文|陳鑄秀

從2003年《政府采購(gòu)法》正式實(shí)行到2020年末，我國(guó)的政府采購(gòu)金額從1009億元增加到36970.6億元，接近20年的時(shí)間里增長(zhǎng)了30多倍。政府采購(gòu)市場(chǎng)迅速擴(kuò)大的同時(shí)也暴露出該領(lǐng)域存在的一些問(wèn)題，其中最突出的就是現(xiàn)行法規(guī)對(duì)外在形式和程序的規(guī)范多于對(duì)實(shí)質(zhì)的關(guān)注，即注重政府采購(gòu)招投標(biāo)過(guò)程中的公平公正和預(yù)防腐敗作用，而對(duì)所采購(gòu)貨物、工程及服務(wù)的質(zhì)量要求不夠，導(dǎo)致質(zhì)次價(jià)高的情況時(shí)有發(fā)生。

為解決這一問(wèn)題，財(cái)政部于2021 年4 月30 日印發(fā)了《政府采購(gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱辦法），明確要求各采購(gòu)單位應(yīng)加強(qiáng)采購(gòu)前的需求管理，以提升采購(gòu)質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)。該辦法對(duì)采購(gòu)需求的調(diào)查、編制以及審查都作出了詳細(xì)規(guī)定，甚至明確到要求采購(gòu)單位財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、監(jiān)督等多個(gè)部門必須共同參與采購(gòu)需求的審查工作。該辦法彌補(bǔ)了需求管理中無(wú)法可依的空白，為指導(dǎo)各單位加強(qiáng)政府采購(gòu)工作發(fā)揮了重要作用。但就筆者工作實(shí)踐來(lái)看，辦法在實(shí)際執(zhí)行中仍存在著如下主要問(wèn)題。

一是需求編制專業(yè)水平較低。

辦法第六條和第九條對(duì)政府采購(gòu)需求的內(nèi)容和編制提出了明確的要求，“政府采購(gòu)需求，是指擬采購(gòu)的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求。技術(shù)要求是指對(duì)采購(gòu)標(biāo)的的功能和質(zhì)量要求。商務(wù)要求是指取得采購(gòu)標(biāo)的的時(shí)間、地點(diǎn)、財(cái)務(wù)和服務(wù)要求”“采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確，技術(shù)和商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)客觀并盡量使用量化指標(biāo)”。

目前對(duì)不少單位來(lái)說(shuō)，較好地達(dá)到上述要求比較困難。從采購(gòu)單位自身來(lái)看，許多單位專門從事采購(gòu)相關(guān)工作的人員較少，不少人身兼數(shù)職，專業(yè)素養(yǎng)或時(shí)間精力有限；個(gè)別單位甚至沒(méi)有專職的采購(gòu)人員，通常采用委托代理機(jī)構(gòu)的方式實(shí)施采購(gòu)，且往往一委托了之。而采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)一般更多聚焦于開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)等后續(xù)程序性工作，在需求管理上也沒(méi)有相應(yīng)的積累。辦法施行后，筆者曾與多家采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)溝通，對(duì)方均表示無(wú)專門提供采購(gòu)需求編制的服務(wù)。

上述情況導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中采購(gòu)需求的編制非常粗放，技術(shù)要求和商務(wù)要求的編制整體水平較低、準(zhǔn)確性不高，尤其是在編制技術(shù)需求時(shí)，不少單位大量采用描述性語(yǔ)言而非統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，甚至部分描述還存在歧義。

二是采購(gòu)單位內(nèi)部責(zé)任不清，沒(méi)有形成合力。

在需求管理過(guò)程中，辦法要求單位應(yīng)編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，而采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的核心要求是確定采購(gòu)預(yù)算、評(píng)審規(guī)則和合同文本主要條款等。簡(jiǎn)言之，采購(gòu)還未正式招標(biāo)（或非招標(biāo)采購(gòu)）前，就應(yīng)當(dāng)提前編制出合同草案，確定好評(píng)分法則。此外，辦法更創(chuàng)新性地提出采購(gòu)單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等相關(guān)部門要提前對(duì)采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查。這些要求和管理理念與筆者所在的事業(yè)類單位一般的管理模式大相徑庭，對(duì)各相關(guān)部門的業(yè)務(wù)水平以及部門間的相互配合、相互制約都提出了更高的要求。

目前，不少單位內(nèi)部各部門對(duì)此認(rèn)識(shí)還不足，擔(dān)心前期介入太深會(huì)承擔(dān)更多責(zé)任；對(duì)多部門齊抓共管的模式接受度不高，聯(lián)合審查執(zhí)行起來(lái)難度較大，沒(méi)有發(fā)揮出新模式新要求應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)。

三是采購(gòu)需求和采購(gòu)履約驗(yàn)收沒(méi)有有機(jī)統(tǒng)一。

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采購(gòu)需求管理雖發(fā)生在招標(biāo)（或非招標(biāo)采購(gòu)）之前，但新辦法要求在編制需求時(shí)應(yīng)充分考慮采購(gòu)?fù)瓿珊蟮穆募s驗(yàn)收內(nèi)容、在編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃時(shí)應(yīng)包括履約驗(yàn)收方案和風(fēng)險(xiǎn)管控措施，并進(jìn)一步列明了履約驗(yàn)收方案應(yīng)明確的具體事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)履約驗(yàn)收方案應(yīng)納入合同之中。但目前的采購(gòu)實(shí)踐往往重采購(gòu)、輕驗(yàn)收，對(duì)前期需求管理中的質(zhì)量約束條款、履約驗(yàn)收方案后期落實(shí)不到位，往往確定中標(biāo)（成交）供應(yīng)商后就不再關(guān)注項(xiàng)目的驗(yàn)收工作。業(yè)務(wù)部門在具體實(shí)施時(shí)默許供應(yīng)商降低履約質(zhì)量的情況時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了最終采購(gòu)貨物和服務(wù)的質(zhì)量。

