○覃盈盈

中國人民銀行南寧中心支行 廣西南寧 530028

碳達峰、碳中和目標(biāo)愿景的提出，既呈現(xiàn)了我國應(yīng)對氣候變化的大國擔(dān)當(dāng)，也為新時代全面開啟綠色低碳發(fā)展新征程擘畫了宏偉藍圖。2021年7月16日，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動，標(biāo)志著我國碳排放治理進入新的階段。但實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，與世界主要碳排放國家相比，我國2060年實現(xiàn)碳中和目標(biāo)任務(wù)更為艱巨，亟需在碳減排途徑、機制和政策選擇上拓展思路。稅收在國家治理中起基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，國務(wù)院2021年10月印發(fā)的《2030年前碳達峰行動方案》是繼“雙碳”目標(biāo)提出后首次于制度層面確定的行動方案，其中強調(diào)要建立健全有利于綠色低碳發(fā)展的稅收政策體系，更好發(fā)揮稅收對市場主體綠色低碳發(fā)展的促進作用。國際貨幣基金組織呼吁中國將碳稅和碳排放權(quán)交易作為減排、防治污染的優(yōu)先政策選項，形成合理、影響深遠的碳價格。目前碳稅政策已在諸多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家實行并取得一定成效，但迄今為止我國尚未將碳稅政策納入國家碳減排措施，2018年實施的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》僅對大氣污染物、固體廢棄物、水污染物、噪音等四類污染物征稅，尚未將二氧化碳納入征稅范圍。梳理國際社會碳稅發(fā)展動態(tài)和實踐經(jīng)驗，思考我國碳稅制度的構(gòu)建，是助力實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的題中之義。

一、“雙碳”目標(biāo)下碳稅開征的理論邏輯

（一）碳稅的內(nèi)涵和傳統(tǒng)理論基礎(chǔ)

碳稅是一種以化石燃料中的含碳量或二氧化碳排放量為征收對象的環(huán)境稅，其切入點是環(huán)境外部性問題的解決，思想起源是庇古稅理論。英國經(jīng)濟學(xué)家庇古（Pigou）在外部性理論的基礎(chǔ)上，認為可通過征稅和補貼將外部成本內(nèi)部化，從而增加社會福利。征收碳稅，即對企業(yè)生產(chǎn)、家庭生活中二氧化碳排放的外部成本內(nèi)部化，由此引導(dǎo)經(jīng)濟主體做出減少碳排放行為的決策。實踐中各國推進碳稅改革的另一個重要理論依據(jù)是環(huán)境稅“雙重紅利”（Double Dividen）。實施環(huán)境稅不但具有減少污染、改良生態(tài)環(huán)境、促進環(huán)境保護的“綠色紅利”（第一重紅利），還能夠利用稅收收入降低現(xiàn)有稅制對勞動、資本形成的扭曲作用，進而促進就業(yè)、投資、經(jīng)濟增長等“藍色紅利”（第二重紅利）。Pearce（1991）首次正式提出碳稅和其他環(huán)境稅一樣具有促進環(huán)境保護和實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的“雙重紅利”。

（二）碳稅是“雙碳”目標(biāo)下重要的碳定價政策工具

在碳達峰、碳中和目標(biāo)背景下，碳稅受到國際社會廣泛關(guān)注，被視為有效的碳定價政策工具之一。碳稅屬于價格導(dǎo)向型工具，其設(shè)計機理是通過相對價格的改變來引導(dǎo)經(jīng)濟主體的行為，即設(shè)定稅率進行碳價矯正，引導(dǎo)碳減排，因此，碳稅的核心優(yōu)勢是價格確定性，便于企業(yè)作出科學(xué)的經(jīng)營決策，排放者可定期按照稅率、碳排放量權(quán)衡減排成本，規(guī)劃下一步經(jīng)營行動，對企業(yè)研發(fā)節(jié)能減排技術(shù)及促進清潔能源生產(chǎn)具有穩(wěn)定的刺激作用。不過，通過價格影響碳排放量屬于對減排目標(biāo)的間接調(diào)控，因而難以對減排效果進行精準(zhǔn)預(yù)測，減排總量具有不確定性。隨著各國紛紛設(shè)定碳中和目標(biāo)以及綠色金融浪潮席卷全球，將碳稅與另一項碳定價工具——碳排放權(quán)交易（以下簡稱“碳交易”）結(jié)合起來的研究逐步增多。兩者皆是依托市場機制實現(xiàn)碳減排目標(biāo)的有效手段，最終都反映為對碳排放價格的確定，被統(tǒng)稱為碳定價機制。但碳交易基于科斯定理和產(chǎn)權(quán)理論，屬于數(shù)量導(dǎo)向型政策工具，設(shè)計原理核心是總量控制，即設(shè)定碳排放總量，創(chuàng)造出排放權(quán)的稀缺性，賦予其經(jīng)濟價值，由此在不同減排主體間形成市場，通過價格機制和市場在不同主體間分配、調(diào)整排放權(quán)，碳排放權(quán)價格由市場供求關(guān)系決定。由圖1可知，碳稅與碳交易具有各自優(yōu)勢，在不同場景發(fā)揮著不同作用。理論上，在信息全面、充分競爭的市場中，碳交易和碳稅的減排效果并無差異，因而早期對兩類政策的分析主要是替代性方案。然而，單一型政策是單一問題解決的思維，出于效率、公平、經(jīng)濟、成本等多方面現(xiàn)實問題的考量，源于不同理論和運作機制的環(huán)境政策工具搭配成為低碳減排制度創(chuàng)新的新思路——復(fù)合型碳定價政策。碳稅與碳交易作為各有優(yōu)缺、互為補充的碳定價工具，兩種機制混合效果好于任何單一的機制（Pizer，2002；Mandell，2008）。

（三）碳稅助力“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的作用機理

在碳達峰、碳中和的目標(biāo)導(dǎo)向下，由于我國已建設(shè)碳排放權(quán)交易市場，本文以碳稅納入復(fù)合型碳定價政策框架來探究碳稅實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的路徑。碳稅主要從兩個層面發(fā)揮對碳減排的作用。

1.碳稅政策自身對碳減排的作用機理。碳稅減排效果從生產(chǎn)端、消費端的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)起作用（如圖2所示）。生產(chǎn)端：一方面對企業(yè)生產(chǎn)行為產(chǎn)生收入效應(yīng)，征收碳稅的實質(zhì)是國家參與國民收入分配行為，是企業(yè)無償?shù)叵驀肄D(zhuǎn)移利益，企業(yè)可支配收入減少，最終課稅能源產(chǎn)品的產(chǎn)出水平下降；另一方面，對企業(yè)生產(chǎn)行為產(chǎn)生替代效應(yīng)，征收碳稅導(dǎo)致能源之間的成本和價格發(fā)生變化，課稅能源價格相對其他生產(chǎn)要素提高，企業(yè)更偏好以資本、勞動等生產(chǎn)要素替代能源，進而將促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，同時高碳能源價格相對低碳能源價格提高，企業(yè)生產(chǎn)更偏好以低碳能源替代高碳能源，激勵企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)高碳能源綠色清潔化發(fā)展，從而實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。消費端：一方面對消費者行為產(chǎn)生收入效應(yīng)，納稅人實際購買力下降，降低課稅商品消費需求；另一方面對消費者行為產(chǎn)生替代效應(yīng)，納稅人選擇無稅或低稅商品替代。在生產(chǎn)端、消費端的共同作用下，碳稅產(chǎn)生減排效果。

2.碳稅對碳交易的協(xié)同作用機理。碳稅對碳交易工具機制通過目標(biāo)調(diào)控、成本控制、風(fēng)險防范三個維度發(fā)揮協(xié)同作用，促進碳減排目標(biāo)實現(xiàn)。

一是目標(biāo)調(diào)控具有一致性和互補性。碳稅和碳交易政策工具協(xié)同的源泉在于，設(shè)計的初衷均是為了碳減排，與“雙碳”目標(biāo)完全吻合。碳中和對碳凈排放的目標(biāo)具有確定性，而碳達峰對二氧化碳排放總量的具體峰值目標(biāo)無明確規(guī)定，碳交易直接錨定總量控制目標(biāo)，減排效果具有確定性，而碳稅的減排效果不確定，屬于間接調(diào)控，兩者配合對碳排放量進行直接和間接的雙重調(diào)控，碳稅可有效減輕碳市場減排壓力。此外，碳交易雖然對企業(yè)運用清潔能源、創(chuàng)新研發(fā)低碳技術(shù)有一定激勵作用，但極易受經(jīng)濟周期影響而具有不穩(wěn)定性，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的作用一定程度上被削弱，而碳稅能夠更穩(wěn)定地優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)升級，便于推動碳排放總量峰值下降的同時，助力碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)。

