江國華

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430000)

引言

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所提出來的“政府治理”是一個“內(nèi)向于政府本身”的范疇，它內(nèi)在地包含健全宏觀調(diào)控體系、健全政府職能體系和健全政府組織體系三大改革任務(wù)。在這一意義上，“政府治理”具有三層意思：(1)“政府治理”屬于行政體制改革的衍生性概念，其本質(zhì)在于“治理政府”，即刀口向內(nèi)的政府治理體系的改革與完善；(2)“政府治理”的核心任務(wù)在于科學(xué)配置政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，理順政府與市場、政府與社會、以及不同層級政府之間的關(guān)系，推進“有效市場和有為政府”緊密結(jié)合；(3)“政府治理”的基本目標在于實現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

作為中國最基層的政權(quán)機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家法制落實到“最后一公里”的重要執(zhí)行者，更是基層治理的重要組織者[1]P16。隨著城市化進程的快速推進，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)也發(fā)生重大變化。為應(yīng)對這種變革，中央將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理納入整個國家治理現(xiàn)代化總體布局之中①。根據(jù)中央文件精神，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實際，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型，關(guān)涉政府職能轉(zhuǎn)變、政府角色轉(zhuǎn)變、政府體制轉(zhuǎn)型、治理理念轉(zhuǎn)型等基本課題，并以中國之治為基本目標。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理：政府職能與角色的雙重變革

從結(jié)構(gòu)上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理至少涉及結(jié)構(gòu)、角色、協(xié)同等要素。其中，“結(jié)構(gòu)”兼具組織性和職能性雙重屬性——在組織層面，結(jié)構(gòu)意指政府的內(nèi)部構(gòu)造；在職能層面，結(jié)構(gòu)指政府職能的配置狀態(tài)；“角色”是政府在其賴以運行的社會結(jié)構(gòu)所演繹出來的社會定位，它決定于政府的價值取向，呈現(xiàn)著政府職能配置和行為模式；“協(xié)同”乃一類治理行為方式，但歸根結(jié)底，政府間的協(xié)同模式屬于政府體制的范疇，是由政府體制所設(shè)定的角色扮演和互動模式[2]P56。在這個意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型是一場以職能、角色為內(nèi)在向度的結(jié)構(gòu)性變革過程。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

職能意指人、事物、機構(gòu)所能發(fā)揮的作用和功能。[3]P711在治理轉(zhuǎn)型中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以實化公共事務(wù)管理權(quán)限和提升公共服務(wù)質(zhì)效為著眼點，至少涉及簡政放權(quán)、強鎮(zhèn)擴權(quán)、優(yōu)化服務(wù)三個基本層面。

1.簡政放權(quán)：做減法

就性質(zhì)而言，“簡政放權(quán)”是一場從理念到體制的深刻變革——在理念層面上，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“管制型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)型；在體制層面上，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“立體型”向“扁平化”的轉(zhuǎn)型。為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織者、農(nóng)村社會的管理者和稅收管理者的角色逐步蛻化的形勢，各省區(qū)推行了以簡政放權(quán)為主題的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，其主要措施包括以下幾項：

其一，精簡政府機構(gòu)。以湖北省為例，自2003年以來，特別是黨的十八大之后，依照精簡效能原則，逐步完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的轉(zhuǎn)型。具體表現(xiàn)為：將原先的“七站八所”改制成“三辦一所”②，機構(gòu)數(shù)量明顯降低(其具體變化如圖1-1所示)。以湖北監(jiān)利縣為例，2005年改革后其21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)由105個減到63個，精簡比例為40%；領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)由84個減到63個，精簡比例為25%。[4]P53

圖1-1 湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量對照表

其二，推進事業(yè)單位分類改革。自2006年以來，事業(yè)單位分類改革逐步推進，其中以浙江和廣東等省份為代表，推動分類精細化。[5](1)建立扁平化的事業(yè)單位機構(gòu)體系。首先，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所數(shù)量，突出農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、民生保障、規(guī)劃建設(shè)、文化體育、衛(wèi)生計生、公共安全、生態(tài)環(huán)保等重點公共服務(wù)事項；(2)保留必要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位。對不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業(yè)單位，要加強管理力度。原則上實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的管理體制；(3)推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位和群團組織協(xié)調(diào)銜接。加強二者間的資源交流，建立科學(xué)的人員管理與流動機制，增強事業(yè)單位的管理與服務(wù)能力。

其三，轉(zhuǎn)變政府權(quán)能。政府權(quán)能是政府行使權(quán)力的能力與結(jié)果的綜合體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型中，包含三層意思：(1)任務(wù)轉(zhuǎn)變。堅持“兩減少一側(cè)重”，即減少政府對資源的直接配置、減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，將政府工作側(cè)重點轉(zhuǎn)至宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等領(lǐng)域；(2)職權(quán)轉(zhuǎn)變。堅持“減轉(zhuǎn)放免”?！皽p”意在厘清職權(quán)邊界，減少審批事項；“轉(zhuǎn)”即轉(zhuǎn)變審批方法，優(yōu)化審批質(zhì)效；“放”即外放公共職能，推動公共服務(wù)社會化；“免”即減免審批流程，對屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的審批事項，明確標準，縮短流程，限時辦結(jié)；(3)作用轉(zhuǎn)變。堅持將政府作用重心放在“加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈”。[6]P499

其四，收縮管制空間。政府管制是政府運用公共權(quán)力，通過制定一定規(guī)則，對個人和組織的行為進行限制與調(diào)控的活動。收縮政府管制空間至少有三重意味：(1)政府瘦身。按照“行政職能收歸政府、經(jīng)營職能走向市場、服務(wù)職能轉(zhuǎn)給社會”將不必要的政府職能剝離出去，嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能增量，限縮其職能作用范圍；(2)市場松綁。讓“有形之手”從非必要場域撤出，從而解放“無形之手”，激發(fā)市場的“活力基因”。[7](3)放管服相統(tǒng)一。收縮政府管制的本質(zhì)在于“放權(quán)”。其既要解決“權(quán)力不愿放”的問題，也要解決“事情不肯管”的問題；既要做到“放得下”，還要確保“管得好”，做到“放管不悖”。

2.強鎮(zhèn)(鄉(xiāng))擴權(quán)：做加法

所謂強鎮(zhèn)(鄉(xiāng))擴權(quán)，就是擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)功能。簡政放權(quán)旨在剝離不當職能，強鎮(zhèn)擴權(quán)旨在擴充必要職能——其要義在于促成政府公共權(quán)力在縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級政府間重新分配，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責大現(xiàn)象，調(diào)整原來縣鄉(xiāng)二元治理模式，破解轉(zhuǎn)型期地方政府公共服務(wù)、公共產(chǎn)品短缺的困境。

其一，承接上級政府轉(zhuǎn)移下沉的各項職能。按照權(quán)力下放、權(quán)責一致的原則，除法律法規(guī)規(guī)定必須由縣級以上政府及職能部門行使的行政強制、行政處罰措施和行政許可事項外，對直接面向人民群眾、量大面廣、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效的各類事項下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，重點擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)營管理、安全生產(chǎn)、規(guī)劃建設(shè)管理、環(huán)境保護、公共安全、防災(zāi)減災(zāi)、扶貧濟困等方面的服務(wù)管理權(quán)限。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對涉及本區(qū)域內(nèi)人民群眾利益的重大決策、項目和公共服務(wù)設(shè)施布局的參與權(quán)和建議權(quán)。

其二，相對集中政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對轉(zhuǎn)型中形成的“權(quán)力束”，通過“相對集中”的方式推動行政職權(quán)在各部門之間實現(xiàn)橫向調(diào)整。其主要的措施包括：(1)集中審批服務(wù)。整合基層公共服務(wù)和行政審批職責，打造綜合、便民、高效的行政服務(wù)平臺，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)前臺綜合受理，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)后臺分類辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一窗口出件”的服務(wù)流程。推廣首問負責、辦事代理、限時辦結(jié)、服務(wù)承諾等措施，積極推行行政審批和公共服務(wù)網(wǎng)上辦理；(2)推動綜合行政執(zhí)法。整合現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、派出機構(gòu)及事業(yè)站所執(zhí)法力量和資源，建立執(zhí)法大隊，實行綜合行政執(zhí)法。全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格執(zhí)行行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支方面的制度，規(guī)范執(zhí)法程序和行為。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級執(zhí)法部門的協(xié)作機制，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)法事項上的綜合協(xié)調(diào)。

其三，理順財源渠道。(1)推進鄉(xiāng)財政收入分享制度改革。建立利益共享機制，增強縣鄉(xiāng)財政收入的關(guān)聯(lián)性。原有稅收重點向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)新辦企業(yè)或招商引資項目產(chǎn)生的稅收，縣級分成部分原則上按一定比例補助給鄉(xiāng)鎮(zhèn)；(2)完善縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革后收入仍然不能滿足基本支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，給予轉(zhuǎn)移支付補助?；局С鲋械泥l(xiāng)鎮(zhèn)人員工資和公用經(jīng)費標準應(yīng)按不低于縣級標準進行測算。同時，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項轉(zhuǎn)移支付傾斜的力度；(3)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)返還非稅收入額度。將縣直相關(guān)部門賦予、委托或代辦的行政權(quán)力在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)所繳的非稅收入，扣除上繳上級和工本費等相關(guān)費用之后，全部由試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支配使用；(4)加大項目資金支持力度。加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利工程、社會事業(yè)、“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)等項目要傾斜力度，對上級撥付和支持的扶持資金，要及時足額撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；(5)加大獎優(yōu)激勵力度。建立針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員工作的激勵機制，根據(jù)平時考核和年度考核的結(jié)果，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員，經(jīng)考核為稱職或合格的給予專項獎勵。

3.優(yōu)化服務(wù)：做乘法

優(yōu)化服務(wù)意在便民。其要義包括推進服務(wù)公平可及、提高服務(wù)效能、創(chuàng)新服務(wù)方式這樣三個基本方面。根據(jù)國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的基本公共服務(wù)應(yīng)遵循政府主導(dǎo)、多方參與，適度的市場機制，公平優(yōu)先兼顧效率和廣覆蓋低供應(yīng)的原則[8]P28，以推動基本公共服務(wù)均等化。參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)制度的變遷狀況，其供給呈現(xiàn)出由帕累托改進向卡爾多改進的發(fā)展趨勢③。因此，為了增進服務(wù)效能，需要創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給方式，在合理的公共服務(wù)體系范圍內(nèi)利用既有的資金、項目、機構(gòu)支持來實現(xiàn)各治理主體的功能聚合。(詳見圖1-2所示)

