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        政策執(zhí)行視角下第一書記貧困治理實現(xiàn)路徑研究
        ——基于南疆B村的考察

        2022-10-03 05:39:54曾德鵬
        湖北農(nóng)業(yè)科學(xué) 2022年17期
        關(guān)鍵詞:第一書記政策

        李 婷,張 曄,曾德鵬

        (新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院,烏魯木齊 830052)

        “駐村第一書記”是黨中央國務(wù)院在新的歷史時期為幫助農(nóng)村實現(xiàn)脫貧、加強(qiáng)基層黨建工作與促進(jìn)農(nóng)戶增產(chǎn)增收的特色模式。早在2015年,習(xí)近平總書記便指出要選好和配強(qiáng)村一級的領(lǐng)導(dǎo)班子,鼓勵和選派第一書記到貧困村一線工作[1]。2021年2月,中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9 899萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧,832個貧困縣全部摘帽,12.8萬個貧困村全部出列,區(qū)域性整體貧困得到解決,完成了“消除絕對貧困”的艱巨任務(wù)[2]。但這并不意味著貧困治理的終結(jié),可持續(xù)的減貧仍面臨新的問題和挑戰(zhàn)。國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見》指出,今后是鞏固拓展脫貧攻堅成果的過渡期,在過渡期內(nèi),繼續(xù)實行“四個不摘”,保持現(xiàn)有幫扶政策、資金支持、幫扶力量總體穩(wěn)定,可見第一書記的重要作用仍不容忽視。

        學(xué)術(shù)界對第一書記的研究主要從以下2條路徑展開。一是第一書記的制度研究。有學(xué)者指出第一書記接受國家、派出單位的委托到農(nóng)村基層社會駐村扶貧,扶貧的行政過程和社會互動過程形成粘合治理[3],另外,第一書記是聯(lián)結(jié)國家體制和村莊社會的重要“接點”,通過“接點治貧”促進(jìn)了村莊組織建設(shè),最終實現(xiàn)治理和消除貧困[4]。與此同時,代表國家治理的第一書記與代表基層政治的村支書2股政治力量在村莊場域相遇時,形成“雙軌治理”的治貧格局[5]。在治貧過程中,第一書記既需要考慮制度環(huán)境約束與變化,也要考慮駐村幫扶隊員之間的接續(xù)、互動關(guān)系,形成“接棒治理”[6]。二是第一書記政策分析。這一路徑從第一書記的工作成效、行動困境、負(fù)面影響以及治理路徑等幾方面展開。研究指出,第一書記爭取的資源為派駐村注入了發(fā)展動力[7]、拓寬了公共產(chǎn)品和扶貧資源的渠道[8]、通過引導(dǎo)貧困村組織運(yùn)行和村民參與提高了貧困治理的有效性[9]。在具體實踐中,第一書記面臨著政治考核、利益訴求以及各扶貧單位的對比壓力[10]。此外,第一書記作為農(nóng)村基層場域的嵌入者,必定會遭遇鄉(xiāng)土社會的排斥、村民信任危機(jī)、村干部的和謀抵制、責(zé)任與權(quán)力不匹配等難題[11]。第一書記嵌入到基層組織中會造成村民對第一書記的依賴[12],從而弱化村干部群體的村治動力[13]。因此,第一書記制度完善需要從完善保障與激勵措施、增強(qiáng)人崗相適性和落實“事權(quán)”與“財權(quán)”等方面入手[14]。

        綜上所述,當(dāng)前的研究豐富了對第一書記制度及其實踐過程的認(rèn)識,為第一書記開展工作提供了理論參考,但也存在著一些不足。其一,當(dāng)前研究大多是從個案或?qū)嵶C分析出發(fā),理解第一書記制度或第一書記的扶貧績效,尚未對第一書記真實、具體的工作進(jìn)行深入的案例研究和探討;其二,南疆4地州是脫貧攻堅的“硬骨頭”,針對上述區(qū)域的研究成果較少。當(dāng)前正是“絕對貧困”到“相對貧困”的過渡期,如何接續(xù)發(fā)揚(yáng)第一書記制度的優(yōu)勢,關(guān)鍵在于及時總結(jié)第一書記的典型經(jīng)驗?;诖?,本研究從政策執(zhí)行的視角出發(fā),以南疆B村為個案,并就駐村第一書記貧困治理提出對策建議,以期尋找可復(fù)制的模式,鞏固拓寬脫貧攻堅成果,實現(xiàn)其與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

