蘭州市勘察測(cè)繪研究院 王錄芳

一、概況

蘭州市，甘肅省省會(huì)城市，地處中國(guó)陸域版圖的幾何中心、甘肅省中部，北與武威市、白銀市接壤，東與定西市接壤，南與臨夏回族自治州接壤，西與青海省接壤，地形呈狹長(zhǎng)帶狀，東西長(zhǎng)約1655公里，南北寬約530公里。現(xiàn)轄城關(guān)區(qū)、七里河區(qū)、西固區(qū)、安寧區(qū)、紅古區(qū)、永登縣、皋蘭縣以及榆中縣三縣五區(qū)。蘭州市整體地勢(shì)西部和南部區(qū)域高，東北區(qū)域低，黃河自西南流向東北，貫穿蘭州市全境。蘭州市地貌特征主要是石質(zhì)山地、黃土梁峁、丘陵及河谷川；盆地有秦王川盆地、榆中盆地等。地形地貌復(fù)雜，大地景觀豐富，山水林田湖草等地類要素齊全。本文通過對(duì)蘭州市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）成果進(jìn)行分析，總結(jié)蘭州市目前的國(guó)土利用特點(diǎn)，提出國(guó)土合理開發(fā)利用的建議。

二、國(guó)土利用特點(diǎn)分析

（一）耕地總量穩(wěn)定、質(zhì)量總體不高

調(diào)查結(jié)果顯示，蘭州市耕地總量整體穩(wěn)定，主要有旱地、水澆地以及少量水田三種類型，旱地面積占比較大，水澆地占比較少。從地域分布來看，優(yōu)質(zhì)耕地及水澆地主要分布在平坦的川臺(tái)盆地區(qū)域，如紅古區(qū)、榆中縣、秦王川盆地等；旱地主要分布在黃土丘陵的山地區(qū)域，如皋蘭縣、榆中縣、永登縣。蘭州市屬于一年一熟地區(qū)，受光溫等條件限制，降水、土壤等自然條件相對(duì)較差，制約了農(nóng)用地生產(chǎn)潛力的發(fā)揮。因受產(chǎn)量低、田間周邊配套不齊全、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、人口流動(dòng)等原因，部分區(qū)域耕地呈撂荒狀態(tài)。

（二）建設(shè)用地分布不均勻

根據(jù)“三調(diào)”調(diào)查結(jié)果分析，蘭州市各縣區(qū)建設(shè)用地分布不均勻，建設(shè)用地分布特征主要是縣域內(nèi)面積大、城區(qū)面積少，東部區(qū)域建設(shè)用地多，西部區(qū)域建設(shè)用地少，縣域建設(shè)用地分布比較零散、城四區(qū)建設(shè)用地比較集中；在建設(shè)用地占比上，蘭州市主城區(qū)高于三縣區(qū)，東部區(qū)域高于西部區(qū)域；在人均建設(shè)用地上，主城區(qū)少、縣區(qū)多，北部區(qū)域多、南部區(qū)域少，西部區(qū)域多、東部區(qū)域少、盆地區(qū)域多、山區(qū)區(qū)域少等特點(diǎn)。蘭州市建設(shè)用地占比從高到低依次是永登縣、榆中縣、皋蘭縣、城關(guān)區(qū)、西固區(qū)、七里河區(qū)、安寧區(qū)、紅古區(qū)；人均建設(shè)用地由大到小依次是皋蘭縣、永登縣、榆中縣、紅古區(qū)、西固區(qū)、七里河區(qū)、安寧區(qū)、城關(guān)區(qū)。蘭州市8縣區(qū)建設(shè)用地占比和人均建設(shè)用地結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)圖如圖1所示。

圖1 蘭州市8縣區(qū)建設(shè)用地占比和人均建設(shè)用地結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)圖