二是成本控制的補充作用。政府實施成本方面，碳市場建設(shè)需要配套交易平臺、清算結(jié)算體系等一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及總量確定、配額分配、排放量監(jiān)測核算報告等事項，管理對象不僅有控排企業(yè)還有專業(yè)投資者、中介服務(wù)機構(gòu)，涉及發(fā)改、金融、生態(tài)環(huán)境等多部門職能協(xié)調(diào)，實施成本高，因而主要覆蓋碳排放量大企業(yè)；碳稅實施成本相對低，無需復(fù)雜的市場產(chǎn)品和交易規(guī)則設(shè)計，因而可覆蓋排放量較小的企業(yè)和個人。企業(yè)減排成本方面，市場主體多元化和行為復(fù)雜性使碳配額價格波動具有不確定性，企業(yè)無法對排放權(quán)交易的投資收益及減排成本進行精準(zhǔn)評估，較難準(zhǔn)確地制定減排計劃；碳稅簡單直觀地為企業(yè)提供價格信號，企業(yè)可據(jù)此清楚地預(yù)測減排成本，制定科學(xué)合理的最優(yōu)生產(chǎn)經(jīng)營方案。因此，碳稅的引入可有效降低碳定價政策工具總的實施成本，并增加全社會總減排成本的確定性。

三是風(fēng)險防范的補充作用。碳交易價格機制有效的關(guān)鍵在于有效引導(dǎo)碳配額從減排成本低的企業(yè)轉(zhuǎn)移到減排成本高的企業(yè)，這種風(fēng)險易受經(jīng)濟周期、市場結(jié)構(gòu)、信息環(huán)境、政府干預(yù)等市場內(nèi)外部條件影響，碳價過低或過高均會影響碳排放權(quán)在不同主體間的分配，導(dǎo)致價格機制喪失作用；而碳稅的運行風(fēng)險水平則重點受稅務(wù)部門的征管、執(zhí)法水平約束，該風(fēng)險可通過培訓(xùn)強化稅收人員工作能力降低。將碳稅和碳交易有機結(jié)合，依托碳稅運行風(fēng)險可控的獨特優(yōu)勢，可顯著降低碳定價組合政策的總體運行風(fēng)險。

二、“雙碳”目標(biāo)下我國開征碳稅的現(xiàn)實基點

（一）我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)面臨重大挑戰(zhàn)

我國經(jīng)濟社會發(fā)展所處的發(fā)展階段決定實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)壓力極大。與發(fā)達國家“奢侈性排放為主”不同，我國是世界上最大的發(fā)展中國家，碳排放以“生存性排放”為主，整體處于工業(yè)化中后期階段，打造發(fā)展新范式任重道遠，新動能培育在宏觀經(jīng)濟下行、穩(wěn)增長保就業(yè)的環(huán)境中面臨壓力。從歷史經(jīng)驗看，發(fā)展中國家邁向發(fā)達國家的過程中，以及工業(yè)化階段，碳排放量和能源消費會持續(xù)增加，因此，我國在未來較長一段時間內(nèi)碳排放需求將維持較高水平，實現(xiàn)碳排放與經(jīng)濟增長脫鉤壓力巨大。2021年我國GDP約為17.73萬億美元，人均GDP突破1.2萬美元。世界銀行、普華永道、高盛等多家機構(gòu)都曾預(yù)測我國將在2030年成為全球第一大經(jīng)濟體，摩根士丹利2020年預(yù)測我國2030年人均GDP將達到1.78萬美元。以2009—2019年世界GDP（國際元）增速3.5%為相對標(biāo)準(zhǔn)，在此期間歐盟國家增速1.6%屬于低速型，美國增速2.3%為中低速，而我國為7.7%屬于高速型但已進入中高速（小于7%）（胡鞍鋼，2021）。因此，我國需要在經(jīng)濟增長保持較快、人均GDP相對低的水平下實現(xiàn)綠色低碳發(fā)展。

我國資源稟賦決定實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)壓力較大。如圖3所示，我國資源稟賦長期“一煤獨大”，呈“富煤、貧油、少氣”結(jié)構(gòu)特征，2020年一次能源生產(chǎn)總量40.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中原煤占67.6%，原油6.8%，天然氣6.0%。盡管近年來煤炭在能源消費總量中占比明顯下降，但始終在55%以上。2021年我國能源消費總量52.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2020年增長5.2%，煤炭消費量增長4.6%，占能源消費總量的56%，石油和天然氣對外依存度高，嚴(yán)重制約減排進程。短期內(nèi)，風(fēng)光電等清潔能源仍面臨消納、儲能的問題，尚無法穩(wěn)定供應(yīng)電力。2021年多省市發(fā)生煤荒、電荒，再次表明了煤炭在我國能源系統(tǒng)中的主體地位。在保障我國能源安全和穩(wěn)定供應(yīng)上，短期內(nèi)煤炭作為能源壓艙石的地位難以替代，仍將發(fā)揮能源兜底的重要作用。

近年來，我國二氧化碳排放量逐年上升導(dǎo)致存量過高。根據(jù)BP《2021年世界能源統(tǒng)計年鑒》，2020年我國二氧化碳排放量達到98.99億噸，占全球排放量的30.7%。歐美日等發(fā)達國家大多在1970—2013年已經(jīng)實現(xiàn)了碳達峰，由碳達峰到碳中和過渡普遍需要40—70年的時間，日本較短也預(yù)留了37年，而我國從碳達峰到碳中和僅30年，碳排放具有峰值高、曲線陡、碳中和時間短等特點。作為一個制造業(yè)大國，同時資源稟賦又是富煤貧油少氣的狀況，這使得我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)時間更緊、幅度更大、任務(wù)異常艱巨，開拓新的碳減排思路極具必要性。

（二）單一的碳交易政策對減排貢獻度有限

“雙碳”目標(biāo)下我國主要使用的碳定價工具是碳交易政策。2021年7月全國碳排放交易體系以發(fā)電行業(yè)為突破口正式啟動，標(biāo)志著碳交易建設(shè)從區(qū)域試點正式走向全國，據(jù)預(yù)測到2030年累計交易額或?qū)⒊^1000億元（常雨茂等，2021）。盡管全國碳市場的基本框架初步建立，但是仍存在發(fā)展瓶頸，制約其減排作用的發(fā)揮。首先，碳市場調(diào)控范圍有限。全國交易系統(tǒng)在上線初期僅囊括電力行業(yè)2225家企業(yè)，踐行“成熟一個行業(yè)，納入一個行業(yè)”的碳市場擴容原則需要較長時間，大量行業(yè)和中小企業(yè)游離在碳排放權(quán)交易市場之外，極易產(chǎn)生碳泄露現(xiàn)象。其次，碳市場總量控制寬松，尚未設(shè)定階段配額上限目標(biāo)，總量確定方式“自下而上”不利于從整體層面控制碳排放。再次，有效的碳市場價格形成和調(diào)節(jié)機制尚未形成。2021年全國碳交易第一個履約周期排放配額累計成交量達1.79億噸，累計成交額76.61億元，成交均價42.85元/噸，最高達62.29元/噸①數(shù)據(jù)來源：Wind數(shù)據(jù)庫。，但全國和區(qū)域試點市場過于依賴履約推動，履約期前后“潮汐”現(xiàn)象明顯，碳價和市場活躍程度遠低于同期歐美市場，影響了碳配額的投資價值，不利于資金規(guī)模擴大和市場活躍度提升。究其原因，主要在于總量管控較寬松和配額免費發(fā)放、金融化程度總體偏低、交易品種單一、專業(yè)投資群體不發(fā)達等。最后，碳市場硬約束效力不足。部分地方政府和市場主體控碳減排的內(nèi)在動力嚴(yán)重不足，企業(yè)主要通過短期減產(chǎn)行為而非技術(shù)創(chuàng)新來實現(xiàn)長期減排，碳市場監(jiān)管規(guī)則、披露要求等細則不明確，控排企業(yè)、機構(gòu)數(shù)據(jù)弄虛作假等現(xiàn)象時有發(fā)生。在我國經(jīng)濟規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的國情下，僅靠碳交易一種碳定價手段不足以對低碳轉(zhuǎn)型提供充分激勵。引入法律性強、約束力高的碳稅作為碳排放權(quán)交易的有益補充，對碳交易難以覆蓋的范圍進行管控、防止碳市場價格信號失靈，并以碳稅收入推動地方政府積極核查碳排放相關(guān)數(shù)據(jù)及監(jiān)管繳稅，通過轉(zhuǎn)移支付激勵地方推動節(jié)能減排和發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，從而形成所有行業(yè)企業(yè)共同減排的良好局面。

