付吉廣 張淑熙 馬文聰

自1978年《人民日報》等提出事業(yè)單位進行“事業(yè)體制、企業(yè)化管理”改革以來，我國的事業(yè)單位改革一直圍繞著政府與事業(yè)單位的關系進行。魏福明在《我國事業(yè)單位的改革邏輯與路徑研究》一文中指出：隨著改革的深入，人們對事業(yè)單位改革的認識也不再停留在事業(yè)單位“改”還是“不改”、政府與事業(yè)單位“分”還是“不分”的階段，“如何改”“怎么分”逐漸成為關注的重點?？梢哉f，能否抓住政事關系的實質(zhì)，正確處理好政府與事業(yè)單位的關系，影響著事業(yè)單位改革的成效。因此，通過厘清政事關系的本質(zhì)和問題，重塑政事關系，區(qū)分政府與公益類事業(yè)單位的關系類型，對優(yōu)化事業(yè)單位布局十分重要。

一、從政事關系視角看事業(yè)單位存在的問題

（一）政事組織關系有待規(guī)范

政事組織關系指政府在對事業(yè)單位管理過程中形成的各種聯(lián)系，但在現(xiàn)實中政事組織關系存在諸多問題。首先，政府是事業(yè)單位的所有者，控制著事業(yè)單位資源，管理著事業(yè)單位，甚至有的部門把所屬事業(yè)單位看作“自留地”，只考慮部門利益，從而導致“事”出多門，重復分散建設，甚至出現(xiàn)為解決部門問題而設立事業(yè)單位的現(xiàn)象。其次，事業(yè)單位仍然套用行政級別，形成行政化、官僚化組織模式與運行方式。事業(yè)單位法人治理結構雖然已經(jīng)試點多年，但一直未全面鋪開，且試點單位也幾乎形同虛設，政事組織關系并未理順。再次，事業(yè)單位并未真正成為獨立法人。雖然大多數(shù)事業(yè)單位按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》要求進行了設立登記，但大多數(shù)事業(yè)單位績效工資發(fā)放由主管部門負責或需經(jīng)主管部門同意。財務不獨立，法人就無法真正獨立。

（二）政事職能關系交叉重疊

良好的政事職能關系可以讓政府和事業(yè)單位在其職責范圍內(nèi)運用各種方法配置資源，實現(xiàn)協(xié)同治理。然而，現(xiàn)實中政府與事業(yè)單位的職能界限不夠清晰。一方面，政府部門包攬了許多應由事業(yè)單位承擔的職責，使事業(yè)單位喪失了自主性，如許多事業(yè)單位辦理的業(yè)務需要主管部門批準，這種情況嚴重影響事業(yè)單位生產(chǎn)服務的積極性，導致運行中缺乏活力。另一方面，事業(yè)單位承擔了本屬于政府部門的職能，如行政執(zhí)法類事業(yè)單位、后勤輔助類事業(yè)單位，甚至出現(xiàn)事業(yè)單位承擔了其機構編制方案中不涉及的職責、由主管部門隨意安排工作任務的現(xiàn)象，嚴重影響事業(yè)單位其公益服務作用的發(fā)揮。

（三）政事結構體系尚未建立

新公共服務理論認為政府提供服務的主體應該多元化，設立事業(yè)單位提供服務只是其中一個選擇，應當以各種方式運用公共資源來選出最高效和質(zhì)量最好的服務提供者。實質(zhì)上就是說政府不應把提供服務的思路局限于設立事業(yè)單位，凡能通過市場進行配置的，就可通過購買、簽訂契約等多種方式來實現(xiàn)提供服務的職能，政府的職責應聚焦于監(jiān)督和評價這些組織提供的服務是否符合其要求上，這才是合理的政事結構體系。但是目前，政府部門多關注的是如何把某項服務轉(zhuǎn)移出去，設立事業(yè)單位承擔，而不是首先考慮是否選擇已有的服務提供者。改革事業(yè)單位，本質(zhì)上是在改革政府部門，政府部門思想不轉(zhuǎn)變，良好的政事結構體系就無法建立。

二、政事關系的本質(zhì)及其類型劃分

（一）政事關系本質(zhì)