圖1-2 公共服務(wù)供給主體的分類(數(shù)據(jù)來源[9]P163)

其一，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)范圍。2017年出臺的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》明確提出，要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變步伐，著力強化公共服務(wù)職能。根據(jù)意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要提供的基本公共服務(wù)涵蓋了7個方面，涉及教育、就業(yè)、醫(yī)療、救助等公共服務(wù)各領(lǐng)域。在此基礎(chǔ)上，江蘇省于2018年出臺了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的實施意見》，在依法精準確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)賦權(quán)范圍的同時，建立超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)范圍的財政投入與共建共享機制。

其二，變革公共資源的制度內(nèi)供給機制。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源的制度內(nèi)供給不足現(xiàn)象較為普遍，其根源在于縣鄉(xiāng)間事權(quán)與配套公共資源分配的不均衡。對此，江蘇省推進公共服務(wù)領(lǐng)域政府事權(quán)精細化改革，推動縣鄉(xiāng)事權(quán)的精準劃分。對縣級以上政府及其部門安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他建設(shè)項目，屬于縣級以上政府事權(quán)的，足額安排資金，不得要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排項目配套資金；屬于鄉(xiāng)級事權(quán)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔支出責任，不足部分縣級政府可通過轉(zhuǎn)移支付予以安排；屬于縣鄉(xiāng)共同事權(quán)的，應(yīng)根據(jù)縣鄉(xiāng)收入狀況和支出責任，合理確定支出分擔比例。

其三，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。其意在縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)的巨大差距，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心形成了新的公共服務(wù)發(fā)展體系。以江蘇省為例，主要措施包括：(1)推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。加強經(jīng)濟發(fā)達的鎮(zhèn)、重點中心鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃，促進服務(wù)資源的高效配置和有效輻射。打破城鄉(xiāng)之間的界限，把更多的財力、物力投向基層，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平差距；(2)推行流動人口居住證制度。進一步推動基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口的拓展，保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務(wù)；(3)優(yōu)化整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有公共服務(wù)資源。推進公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施無障礙建設(shè)和改造，推動城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸；(4)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)事項代辦制度。確保村民群眾能夠就近辦理各類公共服務(wù)事項。按照管理權(quán)限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大投入力度，提升農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的運行維護水平。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色轉(zhuǎn)變

在治理論域中，政府角色是一個關(guān)系的范疇，其所反映的是政府在治理體系中所處的地位和應(yīng)承擔的功能。為了扮演好自身角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理轉(zhuǎn)型過程中，工作重心之一在于處理好其與市場、社會力量及行政部門內(nèi)部其他子系統(tǒng)之間的關(guān)系。

1.政府與市場的關(guān)系：從管理到服務(wù)

在政府和市場關(guān)系層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色轉(zhuǎn)變的核心問題是如何最大限度地發(fā)揮激發(fā)經(jīng)濟活力。要義有三：其一，使市場在資源配置中起決定性作用。其實質(zhì)就是市場決定資源流向，決定資源的價格、收益和流向，決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展方式。[10]P46；其二，更好地發(fā)揮政府作用?；卩l(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)層次低、產(chǎn)業(yè)部門較為單一、經(jīng)濟運行存在斷口和資源供求存在缺口的特點[11]P285-286，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當在資源配置過程中更加積極履行構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制的職能。具體而言，主要是在規(guī)劃制定上發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制體系來激發(fā)市場主體活力，在財政金融方面強化宏觀治理和現(xiàn)代財稅金融體制建構(gòu)，在推動有效市場方面建立高標準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場；其三，協(xié)調(diào)好政府和市場的相互關(guān)系。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與資源配置和宏觀調(diào)控程度存在局限性，其角色應(yīng)當由“公司合伙人”向“經(jīng)紀人”轉(zhuǎn)變[12]P73-74，主要圍繞著營造市場環(huán)境和扶助企業(yè)兩個方面展開工作，而不是以直接的經(jīng)濟行動者(即企業(yè)經(jīng)營者)的身份介入。

2.政府與社會組織(公民)關(guān)系：從管制到合作

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社會組織(公民)關(guān)系方面，其角色轉(zhuǎn)變的核心問題是如何將社會組織由管制對象轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰锇?。政府由社會組織的管制者轉(zhuǎn)變?yōu)榕嘤摺⒁龑?dǎo)者和支持者，最終促使社會組織成長為社會治理的參與者、合作者、建設(shè)者。

其一，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會組織發(fā)展。(1)降低準入門檻。對于符合登記條件的提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的社會組織，簡化登記程序；對達不到登記條件的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實行管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，成立社區(qū)社會組織聯(lián)合會進行管理服務(wù)協(xié)調(diào)；(2)積極扶持發(fā)展。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務(wù)中心等設(shè)施建立社會組織綜合服務(wù)平臺。采取政府購買服務(wù)、設(shè)立項目資金、補貼活動經(jīng)費等措施，加大對社區(qū)社會組織扶持力度；(3)增強服務(wù)功能。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會組織服務(wù)的“鄉(xiāng)土化”，聚焦重點領(lǐng)域，強化其承接政府服務(wù)項目的能力。

其二，改革社會組織管理體制。(1)政府向社會組織提供服務(wù)。將其人才工作納入政府人才工作體系；(2)改革對社會組織的雙重管理體制。除不符合直接登記的社會組織，繼續(xù)實行登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理體制外，對于符合條件的科技類社會組織、公益慈善類社會組織以及社區(qū)服務(wù)類社會組織等依法直接向縣級民政部門申請登記；(3)構(gòu)建社會組織登記(備案)后的日常管理機制。通過等級評估、社會測評和依法監(jiān)督等，規(guī)范社會組織行為。

其三，完善政府購買公共服務(wù)制度。(1)以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，以法治化為內(nèi)核，探索公共服務(wù)供給多元化模式；(2)打造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買服務(wù)公共平臺，對適宜采取市場方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務(wù)項目，盡可能交由社會力量承擔；(3)根據(jù)縣級政府制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度購買服務(wù)計劃，明確購買服務(wù)的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，完善購買服務(wù)招投標、預(yù)算管理和績效評估機制；(4)探索政府購買服務(wù)的有效方式，引入具備法人資格的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作組織、社會組織、公益性服務(wù)機構(gòu)，以及其他經(jīng)濟組織和個體工商戶等承接政府購買服務(wù)項目。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府的關(guān)系：從配角到主角

在傳統(tǒng)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能有限，其主要工作就是執(zhí)行上級政府的政策、指示和命令。隨著國家治理重心的下沉，部分縣級職能下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能由虛向?qū)?，其角色亦當由配角轉(zhuǎn)為主角。

其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體性建構(gòu)。主體性是主體在實踐中表現(xiàn)出來的自主、自覺、能動選擇和獨立創(chuàng)造的特性。據(jù)此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體性構(gòu)建之要義有三：(1)獨立性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是具有獨立法人資格的一級政府，它有依法自主履行職權(quán)并承擔責任的資質(zhì)和能力；(2)能動性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在本級行政職能與被授權(quán)、委托的行政事項中可自覺主動地調(diào)適政府履職方式，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式；(3)創(chuàng)造性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理過程中形成符合當?shù)靥厣闹卫聿呗裕e極健全相關(guān)運行機制，為地方法治提供本土經(jīng)驗。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立職能重構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的傳統(tǒng)職能主要包括執(zhí)行性和保障性兩大類，基本沒有獨立的服務(wù)職能。為此，2017年出臺的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》力圖填充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)職能，實現(xiàn)行政政府獨立服務(wù)職能的重構(gòu)：(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要提供基本公共教育、勞動就業(yè)、社會保險、社會福利、救助養(yǎng)老等社會福利、基本醫(yī)療衛(wèi)生和公共文化體育等六大基本公共服務(wù)；(2)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對涉及本區(qū)域內(nèi)人民群眾利益的重大決策、重大項目和公共服務(wù)設(shè)施布局的參與權(quán)和建議權(quán)；(3)縣級以上政府及其職能部門加大權(quán)力下放力度，禁止縣級職能部門隨意將工作轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體責任重構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級治理主體，必須承擔治理主體責任。迄今為止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上都編制了責任清單。(1)就性質(zhì)而言，責任清單與權(quán)力清單系一體兩面。權(quán)力清單強調(diào)“法無授權(quán)不可為”和“法定職責必須為”；(2)針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任清單的具體責任范圍和邊界缺乏透明度的問題，政府治理依托現(xiàn)代信息科技手段，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)智慧設(shè)施建設(shè)，推動網(wǎng)上信息公開；(3)專門列明民主測評條目，使服務(wù)對象來測評責任清單的履行程度和效果。

二、政府體制轉(zhuǎn)型：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的基本表征

一般而言，政府體制涉及組織構(gòu)成、機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置與結(jié)構(gòu)等內(nèi)容[13]P194。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型中的體制再造，意在縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既有職權(quán)范圍，承接上級政府授權(quán)或委托給予的政府職能以及推動服務(wù)行政體制建設(shè)三個維度?；卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行性、綜合性、直接性和非完整性特征[14]P147，其轉(zhuǎn)變應(yīng)當遵循權(quán)責一致、易于執(zhí)行這樣兩條基本原則，構(gòu)建簡約高效的政府治理體制。主要包括：

(一)構(gòu)設(shè)高質(zhì)效的公共服務(wù)體制

黨的十九屆四中全會提出了國家基本公共服務(wù)制度體系的基本框架，包括幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶六個主要維度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家治理的基層，其公共服務(wù)體系是上述六個維度的延展。2017年出臺的《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》明確提出，要加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展進程，實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實現(xiàn)以最小的成本提供最好的服務(wù)，必須優(yōu)化資源配置，引入有力的監(jiān)督機制，實現(xiàn)其權(quán)、責、利的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