（三）開征碳稅有助于維護國際氣候競爭中的國家利益

在《巴黎協(xié)定》引領(lǐng)的全球氣候治理格局下，為應(yīng)對國際“碳泄漏”環(huán)境問題和納入碳排放約束產(chǎn)生的國際貿(mào)易不公平競爭問題，部分發(fā)達國家將率先啟動碳邊境協(xié)調(diào)機制（CBAM）。歐盟2021年7月14日發(fā)布CBAM立法議案，決定自2023年起逐步引入CBAM，2026年起正式對歐盟進口的部分商品征收碳邊境調(diào)節(jié)稅，電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥5個行業(yè)作為首批征稅行業(yè)。2022年6月，歐洲議會通過關(guān)于建立碳邊境調(diào)節(jié)機制草案的修正案，盡管延遲至2027年正式實施，但行業(yè)擴大至有機化學(xué)品、塑料、氫和氨，并將間接排放納入核算體系。美國、加拿大等國也在考慮開征碳關(guān)稅。CBAM的實施意味著未來我國的碳價格需要與國際保持一致，而短時間內(nèi)僅依靠碳市場是難以在碳價格上與國際居于同一水平的。此外，作為全球貿(mào)易大國，CBAM一旦實施將對我國經(jīng)貿(mào)形勢、金融穩(wěn)定產(chǎn)生重大影響，出口歐美商品的稅收負擔(dān)提高，降低我國在國際貿(mào)易格局中的競爭力，一部分碳稅收入將流出，損害我國稅收利益。我國2021年對歐盟出口額4720億歐元，占我國出口總額15%和歐盟進口總額約25%。實施CBAM后，在不同的相對基準(zhǔn)情景下，中國CBAM部門對歐盟出口額可能下降11%或13%（European Commission，2021）。在CBAM僅包括5個行業(yè)時，鋼鐵和鋁行業(yè)年均支付的碳邊境調(diào)節(jié)稅將分別增長至26億—28億元人民幣、20億—23億元人民幣；如果CBAM納入歐盟碳市場（EU-ETS）的所有行業(yè)，將影響約2757億元的對歐盟出口額，占出口總額的12%（陳美安和譚秀杰，2021）。因此，有必要通過碳稅機制建立清晰的碳定價路線圖，利用WTO不得雙重征稅的原則、國際重復(fù)征收的碳稅可相互抵扣，對歐美碳關(guān)稅進行有效規(guī)避，為與歐美等就CBAM實施方案對話創(chuàng)造有利條件。

（四）我國現(xiàn)行稅制亟須補充碳稅的角色作用

稅收政策在綠色低碳發(fā)展中具有強烈的信號導(dǎo)向作用，但目前僅依靠現(xiàn)有稅收手段的“修補式”綠色低碳調(diào)整，無法滿足實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的政策需求?，F(xiàn)行稅制中，與減排相關(guān)的政策主要分為兩類：一類是約束性稅收政策，對減少化石能源使用的稅種及有關(guān)政策，如對原油、天然氣和煤炭計征資源稅，對小汽車等開征車輛購置稅，對成品油計征消費稅等；另一類是激勵性稅收政策，有利于推動低碳技術(shù)發(fā)展和可再生能源使用的稅收優(yōu)惠政策，如對新能源汽車免征車輛購置稅、增值稅中針對合同能源管理項目的減免政策、企業(yè)所得稅中針對節(jié)能設(shè)備投資額的抵免政策，等等（見表1）。但是，已有稅收政策對碳排放的規(guī)范較為零散，未能形成促進碳減排的框架體系；大多數(shù)政策制定的初衷并非為直接調(diào)控碳排放，缺乏針對性，使得稅收調(diào)節(jié)碳減排的政策目的難以明確，不能有效地將環(huán)境成本內(nèi)部化。例如，資源稅以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對象，主要調(diào)節(jié)資源級差收入水平，促進企業(yè)公平競爭并體現(xiàn)國有資源有償使用，控制總的資源開采，反映資源使用成本。因此，有必要適時開征碳稅，彌補當(dāng)前“綠色稅收”體系針對碳減排的不足。

表1 我國現(xiàn)行稅制中部分涉碳政策

三、我國開征碳稅具備的有利條件和面臨難點

我國開征碳稅具備一定的有利條件。首先，我國已對碳稅作了積極醞釀和充分籌劃：2005年國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組成立，在碳稅的籌備上投入了巨大的人力和物力；2010年財政部與發(fā)改委共同提出“中國碳稅稅制實施框架設(shè)計”方案，對我國碳稅實施作出首次具體安排；2013年5月國務(wù)院立法工作計劃明確碳稅是今后需要完成的立法工作重點。其次，環(huán)境保護稅、資源稅和消費稅構(gòu)建的涉碳綠色稅收體系不斷完善，稅務(wù)機關(guān)在長年實踐中深入掌握了征管的技術(shù)和方法，積累了一定計量和檢測經(jīng)驗，為碳稅征收提供制度基礎(chǔ)和技術(shù)可能。再次，綠色低碳發(fā)展理念已成為社會共識，社會公眾的環(huán)境認知度和行為踐行度都有較大提升，低碳消費的理念在社會范圍內(nèi)扎根，碳稅開征的社會輿論氛圍更加濃厚。尤其是我國向世界做出“30·60”目標(biāo)的莊嚴(yán)承諾，表明我國的行動力量和決心?？梢哉f，我國開征碳稅正當(dāng)其時。但是，碳稅開征也面臨著一系列難點。

（一）碳稅開征在短期內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟負效應(yīng)

碳稅是一種“良性稅”，并具有“懲戒性”“技術(shù)性”特征，因此碳稅具有負經(jīng)濟效應(yīng)的自動糾正機制（樊勇和張宏偉，2013），從長期看可以優(yōu)化經(jīng)濟增長方式、提供經(jīng)濟增長的長足動力，但是在短期內(nèi)容易產(chǎn)生經(jīng)濟負效應(yīng)，這在國際上普遍得到共識。我國正處于世界百年變局疊加世紀(jì)疫情、“雙循環(huán)”新發(fā)展格局構(gòu)建的特殊時期，經(jīng)濟增長對能源產(chǎn)業(yè)的依賴度高，協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長和碳減排的難度尤為突出。一是碳稅對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)生負效應(yīng)。第二產(chǎn)業(yè)對碳的依存度高于第一、第三產(chǎn)業(yè)，碳稅開征會使得第二產(chǎn)業(yè)尤其能源行業(yè)、重工業(yè)受到較大影響，三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局將被打破。從2019年我國分行業(yè)能源消耗情況來看，農(nóng)林漁業(yè)消耗9018萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，第二產(chǎn)業(yè)中黑色金屬冶煉和壓延加工最高達到65387萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其次是化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)為58272萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，第三產(chǎn)業(yè)中較突出的是交通運輸、倉儲和郵政業(yè)消耗43909萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，批發(fā)和零售、住宿和餐飲業(yè)消耗13624萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。極大的產(chǎn)業(yè)耗能差異使碳稅的產(chǎn)業(yè)負效應(yīng)集中于個別產(chǎn)業(yè)，極易對其造成沖擊。二是碳稅對區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)生負效應(yīng)。我國幅員廣大，能源結(jié)構(gòu)和資源稟賦存在區(qū)域差異，重要支柱煤炭呈現(xiàn)“北富南貧、西多東少”的局面，基本流向呈“北煤南運、西煤東運”趨勢，許多中西部大省如山西、陜西、內(nèi)蒙古以及新疆，都是以煤炭為重要支柱成長起來的，2021年全國規(guī)模以上企業(yè)原煤產(chǎn)量407136萬噸，而山西原煤產(chǎn)量達119316.2萬噸，內(nèi)蒙古原煤產(chǎn)量103896.1萬噸，陜西原煤產(chǎn)量69993.8萬噸，新疆原煤產(chǎn)量31991.9萬噸。因此，碳稅開征是對區(qū)域煤炭利益格局的重新調(diào)整，區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系將發(fā)生變化，對煤炭高依存度地區(qū)造成影響。三是對出口貿(mào)易產(chǎn)生負效應(yīng)。機電、紡織等許多碳敏感行業(yè)是我國外向型經(jīng)濟高速增長的重要支撐，例如我國機電產(chǎn)品2021年出口19860.4億美元，同比增長29.1%，占外貿(mào)出口比重達到59%，其中家電、手機、計算機、集成電路、電子元件、汽車整車及零配件、機械基礎(chǔ)件、電工器材等8類機電產(chǎn)品出口均超千億美元，但這些行業(yè)基本都是對能源高度依賴的產(chǎn)品。如果缺乏科技進步作為發(fā)展內(nèi)生動力，碳稅會在一定時間內(nèi)導(dǎo)致相關(guān)出口企業(yè)國際競爭力下降。

