張建軍

工業(yè)和信息化部電子第五研究所

新時期，社會經(jīng)濟變革引發(fā)的資本轉(zhuǎn)變發(fā)展，全面預(yù)算管理作為國有企業(yè)財務(wù)工作的重要組成部分，對經(jīng)濟發(fā)展有帶動效應(yīng)。全方位實施財政全面預(yù)算管理促使有限財政資源可以合理進行分配，進而提高財政資源使用效能，增進國有企業(yè)項目綜合收益。但是新時期全面預(yù)算管理在運作過程時，容易出現(xiàn)預(yù)算績效管理體制機制不健全、財政資源不合理分配等問題，嚴重制約國有企業(yè)發(fā)展，為此，要持續(xù)優(yōu)化全面預(yù)算績效管理，深化國企改革。

一、全面預(yù)算管理相關(guān)理論綜述

(一)全面預(yù)算管理涵義

全面預(yù)算管理指企業(yè)通過預(yù)算管理，系統(tǒng)了解、規(guī)劃、分配、控制企業(yè)部門之間的財務(wù)情況以及相關(guān)內(nèi)部資源，進行全面充分的有效利用，以便行之有效的組織生產(chǎn)經(jīng)營活動。全面預(yù)算管理尤其指全過程預(yù)算管理以及全方面預(yù)算管理，調(diào)動企業(yè)資源充分涌動，實現(xiàn)既定的合理合規(guī)性目標，主要涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、資本情況預(yù)算和財務(wù)收支預(yù)算等。

(二)全面預(yù)算管理的作用

全面預(yù)算是提升企業(yè)管控能力的重要方式，一是落實企業(yè)長期戰(zhàn)略目標和計劃，企業(yè)經(jīng)營者和管理層的職責(zé)，一方面維護公司的正常經(jīng)營運轉(zhuǎn)，另一方面要準確把握良好的戰(zhàn)略方向，推進公司的發(fā)展。全面預(yù)算管理是有效的戰(zhàn)略目標管理手段，可以首先把中長期目標轉(zhuǎn)化為短期目標，使得企業(yè)的目標更加明確、更具體、也更加富有實際可操作性，從而有利于保障企業(yè)戰(zhàn)略目標在國際市場上的落地與實現(xiàn)。二是將有限的人力資源放在了優(yōu)化和整合，提升了管理效能。通過編制預(yù)算，企業(yè)能夠進一步優(yōu)化人力資源的配置，協(xié)調(diào)和分配各級部門需要的人力資源。各個職能部門都有自身利益的訴求，為了順利完成任務(wù)需要占用更多的資源，以全面預(yù)算管理的方式協(xié)調(diào)解決企業(yè)內(nèi)部之間的利益關(guān)系，整合多方利益關(guān)系，形成發(fā)展合力。三是全面預(yù)算成為企業(yè)內(nèi)部之間有效溝通協(xié)商工具。全面預(yù)算管理具有一定的控制和約束行為的作用，上下級之間溝通意見可以通過制定全面預(yù)算方案來充分體現(xiàn)，下級對上級的工作要求可以得到準確明晰，下級對工作的具體意愿可以得到充分體現(xiàn)。四是全面預(yù)算是企業(yè)績效考核的重要依據(jù)。全面預(yù)算為各部門的人員綜合工作能力提供切實可行的評定依據(jù)，衡量各部門人員工作業(yè)績，充分調(diào)動人員投入企業(yè)工作的積極性。

(三)國企改革背景下實施全面預(yù)算管理的意義

當(dāng)前我國正處于國企改革的關(guān)鍵時期，根據(jù)委托理論，國企實施全面預(yù)算管理具有重要的現(xiàn)實意義：首先全面預(yù)算管理有助于推動我國國企改革，實現(xiàn)市場化運行。深化國企改革，提高國企經(jīng)濟效益是我國經(jīng)濟新常態(tài)發(fā)展的必然要求。全面預(yù)算管理實現(xiàn)了國企管理的全員參與和全過程管理，這樣有效地解決了國企運行中所存在的主體不明確，員工主人翁意識不強的問題，大大提升了國企市場化發(fā)展能力；其次全面預(yù)算管理是實現(xiàn)國企資產(chǎn)增值保值的重要舉措。