趙立波等在《政事關系：本質(zhì)、現(xiàn)狀、問題及其治理》中指出，隨著事業(yè)單位改革的推進，人們對政事關系的認識形成了四種代表性觀點：一是政府與基層單位不同組織之間的關系；二是政府公共行政與社會事業(yè)兩種不同職能之間的關系；三是政府事業(yè)職能的范圍和實現(xiàn)形式，即政府事業(yè)職能的“決策與執(zhí)行”關系；四是政府機關與事業(yè)單位兩種不同的公共組織在服務過程中不同的職能、不同的運行方式以及它們間形成的關系。這四種觀點依次遞進，對政事關系的認識也在不斷深化，但這些觀點從政府和事業(yè)單位這種二元結構出發(fā)，使得對于政事關系的本質(zhì)的認識具有一定局限性。

新公共服務理論認為，政府的職能就是不斷地以各種方式運用公共資源來提高治理效能，從而實現(xiàn)其為人民服務的宗旨。政事關系蘊含在政府運用公共資源的方式之中，政府通過多種形式，如購買服務、簽訂契約、直接組織生產(chǎn)等實現(xiàn)服務職能，即設立事業(yè)單位只是政府向社會提供服務的一種形式，但不是唯一的形式。因而，事業(yè)單位職能是政府服務職能的延伸，政府機關以行政方式負責向社會提供服務，事業(yè)單位以直接生產(chǎn)方式向社會提供服務。

如果把政事關系局限在政府與事業(yè)單位之間履職形成的各種聯(lián)系上，就無法把握“服務”的本質(zhì)。把認識局限于政府與事業(yè)單位這種二元對立的結構之中，將無法用發(fā)展的眼光看待改革，進而影響成效。因此，政事關系本質(zhì)是因政府提供服務方式的不同而形成的政府與各種服務生產(chǎn)者的關系。

（二）政事關系類型再劃分

無論是按照經(jīng)費形式還是按照社會功能對事業(yè)單位進行劃分，都脫離不了政府、事業(yè)單位這種二元結構。無法正確定位政府與事業(yè)單位間的關系，定位不準確，改革就會缺乏指向性。按照政事關系對事業(yè)單位重新分類，對不同類型事業(yè)單位與政府部門間的關系進行正確定位，將更利于優(yōu)化事業(yè)單位布局。政事關系的本質(zhì)涉及提供服務的性質(zhì)和提供服務方式兩個因素。因此，應將這兩個因素作為判斷政事關系的基礎。不同的性質(zhì)和方式共同決定了政事關系類型，不同關系類型決定了事業(yè)單位的歸類，進而決定了不同的管理模式。

政府提供服務的性質(zhì)分為公益性和非公益性，以生產(chǎn)服務的對象為判斷標志。凡為社會公眾提供服務的歸為公益性；凡專門為政府部門提供、不面向社會公眾的服務，不符合公益性的定義，不具有公益性，統(tǒng)一歸為非公益性。非公益性又可以進一步劃分為公務性和私務性：一些單位專門為全部機關及事業(yè)單位提供服務，具有一定的社會公眾性，可以歸為公務性；專門為一個政府部門提供服務，可以歸為私務性。

政府提供服務的方式主要是通過設立事業(yè)單位，或者通過簽訂契約、購買服務等市場配置方式，以對服務的控制程度為判斷標準，分為三類：政府嚴格控制提供的服務，不準許市場進行配置的，統(tǒng)一歸為控制性；政府控制提供的服務，準許市場進行部分配置，統(tǒng)一歸為半控制性；政府完全放開提供的服務，全由市場配置，統(tǒng)一歸為放開性。

以服務性質(zhì)和控制程度為衡量指標，將政事關系概念化為控制型、準控制型、依賴型、伙伴型、輔助型和治理型6個類別（見表1）。

表1 政事關系類型劃分

把政事關系類型劃分為6種情形后，事業(yè)單位布局就可以按照服務性質(zhì)和控制程度兩個維度把現(xiàn)有事業(yè)單位分別劃歸為6種類別，每種類別采取相應的改革方式，實施不同的管理模式，事業(yè)單位改革也許能事半功倍。