（二）碳稅開征面臨一定的社會因素制約

碳稅的雙重紅利分別指向環(huán)境利益和勞動者利益，二者均屬于社會性規(guī)制的核心利益范疇。碳稅開征受到社會公眾對政府運用碳稅政策作為應(yīng)對氣候變化手段的認同、對自身在應(yīng)對氣候變化上的責(zé)任、可能增加自身稅收負擔(dān)的理解等多方面的因素影響。開征碳稅會對社會福利產(chǎn)生一定的負面效應(yīng)，碳稅產(chǎn)生收入分配效應(yīng)表現(xiàn)為直接效應(yīng)和間接效應(yīng)，前者是居民生活直接承擔(dān)的碳稅稅負，后者是生產(chǎn)者通過提高商品價格方式將含碳產(chǎn)品的碳稅成本轉(zhuǎn)嫁給消費者的部分。2019年我國居民生活能耗61709萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，按行業(yè)分能源消費量位居第二，碳稅開征必然直接提高居民生活成本。此外，不同收入群體的生活和消費方式差異大。煤炭等高碳化石燃料與太陽能、風(fēng)能等新型清潔能源相比是較為廉價的能源，自然而然地與居民收入水平掛鉤，由于碳稅征收的最終落腳點是煤炭、成品油、天然氣等化石燃料，低收入階層恩格爾系數(shù)較高，對生活必需品及一些高碳產(chǎn)品支出比重大于高收入家庭，低收入家庭將承受更多的稅負轉(zhuǎn)嫁。

（三）碳稅開征面臨與其他政策的協(xié)調(diào)

碳稅設(shè)計涉及與碳交易政策、財稅政策等多元工具的整體協(xié)調(diào)，需要對可能產(chǎn)生的摩擦全盤考量，有效減少潛在沖突，否則將無法獲得碳減排的預(yù)期效果，甚至對我國經(jīng)濟社會多方面產(chǎn)生負面影響。第一，碳稅與碳交易作為碳定價機制的兩大支柱，分別指向總量調(diào)控與價格調(diào)控，理論上兩種政策具有互補性，但實際運用中在核心設(shè)計、機制運行和減排效果等方面絕非環(huán)境政策工具的簡單算術(shù)累加，需要對其關(guān)聯(lián)性和契合度進行制度設(shè)計。第二，碳稅與其他稅收政策的關(guān)系需要理順。一方面，我國已有資源稅、消費稅等涉碳稅收，碳稅開征可能出現(xiàn)職能重合，需要與其他稅種進行良好的協(xié)調(diào)與銜接。另一方面，我國近年來大力推進減稅降費改革，“十三五”以來的六年期間累計減稅降費超過8.6萬億元，2021年新增1.1萬億元，2022年實行大規(guī)模增值稅留抵退稅成為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤的關(guān)鍵性舉措。在結(jié)構(gòu)性減稅的背景下，碳稅如何確保與整體稅制改革目標(biāo)一致，保持我國宏觀稅負的整體穩(wěn)定，是必須面臨的問題。

（四）碳稅開征面臨征管成本和技術(shù)條件制約

碳稅課征事項涉及龐大的碳排放稅源管理，以及征收環(huán)節(jié)、計稅依據(jù)等內(nèi)容，是一個專業(yè)性強且由各種連續(xù)的要素相扣而成的稅收事項，特別是需要精準(zhǔn)檢測、統(tǒng)計二氧化碳排放量濃度，要求具備碳捕捉等技術(shù)條件，存在一定的成本支出和較高技術(shù)性要求。此外，社會碳成本的確定直接關(guān)系到整體稅收負擔(dān)的輕重選擇，社會碳成本取決于氣候條件、地區(qū)狀況和溫室氣體濃度等諸多因素，合理給碳定價有賴于科學(xué)的測算評估和充分的數(shù)據(jù)積累。因此，碳稅的稅制設(shè)計直接關(guān)系碳稅征管能否具有較高的效率。

四、國際碳稅總體發(fā)展趨勢及政策實踐

（一）碳稅發(fā)展趨勢

1.碳稅政策的版圖持續(xù)擴大。伴隨《京都議定書》《巴黎協(xié)定》的陸續(xù)出臺，碳稅逐漸被各經(jīng)濟體所重視和運用。根據(jù)世界銀行《2022年碳定價發(fā)展現(xiàn)狀與未來趨勢》，截至2022年4月，全球已實施碳定價機制68種，覆蓋全球溫室氣體總排放量約23%，其中包括36項碳稅制度。芬蘭是碳稅開征的先鋒，于1990年引入碳稅。目前碳稅主要在發(fā)達經(jīng)濟體和一些發(fā)展中經(jīng)濟體施行。單一型碳稅政策模式有新加坡、南非、智利、哥倫比亞、阿根廷，也有越來越多國家采取碳稅與碳交易并軌施行的方式，主要有歐盟、英國、加拿大、日本等。2021年以來最新碳稅項目動態(tài)包括：盧森堡根據(jù)《2021年預(yù)算法》規(guī)定，從2021年開始征收碳稅；荷蘭根據(jù)《2021年稅改計劃》，從2021年起實施新的碳稅；烏拉圭2022年起開征碳稅。

2.碳稅的目標(biāo)和功能定位出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。早在20世紀(jì)90年代碳稅開征之初，各國主要基于財稅目的，通過征收碳稅等環(huán)境稅來降低勞動、資本的稅負，實現(xiàn)稅負轉(zhuǎn)移?！毒┒甲h定書》增大各國碳減排壓力，特別是碳交易機制的引入，歐盟國家通過漸進方式實現(xiàn)了從單一碳稅政策向復(fù)合碳定價政策的轉(zhuǎn)型，碳稅逐漸成為碳交易的補充。匈牙利、丹麥、瑞典、法國、新西蘭等國均將2050年實現(xiàn)“碳中和”等目標(biāo)納入本國法律框架，通過同時實施碳稅、碳交易機制保障碳排放目標(biāo)的實現(xiàn)。

表2 主要經(jīng)濟體碳定價機制發(fā)展進程

3.各經(jīng)濟體碳稅推進范圍和進程受到政治、經(jīng)濟等因素影響。大多數(shù)經(jīng)濟體都把碳稅作為全國性稅種推行，如芬蘭、日本、丹麥等，但也有國家因國內(nèi)政治體制、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等復(fù)雜因素，直接作為全國性稅種推行存在諸多困難，僅在局部地區(qū)開征碳稅。例如，美國僅在圓石市、舊金山灣區(qū)九個縣等地區(qū)開征了地方碳稅，全國范圍內(nèi)仍以碳交易市場為主。加拿大聯(lián)邦碳稅機制落地經(jīng)歷了復(fù)雜過程，盡管聯(lián)邦政府1988年就首次做出溫室氣體減排承諾，但各省份無法就碳減排責(zé)任分配達成一致。對此問題，加拿大聯(lián)邦與各省政府間經(jīng)歷多番博弈協(xié)調(diào)，一是先以地方試點方式推進碳稅，如不列顛哥倫比亞省2008年優(yōu)先開征地方性碳稅，聯(lián)邦碳稅2019年4月起才得以正式開征；二是由各省選擇實施碳稅或碳交易機制。法國2009年起計劃實施碳稅，但早期方案因豁免對象過多、對企業(yè)補貼措施等稅制設(shè)計不合理遭到多方反對而失敗?？傮w來看，不同利益群體對碳稅的不同態(tài)度會在一定程度上阻礙其實施。

4.不確定性事件沖擊下部分經(jīng)濟體碳稅政策放緩實施。新冠肺炎疫情蔓延、俄烏沖突等對全球經(jīng)濟造成沖擊，推動石油、天然氣等能源價格大幅攀升，為了幫助經(jīng)濟恢復(fù)，各國采取碳稅緩和措施確保經(jīng)濟穩(wěn)定。一些地區(qū)推遲了計劃中的碳稅價格上調(diào)。例如，不列顛哥倫比亞省原定于2021年4月1日將碳稅稅率從每噸二氧化碳當(dāng)量40加元提高至50加元的計劃推遲1年實施，實際僅上調(diào)至45加元。一些國家放寬了稅收優(yōu)惠，挪威曾在2020年起取消某些工業(yè)加工用液化石油氣和天然氣的碳稅豁免，但受疫情影響，同年4月恢復(fù)其稅收豁免。不列顛哥倫比亞省增加并擴大了氣候行動稅收抵免，為居民提供收入支持。墨西哥宣布對汽油和柴油免征碳稅。

（二）碳稅制度框架設(shè)計

1.碳稅立法模式。理論上碳稅可以作為一個獨立型稅種出現(xiàn)，如挪威1991年開征碳稅，范圍涵蓋礦物油、汽油和天然氣等。目前實施碳稅的國家，碳稅主要在能源消費稅、環(huán)境稅等現(xiàn)有稅種中以一個稅目形式出現(xiàn)，如芬蘭的碳稅作為能源消費稅的單獨子目征收，英國的氣候變化稅征收對象為液化石油氣、天然氣、煤炭及焦炭、電力。獨立型稅種模式有利于明確釋放減排信號、直接彰顯政策意圖，但會增加稅制結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，強化納稅人稅收負擔(dān)加重的直觀感受，面臨更大的社會阻力。融入型設(shè)稅模式雖然弱化了減排信號，但同時也弱化了推進碳稅的社會成本和阻力，成為國際主流方式。