（三）城鎮(zhèn)村莊用地中村莊占比突出

蘭州市村莊的空間分布基本沿道路呈帶狀分布，山地區(qū)域的村莊規(guī)模較小，盆地川臺(tái)區(qū)域規(guī)模較大；山地區(qū)域分布零散，城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊較為集中，主要分布特點(diǎn)是縣區(qū)面積大、城區(qū)面積少。調(diào)查成果顯示，蘭州市城鎮(zhèn)村莊用地總量中城市的面積約占總量的32.5%、建制鎮(zhèn)面積約占總量的13.5%、村莊的面積約占總量的50%，村莊的面積占全市城鎮(zhèn)村總面積的二分之一，其占比突出，主要集中在皋蘭縣、永登縣、榆中縣縣域內(nèi)。

（四）交通運(yùn)輸用地的增加與城市發(fā)展的趨勢(shì)相一致

蘭州市調(diào)查成果顯示，蘭州市交通運(yùn)輸用地中的建設(shè)用地面積約占全市建設(shè)用地總面積的12.9%，主要為公路用地。交通設(shè)施用地增加的主要原因有：因蘭州新區(qū)的建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度加大，輻射蘭州新區(qū)的高速、鐵路以及其他交通設(shè)施的不斷完善，中川機(jī)場(chǎng)的規(guī)模擴(kuò)大等，交通設(shè)施用地的占比加大；另外，蘭州市主城區(qū)的發(fā)展外擴(kuò)，如城關(guān)區(qū)青白石街道范圍的碧桂園區(qū)域、恒大文旅城的開發(fā)建設(shè)，還有安寧區(qū)的保利領(lǐng)袖項(xiàng)目、皋蘭縣的中央公園項(xiàng)目等的開發(fā)建設(shè)，其基礎(chǔ)設(shè)施的完善帶動(dòng)了城市周邊基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，新建了城市快速路如北環(huán)路、高速公路如南繞城高速公路，以及城市周邊國(guó)道、軌道交通1號(hào)線和2號(hào)線等，整體反映出蘭州市交通運(yùn)輸用地的增加與基礎(chǔ)設(shè)施的投入相一致，與蘭州市的發(fā)展外擴(kuò)區(qū)域相吻合，也反映出蘭州市交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，與蘭州市的城市發(fā)展的速度相一致。

三、存在的問題和建議

（一）耕地保護(hù)

目前，蘭州市耕地?cái)?shù)控制在省級(jí)規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)任務(wù)內(nèi)，但耕地保護(hù)還面臨著嚴(yán)重的問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是由于近年來，隨著城市打工人員收入的提高，大多數(shù)年輕人不愿意從事種地工作，因?yàn)槌菂^(qū)打工的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于耕地的產(chǎn)出收益，造成農(nóng)村呈現(xiàn)大面積荒地，造成耕地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)更為明顯；二是部分區(qū)域不按政策規(guī)范的生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如耕地上種植果樹、林木等原因，使得耕地保護(hù)的政策實(shí)施難度越大；三是城市周邊的外擴(kuò)發(fā)展，部分耕地報(bào)批為建設(shè)用地，加上農(nóng)村亂占耕地建房，占用了部分的耕地，有的區(qū)域甚至占用了基本農(nóng)田。

針對(duì)目前在耕地保護(hù)方面存在的問題，各級(jí)政府積極采取各種措施，積極響應(yīng)黨和國(guó)家關(guān)于耕地保護(hù)工作的決政策，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)耕地保護(hù)，完成耕地保護(hù)的責(zé)任目標(biāo)。調(diào)查結(jié)果顯示，蘭州市目前的耕地總量控制在省級(jí)確定的耕地保有量范圍之內(nèi)，但綜合考慮城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地、生態(tài)文明建設(shè)需求等原因，在耕地保護(hù)方面，主要有以下措施和建議：

