●蔡澤山

一、引言

預(yù)算績(jī)效管理是將公共預(yù)算與政府行為過程緊密結(jié)合，側(cè)重于在預(yù)算過程中使用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與測(cè)量體系以及績(jī)效結(jié)果信息，以幫助公共部門更有效地管理公共資源的一種新模式，是對(duì)20世紀(jì)80年代之前傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的一次反思與創(chuàng)新。20世紀(jì)80年代以后，績(jī)效預(yù)算改革在世界各國(guó)的公共預(yù)算改革中越來(lái)越受歡迎。而中國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理改革則肇始于二十一世紀(jì)初，經(jīng)過十多年的努力，預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)踐也發(fā)生了許多變化。作為一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，預(yù)算績(jī)效管理是在我國(guó)全面總結(jié)近年來(lái)預(yù)算管理改革與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)成果的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，無(wú)論是在管理工具、管理理念，還是在管理制度層面都是西方公共預(yù)算改革理論的延伸和西方預(yù)算改革實(shí)踐在中國(guó)情境下的自然“映射”。

隨著預(yù)算制度改革的不斷深入，政府的公共項(xiàng)目變得逐漸多樣復(fù)雜，其評(píng)估理念、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估流程、評(píng)估方法等也隨之變得更加多元；加之政府財(cái)政部門的綜合能力有限，同時(shí)又面臨著管理復(fù)雜的績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，因此，十多年來(lái)，一些專業(yè)化的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)逐漸被引入到預(yù)算績(jī)效管理改革過程中，并已然成為現(xiàn)代預(yù)算制度中的一個(gè)重要參與者。2018年7月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)綜〔2018〕42號(hào)），要求各級(jí)財(cái)政部門和預(yù)算單位要“積極引入第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作”，并“逐步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目覆蓋面，著力提升財(cái)政資金效益和政府公共服務(wù)管理水平”。之所以如此，主要是因?yàn)榈谌姜?dú)立機(jī)構(gòu)所具備的獨(dú)立性、公正性、科學(xué)性、有效性、權(quán)威性和專業(yè)性等基本屬性，可以在一定程度上有效彌補(bǔ)政府部門在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面有限的技術(shù)能力和專業(yè)知識(shí)，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在利益相關(guān)者中的透明度與可信度；同時(shí)，這種評(píng)價(jià)模式的引入也將關(guān)于資源分配的焦點(diǎn)逐漸從政府內(nèi)部拓展到更加廣泛的外部參與主體之中，在一定程度上減輕了來(lái)自其他部門、社會(huì)公眾以及其他利益相關(guān)者對(duì)預(yù)算分配結(jié)果的批評(píng)和質(zhì)疑，從而更加有利于公共項(xiàng)目的落地與公共政策的執(zhí)行。

然而，部分地區(qū)實(shí)踐也表明，在預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施過程中，地方政府引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出或預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果不總是非常理想的。例如，這些評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)政府程序和公共項(xiàng)目的背景了解不夠，或者對(duì)他們的績(jī)效評(píng)價(jià)過程的監(jiān)督體系有缺陷等，導(dǎo)致第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)有時(shí)候很難作出專業(yè)判斷并得出科學(xué)的評(píng)估結(jié)論，最終對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的工作和績(jī)效評(píng)估結(jié)果的質(zhì)量產(chǎn)生了負(fù)面影響。因此，為進(jìn)一步保障第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的有序?qū)嵤?，推?dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效，財(cái)政部又印發(fā)《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2021〕6號(hào)）和《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（財(cái)監(jiān)〔2021〕4號(hào)）等文件，以加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)必要的監(jiān)督管理。這些政策文件的出臺(tái)在一定程度上反映了我國(guó)政府對(duì)于第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的基本目標(biāo)、發(fā)展方向以及行動(dòng)指南，但目前鮮有研究從政策工具的視角分析政府部門發(fā)布的關(guān)于引導(dǎo)與監(jiān)管第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)估的政策文本。因此，本文借鑒Rothwell和Zegveld提出的政策工具分析框架，運(yùn)用內(nèi)容分析與結(jié)構(gòu)化編碼等方法，對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》等政策文本進(jìn)行綜合分析，并提出進(jìn)一步完善與優(yōu)化政府部門和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)有效合作的政策建議。

