然資源，理論上也可以同其他資源一樣在市場(chǎng)中自由流轉(zhuǎn)以獲得最大化的效益。在新中國成立初期，由于歷史、文化、經(jīng)濟(jì)等原因，為保障農(nóng)民的基本生存和發(fā)展，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)采取禁止自由流轉(zhuǎn)的政策。限制自由流轉(zhuǎn)政策是根據(jù)當(dāng)時(shí)的國情制定的，符合農(nóng)村的需求。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)趨于完善的今天，限制農(nóng)村宅基地自由流轉(zhuǎn)的政策已經(jīng)無法與當(dāng)下國情和農(nóng)民的需求相適應(yīng)。

我國雖然對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)范圍加以限制，卻允許其在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間自由轉(zhuǎn)讓。實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)在集體組織成員間的流轉(zhuǎn)往往呈現(xiàn)出價(jià)格較低、利用率不高的特點(diǎn)。究其原因在于現(xiàn)有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍較窄，直接影響了宅基地作為自然資源在市場(chǎng)中的最優(yōu)分配，無法體現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)效益。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，允許農(nóng)村宅基地自主流轉(zhuǎn)能夠最大程度地利用農(nóng)村土地資源，從而提高村民對(duì)宅基地資源的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性的利用率。所以，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化改革是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然選擇。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是維護(hù)農(nóng)民利益的重要舉措

宅基地使用權(quán)設(shè)立的最初目的是保障農(nóng)民的根本生存權(quán)利，其具有濃厚的社會(huì)保障性和福利性。但是在新中國成立以來，我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展造成宅基地的社會(huì)保障性和福利性被逐漸弱化。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得優(yōu)秀成果的同時(shí)，農(nóng)民逐漸參與到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，由于其綜合素質(zhì)的提高、眼界的開闊以及在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲得了可觀收入，農(nóng)村土地在其心目中的地位不再像以前一樣舉足輕重，農(nóng)民開始自發(fā)地融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中。

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的限制流轉(zhuǎn)制度完全忽視了宅基地使用權(quán)的處分、收益功能，導(dǎo)致農(nóng)民作為使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)利益受到損害。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的限制流轉(zhuǎn)制度會(huì)帶來雙重的負(fù)面效果，不僅使宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性無法實(shí)現(xiàn)，還將造成資源的浪費(fèi)。其次，在土地二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村土地需要先通過征收程序才能在市場(chǎng)中交易，這一做法違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體間平等地位的原則，也極大損害了農(nóng)民的利益，同時(shí)導(dǎo)致征收強(qiáng)拆事件和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)的出現(xiàn)。雖然從靜態(tài)的宅基地居住功能來看，在特定時(shí)期限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)具有一定的合理性，符合當(dāng)時(shí)我國的國情，但是從動(dòng)態(tài)發(fā)展的角度來看，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅能夠滿足農(nóng)民現(xiàn)階段的需求，更有利于鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。鑒于此，法律賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的權(quán)利是合理必要的，其不僅能恢復(fù)宅基地使用權(quán)的權(quán)能，還可以滿足農(nóng)民對(duì)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的獲取需求。

二、現(xiàn)實(shí)困境：農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困境分析

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度現(xiàn)狀

現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度嚴(yán)格限制了流轉(zhuǎn)范圍，在一定程度上確實(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民居住權(quán)的保障，達(dá)到了立法者制定相關(guān)法律時(shí)的立法目的，但是在城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)的過程中，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)失去了意義。根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，進(jìn)城落戶的農(nóng)民可以依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)村民盤活農(nóng)村閑置宅基地。該規(guī)定確立了宅基地使用權(quán)的退出制度，但并未規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)問題。根據(jù)該規(guī)定可以看出，在法律上我國并未對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出禁止性規(guī)定。此外，從“法無禁止即自由”的原則來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并無法律障礙。