1.擴容鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)權(quán)限

要義有二：(1)上級政府公共服務(wù)職能的下沉。除法律法規(guī)強制性規(guī)定事項外，上級行政機關(guān)須根據(jù)實際承接能力，把與企業(yè)和群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的各類事項依法下放或委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項職能的服務(wù)化。為實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項職能實行服務(wù)化轉(zhuǎn)變。

2.完善重點領(lǐng)域公共服務(wù)

目前，諸如農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)、農(nóng)村經(jīng)營服務(wù)、安全生產(chǎn)服務(wù)、規(guī)劃建設(shè)管理、環(huán)境保護、公共安全、民生保障等屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)關(guān)注的重點領(lǐng)域。故此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍建立了基本公共服務(wù)清單制，并逐漸將其公共服務(wù)職能配置向義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、養(yǎng)老、公共體育、殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)、社會福利、基本殯葬等領(lǐng)域傾斜。在此基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當進一步理順公共服務(wù)職能配置縱與橫兩個方面的關(guān)系。一方面，構(gòu)設(shè)公共服務(wù)責任機制，優(yōu)化縱向分層供給。另一方面，將服務(wù)權(quán)力的供給給予重點村鎮(zhèn)與欠發(fā)達的區(qū)域，優(yōu)化橫向公共資源配置。

3.避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)運轉(zhuǎn)“超載”

既要避免因指標過多導(dǎo)致選擇性執(zhí)行或低質(zhì)量執(zhí)行，也要避免因過度賦權(quán)導(dǎo)致的權(quán)力浪費乃至濫用。其措施有三：(1)職能的法定化、公開化。明確縣級政府下放事項、下放程序和法律依據(jù)，確定下放后的運行程序、規(guī)則和權(quán)責關(guān)系，并及時向社會公開；(2)強化公共資源的支持和保障。加強培訓(xùn)、指導(dǎo)和業(yè)務(wù)對接，確保下放權(quán)力接得住、用得好；(3)完善運行監(jiān)督機制，強化重點領(lǐng)域監(jiān)督。監(jiān)控公共財政運轉(zhuǎn)的資金流向和使用方式，定期考核、培訓(xùn)服務(wù)部門人員；建立公共服務(wù)績效評價機制和多元監(jiān)督機制。

(二)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合執(zhí)法體制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理離不開穩(wěn)定的法治環(huán)境，而有序的法治環(huán)境則須依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行法律規(guī)定并規(guī)制違法行為。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法存在嚴重脫節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直面違法行為，卻由于權(quán)責不匹配、機構(gòu)不協(xié)調(diào)、資源不充足而疏于管理，縣(區(qū))相關(guān)職能部門權(quán)力充足甚至過剩卻難深入干預(yù)。[15]P253為此，可依執(zhí)法權(quán)下沉的改革趨勢，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法有效形式，優(yōu)化權(quán)責配置，逐漸實現(xiàn)一支隊伍管執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與同級、縣級部門聯(lián)合執(zhí)法，人員責任明晰的執(zhí)法目標。

1.實化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法權(quán)

賦權(quán)不足是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)的主要問題之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)法過程中并無處罰權(quán)，因而其執(zhí)法的有效性和威懾力也就受到了極大的影響。執(zhí)法權(quán)屬于一種行政權(quán)，可以通過行政授權(quán)或者行政委托的方式，將其賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。此外，根據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。因此，地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)配置方面還是有著一定的立法空間。對于事務(wù)性的單獨授權(quán)或者委托，不涉及行政主體資格的變動，臨時賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在特定事項上的執(zhí)法權(quán)，不以特別法立法為必要條件，但該事項應(yīng)當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所涉本級行政職權(quán)的范圍之內(nèi)；對于涉及職權(quán)變動的授權(quán)或者委托，則應(yīng)當依靠法律授權(quán)的方式實行。

2.建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動執(zhí)法制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)的擴充存在局限性，在某些領(lǐng)域執(zhí)法權(quán)受法律限制無法下調(diào)，而在某些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則缺乏充足的執(zhí)法能力。因此，盡管總體上應(yīng)當強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)，但更重要的是科學(xué)配置執(zhí)法權(quán)能，打破地域和層級的約束，建立橫向與縱向相銜接的有效協(xié)作執(zhí)法機制。(1)在縱向上，應(yīng)建立健全縣鄉(xiāng)之間的行政協(xié)助機制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對某一執(zhí)法事務(wù)無管轄權(quán)時，依法請求有管轄權(quán)的行政主體運用職權(quán)予以協(xié)助。對法律法規(guī)尚未規(guī)定的事務(wù)性執(zhí)法，如確需授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門進行委托的，應(yīng)按照法定程序進行，對不宜授權(quán)或法律法規(guī)明確規(guī)定不能委托的執(zhí)法事項，應(yīng)以主管部門執(zhí)法為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極配合[16]P66；(2)在橫向上，要盡快建立完善電子政務(wù)信息渠道，實現(xiàn)執(zhí)法資源的整合與流動。對于執(zhí)法能力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，應(yīng)當在上級部門的組織下，與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作執(zhí)法。對于水域、山地等特殊地形區(qū)域，可以建立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法隊伍。

3.完善責任監(jiān)督與隊伍建設(shè)

為建立權(quán)責一致的行政執(zhí)法體制，在擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)的同時，應(yīng)同時令其承擔相應(yīng)責任，擁有與之相匹配的執(zhí)法能力。(1)強化行政執(zhí)法責任制。應(yīng)當嚴格實行執(zhí)法評議考核、案卷評查和執(zhí)法過錯責任追究制度，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)依法行政、規(guī)范執(zhí)法。此外，還要公開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法的部門職責、執(zhí)法依據(jù)、處罰標準、運行流程和監(jiān)督途徑。應(yīng)結(jié)合實際，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用科學(xué)化、人性化的行政執(zhí)法方式，建立有效的執(zhí)法評價機制、執(zhí)法權(quán)力濫用的糾正機制和救濟機制。(2)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法部門、上級行政機關(guān)派駐機構(gòu)和人員的日常管理。除技能培訓(xùn)、定期考核外，要建立科學(xué)的激勵機制，以充分調(diào)動其積極性。為防止權(quán)力異化，應(yīng)實現(xiàn)執(zhí)法人員利益與執(zhí)法權(quán)正常行使相掛鉤，用補助獎勵代替尋租利益。

(三)建設(shè)以服務(wù)為導(dǎo)向的財政管理體制

財政是實現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要資源，可支配財政收入的最大化是激勵其職能履行和激活治理能力的重要因素[17]P47。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政體制轉(zhuǎn)變必須面對兩個基本問題：一是確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政收入體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有錢做事；二是建立民主的、科學(xué)的、規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出體制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政收入被有效率地用來為本地居民提供他們所需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型應(yīng)當合理劃分縣鄉(xiāng)財政事權(quán)和支出責任，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政事權(quán)與支出責任相匹配，確保財政經(jīng)費使用以服務(wù)為導(dǎo)向。

1.因地制宜制定財政管理和保障制度

2005年以來，中央財政劃撥專項資金實施“三獎一補”政策，以鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制創(chuàng)新和財政管理制度改革。其一方面加強了財政體系內(nèi)部各財政層級間的內(nèi)在聯(lián)系，特別是高端財政和基層財政間的信息溝通；另一方面，通過“以獎代補”政策在轉(zhuǎn)移支付制度中建立激勵約束機制。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體制轉(zhuǎn)型過程中，要打破“統(tǒng)收統(tǒng)支”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，探索建立多元化的財政管理與保障機制。應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平、稅源基礎(chǔ)、財政收支等因素，實行差別化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，建立與本區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作經(jīng)費保障機制。

2.推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政管理責任的轉(zhuǎn)變

即以“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的財政管理方式為基礎(chǔ)，建立以縣為核心的統(tǒng)一收支，統(tǒng)一預(yù)決算，統(tǒng)一管理和統(tǒng)一監(jiān)督的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制。[18]P116-117在這一體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)，并依據(jù)縣鄉(xiāng)財政職能的縱向分工承擔相應(yīng)的財政管理責任。其管理責任具體包括：管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支；對行政、事業(yè)和企業(yè)進行財政管理和監(jiān)督；為發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟和事業(yè)服務(wù)；為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)服務(wù)。[19]P76縣級政府主要強化統(tǒng)籌所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展責任，幫助彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力缺口。硬化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算約束，強化預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范經(jīng)費支出，嚴格監(jiān)督管理，嚴禁鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債，防范和化解債務(wù)風險，保持財政收支平衡。加強和規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付制度改革，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付全覆蓋。

3.制定科學(xué)財政規(guī)劃和監(jiān)管體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)劃應(yīng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型要求，推動財政預(yù)算向公共服務(wù)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理重點領(lǐng)域傾斜，全面建立規(guī)范、透明的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算制度，征求公民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政管理用途的意見，探索多元治理主體的財政運用協(xié)商機制。為強化監(jiān)督，按照鄉(xiāng)財縣管制度規(guī)定，縣級政府應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)督部門，負責指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行，協(xié)助管理政府性債權(quán)債務(wù)，組織開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)與指導(dǎo)。

三、民主協(xié)同下的基層治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的內(nèi)在機理

中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型是一場關(guān)涉政府職能、角色、體制以及治理模式等全方位轉(zhuǎn)變的深刻變革。馬克思認為，理論在一個國家實現(xiàn)的程度，總是取決于理論滿足這個國家的需要的程度。[20]P12因此，為證成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型變革之正當性，就必須回縛于實踐本身的本質(zhì)與規(guī)律。究其法理，大體可從治理分層論、民主治理論以及協(xié)同治理論三個層面論證。

(一)分層治理：社會治理重心向基層轉(zhuǎn)移

分層治理，系德國學(xué)者馬克斯等人首創(chuàng)的概念，即“相互嵌套的、政府之間在多個疆域?qū)哟紊系某掷m(xù)協(xié)商的體系”[21]p233，其涉及治理的縱向和橫向維度的交叉協(xié)同，所要解決的主要是治理聚焦層面的問題。在分層治理理論下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型必須遵循基層變革需要，實現(xiàn)重心下沉。

