□ 《民生周刊》記者 徐英子

養(yǎng)老育幼，是千家萬戶繞不開的日常?！耙焕弦挥住?，不僅事關(guān)百姓當下幸福生活，也事關(guān)社會和諧，國家民族興盛大業(yè)。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視“一老一幼”工作。我國建立了全方位養(yǎng)老育幼體系，成就巨大。但是，我國養(yǎng)老育幼仍存在不少短板，如何全域均衡提高兜底普惠養(yǎng)老育幼水平？中央黨校（國家行政學院）社會與生態(tài)文明教研部社會學教研室主任胡薇教授回答了《民生周刊》記者提出的有關(guān)問題。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視老有所養(yǎng)、幼有所育工作,我國“一老一幼”工作取得了哪些成就？

養(yǎng)老和托育問題關(guān)乎人口長期均衡發(fā)展，更關(guān)乎中華民族的前途和未來。黨的十八大以來，黨中央著重從養(yǎng)老和托育兩端入手整體性、系統(tǒng)性地謀劃人口發(fā)展戰(zhàn)略，“一老一幼”工作取得了重要進展。

一是“一老一幼”的政策體系不斷健全。從老年人權(quán)益保障法、未成年人保護法的修訂到《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》的制定，從《關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》到《關(guān)于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》等，我們基本構(gòu)建了一個從戰(zhàn)略到規(guī)劃、從指導意見到具體政策的多層次、全方位的制度體系，“一老一幼”的權(quán)益保障、優(yōu)待政策、服務體系、監(jiān)管制度更加健全?？傮w來看，政策的系統(tǒng)性、嵌入性、融合性更強，政策間的相互協(xié)同、部門間的聯(lián)合行動和多舉措并舉尤受重視，比如從醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的角度推動養(yǎng)老服務發(fā)展，從為家庭減負賦能的角度優(yōu)化托育服務，將“一老一幼”政策納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌推進等。

二是“一老一幼”的服務體系逐漸成型。目前，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務體系逐漸定型。盡管各地在居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三者的比例規(guī)劃上有一些差別，但占主體的都是居家養(yǎng)老或居家社區(qū)養(yǎng)老。實際上，黨的十八大以來，居家社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展也是最迅速的，社區(qū)養(yǎng)老服務機構(gòu)和設施從2014年的1.9萬個增加到2021年的31.8萬個。許多地方都在建設“一刻鐘”居家養(yǎng)老服務圈，致力于實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老全覆蓋。嬰幼兒照護服務體系則秉承家庭為主、托育補充的原則，政府積極支持家庭承擔托育的主體責任，同時引導社區(qū)、企事業(yè)單位、市場和社會組織廣泛參與托育服務。目前托育服務主要以社區(qū)托育和機構(gòu)托育為主，其中社區(qū)托育是重點，許多地方也在打造社區(qū)嵌入式的“一刻鐘”托育服務圈。

胡薇

三是“一老一幼”的多元責任體系逐漸明晰。黨的十八大以來，“一老一幼”服務在注重多元參與的同時，也進一步理清了各方的責任關(guān)系?？傮w而言，政府重點履行兜底的職能，保證底線公平、促進養(yǎng)老托育服務資源的均衡發(fā)展；社會各方參與合作，政府可通過購買服務、公建民營、民辦公助等政策和資金扶持的方式調(diào)動社會力量提供群眾可負擔、質(zhì)量有保障的普惠型服務；激發(fā)市場參與，不斷細分服務種類，為群眾提供多樣化的服務。這樣就形成了一個各負其責的多層次的服務體系，既可兜牢底線，實現(xiàn)普惠公平，又可滿足群眾多樣化的需求。值得指出的是，黨的十八大以來，家庭在養(yǎng)老托育中的作用受到前所未有的重視，許多地方都探索實行了育兒假、護理假制度，南京、上海等地還試點為老年照護者提供喘息服務，上海、深圳等地則開展了家庭病床服務等，其目的都是為家庭減負賦能，以增強家庭的養(yǎng)育、贍養(yǎng)功能。

四是“一老一幼”的服務模式不斷創(chuàng)新。最近10多年，養(yǎng)老托育服務的新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)。最突出的變化就是“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)對服務方式的改變，通過穿戴產(chǎn)品的使用、智慧化服務派單、智慧化監(jiān)護等，科技正在賦能養(yǎng)老托育服務，比如多地探索的社區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”就是典型代表。養(yǎng)老托育服務的產(chǎn)業(yè)形態(tài)也日益多樣化，“保單+養(yǎng)老”、養(yǎng)老金融、老年配餐、老年護理、居家托兒等新興產(chǎn)業(yè)正在不斷涌現(xiàn)，一些商超企業(yè)也將老人兒童服務項目細分出來，養(yǎng)老育兒市場的細分化不斷增強。