對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制主要來自政策規(guī)定。從1999年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁超賣土地的通知》，到2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，以及同年國土資源部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，都嚴(yán)格約束了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并把農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍限定在集體組織成員之間，體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)農(nóng)民生存權(quán)的保障。但是在2014年《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中，國家設(shè)立若干試點(diǎn)地區(qū)，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，該政策的出臺(tái)為宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)提供了契機(jī)。從以上法律法規(guī)及政策規(guī)定來看，我國關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定并不具有系統(tǒng)性，多散見于各種政策性文件之中，這導(dǎo)致在具體實(shí)踐中操作難度較大、規(guī)范適用不準(zhǔn)確等一系列問題。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐困境

由于我國關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律規(guī)范多散見于法律和政策性文件之中，對(duì)宅基地的規(guī)定較為混亂，缺少對(duì)宅基地使用權(quán)問題系統(tǒng)全面的細(xì)致規(guī)定，造成在實(shí)踐中宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題法律適用困難、法律和政策之間相矛盾的現(xiàn)實(shí)困境。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺位主要產(chǎn)生了以下幾方面的負(fù)面影響：

1.“房地一體”原則同宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)之間的矛盾。《中華人民共和國民法典》中規(guī)定，房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)按照“房地一體”的原則進(jìn)行處分，即在處分房屋時(shí)，應(yīng)當(dāng)將房屋對(duì)應(yīng)的宅基地一并處分。此外，農(nóng)村住房由農(nóng)民自行建造，農(nóng)民可以原始取得房屋的所有權(quán)，并且我國法律并未對(duì)農(nóng)民房屋的處分權(quán)進(jìn)行限制。所以，作為住房的所有權(quán)人，農(nóng)民能夠采取贈(zèng)與、出售等方式處理宅基地之上的住房，此時(shí)按照“地隨房走”的規(guī)定，房產(chǎn)的受讓人理應(yīng)取得該房產(chǎn)所對(duì)應(yīng)的宅基地。我國的政策制度層面對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)一直保持著嚴(yán)格限制的勢(shì)態(tài)，我國立法層面則未對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作出限制性的法律規(guī)定，政策制度的規(guī)定明顯與我國法律確立的“地隨房走、房隨地走、房地一體”的基本原則相矛盾。

當(dāng)前，我國法律并未對(duì)這一矛盾提出解決辦法。隨著生活水平的提高，越來越多的農(nóng)民進(jìn)入城市，他們?cè)诔鞘兄匈彿坎⒙鋺?。在此種情形下，農(nóng)村宅基地住房的閑置率不斷增長，造成大量的“空心村”出現(xiàn)。一方面，原本屬于農(nóng)村集體組織成員的農(nóng)民加入城鎮(zhèn)戶籍成為城鎮(zhèn)居民，導(dǎo)致農(nóng)村房屋無人居住和宅基地閑置問題，對(duì)宅基地的不充分利用形成土地資源的浪費(fèi)局面。另一方面，由于農(nóng)民進(jìn)城居住后往往會(huì)將農(nóng)村的住房出賣，為了能夠獲得豐厚的利益，出賣對(duì)象的選擇很大可能會(huì)超出本集體組織成員的范圍。如果認(rèn)為城市居民只對(duì)房屋享有所有權(quán)而自動(dòng)失去對(duì)宅基地的使用權(quán)，那將導(dǎo)致宅基地使用權(quán)主體缺位以及對(duì)“房地一體”原則的違反。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律不完善將導(dǎo)致流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的混亂。在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，大量農(nóng)民進(jìn)入城市并在此扎根，從而出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地閑置的現(xiàn)象。我國法律并未對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)作出禁止性規(guī)定，只是在相關(guān)政策中對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍作出限制，由于在限定的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)往往價(jià)格較低且本集體組織成員對(duì)宅基地的需求有限，更多村民愿意將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他主體。由于宅基地使用權(quán)的限制流轉(zhuǎn)，交易雙方為了牟取利益往往進(jìn)行隱性交易，這也導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)隱性市場(chǎng)的出現(xiàn)。隱性交易屬于非法的交易行為，被法律所禁止，其交易行為不受法律的保護(hù)。當(dāng)交易出現(xiàn)問題時(shí)，由于沒有相關(guān)法律制度對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，必然會(huì)出現(xiàn)無法可依的局面，對(duì)交易雙方的合法權(quán)益造成損害。一方面，宅基地隱性交易不受法律的規(guī)制，將會(huì)沖擊正常的土地交易市場(chǎng)，破壞房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行環(huán)境；另一方面，宅基地隱性交易缺乏監(jiān)管，在利益的驅(qū)使下交易雙方會(huì)不擇手段，侵占集體土地、損害農(nóng)村集體的利益。