1.社會治理重心向基層轉(zhuǎn)移論的現(xiàn)實法理

黨的十九大報告中首次提出“推動社會治理重心向基層下移”之論斷，十九屆五中全會又將“基層治理水平明顯提高”作為國家治理效能提升的核心目標。這些都表明，基層治理是國家治理、政府治理、社會治理的重心所在，其論據(jù)為：

其一，社會矛盾源頭在基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟增長與社會發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)甚至斷裂，成為當今中國群體性事件或社會抗爭事件頻出的淵藪。[22]P29雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的核心在政府，但治理措施的執(zhí)行仍需從基層做起。因之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型既要轉(zhuǎn)變政府的治理策略，增強其治理能力對治理壓力的適應(yīng)性，也要通過及時培育公民、社會組織等其他治理主體的協(xié)商能力，推動利益分配和協(xié)調(diào)的常態(tài)化和有效化。

其二，公共服務(wù)的終點在基層。政府治理，說到底是對人的服務(wù)和管理。唯如此，公共服務(wù)供給才真正具備現(xiàn)實意義，才契合治理現(xiàn)代化發(fā)展的目標要旨和我們黨全心全意為人民服務(wù)的初心?；鶎右蚱渑c個體聯(lián)系最為緊密，應(yīng)作為公共服務(wù)的終極載體，承擔服務(wù)均等化分配及與服務(wù)對象溝通協(xié)調(diào)的功能。

其三，公共安全的前沿在基層。堅持將社會安全治理下沉至基層，是營造鄉(xiāng)鎮(zhèn)良好治理社會環(huán)境的必然選擇。當前，我國正處于重要的社會轉(zhuǎn)型期和戰(zhàn)略機遇期，面臨的挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴峻和復(fù)雜。為實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的順利進行，必須及時構(gòu)建全面有效的安全治理結(jié)構(gòu)，化解風險社會中的安全治理困境，推動安全治理體制創(chuàng)新、公共安全文化發(fā)展、安全治理主體的多元化及增強安全治理的技術(shù)與能力。[23]P69-77

2.重心向基層轉(zhuǎn)移論中的“層級治理意味”

政府組織中的“基層”一般指縣級政府以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等。但是，基層不僅是一個空間概念，其廣義上指日常生活所發(fā)生的共同空間，是社會的所有成員在日常生活中共同分享的各種社會關(guān)系和社會情感，直接接觸的各類組織和制度。[24]P20由此可見，“重心向基層轉(zhuǎn)移論”具有更為深厚的“層級意味”。

其一，以“治理分層”為邏輯暗設(shè)。語言學(xué)意義上“基層”原本就是一個層級概念，其所嵌入的所有語句，都以“層級”為邏輯暗設(shè)的。正是這種語境，暗示了“基層”之上的其他層級之存在。按照現(xiàn)行組織法規(guī)定，基層包括農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和以下村構(gòu)成。但從廣義來說，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)向上擴大到縣一級也屬于“基層”范圍。這意味著分層治理并不在于全盤否定過去的統(tǒng)一化治理，而是在某些方面應(yīng)當針對社會差異而實施分層。[25]P1因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型實踐中，雖然各層級政府的具體角色定位與職能不同，但其均存在服務(wù)化、精細化的發(fā)展趨勢，其主要工作在于落實治理措施和通過協(xié)調(diào)溝通以構(gòu)筑有序治理環(huán)境。

其二，以“治理結(jié)構(gòu)”為邏輯中項。政府治理是一個相對自足的結(jié)構(gòu)，各組成分子依照其內(nèi)在的規(guī)律相互作用，共為一體。在整體分層結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理構(gòu)成了縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村為主體的差序治理結(jié)構(gòu)。[26]P27縣級政府是廣義上的“基層”之首，是治理規(guī)劃和執(zhí)行國家治理戰(zhàn)略的主導(dǎo)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位在不斷上升，逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的“主角”，實際承擔大部分的治理工作，并可通過“強鎮(zhèn)賦權(quán)”升格為縣。村級單位雖不是一級政府，但其作為行政機關(guān)與村民的銜接部分，可視作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)的延伸。

圖2-1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府差序治理結(jié)構(gòu)圖

其三，以“治理效果優(yōu)化”為邏輯終項。分層治理追求“善治”目標。創(chuàng)新治理理念與制度是優(yōu)化治理效果的必要途徑。在治理之下，任何部分都可能發(fā)揮對整體格局具有舉足輕重的核心作用。在具有共同價值認同之下，各個部分才可能低成本地進行協(xié)商和參與，實現(xiàn)真正的治理。[27]P50因此，為謀求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理效果最優(yōu)，就必須適時調(diào)整治理側(cè)重。當今情勢決定，國家與社會治理之重心向基層轉(zhuǎn)移，成為推進政府治理重心向基層轉(zhuǎn)移的內(nèi)在驅(qū)動力。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型中的“底層驅(qū)動”

國家和社會治理重心下移，內(nèi)在地需要政府職能及其工作重心向基層轉(zhuǎn)移。盡管國家和社會治理的主體是多元的，但在這些多元的治理主體之中，政府角色仍然是主導(dǎo)性的。政府治理結(jié)構(gòu)要適應(yīng)國家和社會治理之需要；國家和社會治理的重心向哪里轉(zhuǎn)移，政府治理的重心就應(yīng)當隨之轉(zhuǎn)移。

其一，國家治理重心的下移是政府職能下沉的直接動因。治理重心的下移促使職能下放、干部下沉、服務(wù)下移構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的三個標志。打破縣級政府主導(dǎo)一切治理工作的一元格局，同時賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的治理權(quán)限，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理職能的復(fù)歸，推動基本公共服務(wù)均等化在基層的全面實現(xiàn)，并輔之以必要的編制、機構(gòu)等制度資源。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型實際上屬于一種執(zhí)行分配正義的過程，即通過對有價值的對象進行分配，使“每個人獲得他所應(yīng)當獲得的”。[28]P186但是其分配的對象主要是國家在治理領(lǐng)域投入的公共資源。

其二，國家治理重心向基層轉(zhuǎn)移倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。(1)治理重心轉(zhuǎn)移不僅意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理格局的重構(gòu)，也必然會催生出一系列的配套措施來便于執(zhí)行；(2)治理作為“新事物”，其正處于不斷發(fā)展完善的過程之中，會根據(jù)自身的治理理念不斷提出治理方案，形成治理制度體系；(3)治理本身就是一場改革，是對以往政府管理的一種優(yōu)化。

其三，國家治理重心向基層下移驅(qū)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)新治理格局——催生了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新格局。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理是一個多元主體協(xié)同治理的過程。從各級政府部門的定位調(diào)整，再到治理制度的不斷推進，其最終都會形成各具特色的治理格局，從而將治理成果固定下來，凝聚成為中國特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方案，從而為其他國家和地區(qū)的基層治理提供實踐經(jīng)驗。

(二)民主治理：人民中心主義在基層治理中聚焦

治理通過吸納民主的內(nèi)在邏輯，實現(xiàn)了治理的民主化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型中推行民主治理理論，既是提高治理效果的必然選擇，也是堅持人民主體地位的唯物史觀的必然要求。

1.治理與民主在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理中的聚合

民主治理是民主政治最有效的實現(xiàn)途徑，二者之間相互吸納。(1)在理念上，治理體現(xiàn)人民的意志和主體地位，保障人民在國家治理中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，認同、包容有差異的公民資格，防止非主流群體的“參與阻隔”；(2)在策略上，民主推動治理主體由一元治理向多元交互共治的轉(zhuǎn)變，治理方式由單一治理向復(fù)合治理的轉(zhuǎn)變，治理手段由行政命令向?qū)υ拝f(xié)商的轉(zhuǎn)變；(3)在效果上，治理加大公民、民間組織和媒體等的權(quán)重，強化攸關(guān)人的生存狀態(tài)、生活質(zhì)量的社會效應(yīng)、文化效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)的考核。

2.“人民為中心”論中的民主治理意味

黨的十八大以來，習近平總書記明確提出了“以人民為中心”的治理觀，并形成了系統(tǒng)而深刻的理論體系。堅持以人民為中心創(chuàng)新政府治理，既要以實現(xiàn)最廣大人民的根本利益為治理指向，也要著力構(gòu)建全民共建共享的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理格局。

其一，治理理念民主。“以人民為中心”治理觀以人的主體性及其基本訴求為前提。一方面，政府與其他治理主體的關(guān)系從權(quán)利與權(quán)力的緊張到權(quán)利與權(quán)力的平衡互動方向轉(zhuǎn)變。[29]P109-111在治理的制度設(shè)置下，各主體參與到解決問題的過程中來；另一方面，必須增強公民、社會組織等主體的治理意識和治理能力。所謂增強治理意識，意味著其充分意識到自身參與治理的重要性，增強其參與的積極性。所謂增強治理能力，則意味著切實賦予其能有效影響治理制度構(gòu)建和執(zhí)行的必要影響力。

其二，治理體制民主。民主的政府治理體制強調(diào)治理的主體不是一元的，而是多元的。而且在多元主體中，特別注重政府之外主體的治理地位，建立以人民為中心的政府治理體制。這表明，治理體制民主化與改革開放以來出臺的各項制度措施的思想內(nèi)核是一脈相承的，而今后的主要努力方向在于將先進科學(xué)的具體措施與中國特色民主治理體制相結(jié)合，增強民主治理的廣度和深度。

其三，治理方式民主。(1)系統(tǒng)治理，建立穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，形成治理合力。其民主性特征主要體現(xiàn)在公民、社會組織等主體在治理系統(tǒng)內(nèi)所占份額大大增加；(2)綜合治理，運用多種方式共同協(xié)調(diào)社會矛盾，解決治理難題。一方面向內(nèi)提升，強化“人”的治理能力，以道德約束規(guī)范其行為。另一方面向外延展，遵循情感、利益、社會關(guān)系等治理邏輯因素協(xié)調(diào)各群體間關(guān)系；(3)依法治理，弘揚法的社會性，增進自生自發(fā)秩序；(4)源頭治理，提升治理主體道德水平和解決問題的能力，形成常態(tài)化治理機制。最終目標是為解決新時代社會主要矛盾，充分滿足人民需求。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型中的人民滿意標準