二、深化國企改革與發(fā)展

(一)深化國企改革與發(fā)展現(xiàn)狀

2021年是“十四五”規(guī)劃的發(fā)端之年。國企改革三年行動正在加緊推進，國有企業(yè)改革正朝著黨中央指示要求邁進。國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟伴隨國內(nèi)國際形勢的發(fā)展變化，迸發(fā)出新型新產(chǎn)業(yè)鏈，為國有企業(yè)改革提供前進動能進一步打開國有企業(yè)發(fā)展的宏觀格局，通過放管服改革，轉(zhuǎn)變政府職能等逐步破除現(xiàn)有體制機制的障礙，逐步增加內(nèi)生發(fā)展動力。在國有企業(yè)重點改革任務(wù)上，發(fā)展路徑更為廣泛、推進步伐更為加快、落實舉措更為堅實，國有企業(yè)改革獲取突破性進展。

(二)深化國企改革的方式

完善國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。首先，加強國有企業(yè)改革與全面預(yù)算管理相結(jié)合，建立國企預(yù)算制定流程，前期注重預(yù)算調(diào)研，中期注重預(yù)算制定，后期注重預(yù)算執(zhí)行，設(shè)定國企財務(wù)預(yù)算管控部門，推進部門改革與預(yù)算管理相結(jié)合。其次，在完善國有資產(chǎn)管理體制方面，國資委由“管企業(yè)”向“管資本”方向轉(zhuǎn)變，為國企發(fā)展注入市場活力，逐步提高國有資本運營效率。再次，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟方面，逐步推進國企混合所有制改革，以企業(yè)上市、引入戰(zhàn)投、重組并購、設(shè)置基金等方式，逐步優(yōu)化國企發(fā)展途徑。最后，在完善現(xiàn)代企業(yè)制度方面，適應(yīng)市場化環(huán)境發(fā)展，逐步健全國有企業(yè)現(xiàn)代化管理制度，改革發(fā)展偏向于市場化競爭與激勵促進機制。

(三)國企全面預(yù)算管理存在問題的成因

國有企業(yè)資金管理數(shù)額較大，資金使用途徑較為廣泛。預(yù)算管理資金使用壓力過大，資金周轉(zhuǎn)速度較慢，容易超出既定預(yù)算數(shù)額還本付息剛性需求較多，政務(wù)風(fēng)險大，資金壓力十分巨大。例如工程進度支出需求，如工程款再不能按照進度、合同、節(jié)點及時支付，將嚴重影響施工進度，還面臨著停工的風(fēng)險。國企全面預(yù)算管理面臨資金融通政策壓力。當(dāng)前，受政府隱性債務(wù)等政策規(guī)定，要求平臺公司融資必須市場化，所申報的項目要具有完全涵蓋貸款本息的穩(wěn)健收益，而且抵押物要充足，沒有經(jīng)營性收益的情況下，不能及時籌措資金，導(dǎo)致國企全面預(yù)算管理資金出現(xiàn)賬實不符的情況。國有資金預(yù)算監(jiān)管尚未嚴格，部分國有企業(yè)缺少能產(chǎn)生穩(wěn)健現(xiàn)金流的項目，項目短期內(nèi)無法獲得收益回報，后勁要素?zé)o法提供穩(wěn)定的監(jiān)管動能，極易引發(fā)國企全面預(yù)算管理混亂。