        1 分析框架與適用性

        1.1 分析框架

        選擇政策執(zhí)行理論中具有代表性的“霍恩-米特”模型作為分析框架?;舳?米特模型是美國學(xué)者卡爾·范霍恩和唐納德·范米特在《政策執(zhí)行過程:一個概念性的架構(gòu)》一文中提出。該模型認(rèn)為,從政策決定到政策轉(zhuǎn)變這一過程中有很多影響變量,其中包括系統(tǒng)本身的因素,也包括環(huán)境的因素[15]。主要有6個影響政策績效的因素:政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、政策資源、執(zhí)行方式、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性、系統(tǒng)環(huán)境與執(zhí)行人員的價值取向。分析框架見圖1。

        圖1 霍恩-米特模型

        1.2 適用性分析

        霍恩-米特模型在本研究中的適用性體現(xiàn)在以下2個方面:一是第一書記治理貧困的過程就是執(zhí)行國家扶貧政策的過程;二是在第一書記扶貧的過程中,政策執(zhí)行目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)是工作能否順利開展的重要體現(xiàn),各類政策資源是工作能否順利開展的前提,第一書記的政策執(zhí)行方式?jīng)Q定了工作效果,而價值取向引導(dǎo)其行為態(tài)度和響應(yīng)對政策目標(biāo)及效果起關(guān)鍵性作用。這與模型理論架構(gòu)和研究視角相契合。基于此,本研究選擇霍恩-米特模型作為分析框架。

        2 研究設(shè)計

        2.1 研究方法

        單案例研究是對“某一經(jīng)驗性、實證性課題進(jìn)行研究的方式”?;卮鸬氖恰霸趺礃印焙汀盀槭裁础钡膯栴}[16],研究對象是目前正在發(fā)生的事件,研究者對于當(dāng)前正在發(fā)生的事件不能控制或極少能控制[17]。研究B村第一書記如何破解貧困困境,屬于“如何”問題的范疇,且B村的發(fā)展是我們不能控制的。此外,第一書記扶貧時間跨度長,覆蓋面廣,問卷選項難免有疏漏,很難借助數(shù)據(jù)模型和計量工具清楚地描述,因此本研究采用單案例研究法。

        2.2 案例選擇

        Pettigrew[18]認(rèn)為,單案例研究對象的選擇可以是極端的或獨(dú)一無二的,也可以是具有豐富經(jīng)驗的,同時也應(yīng)考慮信息的可得性。首先是代表性。B村位于新疆維吾爾自治區(qū)(以下簡稱新疆)的和田地區(qū),該地區(qū)7縣1市被列為國家重點扶貧的縣市,扶貧的難度大;其次是典型性。B村由“破破爛爛的村”成為了“脫貧光榮村”,該村第一書記獲得了“自治區(qū)脫貧攻堅貢獻(xiàn)獎”“2020年新疆稅務(wù)系統(tǒng)的最美稅務(wù)人”“全國脫貧攻堅先進(jìn)個人”的光榮稱號,在第一書記的貧困治理實踐中具有較好的示范性;最后是客觀可行性。筆者生活在烏魯木齊市,便于前往調(diào)研地獲取數(shù)據(jù),且有豐富的南疆調(diào)研經(jīng)歷,對第一書記駐村情況了解但不全面,保證了處理調(diào)研數(shù)據(jù)的客觀性。

        2.3 數(shù)據(jù)收集

        案例研究與傳統(tǒng)的歷史研究相比,多了2種資料來源:直接觀察事件過程和對事件的參與者進(jìn)行訪談[16]。調(diào)研團(tuán)隊“石榴紅了”于2020年10月赴B村進(jìn)行了集中調(diào)研,成員后續(xù)數(shù)次赴B村回訪,訪談的對象包括B村駐村第一書記、村“兩委”成員、駐村工作隊隊員、企業(yè)負(fù)責(zé)人以及普通村民等。對村“兩委”成員、村民、企業(yè)負(fù)責(zé)人等的訪談主要包括村莊的發(fā)展歷史、組織結(jié)構(gòu)、第一書記是否為村莊發(fā)展提供了幫助、對第一書記的看法、對村莊未來的展望等內(nèi)容;對第一書記、工作隊員的訪談則側(cè)重于其個人經(jīng)歷(包括進(jìn)入B村的時間及過程)、如何發(fā)展、村莊的未來展望、工作心得與未來的工作計劃等。最終將訪談錄音轉(zhuǎn)成文字,后期采用郵件、電話、微信等方式補(bǔ)充調(diào)研材料,并輔以相關(guān)媒體資料、政策文件、工作記錄等文本資料,為開展案例研究奠定了基礎(chǔ)。