二、基于政策工具的分析框架與結(jié)果

作為現(xiàn)代治理過程中政府產(chǎn)生、評(píng)估和實(shí)施政策選擇的一種技術(shù)，政策工具一直是政策科學(xué)歷史上經(jīng)久不衰的研究主題。政策工具是鏈接政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的一座重要“橋梁”和將政策設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑與機(jī)制，其主要包括政府在制定或創(chuàng)建公共政策時(shí)必須選擇的工具箱內(nèi)容。政策工具出現(xiàn)在政策過程的各個(gè)階段，那些影響政策過程的議程制定、決策和評(píng)估階段的工具在公共管理中非常重要。因此，諸多學(xué)者便通過政策工具來(lái)審視公共政策文本內(nèi)容、發(fā)現(xiàn)公共政策的演進(jìn)規(guī)律，并提出政策優(yōu)化進(jìn)路。

在已有的政策工具分類研究中，國(guó)內(nèi)外學(xué)者基于功能論、資源論、策略論以及政策譜系等不同劃分依據(jù)對(duì)政策工具進(jìn)行了細(xì)致的研究。而目前學(xué)術(shù)界較為常用與經(jīng)典的政策工具分類框架當(dāng)屬Rothwell和Zegveld兩位學(xué)者提出的政策工具分類模式。這兩位學(xué)者將基本政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三種基本類型，每一類型下面又包括了諸如信息支持、資金投入、目標(biāo)規(guī)劃、市場(chǎng)塑造等具體的次級(jí)政策工具（具體見表1）。目前，這一政策工具分類框架已經(jīng)在政策分析的相關(guān)研究中得到了廣泛應(yīng)用。

表1 Rothwell和Zegveld的政策工具基本類型與主要內(nèi)容

根據(jù)Rothwell和Zegveld對(duì)政策工具的基本劃分標(biāo)準(zhǔn)與主要內(nèi)容，本文將對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的政策體系所涉及的基本政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種類型。同時(shí)，結(jié)合《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》和《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》以及《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》等政策文本內(nèi)容，本文對(duì)政策文本中的主要內(nèi)容進(jìn)行逐句編碼，根據(jù)編碼結(jié)果最終得到了當(dāng)前政府對(duì)引導(dǎo)和監(jiān)管第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)政策體系中三類政策工具運(yùn)用分布結(jié)果，具體如表2所示。

從表2中政策文本的編碼結(jié)果綜合來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)、規(guī)范與監(jiān)督管理綜合運(yùn)用了供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具，多措并舉、多管齊下對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)予以支持、鼓勵(lì)與引導(dǎo)。但是，也不難看出，對(duì)于我國(guó)引導(dǎo)并監(jiān)督管理第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的政策體系內(nèi)部而言，部分政策工具使用偏好較為明顯，使得當(dāng)前對(duì)于第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的政策體系內(nèi)部存在一定的缺失與沖突。

表2 政策文本內(nèi)容分析編碼結(jié)果以及分布情況

三、政策工具視角下第三方監(jiān)管的內(nèi)容分析

（一）宏觀層面：政策工具分布比例不均衡，環(huán)境類工具占主流

在對(duì)已有的關(guān)于委托第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理以及財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)過程中對(duì)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理的政策文本進(jìn)行結(jié)構(gòu)化編碼之后，可以清晰地看到，當(dāng)前，盡管三類政策工具均在第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中被綜合使用，但其中環(huán)境型政策工具在三類政策工具中的占比高達(dá)77.37%，明顯占主流趨勢(shì)。當(dāng)然，

之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的結(jié)果，其主要原因也與當(dāng)前我國(guó)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀有密切的關(guān)系。2018年《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）這一標(biāo)志性政策文件由中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)出臺(tái)；緊接著，《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）也由財(cái)政部印發(fā)，其中均明確提出要引導(dǎo)并規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，這實(shí)際上也進(jìn)一步體現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效管理作為一種新型的預(yù)算治理機(jī)制，其核心理念已由以往政府的“一元獨(dú)治”逐步向現(xiàn)代化“多元共治”轉(zhuǎn)變，此亦是國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。而這一變化也就意味當(dāng)前各級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效管理改革環(huán)境發(fā)生了變化，改善當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的治理環(huán)境逐漸變成新時(shí)期的主要任務(wù)之一。與此同時(shí)，當(dāng)前政府偏向于運(yùn)用環(huán)境型政策工具，這也從側(cè)面反映出，在預(yù)算績(jī)效管理工作的開展過程中，政府部門更愿意承擔(dān)起第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)良好環(huán)境的營(yíng)造職能，進(jìn)一步鼓勵(lì)有能力、有資歷、有精力的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)成為當(dāng)下預(yù)算績(jī)效管理改革工作的行動(dòng)主體之一，運(yùn)用自身所具有的獨(dú)立性、專業(yè)性、問責(zé)性和民主性等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)為推進(jìn)財(cái)政治理體系與治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)力量。