體質(zhì)機制不健全是制約國有企業(yè)全面預(yù)算實現(xiàn)目標的重要因素。一是國有企業(yè)全面預(yù)算規(guī)章體系尚未完善。因國有企業(yè)發(fā)展具有差異性，導(dǎo)致預(yù)算管理存在復(fù)雜性，缺乏統(tǒng)一的全面預(yù)算管理體系，在實際過程中出現(xiàn)工作推進障礙，特別是國有企業(yè)的預(yù)算管理方案沒有與實際工作相適應(yīng)，脫離實際情況，國有企業(yè)各部門因為沒有統(tǒng)一的預(yù)算管理制度，自我編制的方案不能促進工作有效地開展，在一定程度上阻礙了國有企業(yè)預(yù)算管理水平的提高。二是國有企業(yè)財政預(yù)算評價指標體系尚未建立和完善，財政預(yù)算評價指標是評價和衡量國有企業(yè)預(yù)算績效管理工作的一個重要基礎(chǔ)和依據(jù)，但國有企業(yè)各部門在具體工作實際操作過程中，過多地羅列了績效評價指標，導(dǎo)致評價壓力過大，涉及評價目標眾多，評價科學(xué)體系不規(guī)范，尚未依據(jù)專業(yè)性機構(gòu)進行認定，評價結(jié)果可能具有一定差異，無法為國有企業(yè)決策提供可行性依據(jù)，長此以往將影響國有企業(yè)長遠發(fā)展。

三、全面預(yù)算管理在深化國企改革中的設(shè)計

一是提高全面預(yù)算的深刻認識，全面預(yù)算指全員參與、全方位覆蓋、全過程控制的管理過程。全員參與指上到公司負責(zé)人，各個層次的員工都必須積極地參與進來到年度預(yù)算的管理中。全方位覆蓋是指公司的所有生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動必須完全被納入預(yù)算進行管理，其中包括了生產(chǎn)運營、采購銷售、投資和融資、人事管理等，強調(diào)的也就是整體化的概念，每個管理者都有更多的機會主動參與進行預(yù)算的管理，并且成為了決策的組織者一分子；全過程的控制是指對于企業(yè)的各種經(jīng)營行為，企業(yè)事項的事前準備、事中運作、事后管理等要納入國企全面預(yù)算中?，F(xiàn)代國有企業(yè)的管理方式為分權(quán)管理，全面預(yù)算指分級負責(zé)人對上級負責(zé)人的承諾，進而構(gòu)建全面系統(tǒng)的管理評價體系，約束國企職工行為，并達到激勵的效能。

二是實施行之有效的全面預(yù)算管理，制定符合國企發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、企業(yè)目標。分解制定分期目標，進而形成年度預(yù)算，將國企的戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營業(yè)務(wù)計劃、財務(wù)預(yù)算以及人力資源業(yè)績評估進行綜合整合。強化國企財務(wù)信息與生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)信息之間的關(guān)聯(lián)性。打破財務(wù)與業(yè)務(wù)之間的不溝通壁壘，協(xié)調(diào)目標預(yù)算與實際情況之間的矛盾沖突，全過程進行監(jiān)督管控。國企在國內(nèi)國外市場競爭壓力下，制定預(yù)算管理的業(yè)務(wù)人員要準確及時將預(yù)算管理的執(zhí)行情況進行差異分析，合理設(shè)置預(yù)算預(yù)警范圍，嚴密監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行偏差，有效防范預(yù)算管理風(fēng)險。

三是建立全面預(yù)算管理的信息監(jiān)管平臺，對國企各項信息進行有效整合，依托大數(shù)據(jù)、智能信息化系統(tǒng)等技術(shù)支持。國企管理者在企業(yè)制定編制預(yù)算初，要確保把各項原始數(shù)據(jù)錄入電子信息系統(tǒng)，制定切實可行的國企預(yù)算管理方案。利用信息的快速傳遞以及有效系統(tǒng)分析，極大節(jié)省運營管理成本，約束國企預(yù)算制定數(shù)額，提高預(yù)算執(zhí)行效率，準確高效核準預(yù)算差異。