雖然我國政策明確限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是對(duì)其上房屋并未作出禁止轉(zhuǎn)讓或禁止抵押的規(guī)定。房屋是村民的私有財(cái)產(chǎn)，其有權(quán)進(jìn)行處分，因此，村民可以將房屋進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或抵押，并依據(jù)“地隨房走”的原則來實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的目的。這種以出讓房屋的方式轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的隱性交易行為是法律政策自身規(guī)定矛盾的體現(xiàn)，將會(huì)擾亂土地市場(chǎng)的正常交易秩序并引發(fā)諸多沖突和糾紛。在城市土地緊缺而農(nóng)村土地大量閑置的情況下，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不完善規(guī)定不僅會(huì)造成地下隱形市場(chǎng)越來越活躍，將會(huì)損害國家利益、集體利益，并給社會(huì)穩(wěn)定帶來隱患。

3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管失靈。對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，目前只有我國《土地管理法》作出了相關(guān)規(guī)定，即由國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。實(shí)踐中，有關(guān)部門在人力、物力以及技術(shù)上受限，難以有效地對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行監(jiān)管。因此，對(duì)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)使用，目前實(shí)際上是由村委會(huì)代行管理。雖然賦予村委會(huì)監(jiān)管的權(quán)利，但在具體管理過程中仍然存在諸多問題。

首先，近年來城市房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)飽和而農(nóng)村土地市場(chǎng)空缺，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)有向農(nóng)村發(fā)展的趨勢(shì)。此外，由于城市房價(jià)居高不下，購房者為了降低購房成本，將目光轉(zhuǎn)向了城鄉(xiāng)接合部，進(jìn)而在農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地甚至耕地上建設(shè)房屋。在集體土地上建設(shè)的房屋沒有產(chǎn)權(quán)證明，違法流入市場(chǎng)會(huì)嚴(yán)重?fù)p害房地產(chǎn)領(lǐng)域的交易秩序，同時(shí)也會(huì)對(duì)農(nóng)村集體利益和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利的影響。其次，在我國實(shí)施“村村通”道路建設(shè)政策以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活水平顯著提高，農(nóng)民為了出行便利往往會(huì)在城郊或鄉(xiāng)村道路旁建設(shè)住房，這導(dǎo)致村民原宅基地住房的閑置，并且違反“一戶一宅”的規(guī)定。更有甚者，出現(xiàn)了違法占用耕地、房屋超出法定占地面積等亂象。這些亂象的背后是對(duì)農(nóng)村集體土地的濫用，嚴(yán)重?cái)_亂農(nóng)村宅基地的分配使用規(guī)則。此外，由于并非所有村民都在鄉(xiāng)村道路旁有土地建設(shè)房屋，農(nóng)村宅基地分配不公易引發(fā)社會(huì)矛盾。最后，在我國新農(nóng)村建設(shè)中，基層政府對(duì)農(nóng)村住房作出了重新規(guī)劃，并為農(nóng)民修建新居，但有些農(nóng)民不愿搬離現(xiàn)有的住房或在搬進(jìn)新居后不愿拆除舊房，導(dǎo)致一戶多宅的現(xiàn)象出現(xiàn)，從而造成集體土地的大量閑置。通過以上分析可以看出，農(nóng)村宅基地使用權(quán)監(jiān)管的失靈將導(dǎo)致宅基地的無序使用和流轉(zhuǎn)，不僅違反國家的土地制度規(guī)定，更會(huì)損害集體利益并造成土地資源的浪費(fèi)。

三、路徑探析：動(dòng)態(tài)發(fā)展視域下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制進(jìn)路