“人民滿意”是檢驗治理“民主成色”的試劑。所以，“人民滿意”的治理必定是民主的治理。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)同向發(fā)力，構(gòu)成國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)核。

其一，以服務(wù)人民為宗旨。政府行使公權(quán)力源于人民的授予，我國政府職能設(shè)定與治理活動都要圍繞服務(wù)人民展開。服務(wù)型政府建設(shè)正是以人民為中心的國家治理的體現(xiàn)，服務(wù)型政府建設(shè)過程就是讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感不斷增強的過程。在政府治理過程中，必須實現(xiàn)治理成果由人民共享，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)等發(fā)展相對落后地區(qū)的服務(wù)型政府建設(shè)。

其二，以依靠人民為途徑。唯物史觀認為，人民是歷史的創(chuàng)造者，沒有人民群眾的生產(chǎn)活動，其他社會活動便無法產(chǎn)生和存在。在政府治理論域，人民的生產(chǎn)活動則不僅包含物質(zhì)生產(chǎn)勞動，還包含制度生產(chǎn)活動。在治理政策的形成和執(zhí)行過程中，應(yīng)當尊重人民群眾所具有特殊性和多元化的地方性知識的功能，將其與政府的規(guī)范性知識緊密結(jié)合。[30]P39

其三，以發(fā)展人民為目標。公共行政不應(yīng)當被視為御民之術(shù)，而應(yīng)作為為民行政。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理過程中，要努力推動社會組織、自治組織等治理平臺的發(fā)展，通過改革管理和監(jiān)督體制，釋放活力。開展宣傳教育，構(gòu)筑治理知識網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)人民有序自主解決治理問題，從而真正意義上滿足其公共生活需要。

(三)協(xié)同治理：“共建共治共享”格局在基層治理中的具象化

協(xié)同治理強調(diào)多元主體結(jié)成利益共同體，采取集體行動，互相配合、相互協(xié)調(diào)、協(xié)同進步。它是一種被實踐證明為行之有效的治理方式。

1.協(xié)同與治理在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理中的內(nèi)嵌

協(xié)同表示治理的策略和方向，治理則是協(xié)同的具體運用領(lǐng)域。其中，協(xié)同是指來自不同部門的參與方采取集體行動，各參與方之間會建立起一種比較正式和緊密的關(guān)系，且為治理決策的結(jié)果和自己的行為承擔責任。[31]P33治理與協(xié)同本身存在一定的內(nèi)在一致性。在政府治理改革呼聲日漸高漲的同時，傳統(tǒng)的一元科層制政府管理方式已經(jīng)難以滿足人民群眾的治理需要?；谑袌鍪ъ`和政府失靈的理論預(yù)設(shè)和碎片化治理的現(xiàn)實困境，協(xié)同治理逐漸成為化解工具理性和價值理性沖突的重要方式。

2.“共建共治共享”論中的協(xié)同治理意味

黨的十九大報告指出，要打造共建共治共享的社會治理格局。其主要強調(diào)的是主體的一核多元、過程的公共參與和結(jié)果的共同享有[32]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理中，構(gòu)筑共建共治共享社會治理格局有三層含義：(1)從主客體角度看，全民既是治理的主體也是治理的客體；(2)從互動合作規(guī)則看，必須堅持治理過程的全民共同建設(shè)和共同治理；(3)從整體布局目標看，全民共同享有治理成果是最終目標。因此，共建共治共享治理格局是協(xié)同治理理論在我國的具體運用。共建共治共享治理格局中的協(xié)同理念主要體現(xiàn)在以下方面。(1)從方法論角度，就是要從系統(tǒng)的角度去看待政府治理過程。(2)從內(nèi)容上看，就是要明確認識到政府治理的復(fù)雜性、動態(tài)性和多樣性。(3)從價值上看，協(xié)同治理理論對于共建共治共享治理格局的建立健全具有十分重要的指導(dǎo)意義。協(xié)同治理能夠通過鼓勵公民參與使新興民主得以鞏固、衰退型民主能夠復(fù)興，并通過多元協(xié)同提升公共物品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量。[33]P30在這一過程中，其推動實現(xiàn)了治理主體的全覆蓋，并通過一定的規(guī)則推動各方有序參與，避免博弈損耗公共資源，建立治理多贏局面。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型中的協(xié)同治理格局

在差序治理格局中，隨著行政部門層級的遞減，國家對治理的控制力也隨之不斷減弱。但在壓力型體制下，越是靠近基層，其治理工作則越為繁瑣。

其一，治理區(qū)域協(xié)同。治理區(qū)域協(xié)同既是管制行政化解行政區(qū)劃藩籬、解決跨域公共事務(wù)治理難題的重要手段，也是以區(qū)域為單元的廣義公共政策行為。[34]P13要實現(xiàn)治理的區(qū)域協(xié)同化，主要包含橫向和縱向兩個維度。橫向維度是指同級政府間、政府與其他治理主體間以及其他治理主體間的一種網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系。在協(xié)同治理體系中，這種橫向維度更多表現(xiàn)為一種平行的、整體性的地域聯(lián)合。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)各治理主體會由于共同治理目標和利益與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間展開博弈；但是，政府作為一個科層組織主要體現(xiàn)為一種自上而下的縱向權(quán)力安排，主要體現(xiàn)的是一種縱向的治理關(guān)系。[35]P129在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型中，治理區(qū)域協(xié)同需要處理好基層“治理聯(lián)合體”之間與縣鄉(xiāng)兩級政府之間的關(guān)系，形成跨區(qū)域的協(xié)作體系。

其二，治理主體協(xié)同。要實現(xiàn)治理主體的協(xié)同化，重點在于實現(xiàn)各主體對治理成果貢獻的有效化，并著力推動多方合作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然作為治理主要力量，但其資源有限，難以管制所有事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場潛力巨大，但仍不夠規(guī)范。農(nóng)村自治組織建設(shè)較為完善，但其行政化傾向依然會影響自治決策。社會組織發(fā)展較為緩慢，仍需進一步壯大。公民的素質(zhì)不斷提高，但仍未普遍達到治理所要求的水準。因此，各主體的局限性使其產(chǎn)生了相互協(xié)同的需要，通過實現(xiàn)治理理念、制度及約定、方法與技術(shù)的協(xié)同，進一步實現(xiàn)空間、基礎(chǔ)設(shè)施、人口和產(chǎn)業(yè)等各子系統(tǒng)的有序協(xié)調(diào)，從而形成各主體都認可的行動規(guī)則。[36]P58

其三，治理領(lǐng)域協(xié)同。治理領(lǐng)域協(xié)同，本質(zhì)上是五位一體總體布局在治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，即統(tǒng)籌推進經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，從而實現(xiàn)“共享”成果的最大化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型過程中，主要是要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展的失衡局面，改革政府的績效評價體系，避免出現(xiàn)唯GDP主義等不良傾向，從“運動式”治理逐漸向規(guī)范式治理轉(zhuǎn)變，使其理性回歸到促進區(qū)域整體發(fā)展中來。

四、中國之治：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的目標取向

“取向”具有價值性和實踐性雙重品格。就其價值性而言，“取向”屬于價值觀的范疇，它所展示的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對基層矛盾時所秉持的基本價值立場、價值態(tài)度、價值選擇和追求；就其實踐性而言，“取向”屬于實踐論的范疇，它所展示的是價值觀所具有的評價事物、喚起態(tài)度、目標指引和調(diào)節(jié)行為的定向功能。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理之轉(zhuǎn)型，以中國之治為基本取向，運用自治、法治、德治相結(jié)合的方式解決治理沖突，并以構(gòu)筑新發(fā)展格局和實現(xiàn)人民群眾美好生活需要為落腳點制定治理措施，實施行政權(quán)力。

(一)健全“三治”融合的治理體系

黨的十九大報告提出，要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”；十九屆五中全會強調(diào)要健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系。講求“三治”融合，業(yè)已成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的重要目標，其內(nèi)在反映出政府治理邏輯由權(quán)力依托走向權(quán)利本位的流變，形成以公民權(quán)利和治理能力為根基，以憲法之治凝聚共識，以公共美德提供倫理支撐的治理體系[37]P4。

1.“三治”融合體系的邏輯關(guān)系

“三治”融合的前提在于其具有共通性，是一個復(fù)雜的矛盾體。因此，根據(jù)聯(lián)系的觀點與對立統(tǒng)一規(guī)律，三治融合的內(nèi)在機理主要體現(xiàn)在自治、德治、法治之間具有相互交叉、相互作用的關(guān)系。

其一，“三治”彼此交叉。(1)自治之中有法治、德治。自治即自我治理，與自主、自覺、自律、自為、自力密切相關(guān)。[38]P7自治本質(zhì)上是以人作為主體主動參與治理的過程，其必然需要受到法律與道德的約束；(2)法治之中有自治、德治。法治雖然與人治形成鮮明對比，但這并不意味著二者的決然割裂，法治是一種靠共同體所認同的規(guī)則形成的有秩序的社會狀態(tài)[39]P14。在我國廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，這些規(guī)則既包括傳統(tǒng)上的宗法關(guān)系構(gòu)成的自治規(guī)則，也包含強調(diào)和諧的道德規(guī)則；(3)德治之中有自治、法治。法律是成文的道德，道德是內(nèi)心的法律。德治以道德為根基，道德則與法律密切相連。德治本身便屬于一種自治，都對群體具備教化與規(guī)制的功能。

其二，“三治”相互作用?！叭巍币獙崿F(xiàn)自身功能的最大化必須依靠其他兩者的相互配合。其中，自治是法治與德治的基礎(chǔ)，法治是自治與德治的邊界和保障，德治是自治與法治的有力補充[40]P64。(1)法治與德治都需要人來實現(xiàn)，自治和他治都由人來執(zhí)行。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，基層群眾自治制度作為我國的一項基本政治制度，在實現(xiàn)法治與德治方面具有極強的影響力；(2)法治憑借其權(quán)威性和強制力能夠有力保障自治與德治的有序?qū)崿F(xiàn)。自治彰顯的是公民管理自己權(quán)利，為確保其權(quán)利行使“不走樣”，必須受到一定的規(guī)制。而法治則通過強制力來切實規(guī)范自治主體行為，相比于德治更具權(quán)威性；(3)德治在我國自治領(lǐng)域適用性更強，且有力推動了法治的實現(xiàn)。