四是建立科學(xué)、規(guī)范的國有企業(yè)預(yù)算評價體系，確保國有企業(yè)預(yù)算得以有效落實的重要保障。對此要優(yōu)化現(xiàn)有國有企業(yè)預(yù)算管理評價體系，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》等法律要求，要建立完善的國有企業(yè)預(yù)算管理體系。強化國有企業(yè)預(yù)算管理方式，提升財政監(jiān)管科學(xué)規(guī)范水平，逐步建立以國有企業(yè)預(yù)算績效為主體、公共服務(wù)為基礎(chǔ)的框架體系，引入先進國有企業(yè)完善的預(yù)算管理理念，建立集預(yù)算分析、績效審核、預(yù)算績效評估等為一體的全方位預(yù)算管理評價體系。并將國有企業(yè)預(yù)算編制執(zhí)行與企業(yè)年度工作計劃及財政支出進行有機結(jié)合，全過程跟蹤監(jiān)管預(yù)算國有企業(yè)各部門使用情況，規(guī)范財政資金使用流程。

四、全面預(yù)算管理在深化國企改革中的實證研究

(一)全面預(yù)算管理的實施與程序

一是成立國企全面預(yù)算管理部門，成立預(yù)算管理委員會，確定企業(yè)總體目標、原則、理念，推動預(yù)算工作，掌握預(yù)算節(jié)奏，初步復(fù)核及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，財務(wù)部復(fù)核、匯總，根據(jù)歷史信息及市場情況合理推斷實施的可能性及能進一步改進指標的可能性。二是合理編制全面預(yù)算。分析國有企業(yè)發(fā)展實際，找尋收入增長點，達到節(jié)約成本、控制費用的目的。多維度綜合考慮財務(wù)業(yè)績成長戰(zhàn)略以及生產(chǎn)力提升戰(zhàn)略，進行市場化分析，完善客戶服務(wù)流程，充分考慮全面預(yù)算的基本原則，引導(dǎo)國有企業(yè)員工共同參與。三是挖掘企業(yè)效益背后隱藏數(shù)據(jù)，對盈利能力分析達到國企潛力挖掘的效果，深入分析預(yù)算管理，找到企業(yè)價值驅(qū)動因素，找到數(shù)據(jù)背后隱藏的數(shù)據(jù)，收集分析市場滲透、市場開發(fā)等形式，積極開拓新市場，全面預(yù)算管理要以銷售預(yù)算為核心，系統(tǒng)分析管理費用、營業(yè)費用、財務(wù)費用等預(yù)算，制定預(yù)算資產(chǎn)負債表、預(yù)算收入利潤表、預(yù)計現(xiàn)金流量表等，明確采購預(yù)算，依據(jù)預(yù)算明確費用。四是進行全面預(yù)算分析考核，全面預(yù)算考評對比以預(yù)算為基礎(chǔ)，預(yù)算考評獎懲計算以預(yù)算為基數(shù)，以定量分析為主，同時還要結(jié)合定性指標，國企預(yù)算執(zhí)行情況依照考核細則按月度及年度對各級責(zé)任中心進行考評。

(二)全面預(yù)算管理在深化國企改革中的具體應(yīng)用

全面預(yù)算管理可以規(guī)范融資行為，化解歷史債務(wù)。針對當(dāng)前面臨的問題和形勢，穩(wěn)妥制定全面預(yù)算管理方案，加快國有企業(yè)經(jīng)營性項目力度，獲得投資收益，積極對接金融機構(gòu)，用好各類金融工具，多渠道融通資金，保持資金鏈的延續(xù)性。制定國企改革實施方案，在財政資金充裕的情況下，適當(dāng)清償部分存量債務(wù)，減少國有企業(yè)的債務(wù)負擔(dān)，卸掉歷史包袱。強化預(yù)算剛性支出，深化全面預(yù)算管理，按照合同約定的節(jié)點及時撥付資金，確保工程進度。依據(jù)國有企業(yè)預(yù)算管理現(xiàn)狀，積極學(xué)習(xí)先進地區(qū)的經(jīng)驗做法，確保國有企業(yè)正向收益，化解部分存量債務(wù)。預(yù)算管理有效整合存量資產(chǎn)，挖潛增量空間。借助國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，培植經(jīng)營良好、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的企業(yè)及優(yōu)質(zhì)的土地資產(chǎn)，獲得更多的要素資源，以增加公司優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)比例和可用抵押物，全面監(jiān)控國有企業(yè)資金使用行為，降低融資成本，增強市場化融資能力提供支撐。理順政府和企業(yè)關(guān)系，力促市場轉(zhuǎn)型。目前部分國有企業(yè)的業(yè)務(wù)報批、選人用人、三重一大等事項審批的方式和流程不明確，制定全面預(yù)算管理，進一步明確公司在業(yè)務(wù)報批、三重一大、投融資、選人用人（事業(yè)、企業(yè)）等方面的方式和流程，提高工作效率。