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之所以引發(fā)諸多問題，根本原因在于法律的滯后性，即現(xiàn)行法律規(guī)定與農(nóng)民對(duì)宅基地的需求不匹配。隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)行以及城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形成了更豐富的權(quán)利內(nèi)涵，而將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)積極引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行優(yōu)化分配，成為當(dāng)下的必要之舉。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之中，農(nóng)村宅基地的福利性屬性已經(jīng)成為抑制鄉(xiāng)村發(fā)展的負(fù)面因素，在靜態(tài)的視角下審視宅基地使用權(quán)的規(guī)定已經(jīng)不再符合當(dāng)下的國情。因此，應(yīng)當(dāng)以動(dòng)態(tài)發(fā)展的視角看待宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，完善相關(guān)法律規(guī)定、建立宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、建立有效的監(jiān)管機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、制度化、法治化。

（一）完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范

當(dāng)前，我國對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定多散見于各種政策性規(guī)范之中，并未對(duì)此作出專門規(guī)定。此外，我國專門規(guī)范土地的法律《土地管理法》對(duì)此只作出了原則性的規(guī)定。實(shí)踐中法律規(guī)范與社會(huì)需求的矛盾已經(jīng)凸顯，當(dāng)下制定針對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范成為必然。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》中對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題制定專章加以規(guī)范，改變宅基地立法理念、完善宅基地登記制度、建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

首先，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于改變傳統(tǒng)的宅基地立法理念，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制和平等交易權(quán)利作為立法的新理念。傳統(tǒng)宅基地立法的目的主要是為了保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，即滿足農(nóng)民居住和生活的需要，但隨著我國經(jīng)濟(jì)生活水平不斷提高，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的福利屬性已不再被農(nóng)民所重視，如何通過盤活宅基地使用權(quán)進(jìn)而獲取財(cái)產(chǎn)性利益成為農(nóng)民最關(guān)心的問題。宅基地作為農(nóng)民居住生活的場(chǎng)所，在流轉(zhuǎn)時(shí)農(nóng)民會(huì)理性地看待并權(quán)衡宅基地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益和持有宅基地使用權(quán)的利弊。因此，在制定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律時(shí)應(yīng)當(dāng)正確地看待宅基地的流轉(zhuǎn)問題。

其次，產(chǎn)權(quán)清晰是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。目前我國法律對(duì)此尚處于不完善狀態(tài)，宅基地使用權(quán)權(quán)屬的確定較為混亂。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，宅基地的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)成為首要問題。為保障產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，我國宅基地使用權(quán)的確定可以效仿不動(dòng)產(chǎn)登記中的登記生效要件制度。在制定宅基地登記制度時(shí)應(yīng)注意登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置，規(guī)范土地登記簿的管理，明確變更登記、查詢等規(guī)定，同時(shí)健全登記機(jī)構(gòu)的審查機(jī)制，保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。

最后，宅基地“三權(quán)分置”的制度規(guī)定，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)張?zhí)峁┝丝赡堋，F(xiàn)行政策規(guī)定宅基地使用權(quán)只能在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，該項(xiàng)限制不僅影響宅基地經(jīng)濟(jì)利益的最大化，還導(dǎo)致“三權(quán)分置”制度在實(shí)踐中無法有效應(yīng)用而是停留在理論層面。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化可以促進(jìn)其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的最大化利用，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有重要意義。此外，宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)并不是不受任何約束的，農(nóng)村宅基地具有財(cái)產(chǎn)功能和社會(huì)保障功能，在流轉(zhuǎn)時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須考量宅基地流轉(zhuǎn)后的用途及利弊，確保權(quán)利人的合法利益。

（二）建立統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)

目前我國將農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體范圍限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)，流轉(zhuǎn)范圍的限制促使人們?yōu)榱双@取利益而進(jìn)行隱性的宅基地使用權(quán)交易，隨著交易規(guī)模的擴(kuò)大，逐漸形成了一個(gè)巨大的隱性交易市場(chǎng)。隱性交易市場(chǎng)的出現(xiàn)是農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需求同我國當(dāng)前宅基地制度的滯后和固化相沖突的結(jié)果?；靵y的地下交易不僅存在侵害農(nóng)民自身利益的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)亦會(huì)對(duì)國家和集體利益造成侵害。嚴(yán)厲禁止宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)難以完全清除村民私下自行交易的現(xiàn)象，只有從正面予以回應(yīng)才能從根本上對(duì)隱性交易市場(chǎng)進(jìn)行有效的打擊。因此，建立一個(gè)統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)成為最優(yōu)的選擇。