        3 案例呈現(xiàn)

        3.1 發(fā)展基礎(chǔ)——一窮二白的貧困村

        B村位于新疆和田地區(qū),鄉(xiāng)政府以南4 km處,距離和田市區(qū)不足5 km,靠近工業(yè)園區(qū),交通便利,其中耕地面積為20 hm2,人均占有耕地433 m2,缺少土地是致貧的主要原因。全村共有4個小隊,建檔立卡貧困戶145戶共671人,農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入以農(nóng)業(yè)、林果業(yè)、勞務(wù)輸出為主,以家庭養(yǎng)殖、手工業(yè)為輔。村“兩委”成員為農(nóng)民干部,多為初中學(xué)歷,有的甚至是小學(xué)學(xué)歷,國語水平、計算機(jī)水平以及辦公能力比較弱。因為自然條件差、自然災(zāi)害多、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理以及人口素質(zhì)低等問題,B村被列為深度貧困村,是一個名副其實的“破爛”村。

        3.2 發(fā)展歷程——貧困治理的3個階段

        2018年,國家稅務(wù)局和田地區(qū)分局響應(yīng)國家號召,派駐優(yōu)秀干部Z駐村。干部Z本科畢業(yè),先后去過云南、東北和新疆等地,2009年到國家稅務(wù)總局和田地區(qū)稅務(wù)局工作,曾任辦公室主任、副局長等職務(wù)。因工作安排臨時被任命為駐村第一書記,面臨著語言不通、工作內(nèi)容不熟悉和協(xié)調(diào)關(guān)系不暢的難題。很快調(diào)整好心態(tài),克服困難,面對新角色、新任務(wù)深入調(diào)研,抓住主要“矛盾”,扎實開展4項“舊貌”換“新顏”的舉措,帶領(lǐng)B村踏上了脫貧致富的新道路。

        3.2.1 起步時期,摸清村情民意實施精準(zhǔn)扶貧脫貧攻堅,精準(zhǔn)是第一要義。堅決不搞“大水漫灌”式扶貧,不搞“手榴彈炸跳蚤”式扶貧。要把扶貧精準(zhǔn)到點上和根上[2]。Z組織工作隊員和村干部互相配合,長短互補(bǔ),每2人負(fù)責(zé)1個小隊,很快摸清每個貧困戶的情況。隨后,他帶領(lǐng)工作隊員把全村的地圖畫了出來,每家每戶都做了標(biāo)記,如建檔立卡貧困戶是綠色的、黨員是紅色的、空房子是藍(lán)色的,哪一家有富民安居房、哪一家享受抗震房政策、哪一家是自建房,以及每戶的致貧原因等都標(biāo)注清楚,畫好示意圖。

        3.2.2 發(fā)展時期,推動村民就業(yè)提高收入水平貧困治理,推動就業(yè)是先導(dǎo)。結(jié)合B村的實際情況,就業(yè)是提高村民收入的最好選擇。Z積極聯(lián)系工地和工廠,輸送貧困戶實現(xiàn)就業(yè)。2018年,Z安排到服裝廠上班46人,最終離開了38人,只留下了8人。針對村民們不愿意就業(yè)的情況,Z制定了3種就業(yè)方案:一是幫有就業(yè)意愿和目標(biāo)的村民找工作;二是安排無就業(yè)意愿和目標(biāo)的村民工作。村民家里的牛羊可以托管,有任何困難工作隊和村“兩委”會幫忙解決;三是安排家庭確實有困難,不能出遠(yuǎn)門的村民到村里的公益性崗位就業(yè)。確保每一戶都有穩(wěn)定的收入來源,脫貧攻堅路上一個也不能少。2019年,Z輸送到和田市某一工地就業(yè)的貧困戶拿不到工資,Z自掏腰包墊付了工資;同年,貧困戶R由于丈夫去世精神狀況很不好,Z費(fèi)盡心力幫她找工作,針對她不愿就業(yè)的情況,Z通過教育疏導(dǎo)、鼓勵安慰、監(jiān)督盯梢的方式成功幫R實現(xiàn)就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計,就業(yè)已成為B村村民們的主要收入來源。