2.“三治”融合體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)

基于結(jié)構(gòu)主義理論，“法的結(jié)構(gòu)”具有整體性的基本特征，即構(gòu)成法體系的各要素彼此連接，共同服從于整體。據(jù)此，“三治”融合治理體系結(jié)構(gòu)之要義有二：(1)法治、自治、德治三者所融合鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系是一個整體，相對于其中任何一個組成部分而言，這個整體在邏輯上具有優(yōu)先性；(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系這個整體中，法治、自治、德治三者彼此支持，相互補充，但各自的地位和作用有所不同。

其一，德治是根本。德治能夠發(fā)揮道德引領(lǐng)、規(guī)范、約束的內(nèi)在作用，增強鄉(xiāng)村自治和法治的道德底蘊，為自治和法治贏得情感支持、社會認同。德治本身不僅是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會秩序的繼承與揚棄，由于其使人們形成了較為普遍且穩(wěn)定的心理認同，能夠極大降低二者實行的阻力，形成乘數(shù)效應(yīng)。

其二，自治是核心。自治具有相對性，必須受到他律原則的約束，兼具法治他律和德治自律的特征，居于核心地位。根據(jù)分層治理理論，在治理重心下移的背景下，基層自治尤為重要，能夠為政府治理施政提供經(jīng)驗和意見，并形成有效補充，處理其“失靈”領(lǐng)域問題。根據(jù)民主治理理論，人民是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的重要主體和力量源頭，而自治則能夠充分發(fā)揮人民群眾首創(chuàng)精神，是實現(xiàn)其自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的重要方式。根據(jù)協(xié)同治理理論，要建構(gòu)多元協(xié)同治理體系，也需要增強政府之外治理主體的治理能力，為多元主體平等協(xié)作建立前提和基礎(chǔ)。

其三，法治是保障。法治的保障功能主要體現(xiàn)在，通過規(guī)范性文本為自治和德治提供國家強制力保障。我國《憲法》規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織。《憲法》的規(guī)定為村民自治提供了基本法依據(jù)，為村民自治的運行提供了頂層設(shè)計和方向指引，為健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系以自治為核心提供了法律依據(jù)和法治保障?！洞迕裎瘑T會組織法》搭建了組織平臺，暢通了實踐路徑。而在德治的推行過程中，法治也起到了必要的威懾作用。例如在治理誠信體系的構(gòu)建過程中，當失信失德行為升級至觸犯法律時，通過法律評價違法者的行為，使其承擔不良的后果，從而激勵其守法、守信、崇德。

3.“三治”融合體系的制度樣態(tài)

實現(xiàn)“三治”結(jié)合，必須依托有效的制度載體?；谧灾?、法治、德治三者的共通性，可將其大體歸納為自治制度、法律制度、倫理制度體系。這三大體系的關(guān)系既相互獨立，又緊密相連，與政府體制共同構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的制度化成果。

其一，將法治精神和道德法則植入鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度之中，構(gòu)建三治融合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度體系。(1)應(yīng)將道德規(guī)范融入鄉(xiāng)規(guī)民約，把道德規(guī)范外化為人們的行為自覺。要使社會主義核心價值觀和新時代中國特色社會主義道德融入基層傳統(tǒng)道德之中，促使其為人們所接受，逐漸形成內(nèi)心準則并轉(zhuǎn)化為行為習慣；(2)要發(fā)揮法治保障作用，應(yīng)當切實遵循程序正義，確保自治公開透明，公平公正。加強法治教育，加大普法力度，使其善于運用法律方式保障治理權(quán)利；(3)要牢牢把握住“人”這一關(guān)鍵性因素。要增強人民的自治精神和自治能力，實現(xiàn)規(guī)范性知識和地方性知識相結(jié)合，增強其協(xié)商合作和解決矛盾的能力。

其二，將自治精神和道德法則植入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理法治體系之中，形成“三治”融合的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理法律制度體系。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律制度體系革新，應(yīng)當推動國家法律與治理轉(zhuǎn)型需要和自治“軟法”不斷融合，吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的有益成果和自治主體的地方性規(guī)制。一方面，要在憲法、組織法及相關(guān)法律法規(guī)中重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位，進一步推動其法定職能精細化，凸顯其服務(wù)職能，并實現(xiàn)權(quán)責一致。同時要將治理轉(zhuǎn)型中的先進經(jīng)驗通過行政法規(guī)、規(guī)章及地方性法規(guī)予以確認；另一方面，要鼓勵軟法的創(chuàng)制，使其深入到農(nóng)村基層自治組織、社會組織及公眾的治理實踐之中，明確各類主體在立法協(xié)商、政策協(xié)調(diào)、執(zhí)法協(xié)作、司法合作等領(lǐng)域簽訂行政合同或協(xié)議的法律地位和效力，規(guī)范區(qū)際、省際或省內(nèi)合作發(fā)展共同體章程、政策建議、發(fā)展宣言、行動綱領(lǐng)等軟法的實施效力[41]P48。

其三，將自治精神和法治原則植入德治體系，塑造“三治”融合的倫理制度體系。首先是要豐富理論體系的內(nèi)容，使其貼合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的實際。其次是要使得這一倫理體系為人們所廣泛支持和需要。對前者而言，必須加強頂層設(shè)計，總結(jié)出符合新時代要求的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)倫理觀念。而對后者而言，則必須通過“激勵”來使人們認可其價值。治理倫理體系要為人所需要，應(yīng)當綜合滿足人們的各項需求，尤其是社會、尊重和自我實現(xiàn)方面的需要。[42]P186-187要增強人民群眾參與自治和治理的參與感、獲得感、榮譽感，形成遵守道德和法律正向激勵與評價機制。

(二)建設(shè)具有底層特色的新發(fā)展格局

在“百年之未有大變局”之下，我國致力于加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局?；诮?jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的辯證關(guān)系和我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的不平衡、不充分之現(xiàn)實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將成為新發(fā)展格局建構(gòu)的關(guān)鍵場域。

1.新發(fā)展格局的時代意涵

新發(fā)展格局是以新發(fā)展理念為核心，以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標的治理宏觀結(jié)構(gòu)體系。在中國特色社會主義新時代，亟須牢固樹立和踐行集中體現(xiàn)中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的科學(xué)發(fā)展理念[43]p17，并將其運用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型過程中。

其一，新發(fā)展格局指引政府治理。新發(fā)展格局和政府治理轉(zhuǎn)型，均是基于當前我國發(fā)展所面臨的深刻問題與矛盾所提出的，具有鮮明的問題導(dǎo)向性。其所針對的正是科層制管理體制下政府主導(dǎo)區(qū)域發(fā)展的不均衡、不協(xié)調(diào)等問題。要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型，應(yīng)遵循生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系統(tǒng)一、發(fā)展目的與發(fā)展手段統(tǒng)一、自然環(huán)境與人類社會統(tǒng)一、當前利益與長遠利益統(tǒng)一、發(fā)展速度與發(fā)展動力統(tǒng)一的原則[44]，切實推動政府職能、角色、體制的轉(zhuǎn)變，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)域發(fā)展方向，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理改革方案。

其二，新發(fā)展格局鼓勵多方參與。多方參與是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力運用和強化的重要實踐方式之一。其要義在于：一方面，創(chuàng)新發(fā)展要求引進民智、培育民智，充分發(fā)揮人民群眾即多元治理主體的制度創(chuàng)設(shè)功能。其不僅要在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域加快科技創(chuàng)新帶動生產(chǎn)力發(fā)展，而且也包含政治和社會領(lǐng)域通過共建政府治理轉(zhuǎn)型增強治理決策的科學(xué)性和民主性；另一方面，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展離不開治理主體間的協(xié)同。在政府與其他治理主體的職能邊界上，必須精準定位，該交給市場的交給市場，該交給社會組織的交給社會組織，避免政府過度干預(yù)和消極不作為。

其三，新發(fā)展格局力求實現(xiàn)善治?！吧浦巍笔侵卫硭非蟮闹饕繕?，同樣也是新發(fā)展格局的一項重要的價值追求。善治的本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，即使公共利益最大化的社會管理過程[45]P15。公共利益的最大化，某種程度上來說即是發(fā)展成果的最大化。要基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，其關(guān)鍵之一在于營造以“善治”為核心的新發(fā)展格局，并將落腳點和突破口集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域，推動政府治理和社會治理相銜接。

2.新發(fā)展格局的底層情懷

社會治理重心下移要求關(guān)注基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型更需要從基層需求入手，二者均提倡“底層情懷”，即“在制定和實施政策規(guī)則時首先要考慮底層民眾的現(xiàn)實需要，從底層民眾的處境去理解他們的訴求和行為，多關(guān)注底層民眾的現(xiàn)實生活”[46]P253。我們所提倡的底層情懷要強調(diào)關(guān)注“弱勢群體”，堅持站在“底層民眾”的立場上處理問題，而這也是新發(fā)展格局所遵循的一條基本原則。

其一，新發(fā)展格局重視“底層知識”。在傳統(tǒng)科層制政府管理體制下，政治精英與知識精英、經(jīng)濟精英是決策的主導(dǎo)者。然而，僅依靠精英群體的決策互動，國家公共決策難以充分反映社會最廣大群眾的利益。[47]P32因此，治理轉(zhuǎn)型需要在制度構(gòu)建中更加強化自下而上“底層參與”，廣泛吸納“底層知識”?；谏鎵毫?、經(jīng)濟理性和權(quán)利訴求，底層民眾不僅通過“變通方法”突破既有制度(例如包產(chǎn)到戶制度的誕生)，而且當矛盾激化時倒逼上層建制轉(zhuǎn)變。

其二，新發(fā)展格局聚焦“底層協(xié)調(diào)”。在協(xié)調(diào)發(fā)展格局中，底層是解決分配正義問題的短板。在底層社會中，由于博弈雙方實力差距較為懸殊，非對稱性特征得到了極大的強化，導(dǎo)致了利益表達和溝通方式的錯位和異化。[48]P115進而使得利益分配制度的認可度與可行性相對較低，激化矛盾從而增加不可控因素，并最終影響人們對分配結(jié)果的認同。因此，如何協(xié)調(diào)好底層民眾與“精英群體”之間的利益關(guān)系，達成人民滿意而非上級滿意，將成為實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。對此，縣級政府部門可以下基層走訪召開會議，聽取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和群眾的意見，以此決定下沉的治理權(quán)限，協(xié)調(diào)底層利益沖突。