2.征收范圍和征稅環(huán)節(jié)。各國碳稅的征收范圍一般經(jīng)歷了從窄稅基向?qū)挾惢倪^程，如芬蘭開征之初僅包含除運輸燃料以外的化石燃料，目前已涵蓋柴油、汽油、航空汽油、重質(zhì)燃料油、輕質(zhì)燃油等運輸燃料以及甲基叔丁基醚、乙基叔丁基醚等諸多有機化合物。征稅環(huán)節(jié)的實施模式有三種：第一種是只在化石燃料生產(chǎn)端征收，如加拿大魁北克省、冰島，這種模式稅收征管便利，社會阻力較小，但短期內(nèi)易對生產(chǎn)者產(chǎn)生負經(jīng)濟效應(yīng)，同時價格信號可能傳導(dǎo)失效，不利于全社會普及低碳減排觀念；第二種是只在化石燃料消費端征收，如波蘭、英國、挪威、丹麥、加拿大不列顛哥倫比亞省，該模式符合稅收公平原則，也有利于培育社會節(jié)能減排意識，但稅源分散較難管控，且更容易對消費者產(chǎn)生收入分配負效應(yīng)；第三種是在生產(chǎn)端消費端同時征稅，如荷蘭的納稅人全面覆蓋生產(chǎn)商、經(jīng)銷商、進口商和消費者。

3.稅率設(shè)置。各國普遍將碳稅稅率設(shè)置在較低水平，漸進式逐步提高，并根據(jù)消費者價格指數(shù)等因素進行調(diào)整。例如，2007年日本碳稅（被稱為環(huán)境稅）實施時稅率2400日元/噸碳，2010年因在東京的建筑業(yè)、工業(yè)開始并軌運行碳交易導(dǎo)致企業(yè)負擔(dān)加大，于是2011年進行稅制改革大幅下調(diào)稅率至289日元/噸碳，并分三階段逐步提高稅率。盡管碳稅稅率呈現(xiàn)逐步上升趨勢，但大多數(shù)國家的設(shè)定水平仍難達碳定價高級別委員會（High-level Commission on Carbon Prices）預(yù)計的實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》溫控目標(biāo)的碳價水平：2020年前至少達到40—80美元/噸CO2，2030年前至少達到50—100美元/噸CO2。根據(jù)世界銀行報告顯示，截至2021年4月碳價格高于40美元的全球碳定價機制僅9個，即瑞典、芬蘭、挪威、瑞士、列支敦士登、法國、盧森堡的碳價格（另外2個是歐盟和瑞士碳配額價格）。各國碳稅稅率水平差異很大，世界銀行統(tǒng)計顯示，截至2021年4月1日，波蘭稅率最低，僅為每噸二氧化碳當(dāng)量0.08美元，瑞士為各國最高，稅率為每噸二氧化碳當(dāng)量137.24美元，西歐與北歐發(fā)達國家碳稅稅率普遍較高。此外，有的國家還對不同行業(yè)和征稅對象設(shè)置差異稅率（如圖4所示），如芬蘭對柴油、交通燃料制定高于其他化石燃料的稅率。

4.稅收優(yōu)惠政策。各國均制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，減少碳稅給納稅人帶來的壓力，力求在稅收機制引導(dǎo)節(jié)能減排與市場機制引導(dǎo)資源配置兩者之間做好平衡。一是稅收優(yōu)惠形式包括對特定行業(yè)或企業(yè)減免稅基、稅率優(yōu)惠、設(shè)置碳排放量免征點等。二是主要用于減少碳稅對企業(yè)或居民的負面影響，或是鼓勵碳減排技術(shù)創(chuàng)新和清潔能源使用，從而有效保護特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)競爭力，避免對居民生活過大沖擊，并激勵技術(shù)創(chuàng)新（見表3）。三是稅收優(yōu)惠措施呈現(xiàn)逐漸收緊趨勢并及時調(diào)整稅收優(yōu)惠力度。挪威、瑞典曾在20世紀(jì)90年代對能源密集型行業(yè)實行大量的稅收豁免政策以保護行業(yè)競爭力，導(dǎo)致碳減排效果不佳受到詬病。為確保碳稅目標(biāo)和碳減排目標(biāo)保持一致，包括挪威、瑞典在內(nèi)的國家稅收優(yōu)惠措施呈現(xiàn)逐漸收緊趨勢。但是，疫情暴發(fā)、經(jīng)濟狀況下行也會放寬原本收緊的稅收優(yōu)惠。

表3 部分國家碳稅稅收優(yōu)惠政策

5.碳稅收入。碳稅收入具有公共財政屬性，因此多數(shù)國家將碳稅收入納入一般預(yù)算統(tǒng)籌管理使用，但也有少數(shù)國家對碳稅收入專項管理用于綠色低碳領(lǐng)域，例如日本。不過，荷蘭早期將碳稅收入列為環(huán)境保護專項資金遭到反對，被認為?？顚Ｓ闷茐牧祟A(yù)算統(tǒng)一性。碳稅收入用途有以下三種：一是用于促進碳減排，如德國用于支持發(fā)展再生能源項目，促進了新型環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并因此創(chuàng)造了很多就業(yè)機會；二是通過稅收返還補貼受影響的企業(yè)或者群體，如丹麥居民繳納的碳稅主要用于電力供熱系統(tǒng)和公共天然氣補貼，企業(yè)繳納的碳稅用于對節(jié)能投資的補貼；三是配合稅收中性改革，給予其他領(lǐng)域減稅支撐，減少扭曲性稅收，如歐盟1992年建議將引入再循環(huán)機制作為碳稅收入的使用方式，加拿大的不列顛哥倫比亞省、芬蘭都引入碳稅并將其與降低企業(yè)和個人所得稅相關(guān)聯(lián)。各國通過稅收收入的合理分配，有效發(fā)揮碳稅的“雙重紅利”作用，確保納稅人宏觀稅負穩(wěn)定。

6.計稅依據(jù)?；谔级悓嵤┏杀竞陀嬃考夹g(shù)要求的考慮，大多數(shù)國家按化石燃料的含碳量、發(fā)熱量計征碳稅，技術(shù)相對簡單，但精準(zhǔn)度有所欠缺，且僅鼓勵減少含碳燃料的消耗，對低碳技術(shù)發(fā)展的激勵作用有限。波蘭、捷克等個別國家直接對二氧化碳排放量計征碳稅，這種方式能更精確、直接地反映排放量，激勵碳減排動力，但對碳排放計量要求高。

（三）碳稅與碳交易的政策協(xié)調(diào)

各經(jīng)濟體出于對實施目的、政治阻力、實施成本、金融市場發(fā)育程度等多因素考量，兩類政策的組合有所不同，歐美大多數(shù)國家實行的是“碳交易為主+碳稅為輔”的組合模式，日本等個別國家實行“碳稅為主+碳交易為輔”的組合模式。實現(xiàn)兩類政策的國家對碳稅的改革都注重機制的互補協(xié)調(diào)。

1.管控范圍的適度分離和重合。一般來說，碳交易重點管控固定排放的大型設(shè)施，碳稅則規(guī)制移動、分散、小型的排放源，覆蓋范圍更廣。加拿大阿爾伯塔省2017年起對交通運輸和供暖燃料（柴油、汽油、天然氣和丙烷）征收碳稅，管控中小企業(yè)和個人的溫室氣體排放（2020年起以聯(lián)邦碳稅替代），而對大型工業(yè)控排企業(yè)執(zhí)行碳交易。歐盟EU-ETS覆蓋排放較高的電力和大型工業(yè)部門，而碳稅則涵蓋小工業(yè)部門、居民部門和汽車燃料等小型排放源。新開征碳稅的國家傾向于減少兩個機制下征收范圍重合，例如法國、葡萄牙引入碳稅時范圍與EUETS沒有交叉，盧森堡引入碳稅主要補充EU-ETS未覆蓋的交通、航運和建筑行業(yè)的部門主體。原先已開征碳稅的國家也對EU-ETS部門實行不同程度的碳稅免除，如冰島、挪威、丹麥、瑞典都對EU-ETS覆蓋的企業(yè)不同程度地豁免。碳稅和碳交易也可同時覆蓋同一部門，近年來基于低碳減排目標(biāo)，一些國家開始對部分高碳排放行業(yè)同時雙重管控，如挪威、冰島、丹麥。挪威由于早已將大量經(jīng)濟部門納入碳稅范圍，因此在2005年EU-ETS啟動后的第一階段僅納入10%的二氧化碳排放量，主要來自加工工業(yè)，而油氣為主的一些其他行業(yè)被排除。從2008年第二階段起，造紙、油氣等繳納碳稅的行業(yè)被要求進入EU-ETS，2012年起國內(nèi)航空業(yè)也開始同時受規(guī)制。