        此外,Z借鑒稅務(wù)申報系統(tǒng)想出了一個收入申報的方案(圖2)。制作了4個展板,所有的貧困戶每周一到村委會把自己的收入、享受的項目和政策寫在展板上,村委會經(jīng)審核后每隔2個月將村民的收入由高到低排名。與此同時,他定了一個獎勵政策,即第一名申請脫貧的貧困戶,他自掏腰包設(shè)立1 000元獎金,第二名設(shè)立800元獎金,第三名到第十名分別是500元獎金,其他人不獎勵。后來全村一共脫貧98戶,Z收到了78份脫貧申請書,有效證書78份。脫貧結(jié)束以后,Z給每家每戶發(fā)了一個榮譽(yù)證書,即脫貧光榮證。

        圖2 稅務(wù)申報流程和B村貧困戶申請脫貧流程

        3.2.3 壯大時期,拓展產(chǎn)業(yè)人才帶動集體經(jīng)濟(jì)貧困治理,產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵。2018年,和田地區(qū)興起了養(yǎng)殖鴿子的熱潮,再加上當(dāng)?shù)厝讼彩厨澴拥娘嬍沉?xí)慣,市場和愛好二者兼具。干部Z通過和田市幫扶領(lǐng)導(dǎo)牽線搭橋,在和田某鴿業(yè)公司的幫助下,將村里的6.67 hm2荒地建成鴿子養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社。合作社采取的是“企業(yè)+村委會+貧困戶”3方合作的經(jīng)營模式。合作社運(yùn)行初期,因合作社場長的離開,合作社面臨無法運(yùn)轉(zhuǎn)的困境,面對困境Z沒有退縮,每天帶著老員工去養(yǎng)殖市場學(xué)習(xí)養(yǎng)鴿技術(shù),掌握鴿子的養(yǎng)殖技巧。為了解決鴿子破殼率低的問題,他請教了許多專業(yè)人員,終于找出問題癥結(jié)。隨后Z安排專人每天早晨8~9點進(jìn)行人工破殼,鴿子的出欄率迅速提升,截至2020年8月,該村鴿子合作社已成為和田市規(guī)模最大的種鴿養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社,收入已突破250萬元,B村摘掉了“貧困帽”。

        產(chǎn)業(yè)扶貧做好了,人才振興也不能少。B村只有6個大學(xué)生。大學(xué)生A畢業(yè)于北京服裝學(xué)院,干部Z幫助A協(xié)調(diào)創(chuàng)業(yè)貸款、推廣服裝、拓寬銷路和客戶等事宜。在Z的一步步引導(dǎo)下,A成立了自己的工作室,以新疆艾德萊絲為底蘊(yùn),民族服飾特點為主要元素設(shè)計服裝。A雇了30名婦女做艾德萊絲,實現(xiàn)了從艾德萊絲的紡織到設(shè)計、縫制、實體店銷售的完整產(chǎn)業(yè)鏈,其新穎的款式和考究的用料吸引了大批顧客。目前A在和田市開了2家實體店,全疆各市都有經(jīng)銷商。2020年,A接受新疆電視臺的采訪,其商業(yè)模式在全國大學(xué)生創(chuàng)業(yè)大賽上獲得新疆區(qū)一等獎,全國三等獎。

        3.3 發(fā)展成果——村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大

        如今,干部Z在B村駐村已達(dá)3年。B村全年人均純收入10 311.6元,由之前“破破爛爛的村”成為了“脫貧光榮村”。2020年,B村代表新疆接受了國務(wù)院的檢查,并獲得了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可。Z獲得了“自治區(qū)脫貧攻堅貢獻(xiàn)獎”“2020年新疆稅務(wù)系統(tǒng)的最美稅務(wù)人”“全國脫貧攻堅先進(jìn)個人”的光榮稱號。