五是“一老一幼”的福利保障水平不斷提高。黨的十八大以來，老年兒童福利保障水平不斷提高，范圍不斷擴展。目前，各地老年人基本都能享受到高齡津貼、失能老人護理補貼、困難老人養(yǎng)老服務補貼等，有些地方還建立了老年人綜合津貼制度。針對托育服務，浙江、湖南、四川等多個省市出臺政策，明確建立育兒補貼制度。一些地方還減免了經(jīng)濟困難家庭的入托、入園、入學費用，探索發(fā)放嬰幼兒托育服務消費券，甚至在住房政策上也有所傾斜。

六是全齡友好的社會氛圍日益濃厚。當前全社會對“一老一幼”的關(guān)注度都比較高，建設“老年友好型”“兒童友好型”城市、社區(qū)成為許多地方公共服務規(guī)劃和建設的目標。從城市規(guī)劃到住宅建設，從醫(yī)療衛(wèi)生到交通出行，多數(shù)公共場所都專門開辟了老年人和兒童的服務專區(qū)。社區(qū)基本都配備老年和兒童的活動設施，社區(qū)公共事務也越來越重視老年人的參與和意見，敬老孝老的宣傳活動、志愿活動頻繁，全社會對老年人、兒童的尊重和包容性越來越強。

習近平總書記高度重視城鄉(xiāng)社區(qū)工作，要求“把更多資源、服務、管理放到社區(qū)”，在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，社區(qū)應如何完善養(yǎng)老托育服務體系，提高養(yǎng)老育幼普惠性服務？

提供社區(qū)嵌入式的養(yǎng)老托育服務是適應人民需要和社區(qū)管理特點的服務模式，能夠在家門口享受配套服務，是最便捷、最經(jīng)濟，也最易為家庭所接受的方式。社區(qū)完善養(yǎng)老托育服務，首要是便捷靈活，其次是居民可承受，即普惠。可著重從以下幾方面入手：

一是政府主導、社會參與，對社區(qū)和家庭進行適老化改造。這不僅有助于增強老人獨立生活的能力、擴展其活動的半徑，也有利于預防老人的意外傷害，實現(xiàn)健康養(yǎng)老。二是精心打造15分鐘養(yǎng)老托育服務圈。依托現(xiàn)有的15分鐘生活圈，可不斷增添養(yǎng)老托育的服務要素，如老年兒童活動場地、健身娛樂器材、托老托育機構(gòu)等。三是探索更加靈活性多樣的服務方式。要利用好社區(qū)這個平臺，統(tǒng)籌使用各類資源。如依托日間照料中心、社區(qū)衛(wèi)生服務中心、托育機構(gòu)等，將養(yǎng)老托育服務不斷延伸至家庭。引進資質(zhì)健全、小型化、連鎖式養(yǎng)老托育服務企業(yè)。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”提升社區(qū)智慧養(yǎng)老的水平等。四是充分發(fā)掘社區(qū)內(nèi)生動力?？衫蒙鐓^(qū)自身資源，開展互助養(yǎng)老、互助托育。鄰里之間、不同年齡的老人之間可相互照應，實現(xiàn)抱團養(yǎng)老、抱團托育。一些農(nóng)村推行的“互助幸福院”就是這種模式。發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老托育服務，要注意處理好政府托底、社會互助、市場參與和居民自主之間的關(guān)系。養(yǎng)老托育服務既是民生事業(yè)，也是有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某柈a(chǎn)業(yè)。政府要兜底保障社區(qū)內(nèi)的特困人群、獨居老人、高齡老人、留守兒童、優(yōu)撫對象等，要履行監(jiān)管職責，從價格、質(zhì)量、群眾評價等多個角度保證服務的普惠屬性，但也要學會撬動社會資本，激發(fā)引導社會力量有序參與社區(qū)養(yǎng)老。

最后，必須要意識到每個社區(qū)在建設自己的養(yǎng)老托育服務體系時所面臨的問題是不一樣的，不應有絕對標準化的、統(tǒng)一化的模式。人口密集的城市老舊社區(qū)、人員稀少而基礎(chǔ)設施差的農(nóng)村社區(qū)、成建制的新建商品房小區(qū)、依然有單位管理的家屬區(qū)等，其社區(qū)結(jié)構(gòu)各不相同，應靈活構(gòu)建符合自己實際的服務體系，并充分考慮隨時間推移而發(fā)生的社區(qū)變化，避免資源浪費。