2.建立碳價格的互補機制。稅率與碳配額價格都是不同形式碳價格的體現(xiàn)，許多國家在碳稅與碳配額價格之間建立起聯(lián)動機制，稅率參照碳配額價格設(shè)置。2013年歐盟排放權(quán)交易的第三階段分配配額的方法以拍賣為主，價格機制尤為重要，例如高稅率和低碳交易價格會導(dǎo)致EU-ETS部門向非EU-ETS部門轉(zhuǎn)移。這使歐盟國家意識到有必要將碳交易價格和碳稅稅率對應(yīng)起來，使兩項政策共同創(chuàng)造一個全面的碳價格信號。例如，拉脫維亞將未被EU-ETS覆蓋行業(yè)的碳稅稅率調(diào)整到更為接近碳配額價格的水平；葡萄牙將碳稅稅率與前一年歐盟碳市場的平均碳配額價格掛鉤，2020年稅率從13美元增加到26美元，隨著碳配額價格波動翻了一番。

當(dāng)市場碳價長期低迷時，碳價偏離政策初衷從而無法實現(xiàn)對碳減排的引導(dǎo)作用，意味著碳交易體系可能面臨失效，由此第二種方式應(yīng)運而生——地板碳價機制。英國在2013年首先對電力公司啟動該機制，只要碳交易價格低于地板碳價，就加征排放價格支持機制稅來彌補差額，2016—2021年，英國地板碳價設(shè)定為18英鎊/噸。得益于地板碳價的設(shè)計，英國煤電發(fā)電量從2013年的123.58TWh驟減至2018年的15.97TWh，煤電廠效益逐漸降低而停止運營，截至2018年底只有6個還在運作的煤電廠，二氧化碳排放量連續(xù)6年下降，達到1888年以來歷史最低水平。法國、德國也在計劃引入該機制。

價格互補機制的第三種方式，即允許企業(yè)進行碳配額與碳稅之間的交易，并用于沖抵其減排義務(wù)或納稅義務(wù)。例如，繳納碳稅的企業(yè)可從碳市場購入碳配額來沖抵應(yīng)納稅款，繳納碳稅的企業(yè)也可多繳納高于應(yīng)納稅額的稅款，折算為“排放抵免額”銷售給受碳交易規(guī)制的企業(yè)抵免減排義務(wù)。實踐中這一交易形式還沒有國家（地區(qū)）使用，但卻有類似應(yīng)用，2014年墨西哥開征碳稅時允許企業(yè)用國內(nèi)CDM項目產(chǎn)生的碳信用來沖抵其碳稅義務(wù)，以更好地推動國內(nèi)碳市場的建立和減排項目的發(fā)展。

3.實行靈活的碳定價政策體系。這種典型做法主要由加拿大采用，聯(lián)邦政府為了減小地方阻力對各省實施靈活的碳定價機制，在《溫室氣體污染定價法》的基準(zhǔn)約束下，各省碳定價政策有三個選擇方案：各省立法征收每噸至少10加元的碳稅；各省立法制定總量管制和交易制度，并確保減少相當(dāng)于實施碳稅而減少的排放量；實施聯(lián)邦政府碳定價后備方案（Federal Carbon Pricing Backstop）。各國的實踐證明碳交易和碳稅搭配存在良好的協(xié)調(diào)互補關(guān)系，由此可發(fā)揮強化政策效果的功效。

（四）經(jīng)驗啟示

碳稅是國際上實現(xiàn)碳達峰、碳中和行之有效的重要政策選項。雖然各國碳稅的政策選擇、開征方式具體設(shè)計有區(qū)別，但在設(shè)計理念、改革方向、配合機制上體現(xiàn)出共性，中國碳稅可以參考其建設(shè)思路，對關(guān)鍵問題進行探索。

1.遵循循序漸進原則是碳稅平穩(wěn)推進的基本思路。從引入碳稅的經(jīng)驗看，大多都具有循序推進的特征，分階段、分步驟地制定柔性的緩和式策略，并靈活把握推進節(jié)奏，以不同形式減小對經(jīng)濟社會的沖擊，有效規(guī)避政治阻力。大多數(shù)國家在引入碳稅前較長時間就宣告相關(guān)計劃，給予企業(yè)充裕的時間進行生產(chǎn)工藝改進和生產(chǎn)原料轉(zhuǎn)換，在不承擔(dān)稅負的情況下主動調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)；并采取征稅范圍逐步擴大，稅率從低到高動態(tài)調(diào)整等做法。美國、加拿大、墨西哥采取地方性碳稅政策，試點優(yōu)先推進，有效減小對區(qū)域經(jīng)濟的負面效應(yīng)。通過循序漸進引入碳稅，提高公眾對碳稅政策的認可度，深化其導(dǎo)向作用，并確保企業(yè)在過渡期內(nèi)得以迅速調(diào)整，保持了國際競爭力和國內(nèi)經(jīng)濟增長趨勢穩(wěn)定。

2.有效彌補對經(jīng)濟社會的負面效應(yīng)是碳稅改革成功的關(guān)鍵所在。碳稅的稅收中性指對經(jīng)濟社會的負面效應(yīng)為零，但碳稅是對國民收入的再分配，難以自動達到稅收中性，新的稅收負擔(dān)不可避免使經(jīng)濟主體受到一些不利影響，如能源密集行業(yè)的國際競爭力受到負面沖擊，低收入群體的生活也會受到不利影響。先行經(jīng)濟體的經(jīng)驗是通過稅制設(shè)計與緩解和補償機制來配套實現(xiàn)稅收中性，充分體現(xiàn)各類利益相關(guān)者的訴求，給予企業(yè)一定的免征額、優(yōu)惠稅率，或者建立稅收收入返還機制補償受碳稅影響較大的企業(yè)或居民。此外，碳稅實施需要結(jié)合稅收中性改革，雖然各國對碳稅收入的使用側(cè)重點不同，如英國、芬蘭用于減少企業(yè)為員工繳納的社會保障稅，德國、瑞典和荷蘭用于降低所得稅負擔(dān)，但是共同的目標(biāo)是改善環(huán)境和支持就業(yè)等福利?？梢姡鲊鴮μ级悓嵤┑闹攸c聚焦于稅收中性，確保宏觀稅負總體穩(wěn)定，從而有效彌補其對經(jīng)濟社會的負面效應(yīng)并發(fā)揮碳稅的“雙重紅利”作用。

3.充分考量稅收征管能力是碳稅政策得以有效落實的重要條件。開征碳稅需要合理控制稅收征管成本和考慮技術(shù)難度，各國結(jié)合技術(shù)、經(jīng)濟、征管條件等因素作出不同的稅制安排，主要差別體現(xiàn)在立法模式和征管范圍、征收環(huán)節(jié)、計稅依據(jù)等方面。在前期，主要遵循簡易征收原則，普遍選擇成本小、技術(shù)難度低的方式，例如在稅種設(shè)置上多以融入式為主，以減少稅制的復(fù)雜性，在征管環(huán)節(jié)上先從生產(chǎn)端開始逐步擴大到消費端，由于二氧化碳排放檢測技術(shù)有限、測算設(shè)備費用高昂且操作難度大，計稅依據(jù)則多根據(jù)含碳量計征，等等。不難看出，各國碳稅的稅制設(shè)計都注重提高碳稅征管效率，減小征管成本，確保能夠高效、穩(wěn)定、簡便地籌集稅收。

4.統(tǒng)籌碳稅與碳交易政策的兼容互補性。國際實踐證明，碳稅協(xié)同碳交易機制能夠取得較明顯的碳減排效果。例如，芬蘭在1990—1998年，碳稅有效抑制約7%的二氧化碳排放量，引入碳交易機制后，2008—2018年碳排放量年均增長率為-2.5%，2019年比2018年下降8.2%；法國引入碳稅五年之后獲得良好的碳減排成效，2019年碳排放量比2018年下降2.6%；日本2008—2018年碳排放量實現(xiàn)了年均-1.1%增長率，2019年比2018年減少3.5%。政策有成效的關(guān)鍵在于碳稅稅制改革時注意與碳交易機制有效銜接，包括：不斷修正碳配額價格和碳稅稅率間的對應(yīng)關(guān)系，共同形成全面的價格信號；補充碳排放權(quán)交易未涉及的管控范圍；允許地方享有碳定價機制的自主選擇權(quán)。在碳達峰、碳中和目標(biāo)下，構(gòu)建碳稅與碳交易的復(fù)合政策組合將是國際社會的主流趨勢之一，在這一框架下，碳稅設(shè)計要全面考量對碳交易市場和相關(guān)主體的影響，以發(fā)揮兩種政策的協(xié)同效應(yīng)，確保碳減排效果最大化。

五、我國碳稅開征的政策設(shè)計

我國碳稅開征要以“雙碳”目標(biāo)為行動指南，以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，充分利用稅收經(jīng)濟手段，強化稅收生態(tài)職能和社會公共服務(wù)職能，推出精準(zhǔn)的、切實可行的政策組合，探索構(gòu)建獨具中國特色的碳稅政策設(shè)計，賦能新時代我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的綠色根基。