        4 基于霍恩-米特模型的B村經(jīng)驗分析

        結(jié)合霍恩-米特分析框架,對B村是如何破解治理困境,最終實現(xiàn)貧困治理作出分析。

        4.1 政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)

        政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)可以詳細(xì)并且充分地說明公共政策的預(yù)期,通常在政策執(zhí)行過程中利用可量化績效指標(biāo)具體地評價政策標(biāo)準(zhǔn)與目標(biāo)完成的進(jìn)度[19]。Z在B村的扶貧工作只有一個目標(biāo),即脫貧攻堅目標(biāo),應(yīng)當(dāng)確保穩(wěn)定實現(xiàn)貧困人口兩不愁(不愁吃、不愁穿)、三保障(義務(wù)教育有保障、基本醫(yī)療有保障、住房安全有保障),確?,F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全面實現(xiàn)脫貧,所有貧困村和貧困縣全部如期退出貧困序列,解決區(qū)域性整體貧困情況[20]。Z將這一總體目標(biāo)又分解成若干階段子目標(biāo),即走訪入戶、作戰(zhàn)示意圖、促進(jìn)就業(yè)、收入申報、發(fā)展產(chǎn)業(yè)以及培養(yǎng)人才等。通過構(gòu)建政策執(zhí)行組織結(jié)構(gòu)和人員,根據(jù)政策任務(wù)的難易程度、緊急程度,配置相應(yīng)的資源完成了各階段目標(biāo)。扶貧過程中的考核指標(biāo)主要有履行職責(zé)情況(政策宣傳、開展精準(zhǔn)扶貧、切實為民辦事服務(wù)等)和執(zhí)行紀(jì)律情況(嚴(yán)守紀(jì)律、認(rèn)真落實日??记凇⒄埣黉N假、去向公示制度、按要求吃住在村等)。可見,明確的總目標(biāo)、劃分子目標(biāo)與可量化的考核標(biāo)準(zhǔn)是貧困治理的前提。

        4.2 政策資源

        政策資源是政策目標(biāo)實現(xiàn)的保障,有人力資源、權(quán)威資源、信息資源、資金資源以及其他有利于推進(jìn)政策執(zhí)行的資源[21]。Z從2個方面整合了B村的資源,一是依靠村莊的社會資本發(fā)現(xiàn)并匯聚村莊資源。一方面,Z書記借助派駐單位與自己的社會關(guān)系網(wǎng),協(xié)調(diào)稅務(wù)局、工地老板、服裝廠廠長、鴿子養(yǎng)殖公司等為B村帶來產(chǎn)業(yè)與就業(yè)。另一方面,Z團(tuán)結(jié)好B村的駐村工作隊隊員、村“兩委”成員、村民等隊員堅守在自己的崗位,勁往一處使,心往一處聚,內(nèi)外同力,共同施策,確保扶貧取得了成功;二是利用村莊現(xiàn)有的資源拓展產(chǎn)業(yè)。Z利用村里的荒地建鴿子養(yǎng)殖場,利用村莊的人才資源與文化資源,鼓勵大學(xué)生發(fā)展服裝產(chǎn)業(yè)。由此可見利用社會資本創(chuàng)造資源是貧困治理的關(guān)鍵,但不難看出,目前B村仍存在人才資源欠缺與信息化管理較落后的問題。

        4.3 政策執(zhí)行方式

        政策執(zhí)行方式是通過溝通、協(xié)調(diào)與強(qiáng)制等形式,在政策執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間相互促進(jìn)的一種行動[22]。Z采取的政策執(zhí)行方式主要有以下幾點:一是村民的利益保護(hù)。Z以“寬嚴(yán)相濟(jì)”為基本原則,采取強(qiáng)制手段和平等的、關(guān)愛式的溝通、鼓勵等手段相結(jié)合的方式解決貧困戶的就業(yè)問題;二是情感連帶。Z通過團(tuán)結(jié)關(guān)愛、一起打游戲、為工作隊員買空調(diào)、給村干部發(fā)紅包等方式增加與村兩委成員和工作隊員的親密度,自掏腰包墊付農(nóng)民工工資;三是創(chuàng)新發(fā)展。Z借鑒稅務(wù)局的稅務(wù)申報系統(tǒng),在摸清村民收入的同時節(jié)省了人力、物力、財力,而且通過公示激發(fā)村民的“恥感文化”從而提高了村民的收入??梢?,恰當(dāng)?shù)膭?chuàng)新政策執(zhí)行方式可以使貧困治理事半功倍。