當(dāng)然，通過對(duì)政策文本的編碼分析也可以看出，供給型政策工具占比僅為8.33%，需求型政策工具占比為14.29%，這也充分表明當(dāng)前政府在這兩類政策工具運(yùn)用方面還存在嚴(yán)重不足。特別是需求型政策工具將通過市場(chǎng)塑造、契約關(guān)系等一系列市場(chǎng)行為嘗試打破以往財(cái)政部門或預(yù)算單位“既當(dāng)裁判員、又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”進(jìn)而導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)過程“自說自話”“自?shī)首詷贰钡染置?，逐步?gòu)建預(yù)算績(jī)效管理過程中政府部門與社會(huì)組織的“合作共贏”關(guān)系，這也是保證第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的重要機(jī)制之一。而在政府部門與第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期合作過程中，如若需求型政策工具應(yīng)用程度較低或使用不足，則有可能導(dǎo)致第三方評(píng)價(jià)市場(chǎng)發(fā)育萎縮、第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與公共事務(wù)動(dòng)力不足等問題。

（二）中觀層面：各類政策工具內(nèi)部次級(jí)政策工具運(yùn)用較不均衡

環(huán)境型政策工具中的“監(jiān)督管理”政策工具占比最高，在整體政策工具中占比為22.62%，其他依次是“法律規(guī)制”“業(yè)務(wù)規(guī)范”“指導(dǎo)培訓(xùn)”“策略性措施”以及“目標(biāo)規(guī)劃”和“權(quán)責(zé)劃分”等內(nèi)容。這也充分說明，當(dāng)前我國(guó)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中有效的監(jiān)督管理機(jī)制不健全、業(yè)務(wù)素質(zhì)與專業(yè)能力有欠缺、權(quán)責(zé)邊界未厘清、準(zhǔn)入門檻不統(tǒng)一、績(jī)效評(píng)價(jià)過程缺乏制度保障等問題依然較為突出。財(cái)政部在新近出臺(tái)的《關(guān)于委托第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》和《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》中均以較大篇幅規(guī)定了對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理、法律規(guī)制、業(yè)務(wù)規(guī)范與指導(dǎo)培訓(xùn)等相關(guān)內(nèi)容，反映出未來(lái)在第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)等活動(dòng)中，財(cái)政部門的工作重點(diǎn)將以監(jiān)督管理、法律規(guī)制、指導(dǎo)培訓(xùn)以及權(quán)責(zé)劃分等一系列工作為主，這也進(jìn)一步反映出在預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)過程中，政府部門與第三方機(jī)構(gòu)之間的職能邊界、權(quán)責(zé)邊界、功能定位等逐步明晰，有利于政社合作這種共贏關(guān)系的構(gòu)建與可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)然，這也從另一個(gè)側(cè)面表明了當(dāng)前第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)狀況與“目標(biāo)規(guī)劃”之間的鴻溝以及政府部門欲在“十四五”時(shí)期實(shí)現(xiàn)規(guī)范與引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的迫切需求。

此外，對(duì)相關(guān)政策文件的編碼分類結(jié)果表明，供給型政策工具的次級(jí)政策工具中，“信息服務(wù)”占比最高，在整體政策工具中占比為5.95%；其次為“資金支持”，占比為2.38%；而“人才支持”“設(shè)施建設(shè)”“公共服務(wù)”等次級(jí)政策工具則幾乎沒有應(yīng)用。事實(shí)上，在第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與部門預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，“信息服務(wù)”與“資金支持”是保證這類社會(huì)組織正常開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)要素與基本條件之一，這表明在積極引導(dǎo)第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，政府部門已經(jīng)意識(shí)到資金、信息等要素對(duì)于績(jī)效管理工作的重要意義。但是相對(duì)而言，當(dāng)前在引導(dǎo)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，技術(shù)人才支持、基礎(chǔ)設(shè)施支持以及相關(guān)技術(shù)支持等包含其他基礎(chǔ)類要素的供給型政策工具卻相對(duì)應(yīng)用不足。目前，由于我國(guó)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)起步較晚，尚處于探索階段，加之全面預(yù)算績(jī)效管理工作開展時(shí)間不久，第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還存在人才隊(duì)伍短缺、績(jī)效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)不足、機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量和評(píng)價(jià)水平不高、技術(shù)方法落后等一系列問題，需要委托方提供政府部門的人才、技術(shù)以及基礎(chǔ)設(shè)施等方面的支持，以進(jìn)一步幫助并引導(dǎo)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展相關(guān)業(yè)務(wù)。特別是，在前期財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要由財(cái)政部門或預(yù)算單位自主完成，這一過程中財(cái)政部門或預(yù)算單位的主要科室人員相對(duì)而言積累了更多的經(jīng)驗(yàn)與知識(shí)；加之近年來(lái)政府部門中具有政府績(jī)效管理等學(xué)科背景的復(fù)合型人才逐漸增多，因此相比第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，政府部門在專業(yè)人才方面的優(yōu)勢(shì)相對(duì)突出。與此同時(shí)，近年來(lái)隨著數(shù)字化、信息化與智能化浪潮的席卷，政府部門已經(jīng)引入了大數(shù)據(jù)信息采集與管理系統(tǒng)等一系列預(yù)算績(jī)效管理數(shù)據(jù)平臺(tái)與設(shè)施，而這些平臺(tái)與設(shè)施也將為引導(dǎo)并幫助第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供便利。