（一）明確總體思路，制定碳稅開征路線圖

碳稅開征將是一項關(guān)乎經(jīng)濟社會方方面面的系統(tǒng)工程，其引入要遵循循序漸進的總體思路，平穩(wěn)過渡、靈活施策。碳稅作為碳達峰、碳中和“1+N”政策體系的重要元素，要充分體現(xiàn)相關(guān)頂層設(shè)計文件中的“防范風(fēng)險”重要原則，強化底線思維，穩(wěn)妥處理減污降碳與產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、能源安全、民眾生活的關(guān)系，主動權(quán)衡、應(yīng)對綠色低碳轉(zhuǎn)型可能伴隨的經(jīng)濟社會風(fēng)險，防止過度反應(yīng)。實施碳稅政策的關(guān)鍵是“穩(wěn)”字，應(yīng)堅持穩(wěn)中求進的總基調(diào)和方法論，“穩(wěn)”的核心是安全降碳，不能一味地、一刀切地強調(diào)去煤化、去煤電化，既杜絕“碳沖鋒”又防止“運動式”減碳的工作思維，實現(xiàn)“經(jīng)濟強”與“生態(tài)美”共生共榮共進，確保政策力度適宜、行穩(wěn)致遠。具體改革步驟上，有必要延續(xù)我國其他多數(shù)稅種走過的路子：從試點到推廣再到全國實施，以熨平改革的風(fēng)險與不確定性，使之更好地嵌入市場、嵌入社會。率先選取能源消耗較大、碳排放強度較大但經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省市作為試點，或是選擇具備堅實試點基礎(chǔ)的綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)，發(fā)揮其較完善的制度安排、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢，同時鎖定在一些影響較小的行業(yè)和特定排放行為上，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，在碳稅試點政策體系完善的基礎(chǔ)上適時推向全國。

（二）加強頂層設(shè)計，提高碳稅制度效率

碳稅立法模式和稅制要素設(shè)計直接關(guān)系碳稅的行政效率。一是采取融入式的立法模式。我國《環(huán)境保護稅法》最初方案對于二氧化碳排放課稅有專章規(guī)定，表明碳稅融入式立法模式已經(jīng)過前期理論論證和立法技術(shù)考量，在實體要素和程序規(guī)則上亦得以兼容（劉琦，2022）。2018年環(huán)境保護稅開征以來逐步形成了一套操作性強的配套制度，搭建起生態(tài)環(huán)境部門與稅務(wù)部門的征管協(xié)作機制，為增加碳稅稅目奠定制度和社會基石。因此，為了降低碳稅立法的復(fù)雜性和提高征管的便利性，使碳稅與現(xiàn)行稅收體系更好銜接，建議將二氧化碳置于環(huán)境保護稅種下的一個稅目。二是選擇由簡到難的征收方式。立足于我國的能源結(jié)構(gòu)，先對碳排放密度高的產(chǎn)品征稅，再逐漸擴大到其他相關(guān)產(chǎn)品。由于碳排放來源于固定端的生產(chǎn)經(jīng)營排放和日常生活排放，以及移動端的交通運輸排放，而我國城鎮(zhèn)化推進使得生活類與交通類能耗快速增長，所以，在先啟動對企業(yè)的征稅后，要逐步將征收對象擴展至個人層面。出于征管便捷的考慮，可先在化石能源的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，為避免稅負疊加，相應(yīng)地對征收的資源稅進行減免，待進一步厘定碳足跡和強度后，轉(zhuǎn)至價值鏈末端即消費環(huán)節(jié)征收，通過將價格信號傳導(dǎo)給消費者，抑制居民群體的過度碳消費行為，促進全社會形成綠色低碳的意識和生活方式。在征收環(huán)節(jié)設(shè)置上不應(yīng)“一刀切”，對于稅源較分散、技術(shù)和管理水平未跟上的碳排放行為，選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，如非集中供應(yīng)的生活取暖、燃氣所產(chǎn)生的碳排放，在能源消耗的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)根據(jù)單位能源平均產(chǎn)生的碳排放量征收。對于稅源較集中、碳排放量測定簡易的碳排放行為，可在消費環(huán)節(jié)征收，如交通運輸行業(yè)以消費者交易工具的里程數(shù)為基礎(chǔ)，根據(jù)同類交通工具里程數(shù)所產(chǎn)生的碳排放量均值，確定當(dāng)期碳排放量。同時，有必要重新規(guī)劃調(diào)整現(xiàn)行消費稅稅目。我國居民收入水平大幅度提高背景下奢侈品門檻不斷提高，尋常小汽車等大眾消費成為必需品，可適時將此類必需品從消費稅目中剔除，納入碳稅征收，對這類商品從對高收入群體和高檔消費行為的制約目的轉(zhuǎn)為促進低碳減排。計稅依據(jù)方面，按照我國現(xiàn)有技術(shù)水平，以化石燃料消耗量折算的二氧化碳排放量計征，同時由于氟化氣體溫室效應(yīng)遠大于二氧化碳，最高可達到同等條件下的22800倍，可借鑒冰島、丹麥做法對氟化氣體根據(jù)其溫室變暖潛能值換算成溫室效應(yīng)的二氧化碳排放量計征碳稅。

（三）保持碳稅政策動態(tài)精準(zhǔn)，平衡好整體與局部關(guān)系

鑒于碳稅開征對不同群體的影響具有非均衡性，所以政策關(guān)注碳減排總體效果的同時，又要充分考慮制度正義性與社會公平，既在全局上謀綠色發(fā)展之勢，又在關(guān)鍵處落子，縮小政策單元，精準(zhǔn)施策，以體現(xiàn)不同利益主體的需求，增強不同區(qū)域、行業(yè)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。首先，科學(xué)設(shè)置碳稅稅率?？傮w上稅率設(shè)定從低起步，留給企業(yè)充足的緩沖調(diào)整時間，待調(diào)整經(jīng)營策略、適應(yīng)能力增強時再漸進提高，與居民消費指數(shù)等因素掛鉤進行動態(tài)調(diào)整，并在提高稅率前采取預(yù)報制度。差別化稅率有利于改善產(chǎn)業(yè)格局和縮小區(qū)域差異，更具有政策協(xié)調(diào)和經(jīng)濟調(diào)節(jié)的彈性，我國地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異大，應(yīng)在不同的地區(qū)、行業(yè)間體現(xiàn)結(jié)構(gòu)稅率的差異化訴求。東部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，高新技術(shù)企業(yè)和低耗能低污染企業(yè)多，減排成本較低；中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，高耗能高污染企業(yè)多，減排成本較高。因此，中西部地區(qū)的碳稅稅率設(shè)定在較低水平，避免地區(qū)差距進一步擴大，幫助能源依賴性強、能耗較高的地區(qū)順利實現(xiàn)向低碳經(jīng)濟平穩(wěn)過渡。在不同的行業(yè)之間，根據(jù)能源價格彈性和能源效率水平實行差異稅率，保護符合產(chǎn)業(yè)政策的高耗能產(chǎn)業(yè)的競爭力以及居民生活性碳使用。其次，由于稅收優(yōu)惠對彌補碳稅的經(jīng)濟負效應(yīng)作用明顯，是決定其能否控制在合理范圍內(nèi)的關(guān)鍵，因此要優(yōu)化配套稅收優(yōu)惠措施設(shè)計。優(yōu)惠政策要充分體現(xiàn)國家對經(jīng)濟的調(diào)控方向：一方面，對關(guān)系國家貿(mào)易安全等處于重要地位的能源密集行業(yè)如機電、紡織等，實行低稅率或稅收返還優(yōu)惠，保護產(chǎn)業(yè)國際競爭力；對農(nóng)林漁業(yè)等關(guān)系國計民生行業(yè)、滿足居民基本生活需求層面的生活性用碳及天然氣排放的二氧化碳進行稅收免征。另一方面，對采用清潔能源、碳封存碳捕獲等技術(shù)生產(chǎn)，對油母頁巖、石煤、粉煤灰等仍有碳排放功能但卻被棄置的能源垃圾進行回收利用的行為，或是對能源密集型企業(yè)簽訂自愿減排協(xié)議并完成目標(biāo)的，給予稅收優(yōu)惠。由此，既保護企業(yè)競爭力和保障民生，又引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展方式從規(guī)模速度型逐漸向質(zhì)量效率型轉(zhuǎn)變，精準(zhǔn)滴灌推動綠色低碳發(fā)展。