(三)全民預(yù)算管理在深化國企改革中的效果

一是推進國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。按照“黨管國企”的要求，嚴格開展各類組織活動，充分發(fā)揮黨組織政治核心作用，發(fā)揮好集體決策的重要作用。二是完善制度建設(shè)，強化內(nèi)部管控。與各部門負責(zé)人簽訂黨風(fēng)廉政建設(shè)、廉潔從業(yè)責(zé)任書，全面壓實責(zé)任。聘請專業(yè)咨詢管理公司修訂規(guī)章制度、工作流程、發(fā)展規(guī)劃等，明確目標、激發(fā)動力，打造一支團結(jié)、嚴謹、高效的干部隊伍。三是加強風(fēng)險防控，規(guī)范財務(wù)管理。各類決策提供全方位的法律服務(wù)，確保合法合規(guī)、穩(wěn)健發(fā)展，加強跟蹤審計、賬務(wù)處理日常監(jiān)管，年終審計，確保財務(wù)管理科學(xué)規(guī)范，對于企業(yè)物品采購，也嚴格按照上述流程執(zhí)行。同時，做到精細化管理，每個物品都制定固定資產(chǎn)卡片，明確使用責(zé)任人，做到賬、卡、物一致。嚴格資金支付流程，合理調(diào)配資金支出。三是促進國企資金運作總體平穩(wěn)。全面預(yù)算管理穩(wěn)步推進經(jīng)營收入增加，嚴格內(nèi)部控制審批流程。完善項目手續(xù)，爭取項目貸款，明確現(xiàn)貸款路徑，篩選合理的項目。項目建設(shè)質(zhì)效同步。根據(jù)重點工程，克服人員少，工程多的實際情況，科學(xué)安排、倒排工期、掛圖作戰(zhàn)，狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要節(jié)點，特別是在黃金季節(jié)，加強對施工企業(yè)、監(jiān)理單位的督導(dǎo)調(diào)度力度，筑國企質(zhì)量，樹國企品牌。

五、結(jié)語

新時期，我國國有企業(yè)財政體制建設(shè)日趨完善，經(jīng)濟發(fā)展勢頭良好，亟須完備的國有企業(yè)全面預(yù)算管理體系促進國有企業(yè)獲取更高綜合效益，為社會主義建設(shè)注入新動能。伴隨國際化日益密切，國有企業(yè)現(xiàn)有的全面預(yù)算管理體系已經(jīng)不適應(yīng)國內(nèi)和國外經(jīng)濟建設(shè)，金融體系帶來的風(fēng)險性和挑戰(zhàn)性日益增加，對國有企業(yè)預(yù)算管理體制提出的要求也是與日益增加，在深化國企改革中，全面加強預(yù)算管理是國企發(fā)展的先手棋，本文從深化國有企業(yè)改革的角度出發(fā)，以全面加強預(yù)算管理為研究重點，系統(tǒng)分析全面預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)，指出國有企業(yè)發(fā)展面臨的當(dāng)前形勢，并為進一步完善國有企業(yè)發(fā)展提供預(yù)算管理對策建議。