宅基地作為農(nóng)村重要的土地資源，市場(chǎng)化的交易不僅可以實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，還可以給農(nóng)民帶來一定的財(cái)產(chǎn)收益。宅基地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的建立有利于其市場(chǎng)化的實(shí)現(xiàn)，流轉(zhuǎn)平臺(tái)可以為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供交易信息，規(guī)范交易程序，維護(hù)交易公平，有效保障宅基地公開、合法、有序地流轉(zhuǎn)。建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)注意以下問題：一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，記錄宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)信息，并為農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供參考信息，確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的公平性。二是明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易規(guī)范，應(yīng)當(dāng)以自愿流轉(zhuǎn)和政府審批相結(jié)合的方式對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)予以規(guī)范，并確保流轉(zhuǎn)程序的公開透明。三是規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序，農(nóng)民作為弱勢(shì)群體在宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化交易中極易受到損害，為保障農(nóng)民的合法權(quán)益應(yīng)由政府部門為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供合同范本，明確合同雙方的權(quán)利義務(wù)，在該合同范本中應(yīng)注重對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)并確立有效的救濟(jì)措施。

（三）完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的配套設(shè)施

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)的設(shè)立可以有效地提升宅基地使用效益，但單純依靠流轉(zhuǎn)平臺(tái)無法發(fā)揮預(yù)期的作用，配套設(shè)施的建立和完善能夠更好地發(fā)掘宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)的潛力。

首先，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自然資源管理部門對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的審核監(jiān)管。在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)之中，雖然宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍沒有限制，但是在用途、流轉(zhuǎn)面積等方面仍然受到制度約束。因此，自然資源管理部門對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管不可或缺。為便于政府部門的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是否符合法律程序、是否占用集體土地、是否違反法律規(guī)定的用途等進(jìn)行監(jiān)督。

其次，建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制。宅基地是農(nóng)民生存權(quán)的重要保證，設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)制度的目的就是為了滿足農(nóng)民的基本住房需要。農(nóng)民根據(jù)自身集體組織成員的身份無償獲得宅基地。宅基地的獲得和使用通常都反映了社會(huì)福利屬性，交易的各方往往無法準(zhǔn)確判斷宅基地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在流轉(zhuǎn)時(shí)可能會(huì)對(duì)宅基地的價(jià)值產(chǎn)生較大爭(zhēng)議，從而無法有效保障宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中村民的合法權(quán)益。因此，構(gòu)建完善的宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制勢(shì)在必行。在建立宅基地價(jià)值評(píng)估機(jī)制時(shí)應(yīng)當(dāng)考量宅基地的面積、位置、用途、對(duì)自然環(huán)境的影響、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平等因素，建立一套合理、公平、有效的價(jià)值評(píng)估機(jī)制，保障農(nóng)民、集體、國家的利益，促進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。

最后，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)村宅基地具有社會(huì)福利屬性，具有保障農(nóng)民生存居住的功能。一旦農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的社會(huì)保障將會(huì)大大削減。因此，在建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障體系，解除農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的后顧之憂。一方面，中央政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的財(cái)政支持，建立完善全面的農(nóng)村社會(huì)保障體系；另一方面，應(yīng)改變城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障體制，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，確保村民在失去宅基地使用權(quán)之后仍有生活保障，這也有利于維持社會(huì)的穩(wěn)定。

四、結(jié)語

我國關(guān)于宅基地使用權(quán)的法律和政策規(guī)定已經(jīng)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，僅依靠政府和社會(huì)扶持難以從根本上解決問題，在此種情況下，應(yīng)當(dāng)發(fā)掘農(nóng)村的內(nèi)在動(dòng)力。從具體實(shí)踐來看，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)成為振興鄉(xiāng)村的最佳選擇，盤活農(nóng)村閑置宅基地、充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)作用，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要推動(dòng)力。因此，應(yīng)當(dāng)以動(dòng)態(tài)發(fā)展的眼光看待宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，一味堅(jiān)持宅基地使用權(quán)的社會(huì)福利屬性而忽視其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不利于鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實(shí)現(xiàn)。