        4.4 政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性

        執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特性是指執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特征和整合程度,包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)模與能力[23]。扶貧政策的落實涉多個參與主體。Z在B村開展精準(zhǔn)扶貧工作時,方方面面都要協(xié)調(diào),要和縣級組織部、督導(dǎo)組、扶貧辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等各個部門接觸,人際關(guān)系的建立非常關(guān)鍵。在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)模方面,B村扶貧的相關(guān)的政策執(zhí)行主體大致有7個:一是Z,他是村一級的“領(lǐng)頭羊”“守護(hù)者”,其訴求主要在于貫徹落實上級要求并確保項目落實;二是村“兩委”成員;三是駐村工作隊;四是民(協(xié)警);五是駐村管寺干部;六是小隊長,即B村4個小隊的小隊長,每個小隊長負(fù)責(zé)1個小隊的事宜,實行網(wǎng)格化管理;七是聯(lián)戶輪值長,每位聯(lián)戶輪值長負(fù)責(zé)幾戶的工作。在執(zhí)行機(jī)構(gòu)的能力方面,據(jù)調(diào)研了解到,B村的“村兩委”成員為農(nóng)民干部,多為初中學(xué)歷,有的甚至是小學(xué)學(xué)歷,文化素質(zhì)與辦公能力較弱,給Z開展工作造成了一定的困難??梢?,合理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)模與能力是貧困治理的保障。

        4.5 執(zhí)行人員的價值取向

        執(zhí)行人員的價值取向主要是因為政策執(zhí)行者可能會因為其對政策的認(rèn)知程度強(qiáng)弱與態(tài)度鮮明與否影響他們執(zhí)行政策的能力和意愿[21]。政策執(zhí)行者對政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的理解和接受將會大幅度地提高成功執(zhí)行的可能性,對于政策持有負(fù)面偏好的執(zhí)行者可能會試圖偷偷轉(zhuǎn)移注意力逃避甚至拒絕政策執(zhí)行。Z是和田地區(qū)稅務(wù)局晉升最快的干部,并且以習(xí)近平總書記為偶像,對各項扶貧政策理解較為透徹,支持黨的方針政策,具有很大的個人魅力。在調(diào)研過程中,發(fā)現(xiàn)對于B村貧困戶的個人收入以及B村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的收益,受訪人員都表示精準(zhǔn)扶貧政策的各項落實推動了B村經(jīng)濟(jì)發(fā)展;在個人成就感方面,Z和駐村工作隊員、村“兩委”成員都表示通過扶貧工作的開展,自身有很大的成就感,實現(xiàn)了自己的人生價值,未來還會繼續(xù)努力,打造一個更高水平、更美好的未來。可見,執(zhí)行人員正確的價值取向確保貧困治理順利開展。

        4.6 系統(tǒng)環(huán)境

        政策執(zhí)行過程中面臨的系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境要素,對于政策的執(zhí)行既有正面影響,又有負(fù)面影響[24]。據(jù)實地調(diào)查了解到,外部環(huán)境方面,B村的發(fā)展受制于地理環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、人文發(fā)展、社會資本等方面;內(nèi)部環(huán)境方面,一方面,村民文化程度低,很多婦女甚至沒有走出過鄉(xiāng)鎮(zhèn);另一方面,村民的婚姻觀念、生育觀念和教育觀念等相對落后,仍然是一種“老婆孩子熱炕頭,誰來我不愁”的生活狀態(tài),形成了一種“貧困文化”圈,阻礙了B村脫貧攻堅的進(jìn)程,這給扶貧政策的執(zhí)行帶來了一定的問題與難度。B村自然環(huán)境差、社會環(huán)境已經(jīng)根深蒂固。如何破解錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)環(huán)境問題成為系統(tǒng)環(huán)境面臨的最大困境。