三、不同類型政事關系的特點及改革建議

（一）控制型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位的主要特點：一是政府嚴格控制提供的服務，不準許市場進行配置。二是生產(chǎn)服務的對象是社會公眾。三是治理主體單一化，不適宜采取購買服務、簽訂契約等方式提供服務。在現(xiàn)有事業(yè)單位中，無論公益一類、公益二類，還是全額、差額、自收自支類，符合這種類型的事業(yè)單位占比均較大。如社會保險中心、工傷保險中心、不動產(chǎn)登記中心、醫(yī)保中心等。

從不同政事關系類別來看，先按照另外五種類型對事業(yè)單位進行歸類，剩余無法劃入五種類型的全部歸為控制型。在控制型內(nèi)，以政治重要性程度高低作為衡量改革方向的指標，政治重要性較低的轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?，充分發(fā)揮市場各主體的治理作用。政治重要性中等的轉(zhuǎn)變?yōu)榛锇樾停凑栈锇樾偷墓芾砟Ｊ竭M行管理。政治重要性高的保留在該類型內(nèi)，并按照系統(tǒng)、領域進行整合重塑，發(fā)揮集約優(yōu)勢，管理模式上要去行政化，推進管辦分離：主管部門重在抓好服務的規(guī)劃和監(jiān)管，減少對事業(yè)單位生產(chǎn)服務的微觀管理和不當干預，落實事業(yè)單位自主權；事業(yè)單位要強化自身管理能力，提高服務質(zhì)量和效率，滿足人民群眾的服務需求。

（二）準控制型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位的主要特點：一是政府完全控制提供的服務，生產(chǎn)服務的對象是一定區(qū)域內(nèi)的所有黨政機關、群團組織、事業(yè)單位。二是政治重要性程度高，服務不適宜市場進行配置，治理主體單一化，不適宜采取購買服務、簽訂契約等方式提供服務。它與控制型政事關系不同之處在于生產(chǎn)服務的對象不同，控制型可能直接面向企業(yè)、個人等社會公眾，而準控制型服務以“單位”為對象，不直接服務于個人。在現(xiàn)有事業(yè)單位中，檔案館、黨員電化教育中心、國庫支付中心、機關事業(yè)單位社會保險處、電化教育館、教育技術裝備中心等單位是典型代表。

此類事業(yè)單位改革，類型間可以進行相應轉(zhuǎn)變整合，但受政治重要性的限制，只能整合到控制型事業(yè)單位之中。如技術工人考核服務中心、機關事業(yè)單位社會保險處，可整合到控制型中相關事業(yè)單位，不再單獨保留。類型內(nèi)宜采用保留、整合的方式，如：黨員電化教育中心、電子政務中心在改革中可以保留；電化教育館、教育技術裝備中心可以整合為一個單位，專門為學校提供服務。在管理模式上仍然可以采取科層制的運行方式，但要合理界定舉辦部門與事業(yè)單位之間的權限，按照權責一致原則準確界定相應責任。

（三）依賴型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位為其主管部門更好的運行提供“私有”服務，其提供的服務甚至完全依賴于主管部門的需要，不具有公益性，其存在完全依賴于主管部門的存續(xù)。其主要特點：一是政府嚴格控制提供的服務，不準許市場進行配置。二是生產(chǎn)服務的對象是其政府部門。三是治理主體可以多元化。符合這種類型的事業(yè)單位有：具有執(zhí)法職能的事業(yè)單位，承擔主管部門人員培訓和后勤保障的事業(yè)單位，為主管部門提供技術支撐、智力支持的事業(yè)單位等。

此類事業(yè)單位改革，類型間可以進行相應轉(zhuǎn)變整合，且政治重要性程度中等，可以整合到輔助型事業(yè)單位之中。如人員培訓類事業(yè)單位，可以進行撤銷，把培訓職能交由機關負責，培訓的服務由市場上相關培訓機構承擔，或者培訓業(yè)務由黨校一個單位負責。后勤類事業(yè)單位職能應交由機關承擔或整合為一個后勤保障類事業(yè)單位，并向輔助型轉(zhuǎn)變，允許市場為政府提供不涉及秘密、政治重要性較低的服務。類型內(nèi)宜采用保留的方式，提供技術支撐和智力支持的事業(yè)單位不宜作為獨立法人，可采用執(zhí)行機構管理方式，形成不同于機關科層制的靈活管理方式，如其負責人可以采用聘用制等，以確保其技術能力、專業(yè)水平。具有執(zhí)法職能的事業(yè)單位，宜暫時保留，按照深化行政執(zhí)法體制改革部署實施。