其三，新發(fā)展格局著眼“底層服務(wù)”。新發(fā)展格局要實現(xiàn)人民共享改革發(fā)展成果，必須依靠服務(wù)，并重點關(guān)注底層服務(wù)問題。服務(wù)是對政府公共產(chǎn)品供給方式的革新，其本質(zhì)在于建構(gòu)以人民為核心的共享體系。這一體系的建立，是一個以行政區(qū)域為核心層層推進的過程。因而，在底層社會，其發(fā)展還相對薄弱。其原因不僅在于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和公共服務(wù)制度的差異，更重要的是企業(yè)、社會組織甚至公民自身的服務(wù)意識、服務(wù)能力較為匱乏，難以形成多元的服務(wù)制度體系來推動共享發(fā)展的實現(xiàn)。因此，強化底層服務(wù)是共享發(fā)展治理格局的應(yīng)有之義。

3.新發(fā)展格局的鄉(xiāng)村圖景

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。為貫徹這一戰(zhàn)略要求，在新發(fā)展格局中，要在底層情懷中著力描繪“鄉(xiāng)村圖景”，解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的關(guān)鍵性問題，推動鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展關(guān)系的重構(gòu)與優(yōu)化。

其一，進一步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在新發(fā)展治理格局中，應(yīng)當建立起長效的鄉(xiāng)村振興體制機制，改變其資源與制度輸入的補充性地位，使其承擔更多的治理功能，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)治理一體化。為此：(1)應(yīng)加強“上級行政機關(guān)的”統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督功能，建立專門的城鄉(xiāng)治理部門和領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立城鄉(xiāng)治理聯(lián)席會議制度等議事協(xié)調(diào)機制，對治理規(guī)則進行合法性、合理性審查；(2)應(yīng)加快建立城鄉(xiāng)協(xié)同治理體系。打破治理的地理藩籬，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間企業(yè)、社會組織、自治組織暢通交流，合作互補；(3)應(yīng)以發(fā)展問題為切入點，整合職能相近的主體力量，實現(xiàn)功能集聚。

其二，激發(fā)鄉(xiāng)村要素活力，強化城鄉(xiāng)發(fā)展要素上的雙向互動。在新發(fā)展格局中，應(yīng)當建立城鄉(xiāng)間的平等協(xié)作關(guān)系。為此，不僅要實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村，也要實現(xiàn)農(nóng)村推動城市大力發(fā)展。(1)要為激發(fā)要素活力提供觀念支撐。培育村民的治理意識，使其認識到鄉(xiāng)村的要素優(yōu)勢并有能力將其運用到治理實踐之中；(2)要為激發(fā)要素活力提供技術(shù)支撐。依托現(xiàn)代科技構(gòu)建“智慧鄉(xiāng)村”，為資源和知識共享提供平臺，促進要素聯(lián)通；(3)要為激發(fā)要素活力提供制度支撐。要推動財政轉(zhuǎn)移支付制度強化對發(fā)展要素的支持，提高鄉(xiāng)村的制度創(chuàng)新能力。

其三，實現(xiàn)鄉(xiāng)村科學(xué)治理。在鄉(xiāng)村的治理過程中，既要堅持城鎮(zhèn)化方向，又要結(jié)合自身優(yōu)勢特色，避免走城市治理發(fā)展的彎路。在新發(fā)展格局下，應(yīng)當逐步實現(xiàn)精準治理。要以人口、空間、資源的集聚特征為著眼點，調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村自治主體間的關(guān)系，推動鄉(xiāng)村在全面發(fā)展過程中堅持綠色發(fā)展，建立與周邊村落的開放協(xié)調(diào)機制。實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動治理型鄉(xiāng)鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，深化公共資源在幫扶區(qū)域的精準投入。

(三)增強實現(xiàn)美好生活愿景的治理能力

美好生活(good life)指向人們對于生活積極肯定的、愉悅的、質(zhì)的感受，是一種良性的以至理想的存在狀態(tài)[49]P127，是善治目標的一種具現(xiàn)。新時代人民群眾對美好生活之需要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展之困境為中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型提供了根本遵循和最終依歸。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為服務(wù)者與參與者，其職責在于為人民追求美好生活目標提供基本的物質(zhì)保障與公平的機會，提供良好的公共服務(wù)和穩(wěn)定的基層治理秩序。這也是其增強自身治理能力的發(fā)展目標。

1.基本的生活保障

美好生活的根源在于人的需要的豐富性。全面建成小康社會實現(xiàn)之后，雖然人民的物質(zhì)生活得到了基本滿足，但政治生活、文化生活等方面的發(fā)展依然“不平衡”、“不充分”：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，由于區(qū)域發(fā)展不均衡且總體較為薄弱，保障人民的基本生活仍然是實現(xiàn)美好生活的首要問題，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在夯實物質(zhì)基礎(chǔ)的前提下實現(xiàn)美好生活的平衡發(fā)展，既要減少不必要的成本，也要擴大保障來源，優(yōu)化保障分配方式。

其一，處理好治理轉(zhuǎn)型帶來的“震蕩”危機。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型導(dǎo)致各治理主體生產(chǎn)方式和生活方式的巨大轉(zhuǎn)變。例如，治理推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程，由此引發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)民失去土地成為較為普遍的現(xiàn)象，但由于長期依托土地生存，難以適應(yīng)城市生活，由此導(dǎo)致既失地又失業(yè)的情況發(fā)生。[50]P1為此，要強化制度建構(gòu)，避免行政性分權(quán)的非制度性與非穩(wěn)定性及競爭約束制度的缺失所導(dǎo)致的地方政府競爭失效。[51]P155要把握好治理政策的走向，避免為了轉(zhuǎn)型而轉(zhuǎn)型的機械做法，而要將科學(xué)治理理論與民主治理決策切實履行開來，化解制度性矛盾。

其二，推動社會治理結(jié)構(gòu)與人民生活方式相適應(yīng)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型過程中，民眾通過組成各類群體與政府開展合作，承擔部分政府治理職能。治理轉(zhuǎn)型作為一項公共事業(yè)，通過公私合作制引入私人部門參與融資，建立民眾與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共享發(fā)展成果的機制，創(chuàng)造就業(yè)方式和收入來源，以緩解治理轉(zhuǎn)型帶來的失業(yè)問題。從民主治理理論的角度來看，這一做法還能夠培育民眾的治理能力，從而增強其對轉(zhuǎn)型后治理生活的適應(yīng)性，構(gòu)建長期自我保障機制，并通過人民共建治理實現(xiàn)真正意義上的人民滿意。

其三，重構(gòu)治理資源分配格局。現(xiàn)代意義上的分配正義，要求國家保障財產(chǎn)在全社會分配，以便讓每個人都得到一定程度的物質(zhì)手段。[52]P5治理層面的分配正義，主要是指對治理資源的正當分配。因此，應(yīng)當全面保護每個人的自我所有權(quán)，慎重對待自我所有權(quán)的交易、變更和補償，并使得每個人均等地享有基本的社會資源。[53]P21轉(zhuǎn)型之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會，各主體彼此之間既是資源的協(xié)調(diào)者，也是成果的共享者，但政府依然處于主導(dǎo)的位置。而隨著治理轉(zhuǎn)型的不斷發(fā)展，這種政府主導(dǎo)的格局將逐漸地被平等協(xié)商的格局所代替。因此，需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型過程中重構(gòu)分配格局，強化政府以外主體的分配份額和分配力量，推進行業(yè)協(xié)會參與法制建設(shè)和制度設(shè)計，構(gòu)建互助體系，實現(xiàn)生活保障的多元、有效供給。

2.良好的公共服務(wù)

在基層條塊關(guān)系中，“條條”應(yīng)強化宏觀指導(dǎo)和專業(yè)管理，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當強化公共服務(wù)、公共管理和公共安全職能[54]P98，提供“良好”的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，為實現(xiàn)人民美好生活提供物質(zhì)保障。

其一，公共服務(wù)供給途徑整體化。在科層制政府管理體系中，部門專業(yè)化分工引發(fā)了碎片化政府的產(chǎn)生，這不僅影響了整體組織效率，而且奉行管理驅(qū)動邏輯使其對公眾的服務(wù)意識不強、服務(wù)效能不高。[55]P14因此，必須實現(xiàn)公共服務(wù)供給途徑的整體化。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型中，應(yīng)當強化上級政府部門的治理統(tǒng)籌能力，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府區(qū)域、部門之間的公共服務(wù)供給，建立政府間的合作關(guān)系和信任機制。在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，需要進一步實現(xiàn)合理的分工協(xié)作，改變以往單一的服務(wù)分工和逐級遞增的服務(wù)壓力，推動相關(guān)服務(wù)職能部門的合署辦公，在機構(gòu)設(shè)置上更加靈活化，打破“一一對應(yīng)”、“一捅到底”的機構(gòu)設(shè)置方式，根據(jù)服務(wù)需要定位至相應(yīng)的部門和層級。

其二，公共服務(wù)供給主體多元化。為此：(1)應(yīng)當積極培育治理主體的服務(wù)供給能力。在強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能的同時，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心搭建多元服務(wù)平臺，增強各治理主體的服務(wù)知識和服務(wù)意識；(2)必須實現(xiàn)各治理主體在公共服務(wù)有效供給邊界內(nèi)具有獨立的決策權(quán)，改變以行政命令調(diào)節(jié)縱向權(quán)力關(guān)系的局面，代之以法律約束。[56]P224鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給不能僅為上級指標服務(wù)，而是應(yīng)當實現(xiàn)向上負責與向下負責相結(jié)合，逐步實現(xiàn)以向下負責為主；(3)應(yīng)當擴充服務(wù)主體范圍，在政府提供涉及重大公共利益和重要安全領(lǐng)域的公共服務(wù)的前提下，積極鼓勵區(qū)域內(nèi)外合作，推動企業(yè)之間、企業(yè)與社會組織聯(lián)合提供服務(wù)，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)開展協(xié)商合作。