筆者認(rèn)為，加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理可以考慮從如下方面著手。

一是加強(qiáng)采購(gòu)制度建設(shè)，構(gòu)建政府采購(gòu)內(nèi)部控制體系。

制度建設(shè)是解決政府采購(gòu)當(dāng)前問(wèn)題的核心抓手。政府采購(gòu)法大修在即，根據(jù)第二次征求意見(jiàn)稿的精神，各采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度建設(shè)，根據(jù)實(shí)際需要制定本單位的政府采購(gòu)管理制度及其配套措施并配備專職政府采購(gòu)人員。同時(shí)，各單位應(yīng)建立健全采購(gòu)需求審查機(jī)制，并對(duì)機(jī)制成員的構(gòu)成作出強(qiáng)制性規(guī)范。此外，采購(gòu)單位要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，建立涵蓋預(yù)算、需求、采購(gòu)的一體化內(nèi)部控制體系，并將全流程采購(gòu)管理納入其中，全面覆蓋項(xiàng)目論證、需求管理、預(yù)算、采購(gòu)、履約、驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程；明確需求部門、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、采購(gòu)和審計(jì)監(jiān)督等部門在采購(gòu)過(guò)程中的職責(zé)與工作流程，并強(qiáng)化責(zé)任追究；鼓勵(lì)需求部門結(jié)合自身需要大膽開(kāi)展需求調(diào)查，調(diào)查越充分，需求就越精準(zhǔn)，采購(gòu)質(zhì)量也就越有保證。

政府采購(gòu)要在陽(yáng)光下進(jìn)行，最重要的就是將采購(gòu)由少數(shù)人拍板轉(zhuǎn)變?yōu)榧w決策。要加強(qiáng)相關(guān)法律制度的宣講，幫助單位內(nèi)部各部門轉(zhuǎn)變觀念，將外在規(guī)則內(nèi)化成實(shí)際行動(dòng)，增強(qiáng)采購(gòu)鏈條全過(guò)程、全流程各相關(guān)部門和人員的責(zé)任意識(shí)，盡可能多地吸納專業(yè)意見(jiàn)。

二是切實(shí)提高采購(gòu)人員專業(yè)水平，合理利用專家成果。

新辦法對(duì)采購(gòu)人員的專業(yè)水平提出了很高要求，從單一的采購(gòu)法規(guī)、采購(gòu)實(shí)務(wù)，到融合所采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的技術(shù)知識(shí)、財(cái)務(wù)、預(yù)算、資產(chǎn)管理相關(guān)知識(shí)，綜合性大大提高。尤其是對(duì)非常規(guī)性的服務(wù)內(nèi)容采購(gòu)，如系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，需要采購(gòu)人員具備更強(qiáng)的專業(yè)性；即便有其他部門貢獻(xiàn)專業(yè)意見(jiàn)，采購(gòu)人員也應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)知識(shí)和相應(yīng)管理能力才能綜合把握采購(gòu)方向。此外，對(duì)于復(fù)雜的采購(gòu)項(xiàng)目（如定制化開(kāi)發(fā)的信息系統(tǒng)建設(shè)），在采購(gòu)需求編制階段，邀請(qǐng)專業(yè)人士發(fā)表意見(jiàn)、進(jìn)行需求論證顯得十分重要；如確有需要，也可按照國(guó)家規(guī)定由第三方中介機(jī)構(gòu)代編采購(gòu)需求，但采購(gòu)單位仍需履行采購(gòu)需求審查的職責(zé)。

三是嚴(yán)格履約及驗(yàn)收管理，保證采購(gòu)需求管理的內(nèi)容落到實(shí)處。

建議采購(gòu)單位制定專門的采購(gòu)驗(yàn)收管理辦法，敦促中標(biāo)供應(yīng)商嚴(yán)格按合同履約，并及時(shí)將供應(yīng)商履約情況反饋監(jiān)管部門，增加供應(yīng)商違約成本。在供應(yīng)商不適當(dāng)履約時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取必要的救濟(jì)措施，維護(hù)自身合法權(quán)益，如有需要可訴諸法律。對(duì)未達(dá)到履約驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的合同費(fèi)用，采購(gòu)單位應(yīng)堅(jiān)決拒絕支付，切實(shí)保證財(cái)政資金使用效益。

采購(gòu)需求管理是保證采購(gòu)質(zhì)量的最關(guān)鍵一環(huán)，采購(gòu)單位應(yīng)執(zhí)行好、落實(shí)好政府采購(gòu)政策，根據(jù)自身實(shí)際，制定詳細(xì)的需求管理配套制度，提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，嚴(yán)格履約驗(yàn)收，為單位的高質(zhì)量發(fā)展添磚加瓦。