一是結(jié)合蘭州市國(guó)土空間規(guī)劃項(xiàng)目，以“三調(diào)”成果為基數(shù)和底圖，參考各類管理數(shù)據(jù)，合理規(guī)劃確定耕地保有量，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田的范圍，完成規(guī)劃確定的耕地保護(hù)目標(biāo)；二是壓實(shí)縣級(jí)及以下各級(jí)人民政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，將耕地保護(hù)任務(wù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)逐級(jí)分解，作為考核重要的方面；三是對(duì)永久基本農(nóng)田進(jìn)行特殊保護(hù)，嚴(yán)禁在基本農(nóng)田范圍內(nèi)亂搭亂建、非農(nóng)化，主要用于糧食和蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，按糧田標(biāo)準(zhǔn)管理；四是完善耕地異地占補(bǔ)平衡，確保耕地保有量以及耕地的質(zhì)量。五是加快鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約化管理利用。對(duì)新村莊的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，逐漸實(shí)現(xiàn)人口向中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市周邊集中居住。

蘭州市的耕地主要集中在河谷地帶，這些區(qū)域人口分布集中，人地矛盾較多；相反，蘭州市耕地面積占比大，并且質(zhì)量不好的旱地主要分布在丘陵區(qū)溝底，或者山高坡陡的區(qū)域，面積小，分布零散，坡度大，水資源缺乏，完全是靠天吃飯的區(qū)域，耕作條件特別差。因此建議結(jié)合地形地貌特征、農(nóng)村人口分布以及水資源分布等，選擇在蘭州周邊的黃土丘陵區(qū)劃定農(nóng)林水土流失綜合治理區(qū)，成片開發(fā)臺(tái)地農(nóng)業(yè)，如皋蘭縣、紅古區(qū)、永登縣、榆中縣等區(qū)域內(nèi)臺(tái)地的開發(fā)利用，提升水土流失治理效率，提高耕地質(zhì)量。

（二）優(yōu)化主城區(qū)空間格局

蘭州市主城區(qū)地處黃河谷地，黃河自西向東穿過蘭州城市中心，因其地貌原因，南北兩側(cè)都是東西走向的山脈，適宜城市建設(shè)的平坦地區(qū)就集中在了黃河河谷地帶，城市的外擴(kuò)發(fā)展只能沿著黃河河谷向東西方向延伸。近年來，蘭州市主城區(qū)向東西方向發(fā)展的同時(shí)，因南側(cè)山脈山勢(shì)險(xiǎn)峻，北山區(qū)域也成了蘭州發(fā)展的方向。調(diào)查結(jié)果顯示，蘭州市荒草地約占蘭州市總調(diào)面積的55%，建議蘭州市近郊四區(qū)適用精用北山未利用地，優(yōu)化城區(qū)結(jié)構(gòu)，合理選擇北山建設(shè)用地，配合沿河組團(tuán)，構(gòu)建山地與河谷之間的功能空間聯(lián)系，優(yōu)化中心城區(qū)空間格局。

為此，在城市外擴(kuò)建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)針對(duì)主城區(qū)的城中村、低矮住宅區(qū)、破舊危房區(qū)域等，進(jìn)行城市改造和拆舊建新，不斷優(yōu)化主城區(qū)的空間格局，適當(dāng)開發(fā)地下空間，增加停車場(chǎng)區(qū)域，滿足城市發(fā)展下車輛逐年增多的停車需求。

（三）優(yōu)化城區(qū)教育空間布局

從“第六次人口普查”到“第七次人口普查”的10年期間，蘭州市人口凈增長(zhǎng)約74萬人。截至2021年，蘭州市人口達(dá)到435.94萬人，而“六普”到“七普”10年間，甘肅省全省人口下降約55萬人，蘭州人口占全省比重從14.1%增長(zhǎng)到17.4%。蘭州市作為甘肅省的省會(huì)城市，未來仍是全省人口城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)，特別是蘭州市主城區(qū)仍是人口的主要聚集的區(qū)域。經(jīng)調(diào)查顯示，目前蘭州市主城區(qū)中小學(xué)約235所，與人口增長(zhǎng)的規(guī)模相比，蘭州市主城區(qū)的教育資源較為緊缺，建議蘭州市主城區(qū)內(nèi)各類批發(fā)市場(chǎng)、高職等學(xué)校搬遷至蘭州新區(qū)職教園區(qū)，而用于城市中心的城區(qū)義務(wù)教育用地，可以優(yōu)化城區(qū)教育空間布局，滿足城市人口不斷增加的需求。蘭州市中心城區(qū)中小學(xué)分布圖如圖2所示。