其三，公共服務(wù)供給方式智慧化。公共服務(wù)供給方式的智慧化是指運用科技手段和較為完善的制度將公共資源用好、用活，以期提供最優(yōu)的公共服務(wù)。因此，其存在兩個向度：(1)科技向度，即充分運用現(xiàn)代科技手段來對社會群體與區(qū)域內(nèi)各項數(shù)據(jù)進行分析，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的前瞻性、謀劃性和可操作性；(2)制度向度，即在科技手段的輔助下，整合公共服務(wù)資源，建立暢通的協(xié)商渠道。為此，一則應(yīng)當逐步引入?yún)^(qū)塊鏈和人工智能等現(xiàn)代技術(shù)，在人類與智能體之間以及智能體自身之間形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[57]P91，并與相關(guān)法律政策依據(jù)相關(guān)聯(lián)；二則應(yīng)通過分析服務(wù)需求，制定人性化和效能化的服務(wù)方案，使服務(wù)能夠精準滿足人民群眾的需要；三則要搭建服務(wù)主體與服務(wù)對象的對接平臺，使得民眾意見、問題能夠得以及時反饋，從而有針對性地調(diào)整服務(wù)方案。

3.公平的選擇機會

人民應(yīng)當擁有公平的機會去實現(xiàn)對美好生活的向往。這一點體現(xiàn)在治理領(lǐng)域，就意味著治理主體可以公平的影響治理決策，決定區(qū)域治理方式和具體措施，選擇過何種治理生活。根據(jù)相對剝奪理論，人們對分配公平的感知來源于在“社會比較”中產(chǎn)生的相對剝奪。[58]P113因此，要創(chuàng)造公平的選擇機會，應(yīng)當盡可能地增強人民的獲得感。

其一，實現(xiàn)信息和資源的有效獲取，增加治理選擇機會。要實現(xiàn)治理選擇機會公平，必須首先增強治理發(fā)展的可選擇性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型后，治理決策不能僅由政府獨自做出，而是應(yīng)當為各治理主體留有選擇余地。由于治理信息和資源在一定時期內(nèi)仍然集中在政府手中，為確保選擇機會，必須民眾能夠有效獲取，改變信息不對稱和資源分配不均衡的局面。為此，應(yīng)當將治理政策體系納入政府信息公開目錄中，并對各主體治理信息進行收集、匯總。對治理資源分配，應(yīng)當實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合統(tǒng)籌，并由上級政府部門和其他治理主體聯(lián)合開展監(jiān)督工作，確保資源利用的正當性和分配的合理性。

其二，加強機會補償，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)人民的選擇能力。根據(jù)公平的機會均等理論，社會與經(jīng)濟的不平等與職位相連，而職位在公平的機會均等條件下對所有人開放。[59]P182易言之，要允許結(jié)果差異，但要克服環(huán)境性因素帶來的機會不均等，實現(xiàn)機會競爭的起點相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于城市而言治理機會相對匱乏，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系內(nèi)部，民眾的治理選擇能力較為薄弱。因此，應(yīng)當加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民的機會選擇能力，開展系統(tǒng)化和針對性的教育培訓(xùn)，塑造治理意識，塑造依法治理理念，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體尤其能夠獨立、自主選擇治理方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系能夠自我創(chuàng)新，走出一條有別于城市治理并具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)勢特色的治理道路。

其三，建立健全治理協(xié)商決策機制，搭建選擇平臺。治理選擇機會的落實需要依靠平臺設(shè)置。要實現(xiàn)民眾對治理決策擁有選擇的權(quán)利，應(yīng)當確保其能夠影響到治理領(lǐng)域的人、財、物等事項，并對決策結(jié)果擁有一定的表決和監(jiān)督的能力。通過構(gòu)建治理協(xié)商決策平臺，賦予各主體對治理決策機制的實質(zhì)影響力，進行事項議決、預(yù)算參與和人事推選，并可對治理決策執(zhí)行進行監(jiān)督問責。[60]P32在這一平臺下，各主體之間屬于協(xié)商合作關(guān)系，相互負責并對結(jié)果共同負責，其對治理決策擁有平等的選擇權(quán)。

4.有序的社會治理

有序的社會治理是營造良好治理環(huán)境的必要前提，也是實現(xiàn)美好生活的必要保障。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，要實現(xiàn)有序治理，應(yīng)當實現(xiàn)規(guī)則和責任一并下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，制定權(quán)威性規(guī)則確保治理政策的實施，并建立完善的治理監(jiān)督體系和責任獎懲機制來規(guī)范主體行為。

其一，治理權(quán)的有序分配。治理權(quán)是各主體參與治理的必要依憑。為確保治理秩序，必須首先規(guī)范治理權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理格局中，治理權(quán)可大體分為三種，即總體權(quán)力、技術(shù)權(quán)力和實踐權(quán)力[61]P26。為實現(xiàn)治理權(quán)的有序分配：(1)必須遵循總體權(quán)力的統(tǒng)籌安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他治理主體要堅持貫徹治理轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)區(qū)域間關(guān)系；(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在成為治理主角之后，要根據(jù)地區(qū)實際整合治理資源，并積極鼓勵、引導(dǎo)其他治理主體尤其是社會組織和自治組織的發(fā)展，嘗試組織建構(gòu)協(xié)商治理平臺；(3)政府外的主體應(yīng)積極參與治理，強化治理培訓(xùn)教育，并將治理經(jīng)驗和地方性知識相融合，探索創(chuàng)新內(nèi)部治理制度體系。

其二，治理規(guī)則的有序?qū)嵤?。治理?guī)則決定了治理政策如何實施。為了實現(xiàn)有序治理，必須處理好各類規(guī)則之間的關(guān)系，確定其效力位階。(1)法律規(guī)則居于首要位置，是依法治理的前提基礎(chǔ)。應(yīng)當盡快制定出臺專門性鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理法律，并配套設(shè)置各類治理法規(guī)、規(guī)章，對已有的規(guī)則進行系統(tǒng)清理和調(diào)整；(2)應(yīng)當推動法律外的正式規(guī)則的發(fā)展。增強行業(yè)協(xié)會、社會組織、自治組織、民眾制定治理規(guī)則的獨立性，允許其對內(nèi)部事務(wù)擁有較多的決定權(quán)，并將其中的一些良性成果制度化、法律化，構(gòu)建和完善治理道德體系、行業(yè)規(guī)范、自治規(guī)章；(3)要強化對非正式組織的規(guī)則治理，減少其與正式組織的行動邏輯沖突，并推動其顯性化發(fā)展[62]P33。為緩解規(guī)則之間的沖突，應(yīng)當暢通規(guī)則制定的表達渠道，吸納有關(guān)規(guī)則制定意見，將其融入法律等正式規(guī)則當中。

其三，治理監(jiān)督的有序化。要實現(xiàn)有序治理必須強化監(jiān)督力度，落實治理責任，規(guī)范各主體的治理行為。(1)應(yīng)強化公眾的直接監(jiān)督權(quán)。通過政府治理信息公開和協(xié)商平臺信息交流，賦予企業(yè)、社會組織等主體的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，使其廣泛參與監(jiān)督過程；(2)應(yīng)當構(gòu)筑治理責任體系。對于尋租腐敗等嚴重危害治理成果的行為，應(yīng)當追究法律責任。對于重大過失導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生，應(yīng)當通過設(shè)置資質(zhì)限制，延后其準入時間和提高準入門檻。對于治理過程中的不規(guī)范行為，可以依托失信失德規(guī)則體系來予以懲處；(3)應(yīng)當建立正確的激勵機制協(xié)調(diào)利益沖突。將人民滿意納入治理評價體系中，并與政府及其他治理主體效能評估相掛鉤，賦予民眾對治理行為的評價能力，實現(xiàn)治理監(jiān)督民主化。

結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理是實現(xiàn)我國二〇三五年國家治理現(xiàn)代化遠景目標的關(guān)鍵領(lǐng)域，也是鞏固全面小康成果和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要途徑之一。中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理轉(zhuǎn)型的根本邏輯在于通過政府治理體系的現(xiàn)代化帶動和培育其治理能力的現(xiàn)代化。在這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理的過程中，多元共治成為主要原則，更加強化主體協(xié)同，更加致力于發(fā)展中國特色社會主義，逐步消解治理弱項，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)生性治理能力的塑造。由于治理轉(zhuǎn)型是對既有制度的調(diào)試和創(chuàng)新，其必須依靠規(guī)則尤其是法律規(guī)則的規(guī)范引導(dǎo)和制度創(chuàng)設(shè)功能，將改革中經(jīng)過理論和實踐充分檢驗的制度成果確定下來，通過法律關(guān)系指引各主體依法參與以推動有序治理，通過對轉(zhuǎn)型取向的法理論證來降低治理失靈的風險。當然，規(guī)則之治最終還是要以現(xiàn)實為依托，以實踐為導(dǎo)向，應(yīng)從當下的制度發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)制定貼合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特色的治理規(guī)劃體系。

注釋：

① 為加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2017年2月，中央出臺了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》；2017年10月，十九大報告中明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強調(diào)建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系；2018年，十九屆三中全會通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，進一步強調(diào)要“構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”；2019年，十九屆四中全會強調(diào)構(gòu)建基層社會治理新格局要“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”；2020年，十九屆五中全會重申：全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)職責明確、依法行政的政府治理體系；2021年2月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，指出要把全面推進鄉(xiāng)村振興作為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項重大任務(wù)；2021年4月第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》，將鄉(xiāng)村振興納入法治軌道。

② “七站八所”指上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)?！捌摺焙汀鞍恕倍际歉胖?，并非確數(shù)。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革之后，明確規(guī)定僅設(shè)置1個直屬事業(yè)單位和3個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，即財政所和黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間不設(shè)中間層次的管理機構(gòu)。

③ 帕累托改進，意指沒有任何人受到利益損害，且至少一個人可以獲得利益的資源分配方式；卡爾多改進是一種衡量性質(zhì)的資源分配方式，前提是總收益大于總成本，同時存在受益者和受損者，受益者應(yīng)當補償受損者的損失。