        5 小結(jié)與建議

        脫貧攻堅戰(zhàn)已取得全面勝利,可持續(xù)的減貧仍面臨新的挑戰(zhàn)。第一書記作為基層治理網(wǎng)絡(luò)的外源性公共領(lǐng)導(dǎo)力,為貧困村帶來了巨大福利,貧困治理成效顯著,在過渡期內(nèi)仍需發(fā)揮其重要作用。從政策執(zhí)行視角來看,明確的政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)、充分的資源配置、恰當(dāng)與創(chuàng)新的政策執(zhí)行方式、執(zhí)行人員正確的價值取向、合理的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)特性與積極的系統(tǒng)環(huán)境都是第一書記實現(xiàn)貧困治理的保障。要做到上述要求,可以從以下幾方面入手:

        1)明確政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn),充分配置政策資源。國家政策下達(dá)后,基層政府組織第一書記學(xué)習(xí)會議精神,領(lǐng)悟政策要點;劃分子目標(biāo),根據(jù)實際情況制定具體的實施方案和標(biāo)準(zhǔn),分別依據(jù)其崗位職責(zé)制定不同的考核細(xì)則;增加基層工作人員的待遇水平與精神關(guān)懷,構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民培育體制機(jī)制,以優(yōu)惠政策吸引外來人才;健全互聯(lián)網(wǎng)辦公體系,借鑒好的信息化治理經(jīng)驗;強(qiáng)化對基層政府的財政支持,加大定向項目支持或資金扶持。

        2)完善政策執(zhí)行人員的價值取向,創(chuàng)新政策執(zhí)行方式。將德智體美、工作能力與為人民服務(wù)的情懷納入第一書記的選拔標(biāo)準(zhǔn),利用培訓(xùn)、宣講、獎勵等手段向第一書記等基層工作者灌輸正確的工作道德規(guī)范;發(fā)揮工作先鋒模范人物的領(lǐng)頭作用,將基層優(yōu)秀治理經(jīng)驗匯編成冊發(fā)放給第一書記學(xué)習(xí);第一書記做好實地摸排、民情民意調(diào)研,根據(jù)政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理創(chuàng)新的政策執(zhí)行方式;增強(qiáng)第一書記利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)辦公的思維能力,開設(shè)創(chuàng)新治理大賽,讓第一書記有平臺提出基層治理的創(chuàng)新方式。

        3)構(gòu)建合理的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu),改善政策執(zhí)行的系統(tǒng)環(huán)境。建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)辦公室,具體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)間的相關(guān)事宜;根據(jù)基層工作的實際情況,構(gòu)建合理的執(zhí)行機(jī)構(gòu),加強(qiáng)部門間的聯(lián)系;在政府主導(dǎo)下整合機(jī)構(gòu)層級和功能,引入市場、社會等多方參與,協(xié)同發(fā)展;加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),注重村莊人居環(huán)境整治;制作符合情況的通俗易懂宣教資料,將新興媒體與傳統(tǒng)媒體結(jié)合宣傳政策;注重農(nóng)民實用技能培訓(xùn)和文化素質(zhì)提升,引入適當(dāng)競爭機(jī)制,大力宣傳優(yōu)秀農(nóng)民企業(yè)家事跡,積極舉辦“比學(xué)趕幫超”脫貧致富類活動。

        6 結(jié)語

        在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后,中國進(jìn)入相對貧困治理領(lǐng)域,總結(jié)絕對貧困治理中的經(jīng)驗,進(jìn)一步完善絕對貧困治理中形成的治理模式,對于防范化解返貧風(fēng)險具有重要的意義。本研究結(jié)合B村“扶貧”的案例,豐富發(fā)展了政策執(zhí)行的研究視角,為基層治理、鞏固脫貧攻堅成果、防范化解返貧風(fēng)險以及實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接提供參考,為實踐部門提供最直觀的可借鑒經(jīng)驗。本研究也存在局限,一是對B村的探索屬于單案例研究,尚不能完全概括所有村莊的貧困治理情景和模式,仍需要因地制宜地總結(jié)歷史經(jīng)驗。二是由于本研究存在主觀和客觀上的局限,僅采用訪談法,未對被訪者和當(dāng)?shù)鼐用褫o以問卷調(diào)查,分析缺少數(shù)據(jù)支撐。下一步,可以在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上,通過定性與定量相結(jié)合的方式,展開更深入的研究。

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