（四）秉持稅收中性原則，統(tǒng)籌碳稅收入分權(quán)和使用

碳稅收入分權(quán)和使用直接關(guān)系稅收管理的公平性、科學(xué)性和可持續(xù)性。一是建議將碳稅定位為央地共享稅。一方面，二氧化碳排放的負外部效應(yīng)會外溢至排放地區(qū)之外，“雙碳”目標(biāo)的貫徹落實關(guān)系全國性公共品的創(chuàng)造和維護，碳稅又可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟及收入分配格局變化，因此，將碳稅納入由中央財政統(tǒng)一管理，有利于在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌碳稅的執(zhí)行方向。另一方面，碳稅課征與碳排放測算依賴于各地稅務(wù)機關(guān)和生態(tài)環(huán)境部門的密切協(xié)作，地方政府更為熟悉當(dāng)?shù)仄髽I(yè)類型和能源生產(chǎn)消費狀況，在管理上信息更加對稱，因此，地方適度分享碳稅收入有利于調(diào)動地方政府碳減排的積極性、發(fā)揮職能優(yōu)勢和充實地方基本財力，這點可參考我國環(huán)境保護稅作為地方稅的設(shè)計思路。二是發(fā)揮碳稅調(diào)節(jié)收入再分配和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的作用。碳稅收入應(yīng)體現(xiàn)“取之于民，用之于民”的稅收中性理念，同時分配給政府、企業(yè)和居民，除了支持我國可再生能源及低碳、零碳和負碳技術(shù)的發(fā)展，還要以補貼、轉(zhuǎn)移支付等方式返還給相關(guān)企業(yè)和民眾，降低短期內(nèi)可能造成的企業(yè)生產(chǎn)成本和物價上升的消極影響。特別是對轉(zhuǎn)型陣痛更明顯的傳統(tǒng)煤炭富集且經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，可通過設(shè)立“碳中和”基金對這些地區(qū)和群體進行傾斜，在保證減排效果的同時減輕碳稅的負面影響，充分發(fā)揮碳稅的“雙重紅利”效應(yīng)。三是碳稅要配合當(dāng)前減稅降費乃至整體財稅體制改革設(shè)計。將碳稅收入納入一般公共預(yù)算后，有利于統(tǒng)籌考慮財政的基本盤，從而為精準(zhǔn)減稅降費釋放空間。征收碳稅的同時減少對資本、勞動等扭曲性稅收帶給企業(yè)和居民的負擔(dān)，例如針對企業(yè)采用相應(yīng)調(diào)低增值稅、企業(yè)所得稅或企業(yè)保險費負擔(dān)的方式來保持稅收中性，針對居民可以調(diào)整個人所得稅率等降低碳稅帶來的沖擊，保持宏觀稅負基本穩(wěn)定。

（五）加強協(xié)同聯(lián)動，構(gòu)建復(fù)合型碳定價政策框架

碳稅與碳交易的政策組合實質(zhì)上是發(fā)揮財稅、金融政策的聯(lián)動效應(yīng)，發(fā)揮政府“有形的手”和市場“無形的手”對碳減排的宏觀調(diào)控功能，在制度設(shè)計上須具有適配性和前瞻性，通過合理配合有效減少功能沖突，提高調(diào)控的效率性和公平性。一是明確碳稅功能定位。我國作為全球溫室氣體排放大國，在碳達峰階段，最緊迫的任務(wù)是實現(xiàn)碳排放總量下降，并開展低碳技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化。鑒于碳交易的降碳邏輯是設(shè)置排放總量上限且已經(jīng)成為我國碳減排起步階段實施的重要手段，而碳稅優(yōu)勢是確定具體的排放價格，從而有效激勵企業(yè)對清潔技術(shù)和新能源開發(fā)等技術(shù)創(chuàng)新進行投資，因此在目前階段，碳稅應(yīng)定位為碳排放權(quán)交易的補充，我國更適合“碳市場為主、碳稅為輔”的碳定價政策組合。二是明確規(guī)制范圍。在初期采取碳交易和碳稅管控不同的排放源的國際主流做法，在八大重點行業(yè)的控排企業(yè)以外，再根據(jù)不同行業(yè)的降碳成本、碳排放總量、技術(shù)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動等方面的差異，探索行業(yè)更適合通過總量機制控制還是主要通過價格機制促進低碳技術(shù)創(chuàng)新。后期實施有償分配之后，根據(jù)“雙碳”目標(biāo)進度和行業(yè)碳減排情況引入適度重合，并給予一定的碳稅減免。三是構(gòu)建統(tǒng)一的碳價格協(xié)調(diào)與價格發(fā)現(xiàn)機制。碳交易價格可反映一定時期的外部成本，因此碳稅稅率的設(shè)置應(yīng)參考碳市場價格并盡可能保持相對統(tǒng)一，稅率設(shè)置需要考慮碳排放配額的初始分配方式，當(dāng)前碳排放配額以免費分配為主，應(yīng)將企業(yè)超額碳排放量所對應(yīng)的碳價格平均分攤到其全部碳排放量之上，以此形成更加真實可比的碳價格；未來碳排放配額有償分配的實施將為碳稅和碳排放權(quán)交易之間的價格比較奠定基礎(chǔ)。此外，設(shè)置碳價基準(zhǔn)，當(dāng)碳市場價格低于基準(zhǔn)線時通過加征碳稅來彌補差額，以此維持碳排放的最低價格，矯正市場失靈和碳價格的波動性，為我國碳排放權(quán)交易市場提供價格支撐。四是在既定碳減排目標(biāo)約束下實行靈活的碳定價政策。為提高復(fù)合型碳定價政策的靈活性和企業(yè)接受度，賦予符合一定條件的控排主體在碳交易和碳稅間自主選擇權(quán)，建立碳交易和碳稅的相互轉(zhuǎn)化機制，設(shè)定轉(zhuǎn)換比例，碳稅可以按照相應(yīng)比例轉(zhuǎn)換成碳交易費用，被納入配額管理范圍的企業(yè)可以將碳交易費用按照相應(yīng)比例轉(zhuǎn)換成碳稅。例如，繳納碳稅的企業(yè)如果參與自愿減排交易CCER，可對企業(yè)購入的碳排放量予以免稅。通過調(diào)整對象適度分離或重合、價格聯(lián)動、靈活的碳定價等揚長避短形成組合制度，實現(xiàn)“1+1＞2”的政策效果。

（六）夯實碳稅開征的社會基礎(chǔ)，完善相關(guān)配套措施

一是做好宣傳輿論造勢。在引入碳稅之前，要通過對公眾及企業(yè)普及相關(guān)知識，在全社會形成“碳稅利民”的認知，強調(diào)個體社會責(zé)任，深入了解碳中和與碳稅政策的深遠意義，以及對自身福利的正向影響。二是加強企業(yè)能源統(tǒng)計管理能力。碳稅的征收依據(jù)，生產(chǎn)型企業(yè)是能源的生產(chǎn)加工量，消費型企業(yè)是能源消耗數(shù)據(jù)，或者是碳排放量，按照我國稅收征管模式，這些都需要通過企業(yè)自主申報獲得。但我國許多企業(yè)能源統(tǒng)計的管理能力基礎(chǔ)薄弱，尤其是碳稅將面臨更多生產(chǎn)規(guī)模小、賬簿設(shè)置不全的零散稅源。因此，要加強指導(dǎo)企業(yè)規(guī)范能源統(tǒng)計工作，單獨設(shè)立能源明細賬，建立產(chǎn)品全生命周期碳足跡追蹤評價體系，完善產(chǎn)品碳記錄，為準(zhǔn)確核算產(chǎn)品碳強度提供數(shù)據(jù)支撐，從而建立準(zhǔn)確可靠的碳稅申報和核實制度。三是協(xié)同共治提高碳稅征管能力。稅務(wù)部門內(nèi)部要深化多稅種監(jiān)管聯(lián)動，深入挖掘碳稅與增值稅、資源稅、消費稅等稅種間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，通過其他關(guān)聯(lián)稅種申報和發(fā)票開具信息與碳稅納稅人申報信息關(guān)聯(lián)比對，形成鏈條式的環(huán)環(huán)相扣的碳稅精準(zhǔn)監(jiān)管機制。稅務(wù)部門還有必要與發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境、行業(yè)協(xié)會等多部門間建立一套完整的協(xié)調(diào)機制，拓展暢通多行業(yè)能源生產(chǎn)消耗、碳排放等信息獲取渠道，結(jié)合碳市場建設(shè)中碳排放數(shù)據(jù)監(jiān)測、核查、報告、共享和信息化建設(shè)，強化碳排放監(jiān)測基礎(chǔ)設(shè)施共建，加強監(jiān)測技術(shù)、數(shù)據(jù)資源的共同開發(fā)利用，搭建起一套針對企業(yè)、咨詢機構(gòu)、檢測檢驗機構(gòu)、核查技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的強化監(jiān)督管理體系，建立可持續(xù)性第三方核查制度。四是完善我國“碳標(biāo)簽”管理機制。借鑒英、美等“碳標(biāo)簽”機制的有關(guān)經(jīng)驗，對各行業(yè)在生產(chǎn)、運輸?shù)冗^程中的碳排放量進行統(tǒng)計，并通過“碳標(biāo)簽”形式標(biāo)示，據(jù)此估算各行業(yè)的消費側(cè)碳排放量及其對應(yīng)的碳稅數(shù)量，加強專業(yè)機構(gòu)的精準(zhǔn)測算，為全面、合理把控碳稅的征收力度提供數(shù)據(jù)經(jīng)驗支撐。