（四）伙伴型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位提供的服務，因各種因素的限制，不能完全滿足公眾的需要，社會力量的參與作為提供服務的補充，主要特點：一是政府不完全控制提供的服務，生產(chǎn)服務的對象是社會公眾。二是政治重要性程度中等，允許市場部分配置。三是治理主體可以多元化。四是這種類型既可以承擔生產(chǎn)服務的職能，也能夠作為市場主體充分參與市場競爭?，F(xiàn)有事業(yè)單位中，醫(yī)院、高等院校、檢驗檢測機構等是典型代表。

此類型事業(yè)單位實質(zhì)上具有經(jīng)營權，政府對其人、財、事應該放權，增強事業(yè)單位的自主性和專業(yè)性，政府保留對其所有權，確保政治屬性上的控制即可。如公立醫(yī)院，日常工作參與市場競爭，但出現(xiàn)重大情況（如新冠肺炎疫情）時，能夠響應政府號召，確保政府服務職能的實現(xiàn)。對于檢驗檢測類事業(yè)單位，從實際情況看，盡管市場上存在類似的檢驗檢測公司，但其競爭力較弱，原因在于檢驗檢測類事業(yè)單位全面取消了收費，且檢測能力可以滿足市場需求，擠壓了檢驗檢測公司生存的空間。因此，檢驗檢測類事業(yè)單位可以向控制型轉(zhuǎn)變，采用控制型政事關系的管理模式。

（五）輔助型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位的主要特點：一是政府不完全控制提供的服務，生產(chǎn)服務的對象是政府各機關單位或某一個部門。二是政治重要性程度中等，允許市場部分配置。在現(xiàn)有事業(yè)單位中，為主管部門提供后勤服務的事業(yè)單位是典型代表。

此類事業(yè)單位改革，應統(tǒng)籌為機關提供后勤保障的事業(yè)單位，設置一個后勤服務單位行使服務職能。同時，大力拓展互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段在后勤服務中的應用，探索一個機構、多個分支的管理模式，以滿足個別部門的后勤需要。

（六）治理型政事關系特點、典型單位及改革建議

這種類型事業(yè)單位的主要特點：一是政府完全放開提供的服務，生產(chǎn)服務的對象是社會公眾、機關單位。二是政治重要性程度較低，可完全由市場配置。對于服務對象是社會公眾的機構，此種類型實質(zhì)上就是運用社會力量興辦公益事業(yè)，本質(zhì)上已經(jīng)脫離了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中有關事業(yè)單位的定義。對于服務對象是機關單位的機構，此種類型提供的服務不具有公益性，政府需要哪種類型的服務，直接向社會購買即可，甚至不需要設置機構。現(xiàn)有事業(yè)單位中，各種公園類、市政設施維護類、環(huán)衛(wèi)類事業(yè)單位是典型代表。

此種類型事業(yè)單位提供的服務實質(zhì)上仍然由市場上各類主體提供，事業(yè)單位本身并不直接提供，因此，可以予以撤銷。撤銷后，政府只保留服務監(jiān)管職能，引入競爭機制，與市場上各主體建立以服務質(zhì)量結果導向的契約關系，定期進行評價，以選擇成本較低、服務質(zhì)量較優(yōu)的主體。當然，受各種因素和固有思想影響，這種政事關系類型的實現(xiàn)無法一蹴而就，它不僅是對事業(yè)單位的改革，更是對政府本身的“革命”。它考驗著政府是否能不斷地以新的方式運用其資源來“規(guī)劃”市場，以此來激勵社會上廣大企業(yè)和個人很好地提供環(huán)境衛(wèi)生、市政設施維護等為代表的公益服務?？梢哉f，推動政事關系向治理型轉(zhuǎn)變是事業(yè)單位改革的終極目標，也是推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務。