（三）微觀層面：次級(jí)政策工具之中“限制性手段”運(yùn)用較多

從政策文本的編碼結(jié)果來(lái)看，特別是對(duì)于第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及法律規(guī)制等次級(jí)政策工具的內(nèi)容而言，政策文本中出現(xiàn)“不得”“必須”“應(yīng)當(dāng)”的占比高，而出現(xiàn)“不必”“允許”以及“可以”等詞匯的比例較低。這也從側(cè)面反映出當(dāng)前政府對(duì)我國(guó)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)仍偏向于監(jiān)管目的，試圖從優(yōu)化評(píng)價(jià)過程、監(jiān)控評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)、注重評(píng)價(jià)細(xì)節(jié)以及提升評(píng)價(jià)質(zhì)量和保障評(píng)價(jià)結(jié)果等方面進(jìn)一步引導(dǎo)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)向?qū)I(yè)化、客觀化、科學(xué)化以及獨(dú)立化過渡。當(dāng)然，隨著我國(guó)各級(jí)政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革工作的縱深推進(jìn)與《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》等一系列政策文件的出臺(tái)，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)大量涌入財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)域，這里面也不乏“魚龍混雜”的現(xiàn)象。更為重要的一點(diǎn)是，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，并不是單純意義上服務(wù)全面預(yù)算績(jī)效管理改革工作，很大程度上依賴于追逐利潤(rùn)這一經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素。在非競(jìng)爭(zhēng)的條件下，盈利優(yōu)先的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)受“自利性”驅(qū)動(dòng)，很可能會(huì)對(duì)財(cái)政支出中存在的部分問題視而不見或避而不談，從而間接導(dǎo)致第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。因此，當(dāng)下政府部門在政策工具應(yīng)用過程中，重點(diǎn)以建章立制、規(guī)范管理等手段構(gòu)建第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。

當(dāng)然，如果對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)限制過多，則也有可能導(dǎo)致第三方評(píng)價(jià)專業(yè)性與獨(dú)立性受限以及第三方評(píng)價(jià)主體市場(chǎng)動(dòng)力不足等問題。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容多樣，又具有較強(qiáng)的專業(yè)性與復(fù)雜性，這本身就要求受委托的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)需要具備相應(yīng)的專業(yè)理論或綜合的實(shí)踐知識(shí)，而這種理論知識(shí)的豐富與積累更需要一種開放、自由的環(huán)境。如果在未來(lái)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，政府部門仍對(duì)第三方評(píng)價(jià)主體的活動(dòng)以及行為進(jìn)行了過多的強(qiáng)制性規(guī)定，那么這種有利于專業(yè)理論和實(shí)踐知識(shí)增長(zhǎng)的環(huán)境空間便會(huì)受到一定的抑制，這也無(wú)形中抹殺了第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展機(jī)會(huì)。另一方面，這種規(guī)制手段也會(huì)在一定程度上限制第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)造力和創(chuàng)新能力。事實(shí)上，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)常常被納入到理性工具的范疇之中，正因?yàn)槿绱?，?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的理念、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法等內(nèi)容才需要不斷更新、創(chuàng)造并重塑。而參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)中所包含的科研院所、高等院校以及該領(lǐng)域的專家學(xué)者正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要行動(dòng)主體。如果現(xiàn)有政策工具中使用的限制性手段過多，則會(huì)在一定程度上抑制這些行動(dòng)主體的創(chuàng)造力和想象力。

四、推進(jìn)政府部門與第三方機(jī)構(gòu)有效合作的對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步平衡三類政策工具之間的結(jié)構(gòu)