圖2 蘭州市中心城區(qū)中小學(xué)分布圖

（四）優(yōu)化城市綠地空間格局

城市綠地系統(tǒng)是城市的主要組成部分，城市的綠地空間格局是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要體現(xiàn)，在城市的總體規(guī)劃中具有十分突出的地位，城市綠地空間的格局影響著城市的整體格局和美觀度，因此，優(yōu)化城市綠地空間格局對(duì)城市的發(fā)展方向和人文景觀尤為重要。

蘭州，作為甘肅的省會(huì)城市，西部大開發(fā)的重點(diǎn)城市，城市發(fā)展必須走在全省前列，而基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境是蘭州實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)市”“科技興市”戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。因蘭州市位于中國(guó)西北區(qū)域的內(nèi)陸地區(qū)，常年干旱少雨，土壤貧瘠，部分區(qū)域灌溉水資源缺乏等因素，導(dǎo)致蘭州的綠地比例相對(duì)較低。

近些年來，蘭州市為打造“精致蘭州”，因地制宜精準(zhǔn)建綠，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況盡可能在能種樹的區(qū)域“見縫插綠”，大力提高公園綠地服務(wù)半徑和覆蓋率，科學(xué)完善城市綠地總體布局，逐步提升城市園林綠化景觀格局，為蘭州市市民新建了一些小游園為代表特色的生態(tài)產(chǎn)品。盡管如此，蘭州的綠地面積還是較少。為了逐步完善蘭州的城市綠地空間格局，重點(diǎn)突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高蘭州市的文化品位，優(yōu)化綠地空間格局，充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)，完善蘭州市城市綠地系統(tǒng)。

（五）設(shè)法盤活存量建設(shè)用地

中央在城鎮(zhèn)化工作會(huì)議中著重強(qiáng)調(diào)，目前中國(guó)的發(fā)展貴在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，著重要提高國(guó)土利用的效率，嚴(yán)控大幅度增加建設(shè)用地，設(shè)法盤活城市內(nèi)部現(xiàn)有的存量用地，要大力提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用的效率，要“建立健全規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與、利益共享”的城鎮(zhèn)低效用地的再開發(fā)利用機(jī)制，盤活利用現(xiàn)有城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，逐步提高每個(gè)城市國(guó)土利用的效率。

蘭州市主城區(qū)是“兩山夾一河”的地理布局，南北兩山山勢(shì)陡峭、山大溝深、土壤貧瘠，可開發(fā)利用度低。蘭州市的優(yōu)良耕地自西向東分布在莊浪河谷、大通河谷地，以及秦王川盆地、蘭州盆地、榆中盆地等區(qū)域，同時(shí)這些區(qū)域也是人口最為密集的區(qū)域，城鎮(zhèn)發(fā)展所需的建設(shè)用地較大，人地矛盾尤為突出。因此，首先建議蘭州市主城區(qū)進(jìn)一步加大城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)力度，如城區(qū)內(nèi)的批發(fā)市場(chǎng)、建材市場(chǎng)、城中村、農(nóng)用地區(qū)，以及城市周邊的工廠、閑置區(qū)域、拆除未盡區(qū)域等，積極盤活城中存量空間用地，提高城市發(fā)展建設(shè)中占用城市存量用地的比例，提升城市用地的效率。其次國(guó)土空間規(guī)劃可以考慮開發(fā)利用地下空間，如地下停車場(chǎng)、下沉式道路、娛樂場(chǎng)所、環(huán)衛(wèi)設(shè)施場(chǎng)所、批發(fā)市場(chǎng)、餐飲等公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。最后是發(fā)展城市立體交通，合理開發(fā)利用城區(qū)地上地下空間區(qū)域，提高單位面積交通運(yùn)輸能力，提升交通基礎(chǔ)設(shè)計(jì)用地的使用效率。