現(xiàn)階段，我國養(yǎng)老托育服務發(fā)展不平衡不充分原因有哪些？“十四五”時期將如何補齊短板，實現(xiàn)養(yǎng)老育幼高質(zhì)量發(fā)展？

養(yǎng)老托育服務發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)不均衡、地域不均衡，而發(fā)展不充分主要表現(xiàn)在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、供需失衡。究其原因，一是因為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同。養(yǎng)老托育服務需要政府投入，需要撬動社會資本，也需要社會組織的充分參與，而這三個方面都與地方經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。實踐中我們也發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老托育服務發(fā)展存在明顯的省際差異，如北上廣地區(qū)的服務供給通常更加充分。二是地區(qū)人口結(jié)構(gòu)不同，特別是由于人口流動而帶來的人口結(jié)構(gòu)差異問題。人口流動對地區(qū)人口結(jié)構(gòu)的疊加性影響非常明顯，對流入地它可以緩解老齡化，如東部地區(qū)，但對流出地則會加速老齡化，如東北地區(qū)；而年輕時流出、年老時回流，則會給人口流出地帶來更大的壓力。三是市場潛力未充分釋放。養(yǎng)老與托育行業(yè)的市場潛力巨大，但也具有投入大、回報周期長、風險大等特點，市場具有一定的風險。目前，較大社會資本的投入方向通常往高端和機構(gòu)化的領(lǐng)域集聚，卻難以惠及普通百姓。而小型資本、社會組織則步履維艱，難以形成規(guī)?；⑦B鎖化效應，擴散程度低。此外，地區(qū)的開放程度、地方政府的理念等也影響?zhàn)B老托育服務市場的發(fā)展。

“十四五”時期，要著重提升養(yǎng)老托育保障的國家統(tǒng)籌層次和轉(zhuǎn)移支付水平。如加快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、加大中央轉(zhuǎn)移支付力度、全面實施長期護理保險、全面推行生育補貼政策等，使“一老一幼”服務具有更加堅實的普惠化基礎(chǔ)；要加強養(yǎng)老托育服務的整體規(guī)劃。應根據(jù)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的趨勢和要求，特別是空間規(guī)劃、人口結(jié)構(gòu)和服務半徑等，將各類設施、床位、服務項目、人才要素等統(tǒng)一規(guī)劃，做到居家、社區(qū)和機構(gòu)服務的相互銜接、優(yōu)勢互補、效益整合；要加強養(yǎng)老托育服務的供給側(cè)改革。統(tǒng)籌推進兜底、普惠、高品質(zhì)服務，實現(xiàn)居家、社區(qū)、機構(gòu)服務的有機融合。養(yǎng)老服務要注重醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)一體化推進，圍繞衣食住行不斷延伸文化旅游、健身休閑、教育培訓等外圍服務。托育服務要注重養(yǎng)育與教育一體化推進，適應現(xiàn)代家庭教育理念的變化，實現(xiàn)托育服務從“家政服務”向“品質(zhì)服務”的轉(zhuǎn)變；要加大對養(yǎng)老托育服務的項目支持，特別向農(nóng)村、中西部地區(qū)予以傾斜。通過一些能力提升項目、設施建設項目、服務專項行動等，以政府主導撬動社會資本的方式促進行業(yè)迅速提升；要充分釋放市場空間，千方百計鼓勵并支持社會力量參與。如支持企事業(yè)單位舉辦托育服務機構(gòu)，加大政府購買養(yǎng)老托育服務的力度，制定行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠支持政策等；要促進養(yǎng)老托育服務業(yè)的多業(yè)態(tài)融合發(fā)展。如醫(yī)療機構(gòu)可拓展居家探訪和助醫(yī)服務，物業(yè)公司可延伸助餐、助浴和出行服務，幼兒園可開展嵌入社區(qū)的、小型化、連鎖式的服務項目，健身機構(gòu)可拓展老年人康復保健項目，社區(qū)便利店可提供老年營養(yǎng)餐等。此外，促進行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，離不開人才隊伍建設。要鼓勵高校和職業(yè)院校開設老年學、老年服務和托育服務相關(guān)專業(yè)，持續(xù)加大養(yǎng)老護理員、嬰幼兒照護師養(yǎng)育師的技能培訓，圍繞薪酬分配、職業(yè)聲望、技能認證等不斷提升從業(yè)人員的專業(yè)能力。