已有理論與實(shí)證研究結(jié)果表明，公共政策績(jī)效是供給型、環(huán)境型、需求型政策工具有機(jī)組合、共同作用、協(xié)調(diào)平衡的結(jié)果。從對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部已經(jīng)印發(fā)出臺(tái)的政策文本進(jìn)行編碼的結(jié)果來(lái)看，在三種政策工具的應(yīng)用中，顯然環(huán)境型政策工具的使用占絕對(duì)主流，而供給型與需求型政策工具則相對(duì)偏少。這雖然與當(dāng)下我國(guó)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展特征與現(xiàn)狀等有緊密聯(lián)系，然而這種政策工具的結(jié)構(gòu)性不均衡也將帶來(lái)新的一系列問題。因此，未來(lái)需要進(jìn)一步平衡三類政策工具之間的分布及結(jié)構(gòu)，特別是要將供給型政策工具與需求型政策工具作為重點(diǎn)考慮對(duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)發(fā)力，增加這兩類政策工具的提供與應(yīng)用，使供給型政策的“推力”與需求型政策的“拉力”能夠在規(guī)范與引導(dǎo)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中形成一股“合力”；與此同時(shí)，這兩種政策工具能夠與環(huán)境型政策工具實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，唯有如此才能為實(shí)現(xiàn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與全面預(yù)算績(jī)效管理而提出的政策目標(biāo)創(chuàng)建合理有效的實(shí)現(xiàn)路徑。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化次級(jí)政策工具之間的布局

從對(duì)政策文本的編碼結(jié)果可知，當(dāng)前引導(dǎo)和規(guī)范第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的政策工具中，不但供給型、環(huán)境型、需求型政策工具之間存在結(jié)構(gòu)不均衡的問題，同時(shí)每一類政策工具內(nèi)部的次級(jí)政策工具也存在布局不合理的現(xiàn)象。因此，未來(lái)在供給型政策工具的范疇中，要進(jìn)一步加大對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、人才支持以及資金支持等方面的力度，更多著眼于對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期投入與可持續(xù)發(fā)展。而在環(huán)境型政策工具的范疇之中，則要進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理、法律規(guī)制、業(yè)務(wù)規(guī)范、指導(dǎo)培訓(xùn)以及權(quán)責(zé)劃分等次級(jí)政策工具之間的布局，特別是要在權(quán)責(zé)劃分領(lǐng)域進(jìn)一步明晰委托方與第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)之間管理權(quán)、組織權(quán)和實(shí)施權(quán)的基本關(guān)系，厘清相關(guān)主體權(quán)責(zé)，減少第三方機(jī)構(gòu)與被評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)之間的“共謀”或者“互傷”，降低評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，提升評(píng)價(jià)效果。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，特別是要通過一系列資金支持、公共服務(wù)、人才支持等供給型政策工具進(jìn)一步鼓勵(lì)這類社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的能力提升與發(fā)展建設(shè)；通過市場(chǎng)塑造等需求型政策工具建立一種合理有序的市場(chǎng)機(jī)制，以市場(chǎng)來(lái)培育專業(yè)化、職業(yè)化的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。

（三）以適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)組織培育模式助力第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)良性發(fā)展

對(duì)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)而言，政府部門的支持模式、支持力度、支持內(nèi)容同第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展息息相關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的培育模式主要包括政府主導(dǎo)的直接支持模式和支持型社會(huì)組織主導(dǎo)的間接支持模式兩種類型。其中，支持型社會(huì)組織主導(dǎo)的間接支持模式主要是以市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制作為資源配置手段的一種社會(huì)組織培育模式，在該模式中，政府部門將主要為第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大提供各類資源、政策以及合法性支持，同時(shí)監(jiān)管其在市場(chǎng)活動(dòng)中的規(guī)范運(yùn)行，更多扮演一種輔助者的角色。因此，未來(lái)在委托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，政府部門應(yīng)進(jìn)一步重塑與轉(zhuǎn)變其觀念、體制、機(jī)制、政策、資源配置以及管理方式，培育有利于獨(dú)立評(píng)估制度健康運(yùn)行的環(huán)境，提高對(duì)獨(dú)立評(píng)估的寬容度。同時(shí)，加快建立以“契約治理”為核心的平等、互信、合作的公私伙伴關(guān)系，以契約方式而非單純監(jiān)管方式規(guī)范政府部門與第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的責(zé)任關(guān)系，減少隨意性，增強(qiáng)剛性約束，實(shí)現(xiàn)政府部門和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同一致與多元供給。