現(xiàn)在，有越來越多的社會力量關(guān)心、助力“一老一幼”，成為養(yǎng)老托育服務生力軍。對此，各地各級政府如何讓這支力量最大化釋放？

我們首先要明晰“社會力量”到底指的是什么。從資金來源和舉辦主體的角度來說，社會力量通常指的是來源于市場或社會的力量，由此就會出現(xiàn)營利和非營利兩種服務類型。盡管有時我們也將某些企事業(yè)單位舉辦的機構(gòu)稱為社會辦機構(gòu)，而并未探究其資金來源，但嚴格意義上來說，社會力量主要指的是企業(yè)和社會組織。其次我們要了解社會力量參與養(yǎng)老托育服務到底面臨哪些障礙。實際上，多年以來，社會力量參與公共服務的供給普遍面臨一些共性問題，如國家政策規(guī)定的土地、稅收、水電氣優(yōu)惠政策的不落地問題，融資難、行業(yè)風險大、社會認可度不高的問題，從業(yè)人員素質(zhì)低、流失率高、待遇差的問題等。從整個行業(yè)發(fā)展的基本情況來看，養(yǎng)老托育服務還未形成一個規(guī)范有序、良性競爭的市場，養(yǎng)老托育機構(gòu)的數(shù)量少、良莠不齊、政府監(jiān)管嚴重不足。近些年還出現(xiàn)一些養(yǎng)老詐騙、虛假廣告、虐待嬰幼兒的惡性事件，嚴重擾亂服務秩序、破壞了群眾的市場信心。

要破解這些難題，首要責任還在政府。政府要徹底轉(zhuǎn)變理念，改變“唱獨角戲”的習慣，真正意識到充分激發(fā)社會活力參與養(yǎng)老托育服務的必要性，從政策制定、資金支持、行業(yè)監(jiān)管等多個角度積極培育并依法監(jiān)管養(yǎng)老托育服務組織的發(fā)展。具體而言，一是營造公平的市場競爭環(huán)境。無論是公辦民辦、營利非營利、內(nèi)資外資都應一視同仁，可公平享受國家各項政策優(yōu)惠、接受行業(yè)監(jiān)管、享受行業(yè)榮譽。要持續(xù)推進公辦機構(gòu)改革，降低公辦機構(gòu)的服務占比。要特別關(guān)注社會力量在發(fā)展中遇到的問題，像優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境一樣去優(yōu)化養(yǎng)老托育服務的市場環(huán)境。二是降低門檻、強化監(jiān)管。在不斷簡化機構(gòu)設立流程的基礎(chǔ)上，推進養(yǎng)老托育機構(gòu)的“一站式”受理或“一網(wǎng)通辦”，提高審批效率。在取消一些行政許可和行政審批事項的基礎(chǔ)上，不斷強化事中、事后監(jiān)管，特別是對從業(yè)人員資格、從業(yè)機構(gòu)的安全加強監(jiān)管，可通過“黑名單”制度開展聯(lián)合懲戒等。三是積極培育、引導扶持。要真正在用地、稅收、水電氣費、人才發(fā)展等方面給予政策支持，如可以將養(yǎng)老托育服務用地規(guī)劃納入年度用地規(guī)劃、政府協(xié)調(diào)解決土地租金或采取政府指導價等。搭建融資平臺，加大對社會辦養(yǎng)老托育服務機構(gòu)的金融支持，如一些地方如天津，就利用國家開發(fā)銀行的中長期資金支持居家養(yǎng)老、智能養(yǎng)老和普惠養(yǎng)老服務的發(fā)展。此外，在已有建設補貼、運營補貼、示范獎勵等資金扶持的基礎(chǔ)上，還可以進一步加大政府購買服務的力度。四是強化法治保障。養(yǎng)老托育服務關(guān)系千家萬戶的生活，是社會關(guān)注度較高的民生領(lǐng)域，同時也是行業(yè)風險較大、信息不對稱性較強的行業(yè)領(lǐng)域。必須要建立健全相關(guān)的登記、管理、監(jiān)管、處罰、退出制度，不斷完善強制性國家標準的執(zhí)行和行業(yè)標準的實施，全面推行養(yǎng)老托育行業(yè)綜合責任險等。五是加強宣傳，營造良好的社會氛圍。在做好行業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，可通過機構(gòu)評級、品牌打造、表彰獎勵、輿論宣傳等各種渠道營造良好的社會氛圍，增加公眾對社會化養(yǎng)老托育服務的了解、理解和信任。社會力量特別是非營利性機構(gòu)要主動公開信息，接受社會監(jiān)督，不斷增強社會公信力。